Keskkonnaõigus › Looduskaitse

3-23-2022

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-23-2022 katastriüksuse kõlvikute piire ega kõlviku sihtotstarvet. Kaitstava loodusobjekti valitseja ei kooskõlasta LKS § 14 lg-s 1 nimetatud tegevust ja muud tegevust, mis vajab kaitse-eeskirja kohaselt kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekut, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Sama on sätestatud ka Vabariigi Valitsuse 18.05.2007 määruse nr 149 „Vormsi maastikukaitseala kaitse-eeskiri“ (edaspidi määrus nr 149) § 6 lg-s 1. Riigikohus on selgitanud, et näiliselt imperatiivsele sõnastusele vaatamata on LKS § 14 lg 2 ja asjaomase kaitse-eeskirja norm kaalutlusõiguslikud sätted; neist sätetest ei tulene, et mistahes ebasoodne mõju kaitseeeskirjale õigustaks kuitahes intensiivset õiguste piirangut; pole võimalik määrata ka universaalset künnist, millest alates muutub ebasoodne mõju kaitse-eesmärgi kahjustamiseks; kaitse-eesmärgi kahjustamist ja õiguste riivet tuleb seetõttu omavahel kaaluda (Riigikohtu halduskolleegiumi 28.03.2024 otsus nr 3-21-1370, p 16). Kõlvikute suurus mõjutab kaitseeesmärgi väärtust; seadusest ega kaitse-eeskirjast ei tulene absoluutset keeldu muuta kõlviku suurust, kuid hinnata tuleb, kas kavandatav kasutus vähendab kaitstava elupaigatüübi väärtust (samas, p 27). Vastustaja on nõusoleku andmisest keeldumisel asjakohaselt lähtunud kavandatava kasutuse mõjust elupaigatüübi lood (6280*) väärtusele. Vormsi maastikukaitseala kaitse-eesmärgiks on mh kaitsta elupaigatüüpi lood (6280*). Piiranguvööndi kaitse-eesmärk on kaitsealuste liikide elupaikade kaitse, looduse mitmekesisuse ja maastikuilme säilitamine ning loodusväärtuste parem eksponeerimine loodushariduse eesmärgil. Rumpo piiranguvööndi kaitse-eesmärk on rannikuelupaikade ja rannaniitude elustiku kaitse. Keskkonnaamet korraldas 29.05.2023 Paali katastriüksusel täiendava inventuuri varasemate andmete (nii vanemate kui ka Metsaruum OÜ esitatud andmete) õigsuse kontrollimiseks; inventuuri käigus hinnati Paali katastriüksuse eri osades paiknevaid kooslusefragmente ja maaüksust ümbritsevat taastatud kooslust ning täideti inventeerimise ankeedid; inventeeritud kooslus Paali katastriüksuse ümber vastab tänaseks põhitunnuste poolest pigem loopealsele (6280*) kui kadastikule (5130); mullakiht loopealsel on ca 20 cm paksune, domineerib lubjalembene madalakasvuline ja liigirikas taimestik, puuja põõsarinde summaarne katvus on ca 20–30%; degradeerunud (võsastunud) ribasid Paali katastriüksusel tuleb käsitada ümbritseva loopealse servadena, mille hetkeseisund on küll kehvem ümbritsevast, aga samas osana tervikust omavad need endiselt piisavalt taastamisväärtust. Seega on vastustaja tuginenud kõige hilisematele andmetele, võttes seejuures arvesse ka kaebaja esitatud arvamust ning leidnud, et Paali katastriüksusel asuv kooslus vastab pigem loopealsele (6280*). J-A. M arvamuses, millele tugineb kaebaja, on märgitud, et tegemist on eemalviibija arvamusega, põhjalikum hinnang vajaks kindlasti kohal käimist. Samas Keskkonnaamet on 29.05.2023 inventuuri korraldamisel käinud ka kohapeal, mistõttu lähtub kohus inventuuriandmetest. Metsaruum OÜ eksperthinnangus puuduvad viited, millisest metoodikast on lähtutud mõju hindamisel Natura 2000 alale. Samuti ei ole eksperthinnangus kajastatud Natura standardandmebaasis toodud andmeid, mistõttu ei ole üheselt selge, kas ka nimetatud andmete arvesse võtmisel oleks Metsaruum OÜ jõudnud samale järeldusele. Kuigi määrus nr 149 ei keela absoluutselt ehitustegevust, on vastustaja põhistanud, miks sauna ehitamine Paali katastriüksusele vähendab oluliselt kaitstava elupaigatüübi lood (6280*) väärtust. Nii on Keskkonnaamet 08.06.2023 kirjas selgitanud, et elupaigatüüpide pindala ja seisundi eesmärgid kajastuvad konkreetsete alade kaitsekorralduskavades ning Natura 2000 standardandmebaasis. Vaidlusaluses korralduses on märgitud, et Vormsi maastikukaitseala kaitsekorralduskavas on ette nähtud Rumpo poolsaarel kadastike taastamine loopealseteks; kaitsekorralduskava näeb kaitsekorraldusliku eesmärgina ette, et Väinamere loodusalal Vormsil on väga esinduslikke loodusid vähemalt 60 ha, neist Vormsi maastikukaitsealal 45 ha ning Väinamere hoiualal 15 ha. Vastuses kaebusele täpsustab 3(9)

3-23-2022 vastustaja, et standardandmebaasi kohaselt on Väinamere loodusala kaitse-eesmärk 2108 ha loodude ja 914 ha kadastike kaitse; 01.11.2023 seisuga on Väinamere loodusalal inventeeritud aga 1946 ha loodusid ning 1167 ha kadastikke. Kohtul puudub alus nendes andmetes kahelda. Riigikohus on selgitanud, et loodusdirektiivi järgi ei ole välistatud igasugune negatiivne mõju Natura alale, vaid negatiivne mõju ala terviklikkusele; ala terviklikkusele avalduva mõju kindlaks tegemisel on keskne tähendus ala kaitse eesmärkidel (Riigikohtu halduskolleegiumi 28.11.2019 otsus nr 3-17-740, p 14). Siinsel juhul on vastustaja välja toonud, et Väinamere loodusala kaitse-eesmärgid ei ole Natura standardandmebaasi kohaselt täidetud. Lisaks on vastustaja 29.05.2023 inventuuri tulemusel leitud, et inventeeritud kooslus Paali maaüksuse ümber vastab tänaseks põhitunnuste poolest pigem loopealsele (6280*), nn Avenetum-tüübile, kui kadastikule (5130). Ka kaebaja tellitud eksperthinnangu kohaselt on kogu Paali kinnistu, välja arvatud olemasoleva hoone alune maa, vanade (1999. a) andmete järgi Natura elupaigatüüp lood (6280*). Eeltoodust tulenevalt on vastustaja toonud põhjendused, miks kavandatava sauna rajamine omab olulist negatiivset mõju Natura 2000 ala terviklikkusele. Vormsi maastikukaitseala kaitsekorralduskava kohaselt on ehitamine potentsiaalne ohutegur; piiranguvööndis on ehitamine kaitseala valitseja nõusolekul lubatud, hoiualal on keelatud kaitstava elupaigatüübi kahjustamine; niidukooslusele ehitamine hävitab ehitis(t)e alla jääva koosluse, lõhub ala terviklikkust ning kõige selle läbi halvendab looduskaitselist väärtust (vt kaitsekorralduskava, lk 99). Vastustaja on asjakohaselt viidanud Riigikohtu seisukohale, et kaitstava elupaiga kahjustamiseks, mida loodusobjekti valitseja ei tohi lubada, ei ole põhjust pidada tegevust, mille kahjuliku mõju intensiivsus ja ulatus on väga väike; siiski võib selline mõju olla oluline, kui see järeldub elupaigatüübi haavatavusest või halvast seisundist, tegevuse kumulatiivsest mõjust koos muude arengute ning alale mõju avaldavate tegevustega, kaitse eesmärgi saavutamisel ilmnenud või tõenäoliselt ilmneda võivatest olulistest raskustest või muudest sarnastest asjaoludest (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 28.11.2019 otsus nr 317-740, p 23). Siinsel juhul ei ole Natura 2000 kaitse-eesmärgid saavutatud. Samas on Keskkonnaameti 29.05.2023 inventuuris leitud, et ka degradeerunud koosluseservadel suvila vahetus ümbruses Paali maaüksusel on hea taastumise potentsiaal, kui teha vajalikud taastamistööd. Eeltoodust lähtuvalt ei ole vastustaja teinud kaalutlusvigu ning on esitanud vaidlusaluses keeldumises põhjendused, miks nõusolekut ei anta. Ühtlasi on ekslik kaebaja väide, et planeeritava sauna ehitus ei kahjusta kinnistul asuvaid kooslusi. Kaebaja õiguspärast ootust ei ole rikutud. Vastustaja on 14.08.2017 andnud tingimusliku nõusoleku Paali katastriüksusel suvila projekteerimistingimuste andmiseks viisil, et uue suvila püstitamine on lubatav Paali katastriüksusel väljaspool kaitstavat elupaigatüüpi. Seega ei ole 2017. a-l antud nõusolekut ehitada elupaigatüübile. Veelgi enam, nõusoleku andmine on menetlustoiming, mis ei loo isikule õigusi ega kohustusi, veel vähem ehitusõigust. Ka ei tulene kaebajale õiguspärast ootust Keskkonnaameti 20.02.2023 kirjast nr 7-9/23/3236-2, kuivõrd sellega on antud nõusolek abihoone, mitte sauna ehitamiseks. Lisaks oli abihoone kavandatud hoopis teise kohta. Seoses kaebaja väitega ebavõrdsest kohtlemisest on vastustaja selgitanud, et Mäe kinnistule ulatuv elupaigatüübi osa ei ole arvatud Natura 2000 võrgustikku ega Vormsi maastikukaitseala koosseisu. Ka Maa- ja Ruumiameti kaardirakenduselt nähtub, et Mäe kinnistul ei ole Natura 2000 alast tulenevaid kitsendusi. Seega ei ole Paali kinnistu ja Mäe kinnistu võrreldavas olukorras ning ebavõrdset kohtlemist ei esine. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

3-23-2022 Vaidlustatava otsuse puhul on tegemist haldusaktiga, mitte menetlustoiminguga, nagu kohus ekslikult leidis. Seega on asjakohane esitada haldusakti tühistamise nõue. Kohus on ebaõigesti hinnanud asjas esitatud inventuuriakte, lähtudes üksnes Keskkonnaameti inventuurist ning jätnud arvestamata Metsaruum OÜ inventuuri. Metsaruum OÜ leidis, et õue ja tee vaheline kadastik (sauna asukoht) on siiski pigem mõtteline osa õuealast ning seal ei saa praeguse inventeerimise metoodika järgi eeldada ega määrata Natura elupaika; kogu Rumpo poolsaare tipu poollooduslike koosluste vaates ei ole oluline ala kahjustatud ning väikesel kinnistul mõningane inimtegevus ei kahjusta kooslust tervikuna; tänapäevaseid nõudeid ja metoodikat kasutades oleks tee ja õuevaheline riba elupaigast välja eraldatud; tõenäoliselt oleks jäänud elupaigaks määramata kogu Paali kinnistu, kuna tegemist on pisikese kinnistuga, mille sihtotstarve on elamumaa ning millel asub reaalselt ka elamu. Jääb arusaamatuks, miks soovis Keskkonnaamet siinsel juhul Metsaruum OÜ inventuuri üle kontrollida, kuigi tavaliselt ta seda ei tee. Keskkonnaameti inventuur väidab, et inventeeritud kooslus Paali katastriüksuse ümber vastab põhitunnuste poolest pigem elupaigatüübile lood (6280*), väide pole seega esitatud tõsikindlalt. Loopealse servaalale ehitamine ei saa intensiivselt kahjustada ala kaitseeesmärke. Ka Pärandkoosluste Kaitse Ühingu esimees J-A. M leiab, et väike saun ei kahjusta elupaika arvestataval määral. Järelikult on kaks eksperti samal arvamusel. Metsaruum OÜ käis ka kohapeal. Kohus on välja toonud Keskkonnaameti paljasõnalised inventeerimisandmed 01.11.2023 seisuga ning märkinud, et kohtul puudub alus nendes andmetes kahelda. Kohus tohib aga tugineda üksnes tõenditele, mitte kahtluse puudumisele. Kohus on tõendeid valesti hinnates jõudnud järeldusele, et planeeritav saun kahjustab Natura elupaigatüüpi. 20 m2 suurune saun, mis on ehitatud maa alla ning mida katab rohumaa, ei kahjusta kaitse-eesmärki sedavõrd intensiivselt, et see õigustaks kaebaja omandiõiguse riivet. Sauna ehitamise käigus taastub lõpptulemusena rohkem loopealset kui seda oli varasemalt. Siinse juhtumi puhul on oluline, et elamuhoone on juba olemas ning tegemist on 100% elamumaaga. Lisaks on kohus jätnud osad asjaolud ja tõendid täielikult arvestamata (kaebaja perekonna poolt ala hooldamine). Kohus on viidanud võimalikele taastamistöödele, kuid tekib küsimus, kes neid teostaks, kui inimestel pole võimalik pesemisvõimaluste puudumise tõttu kinnistul elada. Keskkonnaameti viide tallamis- ja inimkoormuse tõusule on pahatahtlik ning eksitav, kuna kaebaja kinnistut läbib RMK matkarada, s.o Keskkonnaamet lubab piiramatut tallamist. Rikutud on kaebaja õiguspärast ootust ja õigust võrdsele kohtlemisele.

3-23-2022 püsielupaika või kaitstava looduse üksikobjekti kaitsevööndit oleks vajalik korraldada planeeringumenetlus ja saada nõusolek ehituskeeluvööndi vähendamiseks (LKS § 40 lg-d 3 ja 4). Nii nagu ei anna ehituskeeluvööndi vähendamise nõusolek automaatselt ehitusõigust, ei saa seda anda ka nõusolek kõlviku laiendamiseks. Seega ei ole LKS § 14 lg 1 p-s 1 sätestatud nõusolekul ega selle andmisest keeldumisel regulatiivset toimet ning Keskkonnaameti keeldumine pole järelikult haldusakt. Keskkonnaamet ei ole ühelgi juhul andnud nõusolekut ehituskeeluvööndis õuemaa kõlviku moodustamiseks ebaseaduslike ehitiste seadustamise eesmärgil. Samuti ei ole Keskkonnaamet andnud nõusolekuid ehituskeeluvööndis õuemaa kõlviku laiendamiseks eesmärgiga võimaldada sinna uute ehitiste püstitamist. Selgusetuks jääb, millistele „tänapäevastele nõuetele ja metoodikale“ tuginedes on Metsaruum OÜ arvamuses jäetud kavandatava sauna asukoht Natura elupaigaks määramata ning leitud, et sauna püstitamine Paali katastriüksusele ei kahjusta kooslust tervikuna. Poollooduslike koosluste inventeerimise juhendi (2010) kohaselt tuleb loodusdirektiivi elupaigatüüpide inventeerimisel lähtuda ala looduslikust seisundist, s.t sellest, mida inventeerimise hetkel on võimalik looduses näha. Juhendi kohaselt ei arvestata elupaigatüübi määramisel ning elupaiga esinduslikkust, struktuuri säilimist, säilimise eeldusi/tingimusi, taastamise võimalust ega üldist looduskaitselist väärtust hinnates kinnistu piire ega katastriüksuse sihtotstarvet. Kohtuotsuses on asjakohaselt välja toodud ka Metsaruum OÜ arvamuses märgitu, et tegemist on eemalviibija arvamusega ning põhjalikum hinnang vajaks kindlasti kohal käimist. Metsaruum OÜ inventuur ei ole oma sõnakasutuselt võrreldes Keskkonnaameti inventuuriga tõsikindlam, konkreetsem ega vähem hinnanguline, kuna selles öeldakse samamoodi, et sauna asukoht on pigem mõtteline osa õuealast. Kuna asjaomasel alal on taastamispotentsiaali, on ebaõige väita, et seda ei saa üldse inventeerida elupaigatüübiks lood (6280*). Natura standardandmebaas on avalik andmekogu, millega saab tutvuda ja sealt andmeid vaadata veebilehel https://natura2000.eea.europa.eu/. Varasemates kohtuasjades ega ka käimasolevas kohtuasjas ei ole elupaikade kohta esitatud ja registriandmetele tuginevaid numbrilisi väärtusi seni kahtluse alla seatud. Andmed Väinamere loodusalal esinevate loodude kohta pärinevad Eesti looduse infosüsteemi (EELIS) Natura elupaikade andmestikust. Väinamere loodusalal inventeeritud loodude kogupindala 1946 ha 01.11.2023 seisuga saadi kartograafilisel teel kaardiprogrammis MapInfo, liites kokku üksikute elupaiga polügoonide pindalad. Ka 16.09.2024 seisuga ei ole Väinamere loodusala eesmärk elupaigatüübi lood (6280*) osas (2108 ha) saavutatud, kuna nende esinemine on inventeeritud 1898 ha ulatuses. Kaebaja pere poolt ala hooldamisega seotud argumendid ei oma LKS § 14 lg 1 p-s 1 ja lg-s 2 sätestatud kaalutluse tegemisel tähtsust. Kohustus tagada kaitseala sihtkaitse- ja piiranguvööndis või hoiualal olevatel või kaitstava looduse üksikobjekti juurde viivatel teedel ja radadel päikesetõusust päikeseloojanguni inimeste juurdepääs kaitstavale loodusobjektile tuleneb LKS § 15 lg-st 1, mitte Keskkonnaameti tegevusest. Tallamine pole piiramatu, vaid kasutuses on teed ja rajad.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-23-2022 oli ranna ehituskeeluvööndis (LKS § 38 lg 1 p 1). LKS § 38 lg 3 kohaselt on ranna ehituskeeluvööndis ehitamine keelatud. Ranna ehituskeeluvööndi vähendamine saab toimuda ainult LKS §-s 40 sätestatud menetluskorras, s.o asjaomase planeeringuga kohaliku omavalitsuse algatusel. Toimikus ei ole andmeid, et Paali kinnistut puudutavas osas oleks algatatud ehituskeeluvööndi vähendamise menetlust. Vastavalt LKS § 38 lg 4 p-le 1 ei laiene ehituskeeld hajaasustuses olemasoleva elamu õuemaale ehitatavale uuele ehitisele, mis ei jää veekaitsevööndisse. Kuna tegemist ei olnud olemasoleva elamu õuemaaga, oli sauna püstitamine sellesse asukohta õigusvastane. See on tuvastatud ka Keskkonnaameti 15.05.2024 otsuses väärteoasjas nr 940023000245 ja Pärnu Maakohtu 07.08.2024 otsuses asjas nr 4-241929, mille peale kaebaja esitatud kassatsioonkaebuse jättis Riigikohus 01.10.2024 määrusega menetlusse võtmata1.

Ringkonnakohtule kättesaadav kohtute infosüsteemist, andmed on pooltele kui väärteomenetluses osalenutele teada.

7(9)

3-23-2022 Keskkonnaamet kui Vormsi maastikukaitseala ning Väinamere hoiuala valitseja polnud enne ehitamist andnud nõusolekut laiendada õuemaa kõlvikut. Seda on selgitatud ka Riigikogu menetluses olevas SE 612 seletuskirjas 2: sageli ehitatakse väljaspool ehituskeeluvööndit asuva elamu juurde uued hooned ehituskeeluvööndisse ka väljaspoole õuemaad, mille järgselt hoonete ümber kujunenud/laienenud ja seejärel kõlvikuna põhikaardile kantud õuemaa seadustab sellise, algselt ebaseadusliku ehitise. Maa- ja Ruumiamet ei tohi arvestada kande tegemisel õuemaa kõlviku laiendamist, mille omanik on korraldanud seadusest tulenevat keelunormi (LKS § 14 lg 1, § 38 lg 3) rikkudes, kui kande tegemise tulemusena peaks algselt ebaseaduslik ehitis muutuma LKS § 38 lg 4 p 1 toimel seaduslikuks. Seadus ei näe ette ebaseadusliku ehitise sellisel viisil seadustamist.

Looduskaitseseaduse, jahiseaduse ja riigivaraseaduse muutmise seadus 612 SE. Eelnõu - Riigikogu.

8(9)

3-23-2022 Keskkonnaamet LKS § 40 lg 3 kohaselt nagunii otsustama nõusoleku andmise ehituskeeluvööndi vähendamise kohta. Muu hulgas seetõttu, et LKS § 14 lg 1 p 1 ja § 40 alusel kaalutavad asjaolud võivad osaliselt kattuda, on otstarbekas otsustada nõusoleku andmine nende sätete alusel ühekorraga. Olukorras, kus Keskkonnaamet on eespool toodud kaalutlustel põhjendatult ümber lükanud kaebaja eksliku eelduse, et Keskkonnaameti LKS § 14 lg 1 p 1 kohane nõusolek laiendada õuemaa kõlviku piiride oleks tekitanud kaebajale õiguse ehitada saun, olnuks põhjendatud jätta nõusolek andmata sellele kaalutlusele tuginedes. Olukorras, kus pole üldse teada, kas ehituskeeluvööndi vähendamine võib olla realistlik, oleks ka nõusoleku andmine jäänud eesmärgituks ja tagajärjetuks ning tekitanud asjaosalistes üksnes segadust ja suurendanud nende vastuolulise või õigusvastase tegevuse ohtu. Nõusoleku andmise otsustamisel tuleb teatud juhtudel kaaluda ka Natura eelhindamise ja kavandatava tegevuse keskkonnamõju hindamise menetluse korraldamist (keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 7 p 4, Riigikohtu halduskolleegiumi 28.11.2019 otsus asjas nr 3-17-740, p-d 14 ja 19), mis võib osutuda koormavaks ning asjatuks juhul, kui ehituskeeluvööndi vähendamist ei algatata. Nõusoleku võib anda, kui Keskkonnaamet on veendunud, et kavandatav tegevus ei mõjuta ebasoodsalt ala terviklikkust ega kaitse eesmärki (KeHJS § 29 lg 2, LKS § 14 lg 2).

(allkirjastatud digitaalselt)

9(9)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.