Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Janar Jäätma ja Veiko Vaske
Määruse tegemise aeg ja koht
01.07.2025, Tallinn
Haldusasja number
3-24-271
Haldusasi
Hiiu Tuul MTÜ kaebus Kliimaministeeriumi 29.12.2023 otsuse nr 7-12/23/3224-23 tühistamiseks või alternatiivselt õigusvastaseks tunnistamiseks ning keskkonnamõju hindamise aruande alusel vee (erikasutus)loa, hoonestusloa ja ehitusloa väljastamise keelamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Hiiu Tuul MTÜ, esindaja vandeadvokaat Liisa Linna Vastustaja – Kliimaministeerium, esindaja vandeadvokaat Aarne Akerberg Kolmas isik – Enefit Green AS, esindajad Marelle Esko ja Christian Oliver Palvadre
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 19.05.2025 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Hiiu Tuul MTÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalikus menetluses
RESOLUTSIOON
1.Jätta Hiiu Tuul MTÜ määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19.05.2025 määrus haldusasjas nr 3-24-271 muutmata.
2.Jätta haldusasjas nr 3-24-271 esitatud määruskaebuse menetlemisega seotud menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Nelja Energia AS esitas 23.03.2006 Keskkonnaministeeriumile vee erikasutusloa taotluse avamere tuuleparkide rajamiseks Loode-Eesti rannikumerre. Keskkonnaministeerium algatas
3-24-271 05.05.2006 kirjaga nr 11-17/3873-2 keskkonnamõju hindamise (KMH). Nelja Energia AS esitas 15.04.2010 Eesti Vabariigi Valitsusele taotluse hoonestusloa saamiseks (veekogusse ehitise püstitamiseks). Vee erikasutusloa taotluse ning hoonestusloa menetlus olid peatatud kuni vee erikasutusloa taotluse alusel algatatud KMH aruande heakskiitmiseni.
2.Enefit Green AS esitas 15.12.2023 Kliimaministeeriumile heakskiitmiseks Loode-Eesti rannikumere tuulepargi KMH aruande.
3.Kliimaministeerium tunnistas 29.12.2023 otsusega nr 7-12/23/3224-23 „Loode-Eesti rannikumere tuulepargi keskkonnamõju hindamise aruande heakskiitmine“ KMH aruande “Loode-Eesti rannikumere tuulepargi keskkonnamõju hindamise aruanne” (Skepast&Puhkim OÜ töö nr 2013_0056, 2023)” nõuetele vastavaks.
4.Hiiu Tuul MTÜ esitas 29.01.2024 Tallinna Halduskohtule kaebuse Kliimaministeeriumi 29.12.2023 otsuse nr 7-12/23/3224-23 tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamiseks ning 29.12.2023 otsusega heaks kiidetud KMH alusel vee (erikasutus)loa, hoonestusloa ja ehitusloa väljastamise keelamiseks. Kaebaja on keskkonnaorganisatsioon, kelle kaebeõigus populaarkaebuse esitamiseks tuleneb keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 31 lg 1 p-st 1. Põhikirja kohaselt tegutseb kaebaja avalikes huvides heategevuslikul eesmärgil Hiiumaa ja sellega piirneva mereala looduse hoidmise, säästliku, inimväärse ning esteetiliselt kauni keskkonna kaitsmise, hoidmise ja taastamise eesmärgil. Kaebaja tegevus lähtub põhimõttest, et (tehno)rajatised, mis muudavad loodusliku ja kauni elukeskkonna ilmet, nt suured tuulegeneraatorid ja nendega seotud ehitised, ei ole aktsepteeritavad, hoolimata võimalikust kommertstulust. Kuna vaidlustatav KMH aruanne ei välista meretuulepargi rajamist ega pea seda keskkonda ohustavaks, on tegemist otsustaja jaoks siduva hinnanguga, mida on võimalik eraldi menetlustoiminguna vaidlustada. KMH menetlemisel ning heakskiitmisel on tehtud sedavõrd olulisi menetlusvigu, mis võimaldavad jõuda järeldusele, et sellise loamenetluse tulemusena antav lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane ja sellega võidakse tekitada pöördumatut kahju looduskeskkonnale. KMH heakskiitmise otsus määrab siduvalt kindlaks, millistel tingimustel (keskkonnanõuded) saab Loode-Eesti rannikumerre tuuleparki püstitada ning need on siduvad nii vee erikasutusloa andmise otsustamisel kui ka hoonestus- ja ehitusloa andmise otsustamisel. Kuivõrd tuuleparki ei saa püstitada pelgalt veeloa alusel, vaid selleks on vajalik ka hoonestus- ja ehitusluba (rääkimata planeeringust), omavad otsuse lisatingimused siduvat ning ka väljaspoole ulatuvat tähendust. Seega on 29.12.2023 otsus KMH aruande heakskiitmise kohta eelhaldusakt, mille õigusjõu murdmiseks on vajalik see tühistada. Veeloamenetluses KMH heakskiitmine enne kehtiva planeeringu olemasolu, mis näeb ette asjakohasel merealal tuuleelektrijaama rajamise võimalikkuse, on õigusvastane ning oluline menetlusnõuete rikkumine. Sellise suure otsuse jaoks on vajalik strateegiline kaalutlus ning selle saab teha vaid riik läbi keskkonnamõju strateegilise hindamise (KSH). Praegusel juhul KSH puudub, mistõttu on ennatlik heaks kiita KMH aruanne, mis tegeleb leevendusmeetmete ja tingimuste seadmisega. KMH aruanne ei ole kooskõlas KMH programmiga. KMH kohta esitatud kaebaja vastuväidete arvestamata jätmist ei ole piisavalt põhjendatud. KMH aruandes on puudulikult käsitletud tuulepargi mõju hüljestele, kaladele, nahkhiirtele, rahvusvaheliselt olulistele linnualadele, merepõhjale, rannikuprotsessidele, veekvaliteedile, tuulepargi müra, infraheli ja madalsagedusliku müra mõju, merekaablite mõju, visuaalset reostust.
5.Kliimaministeerium palus jätta kaebuse läbi vaatamata.
2(10)
3-24-271 KMH aruande heakskiitmine on menetlustoiming ja selle vaidlustamiseks ei saa esitada tühistamiskaebust. Üldjuhul ei ole üksikute menetlustoimingute iseseisev vaidlustamine lubatav. Kuna keelamiskaebuse osas puudub kaebuse faktiline põhjendus (HKMS § 38 lg 1 p 7), on keelamiskaebus perspektiivitu. KMH aruande heakskiitmine ei ole ka eelhaldusakt, kuna sellel ei ole tegevusloa andjale regulatiivset ehk siduvat toimet. KMH aruanne on informatiivse iseloomuga dokument. Keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 2 lg 1 p-dest 1˗3 tuleneb, et KMH menetluse ja selle tulemusena koostatava aruande eesmärk on koguda ja anda tegevusloa andjale vajalikku teavet lõpliku otsuse tegemiseks. Kuna KMH aruanne ei oma regulatiivset toimet, ei oma sellist regulatiivset toimet ka otsus, millega vastav KMH aruanne heaks kiidetakse. KMH aruande ja selles sisalduvate keskkonnanõuetega arvestamine on tegevusloa andja kaalutlusotsus. Kaebajal puudub KeÜS § 30 lg-st 2 ja Århusi konventsiooni art 9 lg-st 3 tulenev kaebeõigus küsimustes, mis puudutavad Eesti Vabariigi julgeolekut, inimeste omandiõigust (sh kinnisvara väärtust), turismi jms, mis ei seostu keskkonnakaitsega. KMH viidi läbi vee erikasutusloa andmise menetluses. Vee erikasutusel puudub iseseisev eesmärk tuulepargi rajamiseta. Vee erikasutusloa alusel ei ole võimalik tuuleparki rajada. Tuulepargi rajamine eeldab tuuleparki ettenägeva planeeringu kehtestamist ja selle alusel hoonestusloa ja ehitusloa väljastamist. Hetkel ei ole vastavat planeeringut isegi mitte algatatud. Planeeringu kehtestamine omakorda eeldab KSH läbiviimist. KSH-d ei ole samuti algatatud. Kaebaja on kohtusse pöördunud ilmselgelt ennatlikult olukorras, kus tema õigusi ei rikuta. Kaebaja saab oma õigusi kaitsta võimalikus tulevases planeerimismenetluses, selle käigus läbiviidavas KSH menetluses, samuti hoonestusloa ja ehitusloa väljastamise menetlustes. Kaebajal puudub kaebeõigus.
6.Enefit Green AS palus jätta kaebuse läbi vaatamata või rahuldamata. Keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigus on piiratud üldiste kaebuse lubatavuse eeldustega, mistõttu saab ka keskkonnaorganisatsioon menetlustoiminguid eraldiseisvalt vaidlustada üksnes juhul, kui see on HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav. Kaebus on esitatud menetlustoimingu peale, mis ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi (HKMS § 45 lg 3). Kaebaja pole selgitanud, kuidas saaks vaidlusalune menetlustoiming rikkuda tema subjektiivseid õigusi menetluse lõpptulemusest sõltumata. Vaidlustatav haldusakt oleks vee erikasutusluba või selle väljaandmisest keeldumise otsus. Keskkonnaamet on 02.01.2024 saadetud kirjas nr 14-6/24/1 Enefit Green AS-le selgitanud, et keskkonnaluba annab õiguse vee erikasutuseks. Vee erikasutusel puudub iseseisev eesmärk uue võimaliku tuulepargi rajamiseta. Keskkonnaluba ei anna õigust mereala kasutamiseks ega sinna tuulepargi rajamiseks. Õiguse mereala kasutamiseks annab hoonestusluba ning ehitamise õiguse annab ehitusluba. Nii hoonestus- kui ehitusloa andmise eelduseks on asjakohase planeeringu olemasolu. Seega, isegi vee erikasutusloa andmise otsus kui haldusakt ei rikuks eraldiseisvalt kaebaja õigusi. Kaebaja õigused võivad rikutud saada alles siis (mida Enefit Green AS ei mööna), kui on välja antud haldusakt, mille kohaselt saab tuulikuid merre püstitada. Tuulikuid saaks merre ehitada hoonestusloa ja ehitusloa alusel, mitte veeerikasutusloa alusel. Lõpliku haldusakti andmisel saab kaebaja oma õigusi kaitsta selle haldusakti vaidlustamisega. Kaebaja põhimõtteline vastuseis tuulepargi rajamisele ei ole õiguslik alus KMH aruande heakskiitmise otsuse tühistamiseks või õigusvastaseks tunnistamiseks. Kaebajal puudub HKMS § 45 lg-t 3 arvestades ilmselgelt kaebeõigus. Ei ole välistatud, et keskkonnamõjusid hinnatakse erinevate loamenetluste raames täiendavalt ja KMH aruande heakskiitmise otsuses märgitud tingimused võivad muutuda. 3(10)
3-24-271
7.Tallinna Halduskohus jättis 19.05.2025 määrusega kaebuse läbi vaatamata ja menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. Kliimaministeeriumi 29.12.2023 otsus on menetlustoiming, mitte eelhaldusakt. Vaidlustatud otsus ei ole tegevusloa andjale siduv. KMH aruanne on informatiivse iseloomuga dokument. KeHJS sätete kohaselt on KMH menetluse ja selle tulemusena koostatava aruande eesmärk koguda ja anda tegevusloa andjale vajalikku teavet lõpliku otsuse tegemiseks. Kuivõrd KMH aruanne ei oma regulatiivset toimet, ei oma sellist regulatiivset toimet ka otsus, millega vastav KMH aruanne heaks kiidetakse. Kaebaja on kohtusse pöördunud tuginedes keskkonnaorganisatsiooni kaebeõigusele, mis tuleneb KeÜS § 30 lg-st 2. Riigikohus on 11.10.2018 määruses nr 3-17-2132 selgitanud, et kui keskkonnaorganisatsioonil on kaebeõigus haldusakti vaidlustamiseks, siis tuleb tunnustada ka tema kaebeõigust akti andmise menetluses tehtavate toimingute vaidlustamiseks, kuid seda ainult juhul, kui on täidetud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused. Antud juhul need eeldused täidetud ei ole, millest tulenevalt tuleb juhindudes HKMS § 151 lg 2 p-st 1 ja § 121 lg 2 p-st 1 jätta kaebus läbi vaatamata kaebeõiguse puudumise tõttu. Kaebus on esitatud ennatlikult ning vee erikasutusloa menetluse toiming – KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamine – ei ole eraldiseisvalt vaidlustatav (HKMS § 45 lg 3). Õigus haldusmenetlust kujundada, läbi viia ja selle alusel otsust langetada on seadusega antud haldusorganile. Kohus teostab haldusorgani tegevuse üle järelkontrolli. Kaebaja saab oma väited KMH aruande väidetava mittevastavuse kohta KeHJS § 13 p-dele 1˗4 ja 6 ning §-le 20 ja selle alusel kehtestatud õigusaktis sätestatud nõuetele ning aruandes esitatud valeandmete ja mittepiisavuse ning ettepanekute ja vastuväidete arvestamata jätmise ebapiisava põhjendatuse kohta esitada vee erikasutusluba vaidlustades, juhul kui selline luba üldse antakse. Vee erikasutusloa andmise üks eeldus on, et KMH ei välista seda ehk enne vee erikasutusloa andmist tuleb KMH läbi viia. Vee erikasutusloa menetluse tulemus võib olla, et luba ei anta. Ainuüksi KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamine vastustaja poolt ei anna usutavat alust väita, et loamenetluse lõpptulemusena antakse kaebaja õigusi rikkuv haldusakt (HKMS § 45 lg 3 menetlustoimingu vaidlustamise õiguse eeldus). Kaebusest ei nähtu, kuidas KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamine rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi sõltumata lõplikust haldusaktist (HKMS § 45 lg 3 kohaldamise eeldus). Kaebusest jääb ebaselgeks ka see, kuidas rikuks vee erikasutusloa andmine kaebaja õigusi, sest ainult vee erikasutusloa alusel ei ole võimalik rajada merre tuuleparki. Kaebaja kaebuse sisulised väited on esitatud kõik seoses sellega, et ta peab meretuulepargi rajamist õigusvastaseks, kuivõrd see võib kaasa tuua ohu keskkonnale või pole vastavaid ohte piisavalt uuritud. Ainuüksi vee erikasutusloa väljastamine ei saa kaasa tuua mitte ühtegi kaebaja poolt viidatud negatiivset tagajärge. Vaidlusaluse ala suhtes ei kehti ühtegi planeeringut, mis võimaldaks antud piirkonda meretuulepargi rajamist. Samuti ei ole väljastatud hoonestusluba ega ehitusluba, mis oleks merre tuulepargi rajamise aluseks ja mis saaksid kaasa tuua kaebaja poolt välja toodud muutused keskkonnas. Vee erikasutusel puudub iseseisev eesmärk tuulepargi rajamiseta. Vee erikasutusluba kui keskkonnaluba ei anna õigust mereala kasutamiseks ega sinna tuulepargi rajamiseks. Kaebaja on asjakohaselt välja toonud, et tuulepargi rajamiseks on vajalik esmalt eriplaneeringu kehtestamine. Seega on kaebus esitatud kohtule ennatlikult. Kaebaja leiab ekslikult, et eriplaneeringu puudumine toob automaatselt kaasa vaidlustatud otsuse õigusvastasuse. Ühestki õigusaktist ei tulene piirangut, et KMH aruannet, mis on esitatud vee erikasutusloa taotluse menetluses, ei võiks nõuetele vastavaks tunnistada olukorras, kus planeeringut ei ole veel kehtestatud.
4(10)
3-24-271 Tänaseks on selliste olukordade vältimiseks, kus arendajal tuleks taotleda kolm erinevat luba, koondatud ühte loamenetlusse ˗ meretuulepargi hoonestusloa menetlusse. Meretuulepargi hoonestusloa saamine annab õiguse alustada tuulepargi ehitusega ja selleks vajaliku vee erikasutusega. Erinevate menetluste ühendamine võimaldab vähendada nii taotlejate kui ka menetlejate koormust ja kiirendada loamenetluste protsessi, mh seetõttu, et KMH menetluse algatamiseks erinevates loamenetlustes kaob vajadus ja võimalus. Muudatuste tulemusel väljastatakse edaspidi vaid üks haldusakt. Kui kolmas isik soovib jätkata aga taotluste esitamise ajal kehtinud regulatsiooni järgi tema taotluste menetlemist, siis selleks, et meretuuleparki rajada, on esmalt vajalik eriplaneeringu kehtestamine, seejärel hoonestusloa ja ehitusloa saamine. Kõikide nende menetluste raames tuleb mh hinnata ka keskkonnamõjusid. Eriplaneeringu menetluses tuleb läbi viia KSH. Kokkuvõtvalt ei saa käesolevas asjas vaidlustatud vee erikasutusloa menetluses tehtud KMH aruande nõutele vastavaks tunnistamine kuidagi tuua kaasa kaebaja keskkonnakaitselisi õigusi rikkuva haldusakti andmist. Seetõttu ei ole ka vastava menetlustoimingu vaidlustamine lubatav.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Hiiu Tuul MTÜ palub 03.06.2025 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 19.05.2025 määrus ja saata asi tagasi halduskohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Kaebaja nõustub, et muutunud õiguslikus olukorras ei piisaks täna meretuulepargi rajamiseks menetletavast vee erikasutusloast ning ilmselgelt ei asendaks 01.01.2006˗30.06.2006 kehtinud VeeS redaktsiooni kohane vee erikasutusluba täna nõutavat hoonestusluba. Kolmandal isikul on aga võimalik esitada uus meretuulepargi hoonestusloa taotlus kehtiva seaduse alusel ning sealjuures võtta selle aluseks käesolevas kohtumenetluses vaidlustatav KMH aruanne. Kaebaja peaks oma huvide kaitseks vaidlustama kohtus kõiki vaidlusaluse KMH alusel antavaid haldusakte samal põhjusel – kuna KMH on viidud läbi puudulikult ning sellele ei ole eelnenud planeeringumenetlust ja selle raames KSH-d. Kaebaja esitas kaebuse KMH aruande heakskiitmise peale, et vältida kaebaja õigusi rikkuvate haldusaktide (veeloa, hoonestusloa, ehituslubade) andmist ning enda ja kohtute koormamist mitmete järgnevate kaebustega. KMH kui menetlustoimingu vaidlustamine on tõhusam vahend kui hilisemad tühistamiskaebused. KMH aruanne on siduv järgnevate haldusaktide väljastamisel ning see võib olla eelhaldusakt. Kaebajal on keskkonnaorganisatsioonina laiendatud kaebeõigus. Isegi kui KMH heakskiitmise otsus ei ole eelhaldusakt, on kaebajal õigus seda vaidlustada kui menetlustoimingut. Menetluses on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga (s.o planeeringuta vee erikasutusloa menetlemine), et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane. Vee erikasutusluba ei saa anda merealale, millele planeeringuga ei ole ette nähtud meretuuleparki. Seega ei saa ka kiita heaks KMH-d enne, kui kohases planeerimismenetluses on läbi viidud KSH. Hiiumaa maakonnaga piirneva mereala planeering ei näe täna ette tuuleparkide rajamist Hiiumaa rannikuvetes ning järelikult ei esine ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) § 14 lg 1 kohast alust erandina riigi eriplaneeringu koostamisest loobuda. Järelikult ei saa pidada võimalikuks Hiiu merealal tuuleparkide rajamist uue planeeringumenetluse läbiviimiseta. Riigikohus on 08.08.2018 otsuses nr 3-16-1472 (p-d 31 ja 39) toonitanud, et planeering on aluseks järgnevatele loamenetlustele. Kuigi planeeringu olemasolu ei ole selgesõnaliselt nõutud VeeS-s, on vee erikasutusloa taotlust vaja käsitada ja tõlgendada võrdselt täna kehtiva õiguse kohase meretuulepargi hoonestusloaga. Haldusmenetluse korraldamine peab toimuma õiges 5(10)
3-24-271 järjekorras. Enne kui läbi eriplaneeringumenetluse on leitud õiged asukohad ja hinnatud meretuuleparkide mõju strateegiliselt, ei saa alustada loamenetlusi konkreetsel merealal. Veeloamenetluses KMH heakskiitmine enne tuuleparki lubava planeeringu olemasolu on õigusvastane ning oluline rikkumine. Hiiu merealal tuuleparkide rajamise KSH puudumise tõttu on hindamata ka kumuleeruvad mõjud seoses teiste planeeritavate arendusega meres (nt vesiviljelus) ja maismaal (tuulepargi elektri eksportliinid mööda Hiiumaad). Kuna puudub KSH käigus tehtud otsus, et Hiiu merealale saab rajada tuuleparke, on ennatlik heaks kiita KMH aruanne, mis tegeleb leevendusmeetmete ja tingimuste seadmisega.
9.Kliimaministeerium vaidleb 16.06.2025 vastuses määruskaebusele vastu ning palub jätta menetluskulud kaebaja kanda, mõistes kaebajalt vastustaja kasuks välja menetluskulud summas 2561,94 eurot. KMH aruande heakskiitmine on menetlustoiming, mitte eelhaldusakt. Kaebaja seisukoht, et menetletava vee erikasutusloa alusel on kolmandal isikul võimalik meretuulepark valmis ehitada, ei ole seadusega kooskõlas. Tuulepargi rajamine eeldab ka riigi eriplaneeringu kehtestamist, mis näeks ette tuulepargi vastavas asukohas. Keskkonnaamet on kaebuse lisaks nr 8 olevas 02.01.2024 kirjas nr 14-6/24/1 märkinud, et kehtiv KeÜS § 55 keelab keskkonnaloa andmise enne nõutava planeeringu kehtestamist. Isegi kui vee erikasutusluba annaks kolmandale isikule õiguse meretuulepark valmis ehitada, ei ole vee erikasutuluba veel välja antud, mistõttu on kaebus esitatud igal juhul ennatlikult. Kaebajal on võimalik tulevikus vaidlustada vee erikasutusluba ning hetkel ei ole teada, kas vastav luba üldse välja antakse. Kaebaja õigusi ei rikuta ja kaebaja saab ka ise määruskaebusest nähtuvalt aru, et tema õigusi ei rikuta. Ebaõige on kaebaja seisukoht, et heaks kiidetud KMH aruanne võimaldaks jätta tulevikus KSH läbi viimata. Meretuulepargi rajamiseks on mh vajalik riigi eriplaneeringu kehtestamine, mis näeks ette tuulepargi vastavas asukohas. Vastavat eriplaneeringut ei ole võimalik kehtestada ilma KSH-d läbi viimata. Hoonestusloa andmine on võimalik alles planeeringu alusel, mistõttu selle andmine ei ole samuti teada ja saaks toimuda veelgi kaugemas tulevikus. Halduskohus ei saa ennetavalt asuda planeeringumenetluse läbiviimist keelama ja kohtusse ei ole võimalik pöörduda planeeringumenetluse vältimiseks. Kaebaja väide, et KMH aruande heakskiitmine tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise, on põhjendamatu. KMH aruande heakskiitmine ei tähenda, et vee erikasutuluba välja antakse ega ka mitte seda, et kehtestatakse riigi eriplaneering (mis näeb ette meretuulepargi selles asukohas), ega ammugi mitte seda, et kolmandale isikule antakse hoonestusluba meretuulepargi rajamiseks selles asukohas. Kaebus on ilmselgelt ennatlik. Kuna kumbki HKMS § 45 lg-s 3 nimetatud menetlustoimingu vaidlustamise eeldus ei ole täidetud, ei saa rääkida ka sellest, et menetlustoimingu vaidlustamine oleks tõhusam vahend. Kuna KMH aruande heakskiitmine ei ole eelhaldusakt, ei saa KMH heakskiitmine olla ka siduv. KeHJS 03.04.2005˗31.12.2006 kehtinud redaktsiooni § 24 lg-st 1 tuleneb üheselt, et KMH aruanne ei ole siduv otsuse tegijale. KMH on informatiivse iseloomuga dokument. KMH viidi läbi seoses vee erikasutusloa taotlemisega. Mitte ükski õigusakt ei näe ette, et vee erikasutusloa taotlemise menetluses, mis toimub vastavalt KeHJS 03.04.2005˗31.12.2006 kehtinud redaktsioonile, oleks KMH aruande heakiitmise eelduseks kehtiva planeeringu olemasolu. Seetõttu puudus vastustajal alus KMH aruande heaks kiitmata jätmiseks pelgalt kehtiva planeeringu puudumise tõttu. Vee erikasutusluba ei saa vastava planeeringuta välja anda, kuid vee erikasutusluba ei olegi välja antud ja ei kavatseta välja anda enne, kui asjakohane planeering on kehtestatud. Kuna kaebajale oli vastav Keskkonnaameti seisukoht teada (kaebuse lisaks nr 8 olev Keskkonnaameti 02.01.2024 kiri nr 14-6/24/1), ei saa kaebaja 6(10)
3-24-271 tugineda väitele, et teda ajendas kohtusse pöörduma kartus, et vee erikasutusluba antakse välja planeeringuta. Määruskaebusest ei selgu, milles seisneb haldusmenetluse korraldamise vale järjekord. Kaebajal ei ole põhjust karta, et seoses riigi eriplaneeringu võimaliku menetlusega KSH-d läbi ei viidaks. Riik ei ole andnud selliseks kartuseks alust.
10.Enefit Green AS palub 16.06.2025 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata ja menetluskulud kaebaja kanda ning mõista kaebajalt välja kolmanda isiku menetluskulud 600 eurot. HKMS § 45 lg 3 tingimused ei ole täidetud ning kaebajal puudub kaebeõigus menetlustoimingu vaidlustamiseks. Ka keskkonnaorganisatsioon saab menetlustoiminguid eraldiseisvalt vaidlustada üksnes juhul, kui see on HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav. Kuna kaebus on esitatud menetlustoimingu peale, mis ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi, tuli jätta kaebus läbi vaatamata. Keskkonnaamet on 02.01.2024 saadetud kirjas nr 14-6/24/1 selgitanud, et keskkonnaluba annab õiguse vaid vee erikasutuseks. See ei anna õigust mereala kasutamiseks ega sinna tuulepargi rajamiseks. Seega puudub vee erikasutusloal iseseisev eesmärk tuulepargi rajamiseks teiste seda võimaldavate lubade (hoonestusluba, ehitusluba) väljastamiseta ning kaebus on esitatud ennatlikult. KMH aruande heakskiitmine ei kahjusta kaebaja mittemenetluslikke õigusi ega ole eraldiseisvalt vaidlustatav. Kaebaja saab kaitsta enda õigusi lõpliku haldusakti vaidlustamisega. Kliimaministeeriumi otsus on menetlustoiming ning heaks kiidetud KMH oleks pädeva asutuse jaoks kõigest üks sisend kaalutlusõiguse teostamisel. Ka kaebaja märgitud olukorras on pädeval asutusel jätkuvalt kohustus teostada diskretsiooni ning selle tulemusel teha vee erikasutusloa andmise või andmata jätmise otsus, mida kaebajal on võimalik vaidlustada. Selgusetuks jääb kaebaja seisukoht, et menetlustoimingu vaidlustamine on tõhusam vahend kui haldusakti vaidlustamine. Sellist alust menetlustoimingu vaidlustamiseks ei ole HKMS § 45 lg-s 3 ette nähtud, kaheldav on selle praktiline väärtus haldus- ja halduskohtumenetluse efektiivsusele. Tänaseks ei ole selge, kas pädev asutus üldse väljastab haldusakti, mille puhul kaebaja juba eeldab, et see tema huve kahjustab. Kaebaja väide, et otsuse tegemisel on tehtud sedavõrd oluline ja ilmne viga, et juba menetluse käigus on võimalik jõuda järeldusele, et lõplik haldusakt ei saa olla sisuliselt õiguspärane, on põhjendamata. Keskkonnamõju hindamise ülesanne ei ole hinnata taotletava tegevuse vastavust planeeringulahendusele ning see ei ole ka vee erikasutusloa kui keskkonnakaitseloa kontrolliese.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
11.Määruskaebus ei ole põhjendatud. Halduskohus on kaebuse tagastanud HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu õigesti. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2). Vastuseks määruskaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
12.HMS § 51 lg 1 kohaselt on haldusakt haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. Haldusaktiks on ka eelhaldusakt, millega tehakse õiguslikult siduvalt kindlaks asja lõplikul lahendamisel tähtsust omav asjaolu (HMS § 52 lg 1 p 2).
7(10)
3-24-271
13.Halduskohus on õigesti selgitanud, et Kliiministeeriumi 29.12.2023 otsus nr 712/23/3224-24, millega tunnistati Loode-Eesti rannikumere tuulepargi KMH aruanne nõuetele vastavaks, on vee erikasutusloa menetluse raames tehtud menetlustoiming, mitte haldusakt, mille tühistamist saaks halduskohtus nõuda. Menetlustoimingu vaidlustamine tühistamisnõudega ei ole võimalik. Keskkonnamõju hindamine ei ole eraldiseisev haldusmenetlus, vaid kogum teabe kogumise ja seeläbi tõendi (KMH aruande) saamisele suunatud toiminguid loataotluse menetluses. KMH menetluse ja aruande eesmärk on seega koguda tegevusloa andjale vajalikku teavet lõpliku otsuse tegemiseks. Menetlus lõppeb vee erikasutusloa andmise või sellest keeldumisega. Sellised teabe kogumise toimingud ei ole suunatud isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele ega lõpetamisele. KMH aruande ja selles sisalduvate keskkonnanõuetega arvestamine on loa andja kaalutlusotsus ning vaidlustatud otsusel puudub regulatiivsus. Seega ei ole tegemist ka eelhaldusaktiga, millega oleks õiguslikult siduvalt kindlaks tehtud asja lõplikul lahendamisel tähtsust omavad asjaolud (HMS § 52 lg 1 p 2).
14.HKMS § 45 lg 3 järgi pole menetlustoimingute vaidlustamine halduskohtus üldjuhul võimalik ning isikul tuleb ära oodata menetluse lõpptulemus. Säte lähtub muu hulgas eeldusest, et menetlustoimingu tegemise ajal pole üldjuhul ette teada, milline saab menetluse täismahus läbimise korral olema haldusorgani lõppotsus (nt Tallinna Ringkonnakohtu 21.10.2021 määrus nr 3-21-2056, p 9; 12.11.2024 määrus nr 3-24-944, p 12). Lõpliku haldusakti peale esitatavas kaebuses saab esitada kõik väited nii menetlustoimingute õigusvastasuse kui ka materiaalõiguse ebaõige kohaldamise kohta. Haldusakti andmisega lõppevas menetluses tehtava menetlustoimingu peale võib esitada kaebuse, kui menetlustoiming rikub iseseisvalt ja tulevasest haldusaktist sõltumatult kaebaja materiaalseid õigusi või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingib vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise tulevikus (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 8). Sättes kirjeldatud teise alternatiivi puhul on tegemist olukorraga, kus haldusorgan on teinud olulise ja ilmse menetlusvea, mis toob vältimatult kaasa menetluse tulemusel antava haldusakti või tehtava toimingu materiaalse õigusvastasuse (nt Tallinna Ringkonnakohtu 06.07.2022 määrus nr 3-21-847, p 12). Menetlusvea olulisus sõltub haldusmenetluse liigist, eesmärgist ja menetluse õigusliku regulatsiooni eripärast (Riigikohtu 28.02.2007 otsus nr 3-3-1-86, p 21). Menetlustoimingu vaidlustamist on lubatud ka juhul, kui menetlustoiming takistab edasist menetlust ning sellest tulenevad kaebajale täiendavad kohustused (Riigikohtu 28.01.2021 otsus nr 3-17-1739, p-d 12‒13). Kui menetlustoiming puudutab otseselt ja lõplikult isiku õiguspäraseid huve, võib olla efektiivse õiguskaitse seisukohast ebamõistlik oodata võimalust vaidlustada menetluse lõpptulemust (Riigikohtu 26.02.2009 otsus nr 3-3-1-96-08, p 17).
15.Menetlustoimingu eraldiseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole praegusel juhul HKMS § 45 lg 3 järgi lubatav. Ka keskkonnaorganisatsioonil on kaebeõigus menetlustoimingu vaidlustamiseks üksnes juhul, kui on täidetud menetlustoimingu vaidlustamise eeldused (Riigikohtu 11.10.2018 määrus nr 3-17-2132, p 9). Ringkonnakohus jagab halduskohtu seisukohta, et vaidlustatud menetlustoiming ei riku kaebaja mittemenetluslikke õigusi ega too vältimatult kaasa kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmist. Lõplikuks haldusaktiks võib olla nii loa andmine kui sellest keeldumine. KMH aruande heakskiitmine ei anna alust väita, et menetluse tulemusel antav lõplik haldusakt ei saa olla ühelgi juhul õiguspärane. Kaebajal on võimalik nii vee erikasutusloa menetluses kui järgnevates loamenetlustes, samuti neid lube vaidlustades tugineda praeguses menetluses esile toodud puudujääkidele ning sellele, et vastustajal ei olnud KMH aruande puudulikkuse tõttu loa andmiseks kogu vajalikku teavet. Seega hinnatakse keskkonnamõju aruande asjakohasust ka loa andmise menetluses. Seetõttu on esitatud kaebus ennatlik. Halduskohus on õigesti leidnud, et kohus ei saa haldusmenetlusse sekkuda. Just haldusmenetlusse sekkumine võib kaasa tuua korduvad kohtusse pöördumised 8(10)
3-24-271 ning muuta menetluse menetlusosalistele segaseks, põhjendamatult koormavaks ja kulukaks (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 01.10.2024 määrus nr 3-24-2130, p 12).
16.Vaidlust ei ole, et ühtegi planeeringut, mis võimaldaks vaidlusalusesse piirkonda meretuulepargi rajamist, ei kehti. Vee erikasutusluba annab õiguse vee erikasutuseks ning vee erikasutusel puudub iseseisev eesmärk tuulepargi rajamiseta. See ei anna õigust mereala kasutamiseks ega sinna tuulepargi ehitamiseks. Vastava õiguse annavad hoonestusluba (EhS § 1131) ja ehitusluba (EhS § 38). Nende lubade eelduseks on planeeringu olemasolu (EhS § 44 p 1, § 11311 lg 2 p-d 2 ja 4). Vee erikasutusloa taotluse menetluses esitatud KMH aruande heakskiitmise eeldusena ei näe õigusaktid ette eriplaneeringu olemasolu.
17.Eelnevast tulenevalt ei ole 29.12.2023 otsuse puhul täidetud HKMS § 45 lg-s 3 sätestatud vaidlustamise lubatavuse eeldused.
18.Halduskohus leidis õigesti, et lubatavad ei ole ka nõuded tuvastada 29.12.2023 otsuse õigusvastasus ja keelata sama otsuse alusel vee (erikasutus)loa, hoonestusloa ja ehitusloa väljastamine meretuulepargi rajamiseks. Alternatiivsele õigusvastasuse tuvastamisele kehtib samuti menetlustoimingute vaidlustamisele seatud piirang (HKMS § 45 lg 3). Keelamiskaebuse esitamisel kehtib HKMS § 45 lg-st 1 tulenevalt täiendav tingimus, mille kohaselt võib keelamiskaebuse esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. Praegusel juhul ei ole sellise olukorraga tegemist. Kaebaja õiguste efektiivne kaitse on tagatud, kui ta vaidlustab menetluse lõpptulemuse.
19.Kokkuvõttes jättis halduskohus õigesti kaebaja tühistamis-, tuvastamis- ja keelamisnõuded HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Määruskaebus jääb rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 19.05.2025 määrus muutmata. II
20.HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab kaebaja menetluskulud kaebuse läbi vaatamata jätmise korral. HKMS § 108 lg 8 esimese lause järgi hüvitab kolmanda isiku menetluskulud tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele.
21.Kliimaministeerium on kandnud määruskaebemenetluses esindajakulu 2561,94 eurot (koos käibemaksuga, vastab esindaja 10 töötunnile), mille kandmise kohustus on nõuetekohaselt tõendatud (HKMS § 109 lg 11). Pikaajalise kohtupraktika järgi võib haldusorgan halduskohtumenetluses välist õigusabi küll kasutada, kuid sellega seotud kulud saab haldusorgani kasuks välja mõista üksnes siis, kui kohtuasi väljub tema igapäevase põhitegevuse raamidest (nt Riigikohtu 01.04.2021 otsus nr 3-18-1442, p 32; 24.03.2021 otsus nr 3-18-687, p 24; 12.12.2017 otsus nr 3-11-1355, p 55). Ringkonnakohus leiab, et praeguses asjas ei ole kaebajalt välise õigusabi kasutamisest tulenenud menetluskulude väljamõistmine põhjendatud. KMH aruande nõuetele vastavaks tunnistamise otsuse õiguspärasuse üle käiv vaidlus ei välju vastustaja igapäevase põhitegevuse raamidest ning tegemist on temale õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest tekkinud vaidlusega. Kohtumenetluse asjaolud ei ole ka sedavõrd erilised, et esineks erandlik põhjus vastustaja esindajakulude väljamõistmiseks kaebajalt. Eeltoodu tõttu jäävad vastustaja esindajakulud HKMS § 109 lg 6 alusel tema enda kanda.
22.Enefit Green AS taotleb määruskaebemenetluses esindajakulu hüvitamist summas 600 eurot (ilma käibemaksuta, vastab esindaja 4 töötunnile). Kuna menetluskulude nimekirjale ei
9(10)
3-24-271 ole lisatud kulude kandmise kohustust tõendavaid kuludokumente (arved), jäävad kolmanda isiku menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1 neljas lause ja § 109 lg 11).
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.