X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 07.06.2022 otsuse nr 2022/720/659, 30.06.2022 otsuse nr 15.5-4/369 2 ja Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse nr 2-2/790-1 tühistamiseks ning kaebaja taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindajad advokaat Gerli Helene Gritsenko ja vandeadvokaat Allar Jõks Vastustaja I – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Mirja Sarap Vastustaja II – Siseministeerium, volitatud esindaja Liisa Olesk Kaasatud haldusorgan – Kaitsepolitseiamet, volitatud esindaja Siim Jurkatam
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, so hiljemalt 24.05.2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks
3-22-1954 peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Pakistani Islamivabariigi kodanikust kaebaja esitas 27.05.2022 Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) Eesti pikaajalise (D-liiki) viisa taotluse lühiajalise töötamise eesmärgil. Kaebaja omas Eesti pikaajalist viisat nr EST100276295 kehtivusega 02.12.2021– 31.05.2022 ning lühiajalise töötamise registreeringut ettevõttes Xxxxxx Xxxxx XX kehtivusega 20.05.2022–19.05.2027. Kaebajal on Eesti e-residentsus ning ta on asutanud ettevõtte Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX (registrikood xxxxxxxx).
2.PPA keeldus 07.06.2022 otsusega pikaajalise viisa andmisest põhjusel, et on põhjendatud alus kahelda esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses, avalduste usaldusväärsuses või isiku kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu.
3.PPA tegi kaebajale 08.06.2022 ettekirjutuse, millega kohustas teda Eestist lahkuma 10 päeva jooksul ning kohaldas kolme kuu pikkust sissesõidukeeldu Schengeni alale. Kaebaja esitas 16.06.2022 Tartu Halduskohtule kaebuse (registreeritud haldusasjana nr 3-22-1320) ettekirjutuse tühistamiseks. Tartu Halduskohus kohaldas 17.06.2022 määrusega esialgset õiguskaitset (29.07.2022 määrusega pikendatud tähtajaga) kuni kohtuasja lõpetava lahendi jõustumiseni. Tartu Halduskohus jättis 24.03.2023 otsusega kaebuse rahuldamata (käesoleva otsuse tegemise hetkel jõustumata).
4.Kaebaja esitas 20.06.2022 PPA-le viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise avalduse, mille PPA jättis 30.06.2022 otsusega rahuldamata. PPA ei avaldanud otsuse aluseks olevaid asjaolusid välismaalaste seaduse (VMS) § 1008 lg 2 alusel.
5.Kaebaja esitas 01.08.2022 Siseministeeriumile teistkordse avalduse pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse läbivaatamiseks, mille Siseministeerium jättis 15.08.2022 otsusega rahuldamata ja viisa andmisest keeldumise otsuse muutmata. Siseministeerium kontrollis kaebaja esitatud avalduse ja sellele lisatud dokumentide, PPA selgituste ja saadetud viisataotluse dokumentide ning Kaitsepolitseiameti (KAPO) selgituste alusel taotleja pikaajalise viisa andmisest keeldumise asjaolusid, tehtud otsuse ning läbiviidud menetluse õiguspärasust ja otstarbekust. Siseministeerium tuvastas otsuse, esitatud avalduse, selgituste ja lisadokumentide läbivaatamise käigus, et PPA ja KAPO tegevus ning pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsus on olnud õiguspärased ja otstarbekad. Siseministeerium ei avaldanud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet VMS § 10016 lg 2 alusel.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
1.Kaebaja esitas 15.09.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 07.06.2022 otsuse (menetlusse võtmise määruses ebatäpselt märgitud kui 08.06.2022 otsus nr 2022/720/659) ning 30.06.2022 otsuse ja Siseministeeriumi 15.08.2022 otsuse tühistamiseks ning taotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks (täiendavad seisukohad 03.04.2023). Kaebuse põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Tulenevalt töölepingust Xxxxxx Xxxxx XX-s ning enda asutatud ettevõttest Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX soovis kaebaja oma Eestis viibimist pikendada, esitades 27.05.2022 uue pikaajalise viisa taotluse. Kaebaja lähtus PPA kodulehe infost, et taotluse viibimisaja pikendamiseks tuleb esita hiljemalt 3 tööpäeva enne lubatud viibimisaja lõppu. 07.06.2022
2(10)
3-22-1954 teavitati kaebajat vajadusest tulla PPA Tartu esindusse viisaotsusele järgi. Kaebaja sai keelduva otsuse kätte 08.06.2022. 2) Vastustaja on otsuse tegemisel tuginenud valele õiguslikule alusele. PPA tugines viisa andmisest keeldumisel VMS § 65 lg 2 p-le 7. PPA küsitles kaebajat, kuid küsitluse protokollist (dtl 45-48) ei nähtu, et kaebajalt oleks VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud aluste (välismaalase esitatud täiendavate dokumentide ehtsus või nende sisu õigsus, avalduste usaldusväärsus, kavatsus lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu) kohta küsimusi esitatud. Küsimusi esitati hoopis kaebaja tööandja kohta, millest tulenevalt on tõenäoline, et kahtluse alla seati hoopis kaebaja tööandja, mitte esitatud dokumentide usaldusväärsus. PPA oleks sellisel juhul pidanud tuginema otsuses teisele õiguslikule alusele (VMS § 65 lg 2 p-le 8). Tööandja usaldusväärsus ei ole seotud kaebaja esitatud dokumentide sisu õigsusega. Isegi kui PPA oleks otsust tehes tuginenud VMS § 65 lg 2 p-le 8, ei oleks selline otsus põhjendatud. Kaebajale teadaolevalt ei esine aluseid kahtlemaks tööandja usaldusväärsuses ning tööandjat ei ole tunnistatud ebausaldusväärseks ettevõtteks. 3) Isegi kui PPA ei eksinud õigusliku alusega, ei ole täidetud VMS § 65 lg 2 p 7 kohaldamise tingimused. Kaebaja 08.06.2022 antud ütluste ja 08.06.2022 ettekirjutuses tuvastatu kohaselt ei olnud Eestis viisa kehtivusest kauem viibimine kaebaja tahtlik tegu. Kaebajal oli plaanis Eestist lahkuda enne viisa kehtivusaja lõppu, kuid siis pakkus tööandja talle tööd ning taotles vajalikud load. Viisa taotluse andis kaebaja sisse alles 27.05.2022, kuna varasemad vabad ajad PPA teeninduses puudusid. PPA-l puudus õigustatud põhjus kahelda kaebaja esitatud dokumentide ehtsuses ja nende sisu õigsuses. Kaebaja esitas koos viisa avaldusega erinevaid dokumente. Puuduvad tunnused, mis viitaksid, et dokumendid sisaldaks valeandmeid või et sisu ei oleks õige. Kaebajal on Eestiga põhjendatud ning legitiimne seos. PPA on 08.06.2022 ettekirjutuses tuvastanud, et kaebaja puhul on tegemist eeskujuliku välismaalasega, kellel puuduvad varasemad rikkumised Eestis ning tema töötamine ettevõttes on nõuetekohaselt vormistatud. Ettekirjutusega vähendati sissesõidukeeldu ning tuvastati kaebaja majanduslikud sidemed Eestiga. Kui PPA-l oleks esinenud põhjendatud kahtlus, ei oleks sellist hinnangut ettekirjutusse kirjutatud ega sissesõidukeelu kehtivusaega vähendatud. Seega tunnustas PPA dokumentide ehtsust ja nende sisu õigsust, avalduste usaldusväärsust ega tõstatanud kahtlust kaebaja kavatsusest riigist lahkuda tema viisa kehtivuse tähtaja järgselt. PPA tuvastas ettekirjutuses, et kaebaja esitatud dokumendid on nõuetele vastavad ning kavatsuses Eestist lahkuda pole põhjust kahelda. 4) Otsuse tegemisel ei järgitud haldusmenetluse põhimõtteid. Vastustaja rikkus kaalutlusõigust. Vastustaja ei ole kõiki argumente arvestanud, mistõttu on otsuse tagajärjed ebaõiglased ning ebamõistlikud. PPA on 08.06.2022 ettekirjutuses tuvastanud ning välja toonud, et kaebaja ei viibinud Eestis tahtlikult lubatust kauem. Samuti on kaebaja Eestis viibimine nõuetekohaselt vormistatud ega ole kahtluse alla seatud dokumentide sisu õigsust. Jääb arusaamatuks, miks vastustaja tegi keelduva otsuse. Otsus on meelevaldne ning tehtud kõiki asjaolusid hindamata. Kui vastustaja oleks kõiki asjaolusid hinnanud, oleks ta jõudnud järeldusele, et viisa andmisest keeldumise alust ei esine ning taotlus tulnuks rahuldada. Ettekirjutuses ei esine etteheiteid ega tõendeid, millest tulenevalt tehti keelduv otsus. Keelduva otsuse tagajärjed on kaebaja suhtes väga koormavad, kuna ta ei saa jätkata Eestis töötamise ega ettevõtlusega, samuti ei saa taotleda viisat teistes Schengeni riikides. Otsusest ei nähtu, millistele konkreetsetele VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud alternatiividele tuginedes keelduv otsus tehti. 5) Arvestatud ei ole proportsionaalsuse põhimõttega. Kaebajale viisa mitteandmine ei ole oluline ühegi eesmärgi saavutamiseks ega vajalik demokraatliku ühiskonna jaoks. PPA tuvastas, et kaebaja dokumendid vastavad nõuetele ning ta on eeskujulik isik, kellel ei ole 3(10)
3-22-1954 rikkumisi. Kaebaja ei kujuta Eestile ohtu, vaid aitab kaasa siinse ettevõtluskeskkonna edendamisele, seda nii enda ettevõtte kui ka tööandja heaks töötamise kaudu. Kaebaja on reaalselt ettevõtlusega tegelenud – ta esitas enda asutatud ettevõtte Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX majandustegevust tõendavaid erinevaid dokumente (dtl 252-300). Seega ei ole viisa andmisest keeldumise meede kohane, kuna see ei täida ühtegi eesmärki. Meetme mõõdukuse hinnatakse, kas meetme kohaldamisega tekkiv koormav tagajärg on isikule oluliselt suurem kui positiivsed tulemused. Vaidlust ei saa olla, et koormav tagajärg kaebajale saabub, sest kaebaja on sunnitud Eestist lahkuma, tal puudub keelu kehtivuse ajal võimalus ka teistes Schengeni riikides viisat taotleda, väheneb võimalus tegeleda ettevõtlusega, millel on maksude näol Eestile positiivne mõju, ning tööandja jääb ilma väärtuslikust töötajast. Viisa andmisest keeldumisel ei ole positiivseid tulemusi, mis oleksid kaalukamad kui koormav tagajärg, mistõttu ei saa ettekirjutus olla mõõdukas. Meelevaldsed asjaolud, mis kaalutlusotsusega seotud ei ole, ei tohi asutuse otsust mõjutada (RKHKo nr 3-3-1-62-02, p 14). PPA küsis kaebajalt tema usuliste veendumuste kohta, mida ei kantud küsitlemise protokolli sisse. Selline küsimus ei ole asjakohane ega ei anna alust viisa andmisest keeldumiseks. Kaebaja usulised veendumused on nähtavad ka tema passist, mistõttu jääb PPA küsimus arusaamatuks. Usuliste veendumuste kohta küsimuse esitamine annab alust kahtlusele, et tegemist on meelevaldse asjaoluga otsuse tegemisel. Seetõttu ei ole välistatud, et viisa andmisest keeldumine võib juhul käsitletav diskrimineerimisena usulistel põhjustel. Kuna VMS § 66 lg 2 kohaselt ei avaldata välismaalasele viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet, on kahtluse tekkimine põhjendatud. 6) Võimalusele, et viisa andmisest keeldumine võib olla õigusvastane, viitas ka Tartu Halduskohtu 29.07.2022 määrus nr 3-22-1320. Selles menetluses hindab kohus PPA ettekirjutuse õiguspärasust ja esialgse õiguskaitse korras peatati ettekirjutuse kehtivus. Kohus selgitas määruse punktides 15 jj, et kaebaja etteheiteid PPA ettekirjutuse osas ei saa pidada asjakohatuteks või sisutühjadeks ning kaebus ei ole perspektiivitu. Kuigi selle kohtumenetluse esemeks on ettekirjutus, võib kohtu poolt väljatoodu olla üle kantav ka viisa andmisest keeldumisele, sest ettekirjutust ei oleks tehtud, kui viisa oleks antud.
PPA palub 19.10.2022 vastuses jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist.
1) VMS § 82 lg 11 kohaselt on PPA kohustatud kooskõlastama Eestis viisa andmise valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusega. VMS § 82 lg 3 kohaselt ei avaldata teavet viisa andmise kooskõlastamise kohta välismaalasele ega muule isikule. Vastavalt Siseministri 04.12.2015 määruse nr 69 „Viisa andmise otsustamisel kooskõlastuse andmise kord ja tähtajad ning viisa andmise kooskõlastamiseks ja Euroopa Liidu ühtses viisainfosüsteemis andmete töötlemiseks pädevad asutused“ § 4 lg-le 1 on viisa andmise kooskõlastamiseks pädevad asutused KAPO ning PPA. Välismaalase viisa taotlus kooskõlastatakse enne otsuse tegemist PPA-s ja KAPO-s. Viisaregistrisse kantakse kooskõlastusasutuse otsus ning selle õiguslik alus. Mõlemad kooskõlastajad annavad viisamenetlejale tagasisidet lakooniliselt, viidates üksnes õiguslikule alusele. Viisa andmisest keeldumisel viitab PPA otsuses samuti üksnes õiguslikule alusele, kuid ei põhjenda viisa andmata jätmist isikule. Sama menetlus toimub ka viisa andmisest keeldumise vaidlustamise korral. PPA teeb nii viisa taotluse menetluses kui ka vaidemenetluses otsuse, arvestades kooskõlastusasutuste seisukohtadega. Antud juhul tegi PPA kaebajale viisa andmisest keeldumise otsuse, tuginedes KAPO seisukohale. Otsuse peale esitatud vaidlustamise avalduse lahendamisel tugines PPA sama kooskõlastusasutuse jätkuvale seisukohale. PPA-l ei ole alust kahelda kooskõlastusasutuse seisukohas. Siseministeerium jättis PPA vaideotsuse VMS § 10014 alusel rahuldamata.
4(10)
3-22-1954 2) Viisa näol on tegemist loaga, mis võimaldab välismaalasel ajutiselt ja kindlal eesmärgil riigis viibida. Riikidel on suveräänne õigus kontrollida, kes võib nende territooriumile siseneda ja seal viibida. Seega puudutab viisa väljastamine või selle andmata jätmine ajutist hüve, mille puhul võib olemuslikult eeldada, et see ei oma välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ja pöördumatuid tagajärgi. Välismaalaste tegevust Eestis piiratakse kohaste demokraatliku õigusriigi printsiibist lähtuvate abinõudega ja üheks selliseks mehhanismiks on ka kontrolli- ja otsustusõigus välismaalaste riiki sisenemise, nende siinviibimise ja riigist väljasaatmise üle. Sekkumise vajalikkusel on olulised kaks tegurit – sekkumise eesmärk ja riivatav hüve ning avalik huvi sekkuda sellesse hüvesse. Riik ei takista välismaalaste riiki saabumist ega sekku nende siinviibimisse põhjuseta. 3) Kuigi otsuses välismaalasele ega muule isikule otsuse tegemise põhjendusi ei avaldata, pole alust kahtlustada, et PPA tegi otsuse kaalutluspõhimõtteid rikkudes. PPA tugineb otsuse tegemisel kooskõlastusasutuste seisukohadele. Selle seisukoha põhjenduste kohta võib kohtule selgitusi anda kooskõlastusasutus. 4) Viisa taotluse menetluses ei ole PPA kaebajaga vestelnud ega talle küsimusi esitanud. Vastustajale teadaolevalt vesteldi kaebajaga lahkumisettekirjutuse tegemisel. Viisa taotlemisel ei esitanud kaebaja muid dokumente kui taotlus viisa saamiseks, dokumendi koopia ja elukindlustuse leping.
3.Siseministeerium palub 17.10.2022 vastuses jätta kaebus rahuldamata (täiendavad vastustajate ja kaasatud haldusorgani ühised seisukohad 17.04.2023), leides järgmist. 1) Pikaajalise viisa andmisest keelduti VMS § 65 lg 2 p 7 alusel. PPA on tuginenud õigele õiguslikule alusele ning meelevaldne ja paljasõnaline on kaebaja väide, et talle keelduti viisa andmisest tema usuliste veendumuste tõttu. Kaebaja on teadlik, et talle keelduti viisa andmisest VMS § 65 lg 2 p 7 alusel. Vaidlustatud otsuste õiguspärasust ei mõjuta asjaolu, et neist ei nähtu konkreetseid kaalutlusi. 2) Viisamenetluses tehtavad otsused on prognoosotsused, kus piiratud teabe pinnalt kaalutlusõiguse alusel antakse hinnang tulevikus toimuda võivate sündmuste kohta, kuid seejuures ei lähtuta tõsikindlast teadmisest, et asjaolu või sündmus kindlasti saabuks, vaid põhimõttest, et asjaolu saabumine on tõenäoline, kui selle saabumine ei ole ilmselgelt välistatud (VMS § 15 lg 1). Haldusorganil ei ole vaja olla kindel, et asjaolu saabub, vaid piisab teatavate märkide tuvastamisest, mis viitavad, et on tõenäosus, et see tulevikus võib saabuda. Viisataotleja individuaalse olukorra hindamine, tegemaks kindlaks, kas tema taotlust ei takista rahuldamast mõni keeldumise põhjus, eeldab ametiasutuse poolt hindamisi, mis on suunatud eelkõige selle taotleja isikule, tema integratsioonile oma elukohariigis, selle riigi poliitilisele, sotsiaalsele ja majanduslikule olukorrale ning võimalikule ohule, mida kujutab endast selle taotleja riiki sisenemine riigi avalikule korrale, sisejulgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele. Selline hindamine sisaldab taotleja eeldatava käitumise prognoosimist ja peab põhinema eelkõige põhjalikel teadmistel tema elukohariigist ning erinevate dokumentide analüüsil, mille sisu ehtsust ja õigsust tuleb kontrollida, samuti taotleja avaldustel, mille usaldusväärsust tuleb hinnata. Seega on haldusorganile isikuga seotud asjaolude hindamisel jäetud ulatuslik kaalutlusruum, mis sisaldab mh palju teabekogumisega seotud kaalutlusõigust. 3) Viisa andmisest keeldumine piirab välismaalaste võimalusi reisida Eestisse või siin viibida, kuid sel abinõul on seaduslikud eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku turvalisuse kaitse, korratuse ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse seisukohast. Samuti ei too viisa andmisest keeldumine välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi 5(10)
3-22-1954 ja pöördumatuid tagajärgi. Välismaalaste tegevust Eestis piiratakse kohaste demokraatliku õigusriigi printsiibist lähtuvate abinõudega ja üheks selliseks mehhanismiks on ka kontrolli- ja otsustusõigus välismaalaste riiki sisenemise, nende siinviibimise ja riigist väljasaatmise üle. Viisarežiim oma olemuselt on ennetav ja töötatud välja eesmärgiga kaitsta riiki selliste väljastpoolt tulenevate ohtude eest nagu ebaseaduslik ränne ja inimkaubandus. Rahvusvahelise õiguse põhimõte on, et riikidel on õigus kontrollida mittekodanike sisenemist oma territooriumile. Kuna kolmanda riigi kodanikule ei laiene Euroopa Liidu kodaniku õigus liikuda, elada ja töötada vabalt liikmesriikide, sh Eesti Vabariigi territooriumil, ei tulene kaebajale õigust ettevõtluse või töötamise eesmärgil viisa saamiseks. Ühtlasi ei kehtesta ükski õigusakt riigile kohustust anda viisat välismaalastele, kes seda taotlevad. Riigil on õigus otsustada, kes võib nende territooriumile siseneda ja siin viibida, kuid ka kohustus kontrollida, kelle ta oma territooriumile lubab või mitte. 4) Kaebaja esitas kohtumenetluses tõendeid näitamaks, et tema asutatud ettevõttel Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX-l oli reaalsuses majandustegevus. Esitatud ostuarvete tasumine ei ole tõendatud ja kokkuvõttes ei näita need ettevõtte tegelikku tegevust. Kahe esitatud arve puhul ei nähtu seost nimetatud ettevõttega. Teatmik.ee andmetel puudub ettevõttel jätkuvalt majandustegevus (reaalne väljund tulu teenimiseks). Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX (ega ka XX Xxxxxx Xxxxx) ei ole määratletud iduettevõttena kehtivas siseministri kehtestatud iduettevõtete nimekirjas ega ka Startup Estonia hallatavas Eesti Startup Andmebaasis (https://startupestonia.ee/startup-database).
4.KAPO leiab 11.11.2022 vastuses, et kaebus on põhjendamatu ning palub jätta kaebus rahuldamata, leides järgmist. 1) Asjaolud, miks KAPO ei kooskõlastanud kaebajale viisa andmist, on esitatud (juurdepääsupiiranguga) 02.08.2022 kirjas nr 6025-2. KAPO ei kooskõlastanud kaebajale viisa andmist, kuna oli põhjus kahelda isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu (s.o esineb kaks VMS § 65 lg 2 p-s 7 sätestatud keeldumise alternatiivi neljast). Kaebajale oli väljastatud iduettevõtlusega tegelemiseks Eesti pikaajaline viisa. Paljuski samal eesmärgil taotles kaebaja uue viisa väljastamist. Menetluses kogutud andmed andsid põhjendatud aluse arvata, et kaebaja eesmärk oli üksnes Schengeni viisa saamine ja Eestisse pääsemine ning Eestis viibimise õiguse säilitamine, mitte (idu)ettevõtlusega tegelemine. Puudusid andmed, et isik reaalselt oleks ettevõtlusega tegelenud või sellega seotud (peale ühe ettevõtte asutamise, millel majandustegevus puudub). Ka kaebuses on kaebaja väited tema tööalase tegevuse kohta väga üldsõnalised. 2) Välismaalasel puudub subjektiivne õigus viisa saamiseks. Otsusel ei ole välismaalasele intensiivseid, pikaajalisi ega pöördumatuid tagajärgi. Eksitavad on kaebaja väited, et ta ei saa viisa andmisest keeldumise tõttu tegeleda ettevõtlusega. Kui kaebaja soovib Eestis ettevõtlusega tegeleda, ei pea ta selleks tingimata Eestis asuma. Kaebaja on alates 25.01.2022 e-resident. E-residentsus on suunatud kaebaja profiiliga välismaalastele, võimaldades mitteeestlastel juurdepääsu Eesti teenustele (ettevõtte asutamine, pangandus, maksete töötlemine ja maksustamine). Programm on suunatud asukohast sõltumatutele ettevõtjatele, nt tarkvaraarendajatele. Seega ei piira viisa andmisest keeldumine ülemäära kaebaja õigusi.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.Asjas on vaidluse all kaebajale pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsus. Viisa andmisest keelduti VMS § 65 lg 2 p 7 alusel, mille kohaselt keeldutakse pikaajalise viisa andmisest juhul, kui on põhjendatud alus kahelda välismaalase 6(10)
3-22-1954 esitatud täiendavate dokumentide ehtsuses või nende sisu õigsuses, tema avalduste usaldusväärsuses või tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu.
6.Asja materjalidest nähtuvalt on vaidlustatud otsus tehtud 07.06.2022. Kaebaja sai otsuse kätte järgmisel päeval. Samas alustati tema suhtes ka illegaalimenetlust, mille tulemusel tegi PPA 08.06.2022 kaebajale lahkumisettekirjutuse ja kohaldas 3 kuu pikkust sissesõidukeeldu. Kaebaja on selle haldusakti kohtus vaidlustanud (haldusasi nr 3-22-1320).
7.Ehkki kaebajaga on pärast vaidlustatud otsuse kätteandmist läbi viidud küsitlus, on see PPA vastusest nähtuvalt toimunud lahkumisettekirjutuse tegemise menetluse (illegaalimenetluse) raames. Küsitluse protokollist ilmevalt on PPA ametnik esimeste küsimuste seas kaebajale selgitanud, et tema viisataotluse suhtes on tehtud keelduv otsus, mistõttu puudub tal nüüd seaduslik alus Eestis viibida (dtl 46). Vaidlustatud otsuse tegemise aega (07.06.2022) ja küsitluse läbiviimise aega (08.06.2022 kl 11.50) arvestades ei saanud viisamenetluses mingit tähtsust omada küsitlusel esitatud küsimused ja neile antud vastused, sh küsimused kaebaja tööandja, tema usuliste veendumuste vmt kohta. Samuti ei saanud viisamenetluse raames tähtsust omada asjaolu, et pärast keelduva otsuse tegemist toimunud küsitlusel ei esitatud kaebajale enam küsimusi VMS § 65 lg 2 p-s 7 nimetatud aluste kohta. Seega on alusetu kaebaja väide, et esitatud küsimusi arvestades pidanuks viisa andmisest keeldumise tegelik õiguslik alus olema VMS § 65 lg 2 p 8. Ka ei ole asjakohased kaebaja viited tema usuliste tõekspidamiste arvesse võtmisest ja võimalikust diskrimineerimisest. Seega jätab kohus vastavad väited kui asjasse puutumatud tähelepanuta.
8.Viisamenetlus ja illegaalimenetlus on erinevad haldusmenetlused, mis toimuvad erinevatel õiguslikel alustel. Lahkumisettekirjutuse tegemisel ja lahkumiskohustuse määramisel võetakse arvesse teisi asjaolusid kui viisa andmise otsustamisel ning asjaoludest, millega on võimalik põhjendada vabatahtliku lahkumiskohustuse määramist ja sissesõidukeelu kohaldamise kestuse lühendamist, ei saa tuletada viisa andmise aluseid või viisa andmisest keeldumise aluste puudumist VMS tähenduses. Lahkumisettekirjutuse tegemisel ei saanud siduvalt tuvastada eelnenud viisamenetluse jaoks olulisi asjaolusid. Lisaks tuli viisamenetluses arvestada kooskõlastusasutuse seisukohaga (VMS § 82 lg 11, vt alt p 17).
9.Kaebaja poolt Tartu Halduskohtu 29.07.2022 esialgse õiguskaitse määrusest nr 3-22-1320 tehtud järeldused ei ole ülekantavad viisamenetlusele. Esiteks on selles määruses käsitletud eelkõige sissesõidukeelu ja lahkumiskohustuse täitmise ajaga seonduvaid aspekte ja tehtud seda esialgse õiguskaitse kohaldamise kontekstis, ent nagu viidatud, on menetlus sissesõidukeelu kohaldamisel ja lahkumisettekirjutuse tegemisel erinev viisamenetlusest ning neis menetlustes kaalutakse erinevaid asjaolusid. Teiseks on halduskohus kõnealuses määruses andnud üksnes esialgse hinnangu kaebuse perspektiivile; kohtute infosüsteemist nähtuvalt on praeguseks asjas tehtud 24.03.2023 otsus, millega jäeti kaebaja kaebus rahuldamata.
10.VMS § 12 lg 2 järgi kohaldata viisamenetlustele haldusmenetluse seaduse (HMS) sätteid, kui VMS ei sätesta teisiti. Seega ei kohaldu viisamenetlusele HMS §-s 56 reguleeritud põhjendamiskohustus. VMS seletuskiri täpsustab, et kuigi viisamenetlustele HMS ei kohaldu, kohalduvad ka viisamenetlustele haldusmenetluse põhimõtted. Nii tuleb ka välismaalase riiki saabumise, riigis viibimise või tema riigist lahkuma kohustamise menetlus läbi viia eesmärgipäraselt ja efektiivselt, võimalikult
7(10)
3-22-1954 lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele (HMS § 5 lg 2). Samuti peab halduse õigusakt ja toiming olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes (HMS § 3 lg 2).
11.VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 järgi ei avaldata välismaalasele ega muule isikule viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet ning keelduva otsuse vaidlustamise menetluses tehtud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Välismaalase õigus nõuda haldusorganilt teavet teda puudutava haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutluste kohta on eelnevast tulenevalt piiratud. VMS § 66 lg 1 järgi teavitatakse viisa andmisest keeldumise korral välismaalast keeldumise õiguslikust alusest. Seega ei näe seadus ette isikule viisa andmisest keeldumise põhjuste tutvustamise kohustust, isikut tuleb aga teavitada keeldumise õiguslikust alusest. Vaidlustatud otsuse aluseks olnud asjaolude ja kaalutlustega tutvub kohus.
12.Viisa andmisest keeldumise õiguslikuks aluseks on praegusel juhul märgitud VMS § 65 lg 2 p 7. PPA on 19.10.2022 vastuses kaebusele selgitanud, et tugines viisa andmisest keeldumise otsuse ja selle peale esitatud vaidlustamise avalduse lahendamisel KAPO (kooskõlastusasutuse) seisukohale. VMS § 82 lg 11 kohaselt on PPA kohustatud kooskõlastama Eestis viisa andmise valdkonna eest vastutava ministri määratud asutusega. Sama paragrahvi lõike 3 kohaselt ei avaldata teavet viisa andmise kooskõlastamise kohta välismaalasele ega muule isikule. Siseministri 04.12.2015 määrusega nr 69 kinnitatud „Viisa andmise otsustamisel kooskõlastuse andmise kord ja tähtajad ning viisa andmise kooskõlastamiseks ja Euroopa Liidu ühtses viisainfosüsteemis andmete töötlemiseks pädevad asutused“ § 4 lg 1 järgi on viisa andmise kooskõlastamiseks pädevad asutused KAPO ning PPA.
13.KAPO 11.11.2022 vastuses kaebusele on välja toodud peamised Siseministeeriumi vaidlustusotsuse seletuskirja asjaolud ja kaalutlused. KAPO on selles selgitanud, et viisa andmist ei kooskõlastatud, kuna oli põhjus kahelda isiku avalduste usaldusväärsuses ning tema kavatsuses lahkuda Eestist enne pikaajalise viisa kehtivusaja lõppu. Seega on viidatud kahele VMS § 65 lg 2 p-s 7 sätestatud keeldumise alternatiivile. KAPO on selgitanud, et kaebajale oli väljastatud iduettevõtlusega tegelemiseks Eesti pikaajaline viisa, mis kehtis ajavahemikul 02.12.2021–31.05.2022 ning paljuski samal eesmärgil taotles kaebaja ka uue viisa väljastamist. Menetluses kogutud andmed andsid vastuse kohaselt põhjendatud aluse arvata, et kaebaja eesmärk oli üksnes Schengeni viisa saamine ja Eestisse pääsemine ning Eestis viibimise õiguse säilitamine, mitte aga (idu)ettevõtlusega tegelemine. Samas puudusid vastusest nähtuvalt ka andmed, et isik oleks reaalselt ettevõtlusega tegelenud või sellega seotud. Seega on kaebajale teada konkreetsed viisa andmisest keeldumise põhjused ja seda täpsustavad selgitused ja ta on saanud selles osas kohtule oma seisukoha esitada.
14.Välimaalasel puudub üldine põhiõigus Eestis viibimiseks, elamiseks ja töötamiseks. Praegusel juhul ei väida kaebaja, et koduriiki tagasipöördumisel esineks oht tema elule, tervisele või inimväärikusele või et ebaproportsionaalselt riivataks tema õigust perekonnaelule. Ka Tallinna Ringkonnakohus on EL õigust silmas pidades viisade kohta selgitanud, et kolmanda riigi kodanikele ei ole antud õigust siseneda liikmesriikide territooriumile ega subjektiivset õigust viisale. Viisat käsitatakse mitte õiguse, vaid liikmesriigi territooriumil lühiajaliselt viibida soovivale isikule pandud kohustusena ehk liidu territooriumile sisenemise eeltingimusena (loana). Seega on viisataotleja õiguslik positsioon pigem nõrk (01.09.2022 otsuse nr 3-21-1903, p 11). 8(10)
3-22-1954 Viisaasjades piirdub kohtulik kontroll riigiasutuse kaalutlusruumi üle sellega, et tuleb kontrollida, kas vaidlustatud otsus põhineb piisavalt kindlal faktilisel alusel, ning veenduda, et selles ei esine ilmseid vigu (p 9). Kontrolli eesmärk on vältida meelevaldseid otsuseid. Kui haldusasutus pole teinud ilmset hindamisviga, peab kohus järeldama, et viisa andmisest keeldumise otsus on õiguspärane (p 12). Tegemist ei ole menetlusega, kus kõrvaldamata kahtlusi tuleks igal juhul tõlgendada taotleja kasuks (p 13). Viisa andmisest keeldumiseks ei pea seega esinema väga kaalukad põhjused ning sisuliselt piirdub viisamenetluses kohtuliku kontrolli ulatus menetluslike normide järgimise kontrolliga ja ilmselgelt meelevaldsete otsuste välistamisega.
15.Kaasatud haldusorgan on praegusel juhul asjakohaselt selgitanud kooskõlastuse andmisest keeldumise põhjuseid. Kaebaja poolt kohtumenetluses esitatud dokumendid ei kinnita kaebaja asutatud ettevõtte Xxxxxxx Xxx Xxxxxxxxxxx XX reaalset majandustegevust. Esitatud on üksikud ostuarved, mille osas – nagu vastustajad ja kaasatud haldusorgan õigesti märgivad – ei ole tasumine tõendatud ja mis ei kinnita ettevõtte tegelikku tegutsemist, sh tegutsemist tulu teenimise eesmärgil. Ka teatmik.ee andmetel puudub ettevõttel jätkuvalt majandustegevus ning ettevõte pole määratletud iduettevõttena kehtivas siseministri kehtestatud iduettevõtete nimekirjas ega ka Startup Estonia hallatavas Eesti Startup Andmebaasis (https://startupestonia.ee/startupdatabase). Kohus leiab, et arvestades esitatud selgitusi koos kooskõlastusasutuse 02.08.2022 seisukoha ja sellel tugineva II astme vaidemenetluse seletuskirja põhjendustega, on vastustajate järgitud õiguslik alus põhjendatud ning haldusorganite järeldused ei ole olnud meelevaldsed.
16.Kaalutlusõiguse rikkumist ei nähtu. Riigil on suveräänne õigus kontrollida mittekodanike sisenemist oma territooriumile ja nende õigust seal viibida ning otsustada, kas ja millist tööjõudu ta riiki lubab. Ehkki viisa andmisest keeldumine piirab välismaalase võimalusi reisida Eestisse ja siin viibida, on sel seaduslikud eesmärgid avaliku korra, julgeoleku ja ühiskondliku turvalisuse kaitse, korratuse ärahoidmise ning kaasinimeste õiguste ja vabaduste kaitse seisukohast. Viisarežiim on olemuselt ennetav ja töötatud välja eesmärgiga kaitsta riiki selliste väljastpoolt tulenevate ohtude eest nagu ebaseaduslik ränne ja inimkaubandus. Eesti riigiga minimaalselt ning üksnes teataval määral majanduslikult seotud välismaalase huvi Eestis viibida ja sissetulekut teenida ei ole kaalukas ning sellise võimaluse puudumine ei riiva intensiivselt tema õigusi. Kaebajal on võimalik jätkata töötamist teda palganud ettevõtte heaks ka väljaspool Eestit ning tegeleda ettevõtlusega Eestis asumata. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust töötamise eesmärgil riiki sisenemiseks ega oma viibimisaluse pikendamiseks. Üksnes tema varasemast viibimisalusest ei tulene õigustatud ootust, et viibimisalust kindlasti pikendatakse või antakse uus viibimisalus. Välismaalasel tuleb arvestada, et tähtajalise viibimisaluse igakordsel lõppemisel võib tal olla vajalik kodumaale naasta. Arvestades eelnevat ning kaebaja kui välismaalase suhteliselt nõrka õiguslikku positsiooni ja õiguste väheintensiivset riivet, oli viisa andmisest keeldumine proportsionaalne.
17.Kohtule ei nähtu käesolevas asjas menetluslike õiguste rikkumist ning viisa andmisest keeldumine ei ole toimunud põhjustel, mida saaks nimetada meelevaldseks, inimväärikust rikkuvaks ega diskrimineerivaks. Eeltoodust tulenevalt jätab kohus kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste kulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda.
18.HKMS § 175 alusel toimub käesoleva otsuse avaldamine pärast jõustumist Riigi Teataja kodulehel. Kohus asendab omal algatusel kaebaja nime tähemärkidega. 9(10)
3-22-1954 Kui esineb vajadus käesoleva otsuse varjamiseks muus osas, tuleb seda HKMS §-s 175 toodud alustel taotleda enne otsuse jõustumist.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.