Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Monika Laatsit ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
21. märts 2025, Tallinn
Haldusasja number
3-21-2583
Haldusasi
X jt kaebus tuvastada Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.1-1/117 punktide 1–7 õigusvastasus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 25. aprilli 2023. a otsus
Menetlusosalised
Kaebajad – /nimekiri eemaldatud/ Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Margit Maidla
Menetluse alus ringkonnakohtus
/nimekiri eemaldatud/ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta /nimekiri eemaldatud/ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 25. aprilli 2023. a otsuse haldusasjas nr 3-21-2583 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt ringkonnakohtu otsuse põhjendustele.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
Otsuse avaldamisel asendada kaebajate nimed tähemärgiga.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 21. aprillil 2025 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-21-2583 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektor kehtestas 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust põhjustava viiruse vastu (p 1). Käskkirja p 2 kohaselt tõendab nimetatud nõudele vastavust SARS-CoV-2 viiruse vastu immuniseerimist tõendav dokument (viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta) või COVID-19 haiguse läbipõdemist tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva). Kõikidel PPA teenistujatel tuli hiljemalt 12.11.2021 esitada oma vahetule juhile kontrollimiseks eelnimetatud tõend või alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend (p 3). Teenistus- või töösuhte jätkamiseks tuli teenistujal enne p-s 2 nimetatud tõendi kehtivuse lõppemist esitada vahetule juhile kontrollimiseks uus tõend (p 4). Käskkirja p 7 nägi ette, et teenistujaga, kes neid nõudeid ei täida, lõpetatakse teenistus- või töösuhe. Käskkirja p 9 kohaselt hüvitati teenistujale haigushüvitise ja kinnitatud palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks oli arsti tuvastatud COVID-19 vaktsiini kõrvalmõju.
2./nimekiri eemaldatud/ ja veel 11 isikut esitasid Tallinna Halduskohtule 10.11.2021 kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamiseks või alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada käskkirja p 7 alusel kaebajatega teenistussuhted (haldusasi nr 3-21-2583).
3.Y esitas Tallinna Halduskohtule 11.11.2021 kaebuse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 tühistamiseks või alternatiivselt PPA keelamiseks lõpetada käskkirja p 7 alusel kaebajaga teenistussuhe (haldusasi nr 3-21-2605).
4.PPA peadirektor tunnistas 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ varasema 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 alates 07.03.2022 kehtetuks.
5.PPA esitas 07.03.2022 taotluse menetluse lõpetamiseks HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, sest kehtiva COVID-tõendi esitamise nõude kehtetuks tunnistamisega on vaidlustatud käskkirja toime kaebajate suhtes lõppenud. Kaebajad esitasid HKMS § 152 lg 2 alusel halduskohtule 18.03.2022 taotluse tuvastada PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 õigusvastasus.
6.Tallinna Halduskohus liitis 27.01.2023 määrusega haldusasjad nr 3-21-2583 ja nr 3-212605 ühte menetlusse (liidetud haldusasi nr 3-21-2583) ning võttis kaebused menetlusse PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 õigusvastasuse tuvastamise nõudes.
7.Kaebajad leidsid kaebuses, et PPA peadirektori 03.11.2021 käskkiri nr 1.1-1/117 on õigusvastane, sest selle andmiseks puudus õiguslik alus, käskkiri on motiveerimata ning rikub proportsionaalsuse, võrdse kohtlemise, õiguskindluse ja õigusselguse põhimõtteid. Kaebajate huvi vaidlustatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks seondub esmajoones 2(10)
3-21-2583 menetluskulude hüvitamisega ja samuti võimaliku kahju hüvitamise nõude esitamisega. Lisaks ei saa välistada preventiivset eesmärki (vrd jõustunud otsused tsiviilasjades nr 2-2117151 ja nr 2-21-17265).
8.PPA palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Vaidlustatud käskkirja õiguspärasust tuleb hinnata selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2). Vastustajal tuli PPA toimepidevuse ja riigi siseturvalisuse tagamiseks 2021. a sügisel tegutseda olemasolevate teadmiste pinnalt, et kindlustada efektiivne kaitse nii teenistujatele kui ka klientidele. PPA-l oli tööandjana kohustus tagada ohutu töökeskkond. PPA-le õigusaktidega pandud ülesandeid arvestades oli teenistujate vaktsineerimise nõue sobiv, vajalik ja mõõdukas meede. Kaebajaid ei ole nende veendumuste tõttu diskrimineeritud. PPA toimepidevuse ja seeläbi riigi sisejulgeoleku tagamine on oluliselt kaalukam huvi kui kaebajate huvi säilitada töökoht. Tuvastamisnõudele ülemineku tingimused ei ole täidetud.
9.Tallinna Halduskohus jättis 25.04.2023 otsusega kaebajate kaebuse rahuldamata ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.11/117 kehtetuks tunnistamise määravaks põhjuseks ei olnud kaebajate kaebus halduskohtule, vaid riskianalüüsi muutmine põhjusel, et varasem deltatüvi asendus 2022. a esimeses kvartalis valdavalt omikrontüvega ning PPA teenistujate vaktsineerituse tase oli selleks ajaks 99% (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 06.06.2022 määrus nr 3-21-2808). Riskianalüüsi ja tegevuskava üle vaatamine seondus seega muutunud olukorraga. Vastustaja ei pea HKMS § 108 lg 6 kohaselt kandma menetluskulusid, kui kaebuse eesmärgi saavutamise kohtumenetluse ajal tingis oluliste asjaolude muutumine pärast kaebuse esitamist (vt Tallinna Ringkonnakohtu 12.04.2022 määrus nr 3-21-1733, p 15). Kaebajad olid nõus menetluse lõpetamisega HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, kui vastustaja hüvitab nende menetluskulud. Vastustaja sellega ei nõustunud, mistõttu taotlesid kaebajad HKMS § 152 lg 2 alusel üleminekut õigusvastasuse tuvastamise nõudele. PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1–7 õigusvastasuse tuvastamise nõue ei ole põhjendatud. Kohtuväliselt kehtetuks tunnistatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamine võib olla otstarbekas, kui haldusakt võiks selle kehtetuks tunnistamisele vaatamata kaebajaid mingil määral edaspidi mõjutada ja kaebajatel võiks seetõttu tekkida vajadus kaitsta oma õigusi. Praegusel juhul ei ole sellise olukorra tekkimise võimalus eluliselt usutav. Üksnes soov jätta menetluskulud vastustaja kanda ei ole piisav argument vaidlustatud haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks ja tuvastamisnõuet ei saa esitada hilisema hüvitamiskaebuse ettevalmistamiseks (HKMS § 45 lg 2). Kaebajatel ei ole ka preventiivset tuvastushuvi, sest tulevikus lahendatav olukord võib olla teistsugune ja erineda võivad ka rakendatavad meetmed. Ei saa eeldada, et vastustaja käituks kaebajate suhtes edaspidi õigusvastaselt. Vastustaja kinnitas, et PPA hindas riskianalüüsi tegemisel erinevaid riske ja nende mõju ning asus seisukohale, et vaktsineerimise nõude kehtestamine 03.11.2021 käskkirjaga oli tol ajal teadaolevalt inimeste elu ja tervise, PPA toimepidevuse ning riigi sisejulgeoleku kaitse eesmärgi täitmiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas meede. Kriisiolukord eeldab kiiret tegutsemist. Vastustaja on võtnud arvesse erinevaid huvisid ja toetunud neist kaalukamatele (inimeste elu ja tervise kaitse ning riigi sisejulgeolek).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.Kaebajad paluvad 25.05.2023 apellatsioonkaebuses (täiendatud 07.02.2025) tühistada halduskohtu otsus ja uue otsusega rahuldada nende kaebus ning jätta menetluskulud vastustaja kanda. Alternatiivselt paluvad kaebajad saata asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks.
3(10)
3-21-2583 Halduskohus on jätnud PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 õigusvastasuse tuvastamise nõude sisuliselt lahendamata, keskendudes peamiselt asjakohatutele küsimustele ja üksnes nõustudes PPA vastuväidetega. Otsuse põhjal jääb mulje, et kohus ei saanud ka ise aru, milliseid nõudeid ta lahendas. Tuvastamiskaebuse esitamine oli lubatav ja halduskohus ei ole selle nõude osas menetlust lõpetanud. Kohtu põhjendused ja viited seonduvalt HKMS § 152 lg 1 p-ga 4 ja § 108 lg-ga 6 on seega asjassepuutumatud. Vaidlustatud käskkirja õigusvastasust puudutavas osas jäävad kaebajad varem esitatud seisukohtade juurde ning ei korda neid. Ringkonnakohtu 13.01.2025 määrusest võib aru saada, et kohus kavatseb tuvastamiskaebuse lahendamisel lähtuda Riigikohtu 21.06.2024 otsusest nr 3-22-157. Seetõttu esitavad kaebajad oma vastuväited kõnealusele otsusele, mis ei tugine õigusele ega senisele kohtupraktikale, vaid maailmavaatele. Riigikohtu seisukohad on vastuolulised, ebaloogilised ja väärad ning neist ei tuleks siinses asjas lähtuda. Ringkonnakohus ei ole seotud teises asjas tehtud Riigikohtu otsuse seisukohtadega ja arvesse tuleks võtta ka praeguse vaidluse erisusi. Riigikohtu otsuse kohatist vastuolulisust, põhjendamatust ja ebaõigsust on mööndud ka mitmetes madalama astme kohtu otsustes, kuigi neis ei ole siiski julgetud teha enda veendumustel põhinevat otsust. Erinevalt Riigikohtu lahendatud kaasusest jäid kõik praeguse asja kaebajad siiski teenistusse või tööle, mistõttu nende kaebus täitis oma eesmärgi. Samuti ei ole kõik kaebajad avalikus teenistuses, vaid osa neist töötavad PPA-s töölepingu alusel. Nende puhul tuleb arvestada kohtupraktikaga tsiviilasjades nr 2-21-17151, nr 2-21-17265 ja nr 2-21-17269, milles on leitud, et tööandja ei saa ühepoolselt vaktsineerimiskohustust määrata ja selline kohustus ei saa tuleneda TTOS-st. Praeguses asjas on täiendavalt oluline hinnata olukorda 2022. a jaanuarist kuni märtsini, sest sellel ajal käskkirja nr 1.1-1/117 kehtivana hoidmine ei olnud igal juhul enam õiguspärane (mh said kaebajad ilmselt just sellel põhjusel 2022. a jaanuaris esialgse õiguskaitse). Riigikohus on meelevaldselt ja ilma põhjendusi esitamata väitnud, et direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ ei ole politsei tegevuse eripära tõttu kohaldatavad. See tõlgendus on selgelt väär. Puudub põhjendus direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg-s 2 sätestatud olukorra esinemise kohta ning pole arvestatud seda, et kui direktiiv ei kohaldu, siis ei saaks kohaldada ka TTOS § 13 lg-t 2, mis direktiivi üle võtab ja mida tuleks sisustada direktiivi eeskujul. Samasugune vastuolu esineb ka omavahel seotud direktiivi 2000/54/EÜ ja Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ kohaldamise osas. Vaktsineerimiskohustuse paigutamine TTOS-i alla on vastuolus nii seaduse kui ka direktiivi eesmärkide ja mõttega. Kuigi soovituslikest juhistest ja konventsioonidest ei tulene nõudeõigust, ei ole samas põhjendatud, miks ei ole neid võimalik või mõistlik järgida. Riigikohus on vägivaldselt eiranud seaduslikkuse põhimõtet, asudes omistama haldusorganile õigust kohaldada haldusõigusnorme dispositiivselt. Direktiivi kohaselt saab rangemad nõuded kehtestada liikmesriik, kuid ükski norm ei anna sellist õigust tööandjale (sh TTOS § 8 lg 3, mida tuleb tõlgendada kooskõlas direktiiviga). Kusagilt ei tulene tööandjale volitust kehtestada vaktsineerimisnõuet tervisenõudena ning seda ei saa tuletada ka Vabariigi Valitsuse pädevusest kehtestada vanglateenistuse ametniku tervisenõuded. Vaktsineerimiskohustus saab politsei- ja kaitseväeteenistuses olla üksnes tervisenõue (vt politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) § 71 lg-d 2 ja 4), kuid sellist tervisenõuet ei ole politseile kehtestatud (vt Vabariigi Valitsuse 19.12.2019 määrus nr 114 „Politseiametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“). Vabariigi Valitsus ei soovinudki kehtestada kohustuslikku vaktsineerimist ühelgi elualal. Kuna tagajärjeks pidi olema teenistusest vabastamine ATS § 95 lg 1, § 14 lg 1 või 2 või § 15 alusel 4(10)
3-21-2583 (s.o mittevastavuse tõttu), siis ei saa vaktsineerimisnõue olla tööohutuse nõudeks. Töötervishoiu ja tööohutuse nõuetele ei saa vastata või mitte vastata, vaid neid on üksnes võimalik täita või mitte täita. Kuivõrd Vabariigi Valitsus ei ole vaktsineerimiskohustust tervisenõudena kehtestanud, siis ei saanud kaebajatel tekkida kohustust ennast vaktsineerida. Isegi kui kohaldatavad oleksid TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11, siis ei anna need tööandjale õiguslikku alust vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks. Kuivõrd vaktsineerimise nõue riivab mitmeid põhiõigusi, siis ei saa vaktsineerimiskohustuse kehtestamine olla tööandaja pädevuses, vaid sellise kohustuse saaks kehtestada üksnes riik ja see peab õigusnormist selgelt tulenema (vt põhiseaduse (PS) § 29 lg 4; Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) 08.04.2021 otsus nr 47621/13, Vavřička jt vs. Tšehhi, p-d 259–260, 265, 282). Tööandjal on kohustus võimaldada vaktsineerimist ja töötajal on õigus vaktsineerimist saada. Töötajaid paremini kaitstavate sätete alusel ei saa tööandja kehtestada töötajatele nii suure isikupuutumatuse riivega kohustusi nagu vaktsineerimine. Üldsõnalise sätte meelevaldne laiendamine töötaja kahjuks ei saa olla lubatav. Seejuures ei olnud teada COVID-19 vaktsiinide kõrvalmõjud ja tüsistused ning vaktsiinikahju hüvitamist reguleeriv seadus võeti Eestis vastu alles 13.04.2022 ja jõustus osaliselt 01.05.2022. Vaktsineerimist ei saa pidada ka eriliseks kaitsemeetmeks, sest vaktsineerimise kättesaadavaks tegemise kohta on olemas eriregulatsioon (vt direktiivi 2000/54/EÜ art 14 lg 3 ja VII lisa). Mh ei olnud SARS-CoV-2 vaktsiin direktiivi 2000/54/EÜ III lisa järgi tõhus vaktsiin, mistõttu ei saanud seda ühelgi juhul muuta kohustuslikuks. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 ei sätestatud vaktsineerimiskohustust. Riigikohus tõlgendas määrust nr 144 vastuolus akti andja tahtega. Leides, et õiguslik alus vaktsineerimiskohustusele tulenes TTOS § 13 lg-st 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p-st 11, ei ole Riigikohus hinnanud eesmärgi legitiimsust. Riigikohus aktsepteeris, et vaktsineerimiskohustus on kehtestatud riigi siseturvalisuse kindlustamise ja rahvatervise kaitse eesmärgil. Samas ei saa TTOS-i ja määrus nr 144 alusel kehtestavate kohustuste legitiimseks eesmärgiks olla sisejulgeoleku tagamine või rahvatervise kaitse (vt direktiivi 89/391/EMÜ art 1 lg 1; direktiivi 2000/54/EÜ art 1 lg 1; TTOS § 1 lg 1, § 2 lg-d 1 ja 2). Neid eesmärke peaksid tagama muud õigusaktid. Ainus legitiimne eesmärk TTOS-i alusel saaks olla PPA ametnike elu ja tervis. Seejuures oli juba alates vaktsiinide turule tulekust teada, et vaktsiin ei kaitse viiruse leviku eest, vaid saab kaitsta üksnes konkreetset isikut raske haigestumise eest, mis ei anna aga alust kehtestada vaktsineerimiskohustust (vt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 48). Vaktsineerimiskohustuse kehtestamise tingimused (vt Vavřička jt vs. Tšehhi, p-d 300 jj) ei olnud täidetud ning vaktsineerimisele olid olemas alternatiivid, kuid Riigikohus ei ole neid isegi analüüsinud. Puudusid pikaajalised usaldusväärsed andmed kasutatavate vaktsiinide ohutuse ja vastunäidustuste kohta. Vaktsiinide pidev seire küll ilmselt toimus, kuid see oli toimunud vaid lühikest aega. Eestis puudus eraldi hüvitamismehhanism vaktsiini raskete kõrvalmõjude korral. Meetme kestvus ei omanud tähtsust, kuivõrd vaktsineerimata ametnikud automaatselt vabastati. Lühike kestus viitab hoopis, et sellise ajutise nõude tõttu kellegi vabastamine ei olnud mõistlik ega proportsionaalne. Vaidlustatud käskkiri ei võtnud arvesse ametniku kohustuste iseloomu ja kaasnev riive oli äärmiselt intensiivne. Riigikohtu tehtud ülevaade teistes riikides kehtestatud vaktsineerimisega seotud nõuetest ja sellega seotud tagajärgedest on väga napisõnaline ning ka lünklik. Siiski on märkimisväärne, et kuigi vaktsineerimisnõudeid kehtestati ka mujal, ei olnud tagajärjeks teenistusest vabastamine. Puudub põhjendus, mis Eesti puhul on selline tagajärg lubatav (vt ka otsusele lisatud eriarvamus). Riigikohus jättis veel tähelepanuta, et kõigis riikides kehtestas vaktsineerimise nõude riik, mitte suvaline tööandja. Kui riik oleks sellekohase nõude kehtestanud, siis oleks olukord teistsugune. PPA 03.11.2021 käskkiri pidanuks olema ajaliselt piiratud, aga ei olnud 5(10)
3-21-2583 seda (sh kehtis käskkiri kuni 07.03.2022, vaatamata asjaolule, et nõuet ei rakendatud tegelikult juba alates 2022. a jaanuari keskpaigast). Kuna Riigikohus ei ole kaalunud vaktsineerimise alternatiive (nt maskikandmine, testimine), siis ei saa olla läbitud elementaarset proportsionaalsuse testi. Täiesti meelevaldne on väide, et vaktsineerituse tase asutuses ei olnud oluline. Tööohutuse mõttes omas see selgelt tähtsust, sest 100% ei olnud ilmtingimata vajalik. Jäikus viitab, et tegemist oli teenistusliku nõudega (tervisenõudega). Riigikohus on rikkunud kohtuotsuse põhjendamise kohustust ja jätnud hindamata asjas kogutud tõendid. Otsuse nr 3-22-157 põhjendused lähtuvad suuresti Riigikohtu varasemast määrusest haldusasjas nr 3-21-2241, mille seisukohad ei saanud olla lõplikud ja mis tugines Riigikohtu enda suvaliselt kogutud tõenditele, mida ei ole pooltega arutatud. Selline praktika alavääristab madalama astme kohtuid. Riigikohus ei analüüsinud riskihinnangut, mille kohaselt PPA-s oli COVID-19 risk IV tase (akuutne risk), kuid mis ei saanud olla adekvaatne, kuna kaebajad olid selleks ajaks oma tööd koroonapandeemia tingimustes teinud juba ligi kaks aastat. Riigikohus lähtus olemasolevast teabest valikuliselt. Kaebajad on esitanud tõendid, et haiglaravil viibis alates 2021. a septembrist rohkem vaktsineeritud isikuid ning mitmetes kõrge vaktsineerituse tasemega (99–100%) kollektiivides toimusid 2021. a oktoobris jätkuvad COVID-19 puhangud (Tallinna Kiirabi, Kaitsevägi, PPA). Riigikohus on rikkunud võimude lahususe, seaduslikkuse, õigusriigi, diskrimineerimise keelu ja riigivõimu omavoli keelu põhimõtteid ning ei ole taganud isikutele tegelikku kohtulikku õiguskaitset.
11.Politsei- ja Piirivalveamet vaidleb 27.06.2023 vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub jätta selle rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vastustaja jääb varasemalt esitatud seisukohtade juurde ja ei pea vajalikuks neid üle korrata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Ringkonnakohus jääb 13.01.2025 määruses väljendatud seisukoha juurde, et halduskohus ei ole tuvastamiskaebust sisuliselt lahendanud ja halduskohtu põhjendused selles osas on selgelt vastuolus ringkonnakohtu väljakujunenud praktikaga (s.o HKMS § 152 lg 2 alusel üleminekuks nn jätkutuvastuskaebusele piisab mh sellest, kui kaebaja soovib taotleda kantud menetluskulude hüvitamist, ning sellise tuvastamiskaebuse lahendamisel ei oma seejuures mingisugust tähtsust, kas vaidlustatud käskkirja kehtetuks tunnistamine oli tingitud kaebuse esitamisest või mitte – nt Tallinna Ringkonnakohtu 23.04.2024 määrus nr 3-23-2386, p 20 ja seal viidatud varasemad lahendid). Siiski ei oleks asja halduskohtule uueks läbivaatamiseks saatmine põhjendatud, kuna PPA 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 õiguspärasust on praeguseks hinnatud mh Riigikohtu 21.06.2024 otsuses nr 3-22-157 ja Tallinna Ringkonnakohtu 18.12.2024 otsuses nr 3-22-324. Täiendavalt on Riigikohus 10.01.2025 otsuses nr 3-21-2712 analüüsinud samalaadse Kaitseväe juhataja 31.08.2021 käskkirja nr 162 õiguspärasust, jäädes jätkuvalt haldusasjas nr 3-22-157 võetud seisukohtade juurde. Seetõttu lahendab ringkonnakohus ka praeguse vaidluse sisuliselt.
13.Vaidlust ei ole, et PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirjaga nr 1.1-1/117 kehtestati kõigi PPA teenistujate suhtes kaudne vaktsineerimiskohustus, mille täitmata jätmise korral oli nähtud ette teenistus- või töökohalt vabastamine. Nn COVID-tõendi esitamise kohustus teenistusse jäämise eeldusena tunnistati PPA peadirektori 03.03.2022 käskkirjaga nr 1.1-1/19 kehtetuks alates 07.03.2022. Kuivõrd kaebajaid ei olnud esialgse õiguskaitse kohaldamisest tulenevalt teenistusest vabastatud enne asjaolude muutumist, on käskkiri nr 1.1-1/117 nende suhtes mõju kaotanud. Nagu eelmises punktis selgitatud, tuleb kaebajate 20.09.2022 taotluse alusel siiski kontrollida käskkirja õiguspärasust.
6(10)
3-21-2583
14.Ringkonnakohtu hinnangul on haldusasjas nr 3-22-157 esitatud Riigikohtu seisukohad asjakohased ka praeguse vaidluse lahendamisel. Iseenesest on õige, et ringkonnakohus ei ole siinse asja lahendamisel õiguslikult seotud teises asjas tehtud Riigikohtu otsuses tooduga, kuid olukorras, kus Riigikohus andis HKMS § 226 lg 1 p 2 alusel nimelt kohtupraktika ühtlustamise eesmärgil haldusasja nr 3-22-157 lahendada halduskolleegiumi kogu koosseisule (vt Riigikohtu 23.04.2024 määrus nr 3-22-157, p 2), saaks senisest kohtupraktikast kõrvalekaldumine olla õiguskindluse põhimõtet arvestades põhjendatud vaid erandlikel juhtudel (nt ilmnevad olulised uued asjaolud). Praegusel juhul sellist olukorda ei esine. Kaudse vaktsineerimisnõude aluseks oli kõigi PPA teenistujate puhul sama käskkiri nr 1.11/117, mille õiguslikuks aluseks oli TTOS § 134 lg 2 ja sisuliseks aluseks PPA 06.10.2021 riskianalüüs. Kuna riski hindamine lähtus nn põhitööde sisust, mitte asjaolust, kas tegemist on ametniku või töötajaga, siis ei ole määrav, et osa kaebajatest ei olnud avalikus teenistuses, vaid töötasid PPA-s töölepingu alusel (Ä, O, L). Ehkki tuleb möönda, et kaebajate viidatud tsiviilasjades nr 2-21-17151 ja nr 2-21-17265 on kohtud leidnud, et TTOS-st ei tulene tööandjale õigust kohustada tema juures juba töötavaid isikuid ennast COVID-19 haiguse vastu vaktsineerima ning COVID-19 riskianalüüsi rakendamise käskkiri on üksnes tööandja ühepoolne tahteavaldus, millel ei saa töötaja nõusolekuta olla tema töölepingut muutvat toimet, ei oma see praeguses vaidluses tähtsust, kuna ühegi kaebaja töölepingut käskkirja nr 1.1-1/117 alusel ei lõpetatud. Töölepingu lõpetamisega seonduvad vaidlused ei kuuluks ka halduskohtu pädevusse.
15.Ühtlasi ei saa kaebajatega nõustuda, et praeguses asjas tuleb täiendavalt hinnata olukorda 2022. a-l kuni PPA peadirektori 03.03.2022 käskkirja nr 1.1-1/19 jõustumiseni. Käskkiri nr 1.1-1/117 oli kohtus vaidlustatav siseakt, mida tuleb halduskohtumenetluses käsitada haldusaktina (HKMS § 6 lg 1). Järelikult kehtib ka nimetatud käskkirja suhtes HKMS § 158 lg 2 teises lauses sätestatu, mille kohaselt hindab kohus haldusakti õiguspärasust selle andmise aja seisuga. Kuna ühtegi kaebajat COVID-tõendi esitamata jätmise tõttu ameti- või töökohalt ei vabastatud ning asjas on esitatud üksnes käskkirja nr 1.11/117 õigusvastasuse tuvastamise nõue, siis ei ole asja lahendamiseks vaja analüüsida, kas käskkiri tulnuks tunnistada kehtetuks juba enne 07.03.2022 (sh möönavad kaebajad ise, et käskkirja nr 1.1-1/117 ei rakendatud juba alates 2022. a jaanuari keskpaigast).
16.Riigikohus järeldas 21.06.2024 otsuses nr 3-22-157, et PPA peadirektori 03.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 p-dega 1 ja 7 kehtestatud kaudne vaktsineerimiskohustus oli tööohutuse nõue TTOS-i tähenduses, mille kehtestamiseks andsid piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 05.05.2000 määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ning need normid olid põhiseaduspärased. PPA peadirektori siseakt teenis Riigikohtu hinnangul legitiimset eesmärki, tagades ülekaalukat avalikku huvi: riigi tuumikfunktsiooni lakkamatu täitmine ning inimeste elude ja tervise kaitse. Kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue oli eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas ettevaatusabinõu. Riigikohus märkis, et politsei tegevuse eripära tõttu direktiivid 89/391/EMÜ1 ja 2000/54/EÜ2 ei kohaldu. Kõigi Eestis kasutatud COVID-19 vaktsiinide ohutus ja tõhusus oli piisavalt tõendatud, et kaaluda üles võimalikud riskid (võttes konkreetsel juhul siiski arvesse võimalikke vastunäidustusi). Riigikohus leidis, et käskkirja nr 1.1-1/117 p-s 2 sätestatud tõendi esitamata jätmist saab käsitada muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 tähenduses, mis toob ATS § 95 lg 1 kohaselt kaasa teenistusest vabastamise. Siiski ei 1
Nõukogu 12.06.1989 direktiiv 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta 2 Euroopa Parlamendi ja nõukogu 18.09.2000 direktiiv 2000/54/EÜ töötajate kaitse kohta bioloogiliste mõjuritega kokkupuutest tulenevate ohtude eest tööl (seitsmes üksikdirektiiv direktiivi 89/391/EMÜ artikli 16 lõike 1 tähenduses)
7(10)
3-21-2583 saanud selline tagajärg olla automaatne, vaid siseakti rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmise korral enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 1.1-1/117 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud.
17.Kaebajad on 07.02.2025 seisukohas esitanud sisuliselt vastuväited Riigikohtu 21.06.2024 otsusele nr 3-22-157. Ringkonnakohus märgib, et käsitab apellatsioonkaebuse põhjendustena üksnes kaebajate neid seisukohti, milles on analüüsitud Riigikohtu poolset õiguse tõlgendamist ja tõendite hindamist, ning jätab kõrvale muud etteheited ja hinnangud Riigikohtu otsusele (sh põhjendamiskohustuse rikkumine, tõendite hindamata jätmine), sest praeguse vaidluse raames ei ole võimalik hakata revideerima haldusasjas nr 3-22-157 tehtud jõustunud kohtuotsust.
18.Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 kohaselt ei kohaldata seda direktiivi juhul, kui teatava avaliku teenistuse (nt relvajõudude või politsei) tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub. Kaebajad leiavad ekslikult, et kui politseiteenistuse eripära tõttu direktiivid 89/391/EMÜ ja 2000/54/EÜ ei kohaldu, siis ei saaks praegusele vaidlusele kohaldada ka TTOS § 13 lg-t 2 ja määrust nr 144, sest need võtavad üle direktiivid ja neid tuleks seega sisustada direktiivide eeskujul. Asjaolu, et TTOS ja selle alusel kehtestatud määrus nr 144 võtavad mh üle direktiivide nõuded, ei tähenda seda, et nende riigisiseste normide reguleerimisala ei saagi olla direktiividega võrreldes avaram. See tähendab, et isegi kui direktiivid teatud olukorras ei kohaldu, ei välista see iseenesest veel TTOS-i ja määruse nr 144 kohaldamist, sest need ei ole direktiividega lahutamatult seotud. Seejuures on mõlemad õigusaktid kehtestatud oluliselt enne Eesti ühinemist Euroopa Liiduga ning praegusele TTOS § 13 lg-le 2 vastav säte sisaldus juba 26.07.1999 jõustunud seaduse algtekstis (vt § 13 lg 2 p 2).
19.Riigikohtu arvates andsid PPA teenistujatele kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamiseks piisavalt selge ja täpse õigusliku aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11. Ehkki tegemist oli isikupuutumatust intensiivselt riivava meetmega, võis avalike ülesannete täitmisel osalevate inimeste (sh politsei teenistujate) suhtes vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka seaduses ettenähtud üldisema volitusnormi alusel ja madalama astme õigusaktiga (sh halduse siseaktiga), arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga. Kaebajate viidatud PPVS § 71 lgtest 2 ja 4 ei tulene järeldust, et vaktsineerimisnõue saab olla üksnes tervisenõue, kuid mitte tööohutuse nõue. Need sätted reguleerivad üksnes tervisekontrolli jms (sh vaktsineerimise) tagamist riigieelarve vahenditest ning politseiametniku tervisenõuete ja tervisekontrolli korra kehtestamist, kuid vaidlust ei ole, et vaktsineerimisnõuet ei ole politseiametniku tervisenõudena kehtestatud. Pidades silmas, et vaktsineerimine on ennetusmeede, on üldse küsitav, kas seda saaks käsitada tervisenõudena. Kaebajate arutlus, et tööohutuse nõuetele ei saa vastata või mitte vastata, vaid neid saab üksnes täita või mitte täita, ei ole asjassepuutuv, sest ehkki käskkirja nr 1.1-1/117 p-de 1 ja 7 sõnastus on mõnevõrra ebaõnnestunud, ei oleks teenistusest vabastamist tinginud siiski „mittevastavus“ vaktsineerimisnõudele, vaid käskkirja p-de 2–5 alusel nõutava dokumendi (st COVID-tõendi) tähtajaks esitamata jätmine (vt ATS § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 ning § 95 lg 1).
20.Mis puutub küsimusse, kas TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 võimaldasid kehtestada teenistujate õigusi oluliselt riivavaid tööohutuse nõudeid mh avalikes huvides (PPA toimepidevuse tagamiseks) ning teiste inimeste elu ja tervise kaitseks, leiab ringkonnakohus, et kaebajate lähenemine on põhjendamatult kitsendav. Tööandja peab esiteks tagama tööohutuse (TTOS § 2 lg 2) kõigile töötajatele ning teiseks tuleneb juba direktiivi 8(10)
3-21-2583 89/391/EMÜ art 2 lg-s 2 ja TTOS § 1 lg-s 2 sätestatud erandite kehtestamisest, et PPA töötajate puhul tuleb täiendavalt arvestada politsei täidetavate avalike ülesannetega, sh siseturvalisuse tagamine ka tervisekriisi tingimustes. Määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 viitab samuti selgelt vajadusele tagada töökeskkonnas teiste inimestega kokku puutuvate töötajate nakkusohutus. Seetõttu ei ole TTOS § 13 lg 2 alusel PPA töötajatele rangemate nõuete kehtestamisel välistatud arvestada mh eesmärgiga tagada politseiga kokku puutuvate isikute (st mitte ainult teiste PPA töötajate) ohutus ja seeläbi politsei ülesannete täitmine laiemalt. Järelikult tuleb käskkirjas nr 1.1-1/117 seatud eesmärke pidada legitiimseteks. Kuna meetme eesmärgiks oli muu hulgas politseiga kokku puutuvate isikute (sh COVID-19 haiguse riskirühma kuuluvate isikute) tervise kaitse ja samas ei saanud eeldada, et osa PPA teenistujatest võiksidki jääda sedalaadi kokkupuuteid nõudvate ülesannete täitmisest kõrvale (vt ka PPVS § 77 lg 1 ja § 79 lg 1), põhjendab see ühtlasi hinnangut, et eesmärkide täitmiseks ei piisanud sellest, et vaktsineeritud või haiguse läbipõdenud teenistujate osakaal PPA-s oli suur, vaid vajalikuks peeti, et COVID-tõendi esitaksid kõik ja igaüks.
21.Kaudne vaktsineerimisnõue kehtestati 2021. a novembris ning tugines sellel ajal esinenud olukorrale ja olemas olnud andmetele nii SARS-CoV-2 viiruse (sh konkreetsete viirusetüvede) omaduste ja leviku kui ka COVID-19 haiguse kulgemise ning vaktsiinide tõhususe ja võimalike kõrvaltoimete või tüsistuste kohta. Riigikohus ei ole otsuses nr 3-22157 väitnud, et määruse nr 144 § 6 lg 2 p-ga 11 oleks kehtestatud vaktsineerimiskohustus. Nimetatud säte jättis tööandjale võimaluse otsustada, millist meedet pidada piisavaks. Säte võimaldanuks piirduda testimisega (vt lisaks 17.08.2021–14.03.2022 kehtinud § 6 lg 22 p-d 4 ja 5), kuid ei välistanud ka ainuüksi COVID-tõendi aktsepteerimist. Ringkonnakohtu hinnangul on vastustaja piisavalt selgitanud, miks valiti taotletud eesmärgi saavutamiseks just kehtiva COVID-tõendi esitamise nõue ning jäeti kõrvale näiteks võimalus tõendada nakkusohutust testitulemustega. Regulaarse testimise korraldamine olnuks töömahukas ja kulukas ning samas vaktsineerimisest vähem efektiivne (st võimaldab tuvastada üksnes juba toimunud nakatumist). Nõustuda ei saa väitega, et juba alates vaktsiinide turule tulekust oli teada, et need pakuvad kaitset ainuüksi raske haigestumise eest. Kuigi vaktsineeritud isikud võivad samuti nakatuda, vähendab viiruse kandlust oluliselt seegi, et vaktsineeritud isikud põevad haigust kergemalt ja lühemat aega ning neist lähtuv nakkusoht on seetõttu märkimisväärselt madalam (s.o vaktsineeritute viiruskoormus ja seega ka nakkuse edasikandmise võime on väiksem). Muud viiruse leviku tõkestamist soodustavad meetmed (nt isikukaitsevahendite kasutamine, hügieeni ja distantsi hoidmine, desinfitseerimine, vajadusel ka täiendav testimine) võivad olla vajalikud vaktsineerimisest sõltumata, kuid sellest ei järeldu, et vaktsineerimine oleks eesmärgipäratu või ebavajalik abinõu. Meetme sobivuse jaatamiseks ei pea selle efektiivsus olema 100%.
22.Käskkirja nr 1.1-1/117 ei muuda õigusvastaseks see, et COVID-19 vaktsiinid olid olnud turul vaid lühikest aega ja võimalike vaktsiinikahjude hüvitamiseks puudus eraldi mehhanism. Kõik Eestis kasutusel olnud vaktsiinid olid saanud Euroopa Liidus müügiloa ehk nende ohutus ja tõhusus oli piisavalt tõendatud, et kaaluda üles võimalikud riskid. Asjaolust, et direktiivi 2000/54/EÜ III lisa või määruse nr 144 lisa 3 ei sisalda SARS-CoV-2 juures märkust „V“, mis viitab, et „tõhus vaktsiin saadaval ja Euroopa Liidus registreeritud“ (vt direktiivi III lisa p 10; määruse nr 144 § 17 lg 13 p 5), ei saa järeldada, et olemasolevad COVID-19 vaktsiinid ei oleks direktiivi ja määruse nr 144 tähenduses usaldusväärsed või tõhusad. SARS-CoV-2 lisati loetellu direktiiviga (EL) 2020/7393, mil vaktsiinid olid alles väljatöötamisel (vt direktiivi põhjendus 6) ja asjaolust, et direktiivi III lisa ei ole hiljem 3
Komisjoni 03.06.2020 direktiiv (EL) 2020/739, millega muudetakse Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiivi 2000/54/EÜ III lisa seoses SARS-CoV-2 lisamisega teadaolevalt inimesi nakatavate bioloogiliste mõjurite loendisse ja muudetakse komisjoni direktiivi (EL) 2019/1833
9(10)
3-21-2583 täiendatud, oleks meelevaldne tuletada hinnanguid 2020. a lõpus ja 2021. a alguses müügiload saanud vaktsiinide tõhususele. Määrav ei ole seegi, et erisätted vaktsiinikahjude lihtsustatud hüvitamise kohta (vt ravimiseaduse §-d 9914–9925 ja 11611–11612) kehtestati alles 2022. aastal, sest käskkirja nr 1.1-1/117 p 9 kohaselt hüvitatakse teenistujale haigushüvitise ja kinnitatud palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks on arsti poolt tuvastatud COVID-19 vaktsiini kõrvalmõju. Seega oli vastustaja püüdnud juba iseseisvalt maandada võimalikke riske seoses vaktsiinide kõrvaltoimetega.
23.Asjakohaseks ei saa pidada argumenti, et käskkiri nr 1.1-1/117 pidanuks olema ajaliselt piiratud, sest vastustajale ei saanud olla ettenähtav, kui pikka aega on meedet vaja rakendada. PPA 03.11.2021 käskkirja andmise ajaks oli tervisekriis kestnud juba ca 1,5 aastat ning kuigi viirus oli korduvalt muteerunud, ei saanud eeldada, et juba lähiajal saab valdavaks selline tüvi, mis üldjuhul enam rasket haigestumist ei põhjusta. See, et meetme rakendamise vajadus osutus õnneks lühiajaliseks, on juhuslik asjaolu, mis ei saa meetme rakendamist muuta tagantjärele ebaproportsionaalseks.
24.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel jääb kaebajate apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 25.04.2023 otsuse resolutsioon muutmata, kuid halduskohtu otsuse põhjendusi tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
25.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kaebajad on tasunud apellatsioonkaebuselt riigilõivu kokku 840 eurot (42 kaebajat × 20 eurot) ning palunud mõista vastustajalt nende kasuks välja esindajakulu kokku 2139,48 eurot (koos käibemaksuga summa) ehk iga apellandi kohta 50,94 eurot. Esindajakulu vastab advokaatide 14,78 töötunnile hinnaga 120 euro/tund (lisandub käibemaks). Kokku 2979,48 euro suuruste menetluskulude kandmine või kandmise kohustus seoses praeguse haldusasja menetlemisega ringkonnakohtus on riigilõivu maksekorralduse (dtl 1970) ja advokaadibüroo arvetega (dtl 2013–2180) HKMS § 109 lg-te 1 ja 1 1 nõuetele vastavalt tõendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebajate menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda. PPA ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
26.Kaebajate eraelu kaitseks tuleb otsuse avaldamisel asendada nende nimed tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.