Teenistussuhted › Riigiteenistus

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-23-804

2(10)

3-23-804 12.04.2023 käskkirja õigusvastasus ja hüvitada ebaseadusliku teenistusest vabastamisega tekitatud kahju. Lisaks palub kaebaja tühistada PPA 02.05.2023 käskkiri. Kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane, sh vastuolus politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) §-ga 581, mille kohaselt oleks kaebaja tulnud teenistusest vabastamise asemel teenistusest kõrvaldada või viia üle teisele ametikohale. Kaebaja teenistusest vabastamine on vastuolus süütuse presumptsiooni põhimõttega. Tähtsust ei ole asjaolul, et KAPO võttis kaebajalt ära riigisaladusele juurdepääsu loa, sest PPVS § 581 ongi ette nähtud olukorraks, kus ametnik ei saa kriminaalmenetluses esitatud kahtlustusest tingituna oma senisel ametikohal jätkata. See säte ei näe ette erandit politseiametnikule, kes kriminaalmenetluse tõttu on kaotanud riigisaladuse loa vm senise töö jätkamiseks vajaliku õiguse. PPA 12.04.2023 käskkirjas esitatud põhjendus piirivalvuri ametikohale nimetamise võimatuse kohta ei ole asjakohane. Kaebaja on politseiteenistuses juba alates 15.04.2019 ja teisele ametikohale üle viimiseks ei ole teda vaja uuesti teenistusse võtta. Kaebaja soovis piirivalvuri ametikohale üle viimist üksnes seetõttu, et sellele kohale oli käimas konkurss, kuid ta kinnitas vastustajale, et on nõus enda üle viimisega mistahes ametikohale. Pole usutav, et PPA-s ei olnud ühtki vaba ametikohta, kuhu kaebaja oleks sobinud. Kaebaja teenistusest vabastamine rikub ebavõrdse kohtlemise keeldu, sest kõigi teiste sama kriminaalmenetluse raames kahtlustuse saanud politseiametnike suhtes kohaldati ametist kõrvaldamist PPVS § 581 alusel. Teenistusse ennistamise nõue on lubatav, sest 12.04.2023 käskkirja andmise ajal kasvatas kaebaja alla seitsmeaastast last (kaebaja poeg on sündinud XX.XX.XXXX). PPA 02.05.2023 käskkiri, millega muudeti kaebaja teenistusest vabastamise aega, on õigusvastane, sest 29.04.2023 ei ole kaebaja laps enam noorem kui 7-aastane. Seega satuks kaebaja esialgse õiguskaitse kohaldamise tõttu varasemast halvemasse olukorda, mis on vastuolus reformatio in peius keeluga. Hüvitamisnõue on esitatud juhuks, kui kaebaja ei saavuta kohtumenetluse tulemusel võimalust jätkata politseiteenistuses. Kaebajal tekib sel juhul kahju, mis seisneb politseiametniku väljateenitud aastate pensioni saamata jäämises. Kahju suuruseks hindab kaebaja 477 705 eurot.

3(10)

3-23-804 p 5 tähenduses. Loa puudumine on käsitatav seaduses sätestatud muu teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 tähenduses. Kaebaja avaldas soovi enda üleviimiseks piirivalvuri ametikohale, ent ka sellel ametikohal on nõutav riigisaladusele juurdepääsu loa olemasolu. PPVS § 581 ei nõua ja siinse vaidluse asjaoludel oleks ka ülemäärane nõuda PPA-lt täiendavate pingutuste tegemist selleks, et selgitada välja kõik võimalikud ametikohad, millele kaebaja võinuks sobida, arvestades, et kaebaja ei ole kunagi olnud reaalselt PPA-s teenistuses, alates PPA loomisest 01.01.2010. Teenistusest kõrvaldamine ei täidaks kaebaja puhul eesmärki, sest kaebaja ei ole reaalselt politseiametnikuna teenistuses olnud. Kuigi kaebajale kriminaalasjas kahtlustuse esitamine ei võrdu tema süüga, heidab see paratamatult varju kaebajale ja PPA-le. Sellises olukorras võib kaebajale palga maksmine (60% protsendi ulatuses), mida ta enne kahtlustuse esitamist PPA-lt ei saanud, näida soodustusena ning mõjutada PPA mainet ja avalikkuse usaldust PPA kui avalikku korda kaitsva asutuse vastu. Kui kaebaja suhtes kriminaalmenetlus lõpetatakse või ta mõistetakse õigeks ning tal on täidetud kõik soovitud ametikohale asumiseks vajalikud tingimused, on tal võimalik PPA-sse tagasi kandideerida.

3-23-804 ametikohale üleviimise võimalust. Olukorras, kus seadusandja on näinud ette kohustuse pakkuda ametnikule teisele ametikohale üleviimise võimalust ka nt siis, kui ta ei vasta seaduses sätestatud haridus- või kodakondsusnõudele, saab ATS § 15 p-s 1 nimetatud asjaoluks, mille esinemisel tuleb ametnik teenistusest vabastada ilma talle teisele ametikohale üleviimise võimalust pakkumata, olla üksnes seaduses üheselt mõistetavalt avalikus teenistuses või vastavas eriliiki teenistuses (politseiteenistuses) olemist välistav asjaolu. Riigisaladusele juurdepääsu loa puudumine ei saa olla selliseks asjaoluks. Kaebaja teenistusest vabastamine oleks õigusvastane ka siis, kui nõustuda PPA-ga, et riigisaladusele juurdepääsu loa puudumine annab aluse vabastada ametnik teenistusest ATS § 95 lg 1 alusel. PPA ei ole arvesse võtnud juurdepääsuloa puudumise põhjust ja on jätnud põhjendamatult kohaldamata PPVS § 581. Nimetatud säte reguleerib sellise politseiametniku kohtlemist, kellele on esitatud kriminaalmenetluses kahtlustus või süüdistus. Selle normi eesmärk on süütuse presumptsiooni kaitseks välistada kriminaalmenetluses kahtlustuse saanud politseiametniku vallandamine (vt Riigikohtu 12.04.2021 otsus nr 5-21-1). KAPO 05.04.2023 otsusest nähtub, et kaebaja juurdepääsuluba tunnistati kehtetuks ja talle keelduti täiesti salajase taseme riigisaladusele juurdepääsu loa andmisest RSVS § 32 lg 2 p 2 alusel, s.o üksnes sel põhjusel, et kaebaja oli kriminaalmenetluses kahtlustatav. PPA 12.04.2023 käskkirja põhjendus, mille kohaselt kaebajat ei saanud nimetada piirivalvuri ametikohale PPVS § 581 alusel, kuna kaebaja ei vasta PPVS § 40 p-s 3 sätestatud nõudele (politseiteenistusse ei võta isikut, kes on kriminaalmenetluses kahtlustatav), ei ole asjakohane. Sellisel juhul muutuks PPVS § 581 sisutuks. Kaebaja osutatud piirivalvuri ametikoha täitmise eeldus oli samuti riigisaladusele juurdepääsu loa olemasolu, kuid PPA kaalutlusõigus ametniku PPVS § 581 alusel üleviimisel ei saa piirduda hinnangu andmisega sellele, kas ametniku saab üle viia tema enda näidatud ametikohale. Tööandja peab olema mõistlikult aktiivne, et pakkuda töötajale ka muid võimalusi. Kaebajat ei võinud kohelda teisiti üksnes selle tõttu, et ta ei olnud alates politseiteenistusse asumisest päevagi reaalselt PPA-s töötanud, sest kaebaja oli kehtiva haldusaktiga võetud PPA teenistusse ning seejärel viidud n-ö rotatsiooni korras üle kõigepealt Kaitseväe ning hiljem Maksu- ja Tolliameti ametkohale. PPVS § 581 kohaldub kaebajale samamoodi nagu kõigile teistele politseiametnikele. PPA ei ole 12.04.2023 käskkirjas üldse kaalunud PPVS § 581 lg-s 2 nimetatud võimalust kõrvaldada kaebaja kriminaalmenetluse ajaks teenistusest ja maksta talle PPVS § 581 lg 4 alusel tasu. Ka kohtumenetluses ei ole PPA esitanud veenvaid põhjendusi, miks kaebaja teenistusest kõrvaldamine ei tulnud kõne alla. Seda kohustust ei saanud jätta täitmata põhjendusega, et see kahjustaks avalikkuse silmis PPA usaldusväärsust. Eespool toodud põhjustel oli kaebaja teenistusest vabastamine õigusvastane. Teiseks on pooltel vaidlus selle üle, kas kaebaja kuulub ATS § 105 lg-s 4 nimetatud isikute hulka, kellel on õigus nõuda teenistusest vabastamise käskkirja tühistamist ning õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral teenistusse ennistamist. Kaebaja laps sai 7-aastaseks 17.04.2023. Seda, kas kaebaja vastas ATS § 105 lg-s 4 nimetatud tingimustele, s.o kasvatas alla 7-aastast last, tuleb hinnata tema teenistusest vabastamise haldusakti kehtima hakkamise aja seisuga ehk alates käskkirja kättetoimetamisest (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 61). Kuna teenistusest vabastamise käskkirja õiguspärasust tuleb hinnata selle andmise aja seisuga (HKMS § 158 lg 2 teine lause), on eesmärgipärane hinnata samamoodi ka teenistusse ennistamise nõudeõiguse tekkimist. Teenistusest vabastamise käskkirjas märgitud teenistussuhte viimane päev ei määra ära käskkirja kehtivust. Eespool toodud tõlgendust toetab asjaolu, et ka kaebetähtaeg hakkab kulgema teenistusest vabastamise käskkirja kättetoimetamisest, mitte seal märgitud teenistussuhte viimasest päevast. See, milliste nõuetega 5(10)

3-23-804 saab kohtusse pöörduda, peaks olema selge kaebetähtaja kulgema hakkamise ajaks ning nõude lubatavus ei tohiks sõltuda kaebajast sõltumatutest asjaoludest, mis leiavad aset hiljem. Selline tõlgendus oleks ka soodsam ametnikule kui teenistussuhte nõrgemale poolele. PPA 12.04.2023 käskkiri toimetati kaebajale kätte samal päeval. Kuna kaebaja laps oli sel ajal 6-aastane, kuulub kaebaja ATS § 105 lg-s 4 nimetatud isikute hulka. Seega on kaebajal õigus nõuda enda teenistusse ennistamist ja tasu teenistusest sunnitult puudutud aja eest. Kohus ei saa kohustada PPA-d konkreetse PPVS §-s 581 nimetatud otsuse tegemiseks. PPA ei saa aga otsustada seda sätet üldse mitte rakendada ja vabastada kaebaja uuesti teenistusest. PPA-l tuleb kaaluda, kas kaebaja saab asuda tööle senisel ametikohal. Kui vastus on eitav, siis tuleb kaaluda, kas ta on võimalik viia üle mõnele teisele ametikohale PPA-s. Kui ka see pole võimalik, siis tuleb ta kõrvaldada teenistusest. Kaebaja taotlus tühistada PPA 02.05.2023 käskkiri on põhjendatud osas, milles PPA muutis 12.04.2023 käskkirja. Kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane sõltumata sellest, kas ta vabastati alates 16.04.2023 või 29.04.2023. PPA 02.05.2023 käskkirja p 1 tuleb tühistada eeskätt õigusselguse huvides, kuigi 12.04.2023 käskkirja tühistamise tõttu puudub sellel eraldi võetuna õigusmõju. Selle käskkirja andmine oli vajalik ringkonnakohtu esialgse õiguskaitse määruse täitmiseks ning see ei mõjuta kaebaja nõudeõigust ATS § 105 lg 4 alusel. Esialgse õiguskaitse kohaldamine – isegi kui seda tehti lühiajalist – ei tohi panna kaebajat halvemasse seisu. Kaebajale tuleb välja mõista tasu teenistusest sunnitult puudutud ajavahemiku eest. HKMS § 167 lg 1 alusel tuleb ette näha selle summa kindlaks määramise tingimused.

3-23-804 15 p 5 tähenduses. Kuna kaebajal puudus riigisaladusele juurdepääsu luba, oli tema teenistusest vabastamine ATS § 95 lg 1, § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 ning RSVS § 20 lg 5 alusel õiguspärane. Halduskohus jättis tähelepanuta RSVS § 34 lg-s 8 ja § 27 lg 3 p-s 2 nimetatud teenistusest vabastamise kohustusliku aluse. Kaebaja tuli nende sätete alusel teenistusest vabastada, sest kaebaja riigisaladusele juurdepääsu luba tunnistati kehtetuks, ning PPA ei tohtinud kaaluda võimalust pakkuda kaebajale teist ametikohta. PPVS § 581 lg 1 p 1 alusel üleviimine teisele ametikohale eeldab, et ametnik vastab kõigile ametikohale esitatavatele nõuetele. Kaebaja avaldas enne ametist vabastamist soovi, et ta viidaks üle Narva kordoni piirivalvuri ametikohale. Selle ametikohal töötamiseks oli vaja piiratud tasemega riigisaladusele juurdepääsu luba. PPA ei pidanud tegema täiendavaid pingutusi, et selgitada välja kõik ametikohad, mis võinuks kaebajale sobida. PPVS § 58 1 ei sätesta sellist kohustust ning selle vaidluse eripära arvestades oleks sellise kohustuse panemine PPA-le ülemäärane. Kaebaja avaldas soovi asuda PPA-s ükskõik millisele vabale ametikohale alles pärast 12.04.2023 käskkirja andmist. Teistele kriminaalasjas kahtlustatavatele PPA ametnikele tähendaks teenistusest kõrvaldamine nende olukorra halvenemist (erialase töö kaudu eneseteostuse võimaluse ajutist kaotust ning sissetuleku olulist vähenemist). Kaebaja ei ole politseiametnikuna teenistuses olnud alates 2017. a-st, kui ta vabastati KAPO teenistusest, ega ole kunagi olnud reaalselt PPA teenistuses ja saanud PPA-lt palka. Kuigi kriminaalasjas kahtlustuse esitamine ei tähenda, et kaebaja on süüdi, heidaks kaebaja PPA teenistuses jätkamine ja temale palga maksmise jätkamine PPA-le halba varju ning mõjuks avalikkuses kaebajale soodustuse andmisena. Halduskohus tõlgendas valesti ATS § 105 lg-t 4. Eristada tuleb haldusakti kehtivust ja sellega seotud vaidlustamise tähtaja kulgemise algust ning haldusakti õiguslike tagajärgede saabumist. PPA 12.04.2023 käskkiri hakkas kehtima samal päeval, kuid selle õiguslikud tagajärjed – teenistussuhte lõppemine, politseiteenistuse staaži kulgemise peatumine, lõpparve väljamaksmine –, mis pidid esialgu saabuma 15.04.2023, saabusid alles 28.04.2023. See oli tingitud kaebaja enda tulutust tegevusest esialgse õiguskaitse taotlemisel. ATS § 105 lg-s 4 toodud kriteeriumite olemasolu tuleb hinnata teenistusest vabastamise päeva seisuga. Kaebaja vabastati teenistusest alates 29.04.2023, kui tema laps oli juba 7-aastane. Kuna ringkonnakohus kohaldas esialgset õiguskaitset ja peatas PPA 12.04.2023 käskkirja kehtivuse, kulges edasi kaebaja teenistusstaaž ja talle maksti selle aja eest palka PPVS § 581 lg 4 alusel. Kaebajat ei ole võimalik lugeda teenistusest vabastatuks alates 13.04.2023 või 16.04.2023. Kaebaja politseiteenistuse viimaseks päevaks tuleb lugeda 28.04.2023 ehk kuupäev, mil kaebaja suhtes saabusid 12.04.2023 käskkirja õiguslikud tagajärjed. Seega, kui kaebaja teenistusest vabastamine oligi õigusvastane, ei ole tal siiski ATS § 105 lg-s 4 nimetatud nõudeõigust. Kui kaebajal oleks selline nõudeõigus, välistaks tema teenistusse ennistamise asjaolu, et tal puudub riigisaladusele juurdepääsu luba (vrd Riigikohtu 14.04.2005 otsus nr 3-3-1-7-05).

apellatsioonkaebus

rahuldamata,

nõustudes

halduskohtu

otsuse

Riigisaladusele juurdepääsu loa tühistamine (või muu ametikoha eelduse äralangemine) ei anna alust eirata PPVS §-i 581 ja politseiametnikku teenistusest vabastada. See tuleneb PPVS § 581 sõnastusest, normi tekkeloost (PPVS muutmise ajendiks oli Riigikohtu 12.04.2021 otsus nr 521-1) ja eelnõu seletuskirjast (vt PPVS ning teiste seaduste muutmise seaduse (eriteenistuste ühtlustamine) eelnõu 508 SE parandatud seletuskiri). Õigus süütuse presumptsioonile kehtib võrdselt kõigile politseiametnikele. Halduskohus selgitas asjakohaselt, et riigisaladuse juurdepääsuluba, mille vajalikkuse on ette näinud asutuse juht, ei saa käsitada muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 tähenduses. Kohtu tõlgendus 7(10)

3-23-804 tagab õiguskindluse ja kaitseb teenistujat asutuse juhi võimaliku omavoli vastu. Vastasel korral sõltuks õiguspäraselt teenistusse võetud ametniku vabastamine asutuse juhi suvast. See teeks lihtsaks n-ö soovimatust ametnikust vabanemise, sest piisaks sellest, kui siseaktiga kehtestatakse mingi tingimus, millele konkreetne ametnik ei vasta. Pealegi ei puutu ATS §-d 15, 25 ja 95 tegelikult asjasse, sest kaebaja suhtes tuli kohaldada PPVS §-i 581, mis annab kaks valikut: viia ametnik teisele ametikohale või kõrvaldada ta ametist. Mõlemal juhul laheneks probleem seoses riigisaladusele juurdepääsu loaga, millega PPA õigustab kaebaja teenistusest vabastamist. Vastustaja viited RSVS §-dele 27 ja 34 ei ole asjakohased. Nende sätete eesmärk on tagada, et riigisaladusele juurdepääsu luba nõudval ametikohal ei töötaks isikud, kellel see luba puudub. Kui politseiametnik viiakse PPVS §-i 581 alusel üle teisele ametikohale või kõrvaldatakse teenistusest, siis ta ei töötagi riigisaladusele juurdepääsu luba nõudval ametikohal. RSVS ei reguleeri seda, kuidas tuleb toimida ametnikuga, kellel ei ole asjaomast luba. Kaebaja juurdepääsuluba tunnistati kehtetuks üksnes selle tõttu, et tema suhtes oli alustatud kriminaalmenetlust. Kaebaja vabastati seejärel teenistusest põhjusel, et tema juurdepääsuluba tunnistati kehtetuks. Seega sisuliselt vallandati kaebaja kriminaalmenetluse algatamise tõttu, kuid just seda olukorda on tahetud PPVS §-ga 581 ära hoida. Kaebaja avaldas PPA personalibüroo juhile juba 06.03.2023 suuliselt soovi asuda ükskõik millisele vabale ametikohale. Selles telefonivestluses ei antud kaebajale märku, et kaalutakse tema teenistusest vabastamist. Kaebaja kordas enne 12.04.2023 suuliselt sellist soovi ka PPA peadirektorile. Narva kordoni piirivalvuri ametikoha pakkus kaebaja ühe võimalikuna välja pärast seda, kui oli läbi vaadanud PPA veebilehel olevad tööpakkumised. Kaebaja e-kirjast, milles kaebaja tegi sellise ettepaneku, ei ole väljendatud, et ta ei nõustuks mõne teise ametikohaga. Pealegi on PPVS § 581 kohaldamisel teise ametikoha otsimine ja väljapakkumine PPA ülesanne. PPA ei pakkunud kaebajale kahtlustuse esitamise ja teenistusest vabastamise vahele jäänud kolme nädala jooksul omalt poolt mitte ühtegi ametikohta ega teinud seda ka kohtumenetluse ajal toimunud kompromissiläbirääkimiste käigus. See lubab arvata, et PPA ei soovinudki pakkuda kaebajale sobivat ametikohta, vaid eesmärk oli kaebaja ametist vabastada. Halduskohus leidis õigesti, et kaebaja saab kasutada ATS § 105 lg-s 4 nimetatud nõudeõigust. Kaebaja vabastamine otsustati 12.04.2023. Esialgse õiguskaitse kohaldamine kohtumenetluse ajal ei tohi viia olukorrani, kus kaebaja õigused ei suurene, vaid vähenevad. PPA-l puudus vajadus anda esialgse õiguskaitse kehtivuse ajal täiendavaid haldusakte.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-23-804 15 p 5 sätestab, et teenistusse ei võeta isikut, kui esineb muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistav asjaolu. Niisiis peaks tingimus, mis välistab isiku teenistusse võtmise, olema sätestatud seaduses. Ka avaliku teenistuse seaduse käsiraamatu (K. Lang, I. Pärnamägi, E. Sarapuu, Tallinn 2013) kohaselt saavad teenistusse võtmist välistavad asjaolud tuleneda üksnes ATS § 14 lg-tes 1 või 2 või §-s 15 sätestatust, mitte Vabariigi Valitsuse määrusest või ametiasutuse juhi kehtestatud nõuetest (lk 285). Riigikohus on 15.03.2022 otsuses nr 5-19-29 siiski leidnud, et tervisenõue, mis on eelduseks ametniku teenistusest vabastamisele ATS § 95 lg 1 alusel, võib tuleneda ka määrusest, kui see on „tagasiviidav seadusliku aluseni“ (p-d 60 ja 61). Praegusel juhul ei tulenenud seadusest või määrusest keeldu võtta politseiteenistusse inimest, kellel puudub riigisaladusele juurdepääsu luba. PPA ei ole vaidlustanud asjaolu, et kõigi politseiametniku ametikohtade puhul ei ole juurdepääsuloa olemasolu nõutav. Nende ametikohtade loetelu, kus juurdepääsuluba on vajalik, on kehtestatud PPA peadirektori käskkirjaga. Selline halduse siseaktiga kehtestatud nõue ei ole tagasiviidav seaduses sätestatud aluseni. Nõuetekohane seaduslik alus ei ole RSVS § 20 lg 5, mis üksnes kohustab riigisaladust valdava töötleva üksuse juhti või juhtorganit määrama kindlaks sellised töö- või ametikohad, mille ülesannete täitmise eeltingimuseks on riigisaladusele juurdepääsu õiguse omamine. See säte ei reguleeri teenistusse võtmist välistavaid asjaolusid ATS § 15 p 5 tähenduses.

3-23-804 ringkonnakohtule asja sisulisel läbivaatamisel siduv. Ringkonnakohus on seisukohal, et ATS § 105 lg-s 4 sätestatud tingimuste täidetust tuleb hinnata kaebaja teenistusest vabastamise aja seisuga (vt ka Avalikku teenistuse käsiraamat, lk 309). Teenistusest vabastamine otsustatakse haldusaktiga. Haldusakti kehtivuse sisu on HMS § 60 lg 1 järgi esmajoones õiguslike tagajärgede loomine ehk regulatiivsus. ATS § 95 lg 1 alusel teenistusest vabastamise käskkirjal ei ole regulatiivset toimet enne teenistusest vabastamise kuupäeva saabumist (vt ka ATS § 95 lg 3). PPA 12.04.2023 käskkirja kohaselt oli kaebaja viimane teenistuses oleku päev 15.04.2023 ning ta vabastati teenistusest alates 16.04.2023. Sel ajal oli kaebaja laps 6-aastane, mistõttu oli ATS § 105 lg-s 4 ettenähtud tingimus täidetud. Ringkonnakohus muudab selles osas halduskohtu otsuse põhjendusi.

(allkirjastatud digitaalselt)

10(10)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.