Z.F kaebus Politsei- ja Piirivalveameti vastu teenistusest vabastamise asjus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja Z.F , esindaja v.adv Jaanika ReilikBakhoff Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Z.W
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 31.08.2022 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Z.F ning Politseiapellatsioonkaebused
Asja läbivaatamine
Kohtuistung 08.02.2023, edasi kirjalik menetlus
ja
Piirivalveameti
RESOLUTSIOON
Jätta Z.F apellatsioonkaebus rahuldamata.
Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti apellatsioonkaebus.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 31.08.2022 otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta Z.F kaebus rahuldamata.
Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.
Selgitused Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 17.01.2025. Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada taotlus Riigikohtule. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirjaga nr 117 kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu. Sellele nõudele vastavust kinnitab immuniseerimist tõendav dokument (pole möödunud rohkem kui 1 aasta) või läbipõdemist kinnitav dokument (pole möödunud rohkem kui 180 päeva). Teenistujad pidid hiljemalt 12.11.2021 esitama nimetatud dokumendi või vaktsineerimisega alustamist kinnitava tõendi. Teenistujaga, kes ei vasta vaktsineerituse nõudele, lõpetatakse teenistus- või töösuhe.
2.Z.F esitas 10.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 (käskkiri nr 117) p-d 1–7, alternatiivselt keelata PPA-l 03.11.2021 käskkirja alusel lõpetada kaebajaga teenistussuhet (haldusasi nr 3-21-2583).
3.Politsei- ja Piirivalveamet vabastas 11.01.2022 käskkirjaga nr 1.9-2.5/15p Z.F politseiteenistusest seoses teenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega. Käskkirja kohaselt peab politseiametnik vastama politsei ülesannete täitmiseks kehtestatud nõuetele, sh tervisenõuetele. PPA-l on talle pandud ülesannete täitmiseks, kõikide teenuste toimepidevuse ja kõigile teenistujatele ohutu töökeskkonna tagamiseks õigus kehtestada täiendav tervisenõue. See tuleneb ühest küljest üldisest põhimõttest, et tööandjal on õigus kehtestada teenistuskohale nõudeid, teisest küljest aga töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg-st 2, mille kohaselt on tööandjal õigus kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Kriisi korral tagavad selle kõige otstarbekama, kiirema ja parema lahendamise terved ning vaktsineeritud teenistujad, kellel on väiksem oht ise haigestuda ja teisi nakatada. Vaktsineeritud inimesed nakatuvad teadlaste hinnangul neli korda vähem või põevad haigust tunduvalt kergemini kui vaktsineerimata inimesed. Z.F pidi esitama tõendi vaktsineerituse, läbipõdemise või vaktsineerima asumise kohta hiljemalt 07.01.2022, kuid ei teinud seda. Seepärast tuleb ta vabastada teenistusest avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 95 ja § 15 p 5 alusel.
4.Z.F esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tunnistada PPA 11.01.2022 käskkirja nr 1.9-2.5/15p õigusvastaseks, muuta teenistusest vabastamise alus koondamiseks ning mõista välja koondamisega ja õigusvastase vabastamisega kaasnev hüvitis. Tallinna Halduskohus liitis 11.05.2022 määrusega kaebuse PPA 03.11.2021 käskkirja nr 117 peale praeguse haldusasjaga. Kaebuse põhjenduste kohaselt oli kaebaja oma tööle pühendunud politseiametnik. Kaebaja ei pidanud vajalikuks ennast COVID-19 vastu vaktsineerida. Ta oli 2021. a jaanuaris COVID-19 haiguse läbi põdenud ja tal olid 2021. a märtsis kindlaks tehtud viirusevastased antikehad. Vaktsineerimiskohustus on ebaproportsionaalne ja sellel puudub õiguslik alus. PPA pidanuks kaaluma leebemaid tööohutuse tagamise abinõusid. TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 p 11 on põhiseadusevastased. Kuna vaktsineerimisnõue ei tulene seadusest, on tegemist lisanõudega, mis peab nähtuma ametijuhendist, iseäranis arvestades, et käskkirja nr 117 kohaselt on tegemist nõudega, mis välistab üldse politseiteenistusse võtmise. Tegemist oli ATS § 90 lg 1 p 3 mõistes koondamissituatsiooniga. Hüvitise määramisel tuleb arvestada eriala spetsiifilisust ning uue töö- või teenistuskoha leidmise keerukust, samuti asjaolu, et kaebaja politseiteenistuse staaž oli 12.01.2022 seisuga enam kui 14 aastat. Kasutuks muutus enda erialane täiendamine ning ebaseaduslik vabastamine tekitas palju stressi. Kaebaja oli COVID-19 haiguse läbi põdenud, mida tuleks võrdsustada vaktsineerimisega. Lisaks tuleb politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 97 lg 1 p 4 alusel kaebajale maksta 10 kuu palga suurune hüvitis koondamise eest ja ATS § 101 lg 6 alusel hüvitis koondamisest etteteatamise tähtaja järgimata jätmise eest. 2(9)
3-22-324
5.Politsei- ja Piirivalveamet palus jätta kaebus rahuldamata. TTOS § 13 lg 2 lubab tööandjal kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid ning koostoimes määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 oli PPA õigustatud ette nägema vaktsineerimise kohustuse. Kaebajal oli tööülesannete täitmisel otsene tõenäoline kokkupuude SARS-CoV-2 viiruse kui bioloogilise ohuteguriga. Mittevaktsineeritud politseinik seab oma töö kaudu ohtu nii iseenda kui ka oma kolleege, samuti teisi isikuid, kes puutuvad kokku arestimaja ametnikega. Vaktsineerimisnõude eesmärk on inimeste elu ja tervise kaitse kõrval riigi sisejulgeoleku tagamine. Kõigi PPA teenistujate vaktsineerimise nõue oli sobiv meede eesmärgi saavutamiseks, sest see oli käskkirja nr 117 kehtestamise ajal teadaolevalt parim võimalus tagada asutuse suutlikkus täita oma ülesandeid ning keskenduda sisejulgeoleku tagamisele (koos teiste PPA-s kasutusel olevate meetmetega: maski kandmise kohustus, teatud juhtudel testimise kohustus, kaugtöö jne). Vaktsineerimata teenistuja põeb COVID-19 haigust tõenäoliselt raskemini ning võib seetõttu sattuda haiglaravile, ta viibib seetõttu ka töölt eemal kauem, mis tähendab tööandjale olulist ressursi puudust ja töö ümberkorraldamise vajadust. Avalik huvi on kaalukam kaebaja huvist säilitada töökoht. PPAl tuli vabastada kaebaja teenistusest ATS § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 alusel. Vaktsineerimisnõue ei pea olema kirjas ametijuhendis. Kaebaja ametijuhendit ei ole muudetud selliselt, et see tooks kaasa tema koondamise.
6.Tallinna Halduskohus rahuldas 31.08.2022 otsusega kaebuse osaliselt, tunnistas PPA 11.01.2022 käskkirja nr 1.9-2.5/15p õigusvastaseks, muutis kaebaja teenistusest vabastamise aluseks ATS § 87 lg 1 (ametniku soovil) ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise nelja kuu keskmise palga ulatuses, kusjuures hüvitise suurus tuleb kindlaks määrata vastustajal. Muus osas jättis kohus kaebuse rahuldamata. Kohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 2805,52 eurot. Olukorras, kus isik vaidlustab tema teenistusest vabastamise, ei ole vajalik eraldi tühistada teenistusest vabastamise aluseks olevat siseakti ega tuvastada selle õigusvastasust. Isik saab sel juhul esitada teenistusest vabastamisele eelnenud ja selle tinginud siseakti kohta argumendid tema ametist vabastamise vaidlustamisel. Riigikohus on asjas nr 3-21-2241 (p 32) pidanud võimalikuks, et Kaitseväe tegevteenistuja saab riskianalüüsist tuleneva vaktsineerimiskohustuse täitmata jätmise korral teenistusest vabastada kaitseväeteenistuse seaduse § 140 lg 1 p 4, § 145 lg 1 ja § 83 lg 2 p 5 alusel. Neid seisukohti saab laiendada ka politseiteenistusest vabastamisele ATS § 95 lg 1, § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 alusel (seaduse alusel nõutava dokumendi esitamata jätmine). PPA 03.11.2021 käskkirjaga nr 117 kehtestatud nõue oli mõju poolest võrdne vaktsineerimiskohustusega. Tööandjal on õigus kehtestada TTOS § 13 lg 2 alusel töötajate tervisekahjustuse vältimiseks õigusaktides ettenähtust rangemaid meditsiiniabinõusid. See ei tähenda, et riskianalüüsi kaudu saab kehtestada üldkohustusliku (ehk teenistusest vabastamise tagajärjega seotud) vaktsineerimise nõude kõikidele teenistujatele ja töötajatele ühetaoliselt. Meetme kohaldamise võimalikkust ja rakendamata jätmise tagajärgi tuleb kaaluda ja põhjendada iga isiku suhtes eraldi. Seetõttu pole alust pidada TTOS-i ja selle alamakti sätteid põhiseadusega vastuolus olevaks. Põhiseadusevastasust ei tingi ka see, et vastustaja võib oma kaalutlusõigust kuritarvitada. Vaktsineerimine riivab isiku õigusi ja peaks olema vabatahtlik. PPA on seadnud eesmärgiks vaktsineerimise enda. See ei saa aga olla põhiõiguste riivamise legitiimne eesmärk. Vaktsineerimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse edasikandmist ega tema haigestumist. Ka vaktsineeritud teenistuja on nakkusohtlik ning võib ise haigestuda. Teadusandmed vaktsiinide tõhususe kohta muutuvad kiiresti. Vastustaja pole isegi väitnud, rääkimata tõendamisest, et tema seatud piirangutel oleks vahetu seos kollektiivis nakatumiste ja raske haigestumise vähenemisega. Arvestades argumente, et teenistujate rasket 3(9)
3-22-324 haigestumist aitab vältida vaktsineerimine ning asjaolu, et PPA vaktsineeritus oli 2022. a jaanuaris ca 99%, ei saanud üksikud immuniseerimata teenistujad kujutada endast tõsist ohtu riigi sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Enamik teenistujaid ei ole raske haigestumise riskigrupp. Riskianalüüsi sissejuhatuses on rakendatud meetmete kohta märgitud, et vaktsineerimata inimene peab kandma siseruumis maski, v.a juhul, kui ta esitab negatiivse testitulemuse, ning aktsepteeritakse PCR-testi ja antigeeni testi, mille on väljastanud tervishoiuteenuse osutaja, ja kiirteste, mida müüakse apteegis. Seetõttu jääb arusaamatuks, miks ei ole riskihindamise tabelis ning riskianalüüsi kinnitamise käskkirjas peetud testimist otstarbekaks ega nakatunu kindlaks tegemisel sobivaks ja vajalikuks. Testimise kaudu nakatunute tuvastamine ja eneseisolatsioon nakatunuga kontaktis olemise korral, aga ka haigustunnuste ilmnemise korral on tõenäoliselt tõhusamad meetmed kui vaktsineerimine. Testide kaudu nakkusohutuse tõendamist on peetud lihtsalt kulukaks ning aeganõudvaks. Seega ei olnud vaktsineerimiskohustuse kehtestamine vältimatult vajalik ka riskianalüüsi põhjal ning vastustaja saanuks kaaluda testimist koosmõjus teiste meetmetega nende töötajate ja teenistujate puhul, kes ei soovi vaktsineerida kasvõi oma veendumuste või kõrvaltoimete hirmu tõttu. Teadmata tõhustusdooside mõju tervisele, nendest tuleneva kaitse püsivust erinevate tüvede puhul ning hindamata kulude ulatust, on meetme sobivus igal juhul küsitav. Olukorras, kus on juba teada, et vaktsineerimise tagajärjel on inimesi surnud või on esinenud tõsiseid kõrvaltoimeid (tervisekahjustusi), ei ole vaktsineerimissund õigustatud. Vastustaja oleks saanud kaaluda üksikute vaktsineerimata teenistujate töö ümber korraldamist, üleviimist ATS § 33 alusel, kokkuleppel teenistussuhte ajutist peatamist, puhkuse võimaldamist vms. Pikaaegse staažiga ametniku teenistusest vabastamine on ressurssidele ja riigi julgeolekule märksa negatiivsema mõjuga kui teenistussuhte ajutine peatamine (uue teenistuja värbamisvajadus, väljaõpe jms). Kuna kaebaja teenistusest vabastamine on olnud põhjendamispuuduste ja kaalutlusvigade tõttu õigusvastane, tuleb PPA 11.01.2022 käskkiri nr 1.9-2.5/15p tunnistada õigusvastaseks. Kaebaja teenistusest vabastamise alus tuleb muuta vabastamiseks ATS § 87 lg 1 alusel ehk ametniku soovil. Põhjendatud ei ole taotlus muuta vabastamise alus koondamiseks. Praegusel juhul ei ole tegemist koondamissituatsiooniga – kaebaja ametikoht jäi alles ning vaktsineerimisnõuet ei saa pidada teenistuse ümberkorraldamiseks, vastustaja funktsioonid ei muutunud. Vaktsineerimise nõuet ei olnud alust kehtestada ka ametijuhendis, arvestades et see ei ole käsitatav ametikoha teenistusülesandena ega ka nõudena ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele (ATS § 52 lg 1). Seetõttu ei ole õige tugineda ATS § 90 lg 2 p-le 1. ATS § 105 lg 1 alusel tuleb suurendada kaebajale teenistusest õigusvastase vabastamise tõttu makstavat hüvitist nelja kuu keskmise palgani. Hüvitist tuleb suurendada, kuna PPA teenistujal on spetsiifiline eriala ning väljaõpe, samuti ei ole teenistujal võimalik neid teadmisi ja oskusi väljaspool PPA-d samaväärselt rakendada; kaebaja on staažikas ja püsiv teenistuja (enam kui 14 aastat). Asjaolu, et teenistusest vabastamine oli alusetult vaktsineerimise nõudmise tõttu õigusvastane, on 3-kuulise hüvitise maksmise, mitte hüvitise suurendamise aluseks.
7.Z.F esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus osaliselt tühistada ja teha uus otsus, millega muuta teenistusest vabastamise alus koondamiseks; mõista vastustajalt välja ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitis kohtu õiglase äranägemise järgi vähemalt 12 kuu 4(9)
3-22-324 keskmise töötasu (20 555,65) euro ulatuses, lisaks koondamishüvitis 17 129,71 eurot ja hüvitis koondamisest etteteatamata jätmise eest 5217,96 eurot. Kaebajaga teenistussuhte lõpetamise aluseks oleks tulnud määrata koondamine. PPA kehtestas teenistusülesannete täitmiseks täiendavad nõuded, mis eeldasid teenistuja nõusolekut ning selle saamata jäämisel tuli teenistuja koondada. Riigikohus märkis 25.11.2021 määruses asjas nr 3-21-2071 (p 9), et halduse siseakt ei puuduta üksnes teenistuskohustusi, vaid ka teenistussuhte eeldusi. Lisanõude ettenägemine teenistusülesannete täitmiseks peab üheselt ja selgelt nähtuma ametijuhendist. Koondamisel tuleb maksta hüvitis lisaks ATS § 105 lg-s 1 ettenähtule ja hüvitis etteteatamistähtaja järgimata jätmise eest. ATS § 105 lg-s 1 nimetatud hüvitist tuleb suurendada kohtu õiglasel äranägemisel (apellandi spetsiifiline väljaõpe ja 14-aastane staaž, probleemid kindlustusandjaga, üksikvanemana sissetulekute järsk ärajäämine, ärevuse ning stressi tõttu terviseprobleemide tekkimine, sh psüühilised, töötuskindlustushüvitisest ning väljateenitud aastate pensionist ilmajäämine, PPA pahatahtlik käitumine, apellant oli haiguse läbi põdenud ega olnud seetõttu „ohtlik“, vaktsineerima sundimine). Kohus jättis PPA käskkirja nr 117 õigusvastasuse tuvastamise nõude otsuse resolutsioonis lahendamata. Piisav põhjendatud huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks on ka preventiivne huvi, et vältida jätkuvat või korduvat õigusvastast tegevust kaebaja suhtes. Riigikohtu 21.06.2024 otsuses asjas nr 3-22-157 väljendatud seisukohad ei ole põhjendatud ja neid ei saa siinses asjas kohaldada. Erinevalt Riigikohtu arvamusest on direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ ning Euroopa Liidu üldpõhimõtted ja soovitused asjakohased ka praeguses asjas. Riigikohus ei selgita, mil moel on sattunud direktiiv politsei tegevusega vältimatusse vastuollu. Kuna direktiiv on TTOS-ga ülevõetud ning PPA tugines TTOS-le, siis järelikult kohaldub ka direktiiv. Riigikohus ei arvestanud põhimõttega, et haldusorgani tegevusel peab olema seaduslik alus. Politseiteenistuses on vaktsineerimisnõude kehtestamiseks erinormistik (politseiametnikule määrusega ettenähtud tervisenõuded), mistõttu ei kohaldu asjas TTOS § 13 lg 2. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ei ole täpne, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses olev volitusnorm. PS § 29 lg-st 4 tulenevalt on töötingimused riigi kontrolli all ja tööandja ei saa omatahtsi kehtestada olulisi töötingimusi, sh kaaluda erahuve ja avalikke huve, mida tuleb teha seaduse ja määrustega. Lubatav ei ole meelevaldselt laiendada üldsõnalisi norme või põhjendada nendega vaktsineerimiskohustust. Tööandja peab töötajatele võimalusel pakkuma tõhusamaid ja töötajate tervist paremini kaitsvaid meetmeid kui direktiivis välja toodud miinimum, mitte aga kehtestama vaktsineerimiskohustust. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 nähti ette täiendav abinõu, mis andis tööandjale õiguse kontrollida töötajate nakkusohutust ja küsida selleks nakkusohutuse tõendit. Määrus andis töötajale õiguse esitada erinevaid tõendeid: sh testimise tõendi. SARSCoV-2 vaktsiin ei ole direktiivi 2000/54/EÜ III lisa järgi tõhus vaktsiin. TTOS ja määruse nr 144 alusel kehtestatavate kohustuste legitiimseks eesmärgiks ei saa olla sisejulgeoleku tagamine või inimeste elu ja tervise kaitse, riigi ja rahvatervise kaitse – sellise eesmärgi tagamiseks peaksid olema muud õigusaktid. Kuna vaktsiinid ei kaitsenud viiruse leviku eest, sai vaktsineerimine kaitsta vaid konkreetset ametnikku raske haigestumise eest. Riigikohus on asjas 5-22-4 (p 48) viidanud, et isiku tervise kaitseks vaktsineerimisnõuete kehtestamine, ilma et see mõjutaks nt haiglakoormuse kaudu teiste isikute õigusi või avalikke huve, ei oleks vabadusel ja demokraatial põhinevas riigis legitiimne ega vastaks inimväärikuse põhimõttele. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks ei olnud täidetud EIK praktikas toodud nõuded ja olemas olid alternatiivid vaktsineerimisele, mida Riigikohus ei analüüsinud. Meede on ebaproportsionaalne. Riigikohus möönis, et teistes riikides ei vabastatud vaktsineerimata ametnikke ametist. Riigikohus on rikkunud põhjendamiskohustust ja jätnud hindamata tõendid. 5(9)
3-22-324 Olenemata vaktsineerimisnõude õiguspärasusest oli kaebaja vabastamine kaalutlusotsusena ebaproportsionaalne ja seega õigusvastane. Kui kaalumist ei toimunud, siis on PPA otsus õigusvastane. Halduskohus ei saa teostada kaalutlusõigust haldusorgani eest. Teenistuja on teenistussuhtes nõrgemaks pooleks ja igasugune ebaselgus tuleks tõlgendada tema kasuks, mitte vastupidi. Vastunäidustusi tuleb hinnata iga inimese puhul eraldi ning seda saab teha vaid meditsiinitöötaja. Kuna tegemist oli politseiametnikele kehtestatud täiendava tervisenõudega, oli hinnangut pädev andma töötervishoiuarst. Apellant palub tunnistada TTOS § 13 lg 2 Eesti Vabariigi põhiseadusega vastuolus olevaks. Samuti palub ta peatada asja menetlus kuni tsiviilasjas nr 2-21-12706 küsitud Euroopa Kohtu eelotsuse jõustumiseni ning vajadusel esitada täiendavad küsimused.
8.Politsei- ja Piirivalveamet esitas apellatsioonkaebuse, milles palub halduskohtu otsus tühistada osas, millega kaebus rahuldati, ja teha uus otsus, millega jätta kaebus täies ulatuses rahuldamata. Kohus ei ole arvestanud politseitöö spetsiifikaga. PPA tööd ei saa võrrelda kaitseväe- ega muu teenistuse liigiga. PPA ei ole kehtestanud vaktsineerimiskohustust. Käskkirja nr 117 adressaat ei ole iga PPA ametnik ega teenistuja eraldi, vaid nõue kehtib tõendi esitamiseks ametikohtade (mitte isikute) põhiselt. PPA arvestas, et kaebajal on tööülesannete täitmisel otsene kokkupuude SARS-CoV-2 viiruse kui bioloogilise ohuteguriga. PPA ei ole väitnud, et vaktsineerituse tagamine on PPA-s ainus meede nakkuse leviku vastu võitlemisel. Selleks et kõik meetmed kogumis oleksid maksimaalselt tõhusad, oli täiendavalt vajalik kõikidel ametikohtadel vaktsineerimine COVID-19 haiguse vastu. PPA ülesandeks on sõltumata ajast ja olukorrast tagada riigi siseturvalisus, mistõttu PPA ei saanud pakkuda kaebajale teist tööd (kõik ametikohad eeldasid vaktsineeritust) ega teadmata ajaks puhkust vms. Kaebaja ametikohale sobivad nakkusohutuse tagamise meetmed (maski kandmine, käte desinfitseerimine vm) ei anna tavapärasest erinevates oludes viibimise korral vaktsineerimisega sama efektiivset kaitset. Riskianalüüs oli nõuetekohane. 2021. a sügisel oli olemas pooleteise aasta pikkune kogemus haiguse kiirest levikust ja raskest kulgemisest, kus suremuse protsent (mitte ainult eakate) haigestunute hulgas oli väga suur. Nendele teadmistele ja eelkõige Terviseameti andmetele tuginedes kehtestas PPA ennetava meetmena vaktsineerituse nõude. Kooskõlas Riigikohtu 25.11.2021 määruses asjas nr 3-21-2241 (p 24) märgituga võis PPA vaktsineerimisnõude kehtestada halduse siseaktiga.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et PPA apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada ning kaebaja apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata.
10.Praeguse vaidlusega sarnases asjas nr 3-22-157 tegi Riigikohus 21.06.2024 otsuse, milles leidis kokkuvõtlikult järgmist. TTOS § 13 lg 2 ning määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on kooskõlas põhiseadusega ja annavad piisava õigusliku aluse kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamiseks. Kehtestatud range nõue on seega tagasiviidav seadusliku aluseni. PPA peadirektori käskkiri nr 117 on kohtus vaidlustatav siseakt, mis teenis legitiimset eesmärki: ülekaalukat avalikku huvi, s.o riigi tuumikfunktsiooni lakkamatut tagamist, inimeste elude ning tervise kaitset. Sellega kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue oli sobiv, vajalik ja mõõdukas ettevaatusabinõu eesmärgi saavutamiseks. Käskkirja andmisel arvestati üldtuntud teadmisi koroonapandeemia kohta käskkirja andmise aja (01.11.2021) seisuga. Käskkiri ei ole vastuolus ka ELi õigusega, kuivõrd politsei tegevuse eripära tõttu ei kohaldu ELi direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ. Samuti pole relevantsed Riigikohtu menetletud asjas nr 2-2112706 küsimuse alla olnud eraõiguslikele töösuhetele kehtivad põhimõtted. Kaudse vaktsineerimisnõude mittetäitmine ei saa olla aluseks koondamisolukorra tekkimisele, 6(9)
3-22-324 kuivõrd ametijuhendit ei muudetud. Käskkiri nr 117 ei andnud halduse siseaktina siiski alust automaatseks teenistusest vabastamiseks, kui teenistuja ei täitnud vaktsineerimisnõuet. Enne teenistusest vabastamise otsustamist pidi PPA kaaluma konkreetse isiku olukorda, kui selleks esines vajadus erakordsete asjaolude tõttu.
11.Ringkonnakohus järgib Riigikohtu otsuses nr 3-22-157 võetud seisukohti ega pea vajalikuks neid täies mahus korrata. Kaebaja seisukohad taanduvad paljuski Riigikohtu otsuses antud õiguslike hinnangutega mittenõustumisele. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu Riigikohtu seisukohtadega, ei tähenda, et need oleksid väärad ja nendele ei saaks tugineda siinse kohtuasja lahendamisel.
12.PPA 03.11.2021 käskkirja nr 117 p-des 1 ja 7 esitatud nõuet tuleb pidada kaudseks vaktsineerimisnõudeks. Samas otseselt kedagi vaktsineerima füüsiliselt ei sunnitud. Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsesega inimese kehalisse puutumatusse, mis on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames. Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele ja võivad äärmuslikel juhtudel lõppeda surmaga. Seetõttu on äärmiselt oluline, et kaudsel vaktsineerimisnõudel oleks legitiimne eesmärk. See nõue on praegusel juhul täidetud. PPA peab iga päev ja tavapärases olukorras tagama riigi ja inimeste turvalisuse, samuti peab PPA tavapärasest erinevas olukorras (kriisiolukord, üldine ja kõrgendatud kaitsevalmidus, sõjaseisukord, mobilisatsioon) täitma riigikaitselisi või kriisiülesandeid (PPVS §-d 1 ja 2). Sisuliselt on ka PPA-l sarnaselt kaitseväega suur roll riigi enda kindlustamisel, riigi ja rahvatervise kaitsel, PPA-l seda just siseturvalisuse vallas. PPA koostas septembris 2021 riskianalüüsi, milles lähtuti ka määrusest nr 144. Viimane sätestab § 6 lg-s 1, et kui riskianalüüsi tulemused näitavad, et töökeskkond on bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud, peab tööandja vältima töötaja tervise ohustamist bioloogiliste ohutegurite poolt.
13.Nõustuda ei saa apellandi väitega, et kaebajale saanuks kaudse vaktsineerimisnõude kehtestada üksnes seadusega. Välistada ei saa vaktsineerimisnõuete kehtestamist ka madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 160; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-19-40/36, p 50). Politseiametnike suhtes võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel määruse, haldusakti või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigiga (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-21-2241/11, p 24). Politseinike kaudsele vaktsineerimisnõudele annavad piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11. TTOS § 1 lg 2 järgi laieneb see seadus ka PPA teenistujatele niivõrd, kui eriseadusega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. TTOS § 4 lgga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada mh riigiasutuses töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira PPVS, sest TTOS § 13 lg 2 selge sõnaga lubab kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded (ka töötajate tervisekahjustuse vältimiseks rangemad meditsiiniabinõud lähevad selle alla, nt bioloogilisest ohutegurist ohustatuse, sh ka SARS-CoV-2 viiruse leviku korral) ning PPVS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit. TTOS § 8 lg 2 kohaselt peab tööandja kaitseks töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest võtma tarvitusele abinõud, arvestades ohuteguri nakatamisvõimet. TTOS § 8 lg 3 alusel kehtestab bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded Vabariigi Valitsus. Valitsus on seda teinud määruses nr 144, mille lisa 3 kohaselt on koroonaviirus bioloogilise ohutegurina hinnatud kolmanda ohurühma ohuteguriks.
14.Kaudne vaktsineerimisnõue kehtestati sel ajal (novembris 2021) olnud teabele tuginedes. Kooskõlas Riigikohtu otsuse asjas nr 3-22-157 p-ga 23 ei ole põhjendatud kaebaja väide, et üksikud immuniseerimata teenistujad ei saanud kujutada endast tõsist ohtu riigi sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Pigem tõendab see, et käskkiri aitas kaasa 7(9)
3-22-324 vaktsineerituse tõusule ja teiseks ei saa isiku puhul üldnõude täitmata jätmist põhjendada pelgalt sellega, et enamus niikuinii nõuet täidab (vrd nt keelenõude kehtestamine ametnikule). Põhjendatud ei ole tugineda andmetele, mis pärinevad hilisemast ajast. PPA tugineb õigesti riskianalüüsi tegemise (september 2021) ja PPA 03.11.2021 käskkirja aegsele olustikule ning tollastele Terviseameti soovitustele. PPA on oluliseks pidanud nii teenistuja enda tervist, seda, et teenistuja ei nakataks teisi teenistujaid, kui ka seda, et kokkupuutes kolmandate isikutega oleks tagatud tervise kaitse. Isegi kui politseinikud üldiselt pigem ei kuulunud oma ea ja tervisliku seisundi tõttu riskirühma, siis puutusid nad eelduslikult keskmisest enam kokku teiste inimestega ja enamikku ülesandeid polnud võimalik täita kaugtöö vormis.
15.Nõustuda ei saa apellandiga, et tegemist oli koondamissituatsiooniga. ATS § 52 lg 1 sisaldab loetelu tingimustest, mis tuleb ametijuhendis sätestada. Vaktsineerimine ei ole olemuselt selline nõue, mis tuleks ette näha ametijuhendis. ATS § 52 lg 1 on ammendav loetelu, kuna see ei sisalda lahtisele või näidisloetelule omaseid väljendeid, nagu „eelkõige“ või „muu hulgas“, vaid sätestab ammendavalt, mida saab ametijuhendiga kindlaks määrata – selleks on eelkõige teenistusülesanded ning nende täitmiseks vajalik haridus, töökogemus, teadmised ja oskused. Kaudne vaktsineerimisnõue ei ole vaadeldav ka ATS § 52 lg-s 3 toodud teenistusülesande täitmiseks kehtestatud nõude olulise muudatusena. Vaktsineerimisnõue on töötervishoiu nõue TTOS-i tähenduses. PPVS § 71 lg 4 kohaselt kehtestab politseiametniku tervisenõuded ja -kontrolli korra ning tervisetõendi sisu ja vormid Vabariigi Valitsus (vt ka PPVS § 38). Selleks oli kaebaja teenistusest vabastamise ajal Vabariigi Valitsuse määrus nr
114.Selles ei olnud eraldi nõudena COVID-19 haiguse vastu vaktsineerimist sätestatud. See ei välista aga, et PPA peadirektor võis sellise tööohutuse nõude pandeemia tingimustes käskkirjaga kehtestada kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks, tuginedes riskianalüüsile ja kaudselt (käskkirjas sellele otseselt viidatud pole) TTOS-ile ning määrusele nr 144.
16.Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 sätestab üheselt, et direktiivi ei kohaldata, kui teatava avaliku teenistuse, nagu relvajõudude või politsei tegevus satub oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu. Sellisel juhul tuleb töötajate ohutus ja tervis tagada nii hästi kui võimalik, pidades silmas direktiivi 89/391/EMÜ eesmärke. Kõik Eestis kasutatud vaktsiinid olid saanud müügiloa ehk nende ohutus ja tõhusus oli piisavalt tõendatud, et kaaluda üles võimalikud riskid. Kuigi müügiload olid antud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 31. märtsi 2004 määruse (EÜ) nr 726/2004 art 14-a alusel tingimuslikult, andsid need siiski õiguse vaktsiine Euroopa Liidus turustada ja kasutada. Kuna vaktsineerimisnõue puudutab üksnes politseiteenistust ja olemasolevat COVID-19 pandeemia olukorda, siis ongi tegemist direktiivi 2000/54/EÜ art 14 lg 3 tähenduses erilise kaitsemeetmega. Konkreetsel juhtumil tuleb küll arvestada sellega, et inimesel võib olla tekkinud vaktsiini suhtes vastunäidustus, kuid kaebaja ei ole tõendanud, et tal oleks selline vastunäidustus tuvastatud.
17.TTOS alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue ei tähenda, et nõude täitmata jätmine võiks tuua kaasa automaatse teenistusest vabastamise. Siseakti rakendamisel tuleb samuti järgida kaalumisreegleid (HMS § 4 lg 2) ning kaalumisel ei tohi kaalutlusõigust kuritarvitada. Käskkirja nr 117 rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmisel enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 117 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud. Käskkirja nr 117 p-st 9 nähtub, et PPA oli teadlik vaktsiinide kõrvalmõjude võimalikkusest ja tal tulnuks nendega konkreetsel juhul ilmnemise korral arvestada. Seega oli PPA kehtestanud vaktsiinide ohutuse ja võimalike kõrvalmõjude hindamist puudutava tagatise. Praegusel juhul ei ole kaebaja toonud välja erilisi ega uusi asjaolusid, mis leidsid aset käskkirja nr 117 ja käskkirja nr 1.9-2.5/15p andmise vahel. Tol ajal valitses endiselt üldine ebakindlus viiruse osas ning ettevaatuspõhimõttest juhindumine oli ka käskkirja nr 117 andmise ajal endiselt 8(9)
3-22-324 asjakohane. Enne käskkirja nr 1.9-2.5/15p andmist ei tõendanud kaebaja, et tal ei ole võimalik vaktsineerida tõsiste terviseprobleemide tõttu, ega toonud esile ka muid erilisi asjaolusid, millest tulenevalt PPA oleks pidanud talle käskkirja nr 117 rakendamisel tegema erandi. Kaebaja oli küll COVID-19 haiguse läbi põdenud, kuid sellest oli möödunud juba ligi aasta ja ka tol ajal olnud teadmiste põhjal oli võimalik tekkinud immuunsus juba möödunud. Kuivõrd kaebaja ei esitanud tervishoiuteenuse osutaja tõendit vaktsiini vastunäidustuse kohta, ei olnud PPA kohustatud ka omal käel kaebaja tervist kaaluma. Kaebaja ei toonud enne tema teenistusest vabastamist välja ka muid erilisi asjaolusid, millest tulenevalt PPA oleks pidanud talle tegema erandi käskkirja nr 117 rakendamisel. Kaebaja ei avaldanud soovi peatada oma avaliku võimu teostamise õigust (ATS § 83 p 1). PPA peab olema kriiside lahendamiseks valmis kiiresti paigutama oma personali ümber uute ülesannete täitmiseks, mistõttu ei ole määravat tähtsust sellel, kui palju kaebaja pidi teiste inimestega kokku puutuma ja kas selles osas saanuks tööd ümber korraldada. Tuleb arvestada, et koroonapandeemiast tingitud hädaolukord kestis Eestis kuni 01.06.2022. 2022. a jaanuari alguse seisuga võis küll olla märke olukorra leevenemisest, mis hiljem leidsid kinnitust viiruse omikrontüve leviku ja omaduste selginemisega, kuid sel ajal oleks olnud veel ennatlik teha järeldust, et politseinike tervist koroonaviirus lähikuudel enam ei ohusta või et neid ei ole vaja tavapärase töö asemel kaasata kriiside lahendamisse.
Neil kaalutlustel jääb kaebus rahuldamata.
19.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja kannab oma menetluskulu seega ise. PPA ei ole taotlenud menetluskulu väljamõistmist.
Kohtuotsuse avaldamisel tuleb kaebaja nimi asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3).
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.