X-i kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 07.06.2022 otsuse nr 2022/720/659, 30.06.2022 otsuse nr 15.54/369-2 ja Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse nr 22/790-1 tühistamiseks ning Politsei- ja Piirivalveameti kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja X, esindajad advokaat Gerli Helene Gritsenko ja vandeadvokaat Allar Jõks Vastustajad Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Mirja Sarap, ning Siseministeerium, esindaja Merle Joll Kaasatud haldusorgan Kaitsepolitseiamet, esindaja Siim Jurkatam
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 24.04.2023 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X-i apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta asja juurde X-i apellatsioonkaebuse lisa 1 ja tagastada lisa 2.
2.Jätta X-i apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 24.04.2023 otsus muutmata.
Jätta menetluskulud ringkonnakohtus poolte endi kanda.
4.Kohtulahendi avaldamisel asendada kaebaja ja temaga seotud äriühingute nimed tähemärkidega.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1).
Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-22-1954 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest, võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Pakistani Islamivabariigi kodanik X (kaebaja) omas Eesti pikaajalist viisat kehtivusega 02.12.2021–31.05.2022 ning lühiajalise töötamise registreeringut ettevõttes PT OÜ alates 20.05.2022. Kaebaja on Eesti e-resident ning ta on asutanud ettevõtte MST OÜ. Kaebaja esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) 27.05.2022 Eesti pikaajalise (D-liiki) viisa taotluse lühiajalise töötamise eesmärgil.
2.PPA keeldus 07.06.2022 otsusega viisa andmisest välismaalaste seaduse (VMS) § 65 lg 2 p 7 alusel, s.o põhjusel, et on põhjendatud alus kahelda esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses, avalduste usaldusväärsuses või isiku kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu.
3.Kaebaja sai 07.06.2022 otsuse kätte 08.06.2022 PPA Tartu esinduses, kus kaebajat küsitleti ja selle kohta koostati protokoll. Seejärel tegi PPA kaebajale 08.06.2022 ettekirjutuse, millega kohustas teda Eestist lahkuma 10 päeva jooksul ning kohaldas kolme kuu pikkust sissesõidukeeldu Schengeni alale. Kaebaja esitas Tartu Halduskohtule kaebuse ettekirjutuse tühistamiseks. Tartu Halduskohus jättis 24.03.2023 otsusega nr 3-22-1320 kaebuse rahuldamata. See otsus jõustus 21.05.2024.
4.Kaebaja esitas PPA-le 20.06.2022 viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise avalduse, mille PPA jättis 30.06.2022 otsusega rahuldamata. PPA ei avaldanud otsuse aluseks olevaid asjaolusid VMS § 1008 lg 2 alusel.
5.Kaebaja esitas Siseministeeriumile 01.08.2022 teistkordse avalduse pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse läbivaatamiseks, mille Siseministeerium jättis 15.08.2022 otsusega rahuldamata. Siseministeerium kontrollis kaebaja avalduse ja sellele lisatud dokumentide, PPA selgituste ja saadetud viisataotluse dokumentide ning Kaitsepolitseiameti (KAPO) selgituste alusel taotleja pikaajalise viisa andmisest keeldumise asjaolusid, samuti PPA otsuse ning viisamenetluse õiguspärasust ja otstarbekust. Siseministeerium tuvastas, et PPA ja KAPO tegevus ning pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsus on olnud õiguspärased ja otstarbekad. Siseministeerium ei avaldanud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet VMS § 10016 lg 2 alusel.
6.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PPA 07.06.2022 ja 30.06.2022 otsused ning Siseministeeriumi 15.08.2022 otsus ning kohustada PPA-d kaebaja viisataotlust uuesti läbi vaatama. Kaebajale keelduti viisa andmisest VMS § 65 lg 2 p 7 alusel, kuid 08.06.2022 vestlusel ei küsitud selles sättes loetletud aluste kohta ühtegi küsimust. Küsimused puudutasid hoopis kaebaja tööandjat. Seega tõenäoliselt on viisa andmisest keeldumisel viidatud valele õiguslikule alusele. Kaebaja tööandja usaldusväärsuses ei ole põhjust kahelda. 2(9)
3-22-1954 VMS § 65 lg 2 p-s 7 sätestatud tingimused viisa andmisest keeldumiseks ei ole täidetud. PPA tuvastas 08.06.2022 ettekirjutuses, et viisa kehtivusest kauem Eestis viibimine ei olnud tahtlik tegu. Kaebaja esitas PPA-le kõik seadusega nõutud dokumendid. Kaebajal on olemas seos Eestiga, ta on asutanud siin ettevõtte, millel on potentsiaali edendada Eesti ettevõtluskeskkonda, ja ta töötab teises Eesti ettevõttes. PPA tuvastas 08.06.2022 ettekirjutuses, et kaebaja on eeskujulik välismaalane, kellel puuduvad varasemad rikkumised ja kelle töötamine on vormistatud nõuetekohaselt. PPA tuvastas ka kaebaja majandusliku seose Eestiga. PPA rikkus kaalutlusõigust (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 4), sest ei võtnud arvesse kõiki olulisi asjaolusid (eeskätt neid, mis on tuvastatud 08.06.2022 ettekirjutuses). Tulemus on ebaproportsionaalne. Ei saa välistada, et kaebajat diskrimineeritakse tema usu tõttu.
7.PPA palus jätta kaebus rahuldamata. PPA vaidlusalused otsused on vormistatud ja põhjendatud nõuetekohaselt. Viisa andmisest keeldumise aluseks oli KAPO seisukoht ja selles viidatud õiguslik alus, mis oli kantud viisaregistrisse ja mille asjakohasuses ei olnud alust kahelda. Ka kaebaja vaidlustamise avaldust lahendades tugines PPA KAPO seisukohale. Viisamenetluses ei ole kaebajale küsimusi esitatud. Kaebaja viidatud küsitlemine toimus Eestist lahkumise ettekirjutuse tegemisele suunatud haldusmenetluses. Need on erinevad menetlused, kus hinnatakse erinevaid asjaolusid.
8.Siseministeerium palus jätta kaebus rahuldamata. Viisa andmisest keelduti õiguspäraselt VMS § 65 lg 2 p 7 alusel. Kaebaja kahtlusel, et viisast keelduti tema usuliste veendumuste tõttu, ei ole alust. Riigil on õigus ja kohustus kontrollida välismaalase viibimist oma territooriumil. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust saada viisat. Kuna viisa on luba, mis võimaldab välismaalasel riigis viibida ajutiselt ja eesmärgipäraselt, saab eeldada, et viisa andmisest keeldumine ei tekita välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ja pöördumatuid tagajärgi. Riiki sisenemise piirangul on legitiimne eesmärk kaitsta avalikku korda, julgeolekut ja ühiskondlikku turvalisust. Viisa andmisest keeldumine on prognoos, s.o puudub kindel teadmine, kas oht tegelikult saabub või mitte (VMS § 15 lg 1). Seega on haldusorganil viisa andmisest keeldumisel, sh tõendite kogumisel ja asjaolude hindamisel ulatuslik otsustusruum. Siinsel juhul on viisast keeldumisel arvestatud kõiki olulisi kaebajaga seotud asjaolusid ning tulemus ei ole meelevaldne.
9.KAPO toetas vastustajate seisukohta ja selgitas järgmist. KAPO on haldusmenetluses põhjendanud, miks ta ei toetanud kaebajale viisa andmist. Kokkuvõtlikult oli alus kahelda kaebaja usaldusväärsuses ja tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivuse lõppu. Kogutud andmed viitasid sellele, et kaebaja eesmärk oli üksnes Schengeni viisa saamine ja Eestisse pääsemine ning Eestis viibimise õiguse säilitamine, mitte (idu)ettevõtlusega tegelemine. Puudusid andmed, et kaebaja oleks reaalselt tegelenud ettevõtlusega või olnud sellega seotud (peale ühe äriühingu asutamise, millel puudub majandustegevus). Ka kaebuse väited kaebaja tööalase tegevuse kohta on väga üldsõnalised. Eestis ettevõtlusega tegelemiseks ei pea kaebaja tingimata asuma Eestis. Kaebaja on jätkuvalt Eesti e-resident. Seega ei ole piirangud kaebaja õigustele ülemäärased.
10.Tallinna Halduskohus jättis 20.04.2023 menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
otsusega
kaebuse
rahuldamata
ja
Kaebaja viisataotlus jäi rahuldamata VMS § 65 lg 2 p 7 alusel. Viisa andmisest keeldumise otsus tehti 07.06.2022 ja kaebaja sai selle kätte järgmisel päeval. PPA alustas kaebaja suhtes ka Eestist lahkuma kohustamisele suunatud menetlust ning tegi selle tulemusel 08.06.2022 ettekirjutuse Eestist lahkuda ja kohaldas kolme kuu pikkust sissesõidukeeldu. Kaebaja on 3(9)
3-22-1954 vaidlustanud lahkumisettekirjutuse haldusasjas nr 3-22-1320. Ehkki kaebajaga on pärast PPA 07.06.2022 otsuse kätteandmist peetud vestlus, toimus see lahkumisettekirjutuse tegemise menetluse raames. Küsitluse protokolli järgi on PPA ametnik kaebajale selgitanud, et tema viisataotluse suhtes on tehtud keelduv otsus, mistõttu puudub tal nüüd seaduslik alus Eestis viibida. PPA vaidlusaluse otsuse tegemise aega (07.06.2022) ja küsitluse aega (08.06.2022 kl 11.50) arvestades ei saanud viisamenetluses mingit tähtsust omada 08.06.2022 vestluse käigus esitatud küsimused ja neile antud vastused, sh küsimused kaebaja tööandja, kaebaja usuliste veendumuste vmt kohta. Samuti ei saanud viisamenetluses tähtsust omada asjaolu, et pärast viisa andmisest keeldumist ei esitatud kaebajale enam küsimusi VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud aluste kohta. Seega on alusetu kaebaja väide, et esitatud küsimusi arvestades pidanuks viisa andmisest keeldumise tegelik õiguslik alus olema VMS § 65 lg 2 p 8. Ka ei ole asjakohased kaebaja viited tema usuliste tõekspidamiste arvesse võtmisest ja võimalikust diskrimineerimisest viisamenetluses. Need väited tuleb jätta tähelepanuta. Viisamenetlus ja lahkumisettekirjutuse koostamise menetlus on erinevad haldusmenetlused, mille õiguslikud alused on erinevad. Lahkumisettekirjutuse tegemisel ja lahkumiskohustuse määramisel võetakse arvesse teistsuguseid asjaolusid kui viisa andmise otsustamisel ning asjaoludest, millega on võimalik põhjendada vabatahtliku lahkumiskohustuse määramist ja sissesõidukeelu kohaldamise kestuse lühendamist, ei saa tuletada viisa andmise aluseid või viisa andmisest keeldumise aluste puudumist VMS-i tähenduses. Lahkumisettekirjutuse tegemisel ei saanud siduvalt tuvastada varem toimunud viisamenetluse jaoks olulisi asjaolusid. Lisaks tuli viisamenetluses arvestada kooskõlastusasutuse seisukohaga (VMS § 82 lg 11). VMS § 12 lg 2 järgi ei kohaldata viisamenetlustele HMS-i sätteid, kui VMS ei sätesta teisiti. Seega ei kohaldu viisamenetlusele HMS §-s 56 reguleeritud põhjendamiskohustus. VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 järgi ei avaldata välismaalasele ega muule isikule viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet ning keelduva otsuse vaidlustamise menetluses tehtud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Välismaalase õigus nõuda haldusorganilt teavet teda puudutava haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutluste kohta on eelnevast tulenevalt piiratud. VMS § 66 lg 1 järgi teavitatakse viisa andmisest keeldumise korral välismaalast keeldumise õiguslikust alusest. Seega ei näe seadus ette isikule viisa andmisest keeldumise põhjuste tutvustamise kohustust, isikut tuleb aga teavitada keeldumise õiguslikust alusest. Vaidlustatud otsuse aluseks olnud asjaolude ja kaalutlustega tutvub kohus. PPA on 19.10.2022 vastuses selgitanud, et tugines viisa andmisest keeldumise otsuse ja selle peale esitatud vaidlustamise avalduse lahendamisel KAPO (kooskõlastusasutuse) seisukohale. VMS § 82 lg 11 kohaselt on PPA kohustatud kooskõlastama Eestis viisa andmise valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusega. Siseministri 04.12.2015 määruse nr 69 „Viisa andmise otsustamisel kooskõlastuse andmise kord ja tähtajad ning viisa andmise kooskõlastamiseks ja Euroopa Liidu ühtses viisainfosüsteemis andmete töötlemiseks pädevad asutused“ (määrus nr 69) § 4 lg 1 järgi oli viisa andmise kooskõlastamiseks pädev asutus KAPO. VMS § 82 lg 3 kohaselt ei avaldata teavet viisa andmise kooskõlastamise kohta välismaalasele ega muule isikule. KAPO 11.11.2022 vastuses kaebusele on välja toodud peamised asjaolud ja kaalutlused. KAPO on selgitanud, et viisa andmist ei kooskõlastatud, kuna oli alus kahelda isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses lahkuda Eestist enne varasema pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu. Seega on viidatud kahele VMS § 65 lg 2 p-s 7 sätestatud keeldumise alternatiivile. KAPO on selgitanud, et kaebajale oli väljastatud iduettevõtlusega tegelemiseks Eesti pikaajaline viisa, mis kehtis ajavahemikul 02.12.2021–31.05.2022 ning paljuski samal eesmärgil taotles kaebaja ka uue viisa väljastamist. Menetluses kogutud andmed andsid 4(9)
3-22-1954 põhjendatud aluse arvata, et kaebaja eesmärk oli üksnes Schengeni viisa saamine ja Eestisse pääsemine ning Eestis viibimise õiguse säilitamine, mitte (idu)ettevõtlusega tegelemine. Samas puudusid andmed, et kaebaja oleks reaalselt ettevõtlusega tegelenud või sellega seotud. Seega on kaebajale teada konkreetsed viisa andmisest keeldumise põhjused ja seda täpsustavad selgitused ning ta on saanud selles osas esitada oma seisukoha. Välimaalasel puudub üldine põhiõigus Eestis viibimiseks, elamiseks ja töötamiseks. Praegusel juhul ei väida kaebaja, et koduriiki tagasipöördumisel esineks oht tema elule, tervisele või inimväärikusele või riivatakse ebaproportsionaalselt tema õigust perekonnaelule. Tallinna Ringkonnakohus on selgitanud, et kolmanda riigi kodanikele ei ole antud õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega subjektiivset õigust viisale. Viisat ei käsitata õiguse, vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena (loana). Seega on viisataotleja õiguslik positsioon pigem nõrk (01.09.2022 otsus nr 3-21-1903, p 11). Viisaasjades piirdub kohtulik kontroll haldusorgani kaalutlusruumi üle sellega, et tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu (samas, p 9). Kontrolli eesmärk on vältida meelevaldseid otsuseid. Kui haldusasutus pole teinud ilmset hindamisviga, peab kohus järeldama, et viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärane (samas, p 12). Tegemist ei ole menetlusega, kus kõrvaldamata kahtlusi tuleks igal juhul tõlgendada taotleja kasuks (samas, p 13). Viisa andmisest keeldumiseks ei pea seega esinema väga kaalukaid põhjusi ning sisuliselt piirdub viisamenetluses kohtulik kontroll menetluslike normide järgimise kontrolliga ja meelevaldsete otsuste välistamisega. Tõendid ei kinnita kaebaja asutatud ettevõtte MST OÜ reaalset majandustegevust. Kaebaja on esitanud kohtumenetluses üksikud ostuarved, mille tasumine ei ole tõendatud ja mis ei kinnita ettevõtte tegelikku tegutsemist, sh tegutsemist tulu teenimise eesmärgil. Ka teatmik.ee andmetel puudub ettevõttel jätkuvalt majandustegevus ning ettevõte pole määratletud iduettevõttena kehtivas siseministri kehtestatud iduettevõtete nimekirjas ega Startup Estonia hallatavas Eesti iduettevõtete andmebaasis (https://startupestonia.ee/startup-database). Arvestades vastustajate selgitusi koos KAPO 02.08.2022 seisukoha ja sellel tugineva II astme vaidemenetluse seletuskirja põhjendustega, tuginevad vaidlustatud haldusaktid asjakohasele õiguslikule alusele ning haldusorganite järeldused ei ole olnud meelevaldsed. Riigil on suveräänne õigus kontrollida välismaalaste sisenemist oma territooriumile ja nende õigust seal viibida ning otsustada, kas ja millist tööjõudu ta riiki lubab. Ehkki viisa andmisest keeldumine piirab välismaalase võimalusi reisida Eestisse ja siin viibida, on sel seaduslikud eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku turvalisuse kaitse, korratuse ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse seisukohast. Viisarežiim on olemuselt ennetav ja töötatud välja eesmärgiga kaitsta riiki selliste väljastpoolt tulenevate ohtude eest nagu ebaseaduslik ränne ja inimkaubandus. Eesti riigiga vähesel määral majanduslikult seotud välismaalase huvi Eestis viibida ja sissetulekut teenida ei ole kaalukas ning sellise võimaluse puudumine ei riiva intensiivselt tema õigusi. Kaebajal on võimalik jätkata töötamist teda palganud ettevõtte heaks ka väljaspool Eestit ning tegeleda ettevõtlusega Eestisse asumata. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust töötamise eesmärgil riiki sisenemiseks ega oma viibimisaluse pikendamiseks. Üksnes tema varasemast viibimisalusest ei tulene õigustatud ootust, et viibimisalust kindlasti pikendatakse või antakse uus viibimisalus. Välismaalasel tuleb arvestada, et tähtajalise viibimisaluse igakordsel lõppemisel võib tal olla vajalik naasta kodumaale. Arvestades eelnevat ning kaebaja kui välismaalase suhteliselt nõrka õiguslikku positsiooni ja õiguste väheintensiivset riivet, oli viisa andmisest keeldumine proportsionaalne. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5(9)
3-22-1954
11.X-i palub apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja teha uus otsus, millega kaebus rahuldada. Halduskohus jättis põhjendamatult tähelepanuta 08.06.2022 küsitluse protokolli. Enne lahkumisettekirjutuse tegemist ei küsitud kaebajalt midagi asjaolude kohta, mille tõttu keelduti talle viisa andmisest. PPA tuvastas lahkumisettekirjutuse tegemise menetluses, et kaebaja on eeskujulik välismaalane, kellel puuduvad rikkumised, kelle töötamine on nõuetekohaselt registreeritud ja kellel on Eestiga majanduslikud sidemed. Kuigi see teave ei saanud mõjutada 07.06.2022 viisast keeldumise otsust, aitab see kontrollida kaalutlusõiguse teostamise õiguspärasust. PPA tegi kaalumisvea, kui võttis viisast keeldumise otsuse aluseks üksnes KAPO seisukoha, sest see ei olnud PPA-le siduv. PPA oleks pidanud ise tuvastama kõik vajalikud asjaolud ja kaaluma erinevaid huve. On arusaamatu, kuidas kaks PPA ametnikku on jõudnud kahes erinevas menetluses (s.o viisa- ja lahkumisettekirjutuse tegemise menetluses) nii erinevatele seisukohtadele. Viisa andmisest keeldumine oli meelevaldne. Kaebaja on Eestiga tihedalt seotud, ta on sõlminud 22.03.2023 Eesti Islami Koguduses abielu Eestis elamisluba omava naisega ja neil on sündimas ühine laps. Kaebaja soov on luua pere ja kasvatada last Eestis. Kaebaja naine on samuti eeskujulik välismaalane. Kaebaja asutatud äriühing tegeleb reaalselt ettevõtlusega. Viisa andmisest keeldumine riivab kaebaja põhiõigusi ja on ebaproportsionaalne.
12.PPA, Siseministeerium ja KAPO paluvad ühises vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. Nad jäävad oma varasemate seisukohtade juurde ja nõustuvad halduskohtu otsuse põhjendustega. Apellatsioonkaebusele lisatud tõendid tuleb tagastada. Kui kohus võtab need vastu, ei anna need alust apellatsioonkaebuse rahuldamiseks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
13.Kaebaja esitas apellatsioonkaebusega uued tõendid: MST OÜ 2022. majandusaasta aruande (koostatud 15.05.2023; lisa 1) ja allkirjadeta dokumendi, mille kohaselt kaebaja sõlmis 22.03.2023 Eesti Islami Koguduses abielu Alžeeria kodanikuga (lisa 2).
14.Vastustajatel on õigus, et kohus kontrollib siinses asjas vaidlustatud haldusaktide õiguspärasust nende andmise aja seisuga (HMS § 54, HKMS § 158 lg 2). Mõlemad tõendid on hilisemad kui vaidlustatud haldusaktid, mistõttu ei saanud vastustajad nendega arvestada.
15.Ringkonnakohus võtab MST OÜ 2022. a majandusaasta aruande siiski asja õigemaks lahendamiseks vastu (HKMS § 198 lg 3). Kaebajale oli varem väljastatud Eestis (idu)ettevõtlusega tegelemise eesmärgil pikaajaline viisa kehtivusega 02.12.2021–31.05.2022, kuid vastustajatel oli vaidlustatud haldusaktide andmise ajal kahtlus, et kaebaja ei kasutanud viisat eesmärgipäraselt. See oli üks asjaolusid, mille põhjal vastustajad hindasid 27.05.2022 taotluse alusel alanud viisamenetluses kaebaja avalduste usaldusväärust (vt KAPO 11.11.2022 seisukoha p 11, dtl 195). Kaebaja poolt varasema viisa kehtivuse ajal asutatud äriühingu majandusaasta aruanne võib seetõttu aidata ringkonnakohtul kontrollida kaebajale viisa andmisest keeldumise põhjendatust (vrd Riigikohtu 15.11.2018 otsus nr 3-16-517, p 13).
16.Tõend 22.03.2023 Eesti Islami Koguduses Alžeeria kodanikuga väidetavalt sõlmitud abielu kohta (mis ei ole Eestis abieluna kehtiv) ei seondu vaidlustatud haldusaktidega ja tuleb tagastada (HKMS § 62 lg 2). Kaebaja taotles 27.05.2022 viisat Eestis lühiajalise töötamise eesmärgil ning tugineb oma islami abielule uue asjaoluna alles apellatsioonkaebuses, s.o vaidlustatud haldusaktide andmise ajal puudus kaebajal Eestiga selline isiklik seos. Seega ei ole sellel tõendil asja lahendamisel tähtsust. Vajadusel saab kaebaja uute asjaolude ilmnemisel esitada uue viisataotluse. 6(9)
3-22-1954 II
Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata.
18.Eestis esitatud viisataotluse puhul otsustab viisa andmise või andmisest keeldumise PPA (VMS § 821), kellel tuleb viisa andmine kooskõlastada valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusega, praegusel juhul KAPO-ga (VMS § 82 lg 11, määruse nr 69 § 2 lg 11). Kui valdkonna eest vastutava ministri määratud asutus ei kooskõlasta viisa andmist, peab PPA viisa andmisel oma otsust viisaregistris põhjendama (VMS § 82 lg 2).
19.PPA selgitas 19.10.2022 vastuses kaebusele, et tugines kaebajale viisa andmisest keeldumisel KAPO seisukohale. PPA 19.10.2022 vastusest selgub, et KAPO andis oma seisukoha kaebaja viisataotlusele viisaregistri vahendusel (VMS § 82 lg 4), märkides sinna oma otsuse („ei“) ja selle õigusliku aluse (VMS § 65 lg 2 p 7), selgitamata PPA-le oma seisukoha täpsemaid asjaolusid. Kuna KAPO jättis kaebaja viisataotluse kooskõlastamata, keeldus ka PPA kaebajale 07.06.2022 otsusega viisa andmisest, sest usaldas KAPO seisukohta. PPA 19.10.2022 vastusest saab järeldada, et see on viisamenetluses tavapärane praktika.
20.Ringkonnakohus leiab, et VMS § 82 lg-tes 11 ja 2 ning §-s 821 sätestatut arvestades ei saa KAPO kooskõlastuse andmisest keeldumine olla PPA-le asja otsustamisel siduv ega tuua automaatselt kaasa viisa andmisest keeldumist. PPA-l endal tuleb välja selgitada asja lahendamiseks vajalikud asjaolud (sh KAPO kooskõlastuse sisu) ning selle põhjal otsustada viisa andmine või sellest keeldumine. PPA ei saa olla üksnes KAPO tehtud otsuse vormistaja, sest viisa andmise otsustamise pädevus on PPA-l, mitte KAPO-l. Menetlustulemuse õiguspärasuse eest vastutab PPA, mitte KAPO (vt ka 21.09.2005 algatatud VMS-i muutmise seaduse eelnõu 729 SE seletuskiri, lk 5; 30.05.2016 algatatud VMS-i ja sellega seonduvalt teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 252 SE seletuskiri, lk 11; vrd julgeolekuohu tuvastamisega seoses ka Riigikohtu 01.10.2018 otsus nr 3-17-1026, p-d 32 ja 33). PPA 19.10.2022 vastusest saab järeldada, et kaebaja taotlust lahendades jättis vastustaja selle kohustuse nõuetekohaselt täitmata, sest lähtus üksnes viisaregistrisse kantud KAPO otsusest ja selles viidatud õiguslikust alusest, tutvumata KAPO kooskõlastuse andmisest keeldumise aluseks olevate põhjendustega.
21.See ei anna siinse vaidluse asjaoludel siiski alust PPA 07.06.2022 otsuse tühistamiseks. PPA on jäänud kohtumenetluses 07.06.2022 otsuses võetud seisukohale, et kaebajale viisa andmisest keeldumine oli õiguspärane samadel põhjustel, mille tõttu KAPO keeldus kaebaja viisataotlust kooskõlastamast. Ringkonnakohus nõustub selle järeldusega. Nagu eespool märgitud, oli PPA kohustatud kooskõlastama kaebaja viisataotluse KAPO-ga. Viisa andmine esitatakse ministri määratud asutusele kooskõlastamiseks koos kõigi andmetega, mis välismaalane on viisa taotlemiseks esitanud, ja muu asjassepuutuva teabega (määruse nr 69 § 2 lg 2). Siseministeeriumi 17.10.2022 vastuse lisades 3 ja 4 (dtl 116–121), millele halduskohus on piiranud kaebaja juurdepääsu, on välja toodud faktilised asjaolud ja tõendid, millele tuginedes KAPO jättis kaebaja viisataotluse kooskõlastamata. Ringkonnakohtule ei nähtu, et KAPO oleks jätnud mõne kaebaja viisataotluses välja toodud olulise asjaolu või tõendi tähelepanuta. Seega tuleb järeldada, et ka PPA 07.06.2022 otsuse tegemisel, milles on sisuliselt nõustutud KAPO seisukohaga, on arvestatud kõigi oluliste asjaolude ja tõenditega. Samale seisukohale jõudis 15.08.2022 otsuses ka Siseministeerium, kes kuulas II astme vaidlustusmenetluses ära nii PPA kui ka KAPO seisukohad. Asja lahendamisel saab arvestada ka Siseministeeriumi otsuse põhjendustega (vrd Riigikohtu 22.09.2022 otsus nr 3-20-1548, p 15).
22.Ringkonnakohus leiab vastustajate ja KAPO menetlusdokumentides antud selgituste ning Siseministeeriumi 17.10.2022 vastuse lisades 3 ja 4 toodud juurdepääsupiiranguga 7(9)
3-22-1954 dokumentide põhjal, et kaebajale viisa andmisest keeldumine ei ole meelevaldne ning keeldumise põhjendused seonduvad vähemalt ühe VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud alternatiiviga – on põhjendatud alus kahelda välismaalase avalduste usaldusväärsuses. Seega on õiguspärane nii PPA 07.06.022 otsuse resolutsioon kui ka selle õiguslik alus. See otsus on vormistatud ja põhjendatud VMS §-s 66 ettenähtud ulatuses. Seega hoolimata menetlusvigadest ei ole PPA 07.06.2022 otsuse tühistamiseks alust. Kuna vaidlustusmenetluses tehtud 30.06.2022 ja 15.08.2022 otsused ei riku iseseisvalt kaebaja õigusi, pole alust ka nende otsuste tühistamiseks.
23.Kaebaja etteheide, et halduskohus jättis asja lahendamisel tähelepanuta 08.06.2022 küsitluse protokolli, ei ole põhjendatud. Iseenesest on nii välismaalase Eestisse saabumise, Eestis ajutise viibimise, Eestis elamise, Eestis töötamise kui ka Eestist lahkuma kohustamise menetlustel sarnane eesmärk – tagada, et välismaalaste Eestisse saabumine, Eestis ajutine viibimine, Eestis elamine ja Eestist lahkumine oleks kooskõlas avalike huvidega ning vastaks avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitse vajadusele (VMS § 13 lg 1). Kõigis neis menetlustes arvesse võetavad asjaolud ja kaalutlused ei pruugi siiski olla samasugused (VMS § 13 lg 2; vrd viisa puhul VMS §-d 56, 62–62 5 ja 65 ning lahkumisettekirjutuse tegemisel ja sissesõidukeelu kohaldamisel väljasõidukohustuse ja sissesõidukeelu kohaldamise seaduse (VSS) §-d 4, 6, 68, 7–74).
24.Siinses asjas toimetas PPA kaebaja 27.05.2022 viisataotluse alusel esiteks VMS-i alusel viisamenetlust, milles hinnati tulevikku suunatult kaebaja ajutise Eestis viibimise lubatavust viisataotluses märgitud eesmärgil ja ajavahemikul ning mis lõppes 07.06.2022 viisa andmisest keeldumise otsusega. Pärast selle otsuse kaebajale kätteandmist alustas PPA kaebaja kui Eestis viibimisaluseta viibiva välismaalase Eestist lahkuma kohustamise menetlust VSS-i alusel, mis päädis 08.06.2022 ettekirjutusega, millega mh kohaldati talle sissesõidukeeldu. PPA ei saanud 07.06.2022 otsuse tegemisel arvestada selgitustega, mille kaebaja andis alles järgmisel päeval. Lahkumisettekirjutuse tegemisel ei olnud aga vaja uuesti uurida ja hinnata kaebajale viisa andmisest keeldumise asjaolusid. Seda on PPA kaebajale 08.06.2022 vestlusel ka selgitanud. Selle vestluse eesmärk oli kaebaja ära kuulata otsustamaks, kas on alust kaebajale tehtav lahkumisettekirjutus kohe sundtäita või milline tähtaeg määrata ettekirjutuse vabatahtlikuks täitmiseks, samuti seda, kas ja milline sissesõidukeeld oleks asjaolusid arvestades proportsionaalne. Seega sisuliselt küsitleti kaebajat 08.06.2022 eesmärgiga otsustada selle üle, kui kiiresti tuli kaebajal Eestist lahkuda ning kas ja millist tõkendit tuli talle kohaldada tulevikus Eestisse sisenemiseks. Kuigi üldistatult hinnati nii viisamenetluses kui ka kaebaja Eestist lahkuma kohustamise menetluses mh kaebaja tegevust varasema viisa kehtivuse ajal, on asja materjalide põhjal tuvastatav, et need haldusaktid põhinesid mõnevõrra erinevatel faktilistel asjaoludel (vrd 08.06.2022 protokoll ja 08.06.2022 ettekirjutus, dtl 28–29 ja 45–48, ning viisamenetlust puudutavad juurdepääsupiirangutega dokumendid, dtl 116– 121). Viisamenetluses, erinevalt Eestist lahkuma kohustamise menetlusest, pidi PPA otsuse tegemisel arvestama mh KAPO arvamusega. Kaebaja (suuline või kirjalik) ärakuulamine viisamenetluses ei olnud vajalik, vaid viisa andmise või sellest keeldumise võis otsustada viisataotluses toodud asjaolude ja sellele lisatud tõendite põhjal.
25.Kaebaja apellatsioonkaebuse lisa 1 ei mõjuta asja otsustamist. MST OÜ 2022. a majandusaasta aruanne kinnitab pigem halduskohtu järeldust, et kaebaja asutatud ettevõttel ei olnud sisulist majandustegevust, s.o kaebaja avaldused, et ta vajas viisat selleks, et tegeleda Eestis ettevõtlusega, ei ole usaldusväärsed. Majandusaasta aruande osaks olev tegevusaruanne on väga lakooniline ja selles on üksnes märgitud, et ettevõtte põhitegevusalaks on SaaS-i (software as a service ehk tarkvara kui teenus) loomine teistele alustavatele ettevõtetele. Majandusaasta aruande järgi on kaebaja andnud äriühingule suure laenu, mille tulemusel on äriühingul võlg seotud osapoole ees, kuid puudub igasugune tulu. Kaebaja selgitused oma 8(9)
3-22-1954 ettevõtluse sisu kohta on üldsõnalised, sh selles osas, mida on äriühing reaalselt teinud kaebajalt võetud laenuga. Vastustajad ja kaasatud haldusorgan märgivad õigesti, et kaebaja on jätkuvalt Eesti e-resident, kellel on juurdepääs mitmesugustele ettevõtlusega seotud teenustele, ja erialalt väidetavalt IT-spetsialist, kes eelduslikult saab teha ka kaugtööd. Seega pole alust arvata, et viisa andmisest keeldumise tõttu tuleks kaebajal Eestis ettevõtlusega tegelemine vältimatult lõpetada.
26.Muus osas nõustub ringkonnakohus halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4).
27.Menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 1 alusel menetlusosaliste endi kanda.
28.Kaebaja eraelu kaitseks tuleb kohtulahendi avaldamisel asendada tema nimi ja temaga seotud äriühingute nimed tähemärkidega (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.