Korrakaitse › Muu korrakaitse

3-21-1010 Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 22. mail 2024 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-21-1010 ja tõrje seaduse (NETS) § 44 lg 1 ning KorS § 5 lg 1 ja § 28 lg-te 1 ja 2 alusel Xt viivitamatult lõpetama korrarikkumise ning kuni vastavasisulise meetme kehtivuseni hoidma välistingimustes avalikus kohas viibides ja liikudes teiste isikutega vähemalt kahemeetrist vahemaad, arvestades korralduses nr 282 sätestatud erisustega. Ettekirjutus sisaldas hoiatust, et resolutsioonis nimetatud kohustuse mittetähtaegse või mittekohase jätmise korral kohaldatakse isiku suhtes sunniraha 500 eurot.

X esitas Tallinna Halduskohtule 11.05.2021 kaebuse järgmiste nõuetega:

–

tunnistada õigusvastaseks korralduse nr 111 p 1 alap 1 osas, millega korralduse nr 282 p-i 81 lisati lause: „Käesolevas punktis sätestatud liikumisvabaduse piirangut kohaldatakse ka välistingimustes avalikus kohas viibimisele ja liikumisele.“;

–

tunnistada õigusvastaseks korralduse nr 111 p 1 alap 2 osas, millega jäeti korralduse nr 282 p-i 2014 sissejuhatuses kohaldamata korralduse nr 282 p 13 ja muudeti alap-i 7 avalikke koosolekuid puudutavas osas;

–

tunnistada õigusvastaseks PPA 08.04.2021 otsus piirdeaedade paigaldamise kohta ning Riigikogu esisele platsile ja selle vahetusse naabrusesse piirdeaedade paigaldamine ning nende 11.04.2021 hoidmine Riigikogu esisel platsil ja selle vahetus naabruses ning piirdeaedade abil meeleavalduse läbiviimise takistamine;

–

tühistada või tunnistada õigusvastaseks Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutus;

–

tunnistada õigusvastaseks Terviseameti 11.04.2021 ja 14.04.2021 sunniraha rakendamise korraldused ning keelata sunniraha sissenõudmine.

Vabariigi Valitsus, PPA ja Terviseamet palusid vastustes jätta kaebus rahuldamata.

3(21)

3-21-1010 Kaebuse eesmärgist lähtudes on kaebaja vaidlustanud korralduse nr 282 p 81 viimast lauset ning p 2014 sissejuhatavat osa ja alap-i 7 redaktsioonis, mis kehtis 11.–14.04.2021. Vaidlusaluste piirangute kehtestamise põhjendused ja kaalutlused on välja toodud korralduses nr 282 ja seda muutnud korralduses nr 111 ning nende seletuskirjades: vältimatu vajadus tõkestada COVID19 haigust (mis vastab uudse ohtliku nakkushaiguse tunnustele) põhjustava viiruse epideemilist levikut, et kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada arstiabi (haiglaravi) üldine kättesaadavus ja riigi toimepidevus. Seejuures levib Eestis laialdaselt SARS-CoV-2 agressiivsem tüvi B.1.17, mille nakatumismäär on varasemast 1,5 korda kõrgem, ja samas on kodus püsimine langevas trendis. Viiruse efektiivse ravi ja vaktsiini kasutusse jõudmise aeg ei ole teada. Mõistlikkuse põhimõttest tuleb kontakte vähendada ja senised piirangud ei ole olnud piisavad. Kehtestatakse nn 2+2 reegel, mida tuleb rakendada, kui seda on mõistlikult võimalik järgida. Liikumis- ja kogunemisvabaduse (põhiseaduse (PS) §-d 34 ja 47) piirangute kehtestamise aluseks on olnud NETS § 28 lg-d 2, 5, 6 ja 8. Kohtu hinnangul võib korralduste põhjendusi pidada piisavateks ja kaalutletuteks. Tuleb arvestada, et viirus hakkas ühiskonnas levima väga kiiresti, selle vastu puudus ravi ja esialgu ka vaktsiin, viirus muteerus kiiresti ja käitus ootamatult ning haiguse läbipõdemine võis olla raske ja lõppeda surmaga, samuti puudus teadmine, millised võivad olla haiguse läbipõdemise pikaajalised tagajärjed. Seega tuli Vabariigi Valitsusel tegutseda viiruse leviku tõkestamiseks vajalike meetmete vastuvõtmisel kiiresti ja piiratud informatsiooni alusel. Seetõttu tuli meetmeid suuresti rakendada oletuste ja prognooside pinnalt ning põhjendamatu olnuks jääda ootama, kuni viirus laiemalt levib. Vastustajal tuli lähtuda ettevaatuspõhimõttest ja rakendada kõiki võimalikke meetmeid, mida võis seniste teadmiste pinnalt pidada tõhusateks ja mitte ilmselgelt ebaproportsionaalseteks. Vastasel korral olnuks ta vastustav nende isikute ees, kelle elu ja tervis jäid tegevusetuse tõttu kaitseta. Kuna piirangute kehtestamisel arvestati ka Terviseameti ja teadusnõukoja arvamuse ja soovitustega, siis oli kehtestatud piirangutel mh teaduslikult põhjendatud alus. Liikumis- ja kogunemisvabaduse piiramiseks oli olemas seaduslik alus. COVID-19 on uudne ohtlik nakkushaigus NETS § 2 lg 2 tähenduses: see on suure nakatuvusega, levib kiiresti ja ulatuslikult ning selle kulg võib olla raske või eluohtlik. Seni puudub haigusele ravi ja raskelt haigestunute suur arv on hakanud kriitiliselt ohustama haiglate võimekust, samuti toonud kaasa muu plaanilise ravi piiramise. Seetõttu oli Vabariigi Valitsusel õigus kehtestada korraldusega eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ettenähtud meetmeid ja piiranguid (vt NETS § 28 lg-d 5, 6 ja 8). NETS § 28 lg 5 p 2 oli suunatud mh avalikel koosolekutel osalejatele. Seejuures ei keelanud Vabariigi Valitsus avalikke koosolekuid, vaid seadis neile piirangud, mis on vähem intensiivne piirang ja seega hõlmatud suurema intensiivsusega piirangu kehtestamise õigusega. NETS § 28 lg 5 p 3 järgi olid lubatud kõik asjakohased ja vajalikud liikumispiirangud, mis aitavad nakkushaiguse levikut tõkestada. Kuigi normi sõnastus annab üsna laia volituse, on selline abstraktsuse aste normi eesmärki arvestades põhjendatud. Terviseametil või Vabariigi Valitsusel peaks olema võimalik reageerida kiiresti ja paindlikult ning vastavalt olukorrale valida asjakohased, vajalikud, piisavad ja efektiivsed meetmed ja piirangud. Terviseameti ja Vabariigi Valitsuse volitusi piirab see, et nende kohaldatavad meetmed ja piirangud peavad olema ajutised. Pikemaajalised või püsivad piirangud saab otsustada vaid seadusandja. Praegu vaidlustatud piirangud ei kehtinud pikaajaliselt ja NETS § 28 lg-st 8 nähtuva justkui piiramatu volituse põhiseaduspärasuse analüüsimine ei ole vajalik. Vaidlusalused piirangud ei olnud ebaproportsionaalsed. Kaebaja soov piiramatult ringi liikuda ja koguneda on kahtlusteta vähem kaalukas, võrreldes piirangute eesmärgiga kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada tervishoiusüsteemi ja riigi toimepidevus. Kaebaja õigusi ei ole piiratud ebaproportsionaalselt. Ka ühe inimese õigus elu ja tervise kaitsele kaalub igal juhul üles kaebaja huvi viibida suuremates ja tihedamates inimgruppides. Piiranguid ei kehtestatud alalistena, vaid ajutiste meetmetena selleks ajaks, kui viiruse levik on saadud kontrolli alla ja nakatumiste arv 4(21)

3-21-1010 hakkab vähenema. Piirangute ja meetmete vajalikkust hinnati uuesti hiljemalt iga kahe nädala tagant ning vastavalt vajadusele neid kas karmistati või leevendati. Praeguses asjas vaidlustatud piirangud kehtisid 11.03.2021–02.05.2021 ehk vähem kui 2 kuud. Seega piirati kaebaja õigusi vaid ajutiselt, samas kui viiruse levikul ja inimeste haigestumisel võinuks olla pöördumatud tagajärjed (nt surm, püsivad tervisekahjustused, vajaliku ravita jäämisega seotud kannatused, ulatusliku haigestumisega seotud majanduskahju, oluliste avalike teenuste kättesaamatus jne). Seatud piiranguid järgides oli kaebajal võimalik ringi liikuda ja avalikel koosolekutel osaleda. Piirangud tehti avalikult teatavaks ja need olid kaebajale teada. Piirangute järgimist ei nõutud olukordades, kus neid ei saanud mõistlikult järgida (nt ühistranspordis). Soovimatus piiranguid järgida või enda asetamine teadlikult sellisesse olukorda, kus piiranguid ei ole enam võimalik järgida (nt osalemine rahvarohkel avalikul kogunemisel), ei vabastanud piirangute järgimise kohustusest. Piirangute järgmise kohustust ei muutnud seegi, et osad inimesed neid ei järginud. Iga inimene vastutab enda käitumise eest ise. Nõuded olid keskmisele mõistlikule inimesele selged ja arusaadavad. Väited piirangute ebaselgusest on tagantjärele otsitud. Oma meelsust on võimalik avaldada ka ilma avalikku kohta kogunemata, nt (sotsiaal)meedias. Kogunemiskohas on võimalik mõistlikult hinnata, kas inimesi on liiga palju ja tihedalt ning vastavalt sellele kas hajuda või liikuda vähem rahvarohkesse kohta. Inimeste vahelist vahemaad ei tulnud täpselt mõõta, vaid arvestada hinnanguliselt. Eluliselt ei ole usutav, et inimene ei suuda hinnata, kas teine inimene on temale lähemal kui kaks sammu või mitte. Kohaldatud piiranguid ei muuda õigusvastaseks, et vastustajal olnuks võimalik kohaldada veel mingeid täiendavaid piiranguid ja meetmeid. Meetmeid saab pidada õigusvastaseks vaid juhul, kui on juba ette teada, et need ei aita mitte mingil juhul eesmärgi saavutamisele kuidagi kaasa. Üksnes väiksem efektiivsus ei muuda piirangut õigusvastaselt. Üldteadaolevalt levib koroonaviirus eeskätt inimeste vaheliste lähikontaktide kaudu ning vaidlusaluste piirangute eesmärgiks oli viiruse leviku takistamiseks vähendada inimeste vahelisi kontakte ja suurendada inimeste vahelist vahemaad. Järelikult oli tegemist asjakohaste meetmetega, mis võimaldas viiruse levikut takistada. Nakatumisi võis küll välistingimustes olla vähem kui sisetingimustes, kuid need olid siiski olemas. Kaebajal puudus hädavajadus liikuda ja koguneda tihedamates inimgruppides. Piirangud olid kehtestatud muu hulgas kaebaja enda kaitseks. PPA 08.04.2021 otsus ja toimingud kasutada Riigikogu esisel platsil ja selle vahetus naabruses piirdeaedasid ei olnud õigusvastased. Piirdeaedade eesmärk ei olnud muuta koosoleku kohta või keelata meelsuse avaldamine Riigikogu hoone ees, vaid tagada meeleavaldusel osalejate hajutatus. Kogunenutel oli korraldusest nr 282 tulenev kohustus hoida üksteisega vahemaad. 11.04.2021 meeleavaldust kajastavad videod ja fotod kinnitavad, et meeleavaldusele kogunes palju rahvast ja hajutatuse nõudeid ei järgitud. Viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud nõuete mittejärgimine oli ohuks, mis õigustas PPA poolset sekkumist ja abivahendite kohaldamist. Oht oli reaalne ning PPA oli KorS § 29 lg 1 ja korralduse nr 282 p 21 järgi pädev korrakaitseorgan. Isikute hajutatuse tagamise abivahendina piirdeaedade kasutamist ei saa pidada õigusvastaseks. Piirdeaedade paigaldamine oli sobiv meede, et jagada suuremad rahvahulgad väiksemateks ja tagada nende vaheline hajutatus. Isegi kui piirdeaiad tõid kaasa selle, et kõik meeleavaldajad ei saanud avaldada meelt Riigikogu esisel platsil, ei olnud tegemist õigusvastase tagajärjega. Kuna meeleavaldajaid oli palju, siis ei pidanudki nad hajutatuse nõudeid arvestades saama avaldada meelt samas kohas ning neil tulnuks üksteisega vahemaad hoida ja vajadusel ümber paikneda ka ilma piirdeaedadeta. Piirdeaedade paigaldamine oli ka vajalik, kuna kogunenud inimesed ei soovinud korrakaitsjate tähelepanu juhtimisele vaatamata piiranguid vabatahtlikult järgida. See ei muutnud avalikul koosolekul osalemist võimatuks. Kaebaja soov viibida suures ja tihedas rahvahulgas ei vääri kaitset, sest see oli vastuolus sel ajal kehtinud nõuetega. Avaliku koosoleku osalejate piirarvu ei kehtestatud piirdeaial oleva teavitusega, vaid see tulenes korralduse nr 282 p 2014 alap-st 7.

5(21)

3-21-1010 Korraldus nr 282 on alates 26.08.2021 kehtetu ja selle asemel kehtestatud Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korraldus nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ on alates 15.04.2022 samuti kehtetu. Vaidluse asjaolusid arvestades tuleb lubada Terviseameti 11.04.2021 ettekirjutuse õigusvastasuse tuvastamist rehabiliteerival eesmärgil. Kuna korralduse nr 282 p 81 ja p 2014 alap 7 nõuded olid õiguspärased ning ei olnud ilmselgelt tühised (vt haldusmenetluse seaduse (HMS) § 63 lg 2), siis oli kaebajal kohustus neid järgida. Kaebaja on tunnistanud, et viibis 11.04.2021 koos teiste meeleavaldajatega Riigikogu esisel platsil, kuid vaidlustab asjaolu, et ta rikkus seejuures 2+2 reeglit. Sündmust ei ole salvestatud ja kaebaja ei ole viidanud ühelegi võimalikule tunnistajale. Seega tuleb lähtuda Terviseameti ametniku RS 11.04.2021 kirjalikust tunnistusest ja tema 21.03.2022 kohtuistungil antud selgitustest. Asjaolu, et RS kirjalikus tunnistuses on eksitud kellaajaga, ei muuda tunnistust muus osas ebausaldusväärseks. Kontrollitoiminguid puudutavad faktiväited suuresti kattuvad. Kohtul puudub põhjus kahelda RS ja ettekirjutuse koostanud Terviseameti ametniku KK poolt välja toodus. Kaebaja ei oska öelda, kas vahemaa teiste inimestega oli 2 m või mitte. Terviseameti ja PPA tuvastatut ei ole seega usutavalt ümber lükatud. Rikkumist ei õigusta asjaolu, et PPA oli osalejate hajutamiseks paigaldanud Riigikogu esisele platsile piirdeaiad. Kui piirdeaedade tõttu muutus meeleavaldajate vahel kahemeetrise vahemaa hoidmine võimatuks, tähendab see, et neid oli kogunenud lubamatult suurel hulgal ja osalejatel tulnuks kas lahkuda või ümber paikneda. Tegemist ei olnud vältimatu olukorraga, kus vahemaa hoidmise nõuet ei saanud mõistlikult tagada. Meeleavaldusel osalemine ei ole kohustuslik ja tegemist ei ole ainsa viisiga avaldada enda meelsust. Meelsust on võimalik avaldada ka väiksemates ja hajutatud rahvahulkades või üldse kogunemata, nt (sotsiaal)meedias, märgukirja saates, rahvasaadikutega suheldes, rahvaalgatuse korras vms. Ettekirjutusest ja RS selgitustest nähtub, et kaebaja rikkus avalikku korda, sest ei järginud korralduse nr 282 nõudeid. Kuivõrd kaebaja ei asunud nõudeid järgima ka pärast ametnike poolt rikkumisele tähelepanu juhtimist oli Terviseametil kui NETS § 44 lg-s 1 ja korralduse nr 282 p-s 21 sätestatud korrakaitseorganil õigus kohustada teda korrarikkumist lõpetama. Vaatamata sellele, et kaebaja oli ajutiselt kutsutud teistest meeleavaldusel viibijatest eemale (politseibussi), võisid Terviseameti ametnikud kaebaja käitumisest ja suhtumisest järeldada, et ta võib jätkata korralduse nr 282 nõuete rikkumist. Seega kohustati teda põhjendatult sellest hoiduma. Ehkki kaebajale tulenes liikumis- ja kogunemisvabaduse piirangute järgimise kohustus juba vahetult korraldusest nr 282, võimaldas ettekirjutus seda kohustust individualiseerida ja konkretiseerida ning hoiatada sunnivahendite eest. Kaebajal oli nii korraldusest nr 282 kui ka ettekirjutusest tulenev kohustus järgida nõudeid kuni nende kehtivuse lõppemiseni. Ettekirjutus oli piisavalt arusaadav ning kõikvõimalike hüpoteetiliste olukordade konstrueerimine ei ole asjakohane. Ettekirjutust ei tehtud ja sunniraha ei määratud olukorras, kus ettekirjutusega pandud kohustuse laienemine olnuks kaheldav, sest ta osales avalikel koosolekutel ja viibis suuremas rahvahulgas kahemeetrist vahemaad hoidmata. Seega ei saanud olla kahtlust, kas ettekirjutusega nõutu on kohaldatav. Samuti olid ametnikud juhtinud kaebaja tähelepanu nõuete rikkumisele. Kaebajale pidi olema arusaadav, mida temalt nõutakse. Vajaduse korral saanuks ta küsida ametnikelt ka lisaselgitusi, kuid kaebaja seda ei teinud. Kaebajat ei ole koheldud ebavõrdselt. Terviseametil oli õigus kaebaja rikkumisele reageerida. Kuna meeleavaldusel viibis suur hulk inimesi, siis ei pruukinud Terviseametil olla piisavalt ressurssi, et kõigile rikkumistele reageerida. Ettekirjutust ei olnud vaja teha neile, kes järgisid ametnike selgitusi ja asusid nõudeid täitma. Kaebaja ei ole ainus inimene, kellel sel päeval ettekirjutus tehti. Ettekirjutus ei olnud ka ebaproportsionaalne, sest sellega kohustati kaebajat täitma üksnes korralduses nr 282 ettenähtud nõudeid. Sunniraha rakendamise korralduste osas puudub samuti alus kahelda Terviseameti koostatud dokumentides ja RS selgitustes. RS sõnul oli Vabaduse väljakul isegi rohkem ruumi kui Toompeal, mistõttu oli kaebajal võimalik vahemaa hoidmise nõuet järgida. Terviseamet oli 6(21)

3-21-1010 eelnevalt juhtinud kaebaja tähelepanu kehtivatele nõuetele ja kohustanud teda ettekirjutusega neid järgima. Eluliselt ei ole usutav, et kaebaja ei saanud vahemaa hoidmise nõudest aru või ei osanud hinnata vahemaa piisavust. Samuti ei saanud kaebaja mõistlikult eeldada, et erinevalt Toompeast vahemaa hoidmise nõuded Vabaduse väljakul ei kehti. Kohustus järgida kehtivaid norme ei sõltu kaebaja usust COVID-19 haiguse olemasolusse. Tegemist ei olnud soovitustega. Nõuete täitmise kohustus ei sõltunud muu hulgas sellest, kas teised inimesed olid kaebaja peale kaevanud, kas ta oli haige või kas ta oli kedagi nakatanud. Need vastuväited on asjakohatud. Isegi kui kaebaja tundis ennast tervena, ei välistanud see, et ta võis enese teadmata viirust edasi kanda ja teisi nakatada. Korraldus nr 282 lähtus ettevaatuspõhimõttest. Kuna kaebajale tehtud ettekirjutus kehtis, kaebaja rikkus ettekirjutusest tulenevat kohustust ja teda oli sunniraha eest hoiatatud, siis oli sunniraha kohaldamine põhjendatud (ATSS § 7 lg-d 1 ja 2, § 8 lg 1, § 10 lg 1). Sunniraha määramist ei muuda õigusvastaseks, et ka teised isikud võisid nõudeid rikkuda. Kaitstavate õigushüvede olulisust arvestades ei ole alust pidada kohaldatud 500 euro suurust sunniraha ilmselgelt ebaproportsionaalseks. KorS § 28 lg 2 ja korralduse nr 282 järgi saaks sunniraha igakordse kohaldamise ülemmääraks olla 9600 eurot, praegu on kohaldatud tunduvalt väiksemat sunniraha. Samas oli tegu piisavalt suure summaga, et mõjutada ettekirjutust täitma. Kaebaja saanuks sunniraha rakendamist vältida, järgides ettekirjutusega pandud kohustusi. Terviseameti 14.04.2021 korralduse puhul oli kaebajat ühe korra juba sunniraha määramisega mõjutatud, kuid see ei kallutanud teda nõudeid järgima. Meedias avaldatud fotode järgi ei olnud 14.04.2021 Toompeal nii palju rahvast, et vahemaa hoidmine olnuks võimatu. Võib järeldada, et kaebaja ei järginud vahemaa hoidmise nõuet teadlikult (st protestist kehtivate nõuete vastu). Õigusnormide teadlik eiramine ei ole aktsepteeritav ja selline huvi ei ole kohtulikult kaitstav. Seetõttu oli sunniraha korduv rakendamine põhjendatud. Kuna kaebaja suhtes tehtud sunniraha korraldused on õiguspärased, siis puudub alus rahuldada ka keelamisnõuet. Sunniraha rakendati ajal, mil ettekirjutus kehtis ja selle täitmist sai nõuda (ATSS § 8 lg 3 p 2). Asjaolu, et hiljem on normid tunnistatud kehtetuks, ei muuda sunniraha rakendamist tagantjärele õigusvastaseks. Sunniraha tasumise tähtaeg oli 7 päeva (s.o vastavalt 18.04.2021 ja 21.04.2021). Seega muutus sunniraha sissenõutavaks enne ettekirjutuse aluseks olnud sätete muutmist (03.05.2021) ning asjaolu, et kaebaja ei täitnud sunniraha korraldusi tähtaegselt, ei vabasta teda selle tasumisest. Põhjendamatu oleks seada soodsamasse olukorda isikud, kes ei täida oma kohustusi tähtaegselt. Kohaldatud esialgse õiguskaitse abinõu kehtib kuni kohtumenetluse lõpuni ning pärast seda on kaebajal jätkuvalt kohustus tasuda sunniraha, kui Terviseamet otsustab selle temalt sisse nõuda. Õiguspäraselt rakendatud sunniraha sissenõudmine ei saa olla õigusvastane.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-21-1010 toidu- ja alkoholipoodide tegevuse piiramine, puhkusereiside keelamine, siseruumides kõigis töökohtades maski kandmiseks kohustamine), kuigi korralduse nr 111 seletuskirjas oli pelgalt üldsõnaliselt viidatud konkretiseerimata alternatiivide kaalumisele. Halduskohus ei ole võtnud selget seisukohta, kas Vabariigi Valitsusel oli kohustus alternatiive kaaluda ning kas vastustaja on seda teinud ja oma valikut piisavalt (kontrollitavalt) põhjendanud. Seejuures on halduskohus Vabariigi Valitsuse praaki kõrvaldama asudes kohaldanud vääralt nii kaalutlusõigust (HMS § 4 lg 2) kui ka proportsionaalsuse põhimõtet (PS § 11). Kehtestades mitmeid erinevaid ja omavahel mitteseotud piiranguid, tuleb haldusorganil põhjendada neid nii kogumis kui ka eraldi. Eraldi põhjendamise nõudest loobumine muudaks kohtuliku kontrolli kaalutlusõiguse teostamise üle äärmiselt piiratuks ja kohtusse pöördumise õiguse illusoorseks. Piiranguid ainult kogumis käsitledes ei ole tõhusalt võimalik kohaldada ka proportsionaalsuse testi, vaid pahatihti toob see kaasa piirdumise üksnes ilmselguse testiga või meetme sobivuse tuvastamisega, mis on vastuolus haldusmenetluse aluspõhimõtetega. Nakkushaiguse leviku tõrjemeetmete kehtestamine toimub ulatusliku kaalutlusõiguse alusel ja sellistele haldusaktidelt kehtivad iseäranis ranged motiveerimise nõuded. Üks nõuetest on ka alternatiivide kaalumine. Harva on mõne alternatiivi eelistatus kõigi teistega võrreldes ilmselge, seda eriti olukorras, kus ebakindlate teadusandmete baasil tuleb teha prognoosotsuseid. Kui lähtuda „ilmselgelt parema alternatiivi puudumise“ kriteeriumist, siis muudab see kohtuliku kontrolli sisutuks. Seetõttu ei saa kohtulik kontroll piirduda küsimusega, kas mõni kaebaja viidatud alternatiivne meede oleks ilmselgelt olnud viiruse leviku tõrjumisel isikute õigusi vähem piirav. Esmaseks peaks olema vaidlustatud haldusakti asjakohaste põhjenduste piiritlemine ja hindamine. Kaalutlusõiguse kontroll (HKMS § 158 lg 3) saab lähtuda vaid kaalutlustest, mis on haldusakti põhjendustes välja toodud (HMS § 56 lg 3). Kui kaalutlused puuduvad, ei ole kuidagi võimalik veenduda, et menetlusviga ei võinud mõjutada asja otsustamist (HMS § 58). Halduskohus järeldas mh vääralt, et kaebaja viidatud alternatiivsed piirangud oleksid oluliselt intensiivsemad kui vaidlusalune piirang. Kohus on piirangu intensiivsuse hindamisel lähtunud eelkõige sellest, kuivõrd mõjutab piirang inimeste igapäevaelu. Proportsionaalsuse põhimõtte tegelik sisu ja tähendus on paraku teine. Tavapärast elu võivad väga intensiivselt mõjutada ka piirangud, mis riivavad põhiõigusi suhteliselt limiteeritult. Piirangu intensiivsust tuleb hinnata kahes etapis: esiteks määrata riivatud õiguse või huvi kaalukus ning teiseks riive intensiivsus. Nt kaaluka põhiõiguse mõõdukas riive võib osutuda ka kaalukamaks kui vähem olulise õiguse intensiivne riive. Kogunemisvabadus on üks demokraatliku ühiskonna alussambaid ning selle piiramiseks peavad olema veenvad põhjused (nt Euroopa Inimõiguste Kohtu (EIK) 15.10.2015 otsus nr 37553/05, Kudrevičius jt vs. Leedu, p 142). Ka mõõdukas kogunemisvabaduse piirang on kaalukam kui kaebaja viidatud alternatiivsed meetmed, mis põhjustaksid ilmselt keskmisele inimesele enam ebamugavust, kuid ei mõjuta sama kaaluga õigusi. Iseäranis jääb arusaamatuks, miks peeti ka koroonaviiruse teise laine tipus, kui väidetavalt olid viiruse leviku piiramiseks ja haiglate koormuse vähendamiseks kasutusel kõik vähegi mõistlikud meetmed, vajalikuks hoiduda alkoholipoodidele mis tahes piirangute seadmisest (v.a müügisaalis maski kandmise kohustus). Kuna viiruse leviku tõenäosus oli siseruumides märksa suurem ja alkoholi ostmine oluliselt suurema sagedusega, võrreldes vabas õhus kogunemisega, puudub mõistlik kahtlus, et selline piirang olnuks viiruse leviku tõkestamisel oluliselt tõhusam kui vaidlusalune piirang. EIK rõhutas 27.11.2023 otsuses nr 21881/20, Communauté genevoise d’action syndicale vs. Šveits (p 87) vajadust põhjendada kogunemisvabaduse piirangut olukorras, kus paralleelselt ei olnud peetud vajalikuks piirata inimeste ligipääsu töökohtadele. Kuna ilmselgelt eksisteerisid alternatiivsed piirangud, mis olnuks samaaegselt nii vähem intensiivsed kui ka tõhusamad (kuid mida ei ole isegi kaalutud), siis ei vasta vaidlusalune piirang proportsionaalsuse nõudele.

8(21)

3-21-1010 PPA toimingutega seonduvalt on halduskohus kohaldanud vääralt KorS § 29 ja § 69 või § 70. Kaebaja leidis, et piirdeaedade paigaldamine Lossi platsile ja selle vahetusse naabrusse ning nende seal hoidmine oli õigusvastane, sest toimingu tegemise otsustanud korrakaitsebüroo juhil puudus selleks pädevus ja toiming ei olnud vältimatult vajalik, et kõrgendatud vahetut ohtu ära hoida või tõrjuda. Halduskohus on vastuoluliste põhjendustega leidnud, et KorS § 69 ei ole asjakohane. Isegi kui piirdeaedade paigaldamist ei ole alust käsitada avaliku koosoleku koha muutmisena KorS § 69 tähenduses, ei olnud täidetud KorS § 29 lg 1 kohaldamise eeldused, sest lähtuda tulnuks KorS § 70 tingimustest (küll erisusega, et meetmete rakendamiseks ei saanud kohustada koosoleku korraldajat, vaid neid rakendas PPA). Piirdeaedade paigaldamine kui avaliku koosoleku turvalisust tagava meetme rakendamine eeldas prefekti otsust ning meetme vältimatust kõrgendatud ohu (KorS § 5 lg 4) ennetamiseks või tõrjumiseks. Piirdeaedade paigaldamise otsuse tegemise ega ka piirdeaedade paigaldamise ja hoidmise ajal ei esinenud Lossi platsil või selle vahetus naabruses mingit vajadust kõrgendatud ohtu tõrjuda. Terviseameti ettekirjutuse aluseks oli õigusvastane piirang ning sunnirahade rakendamise aluseks omakorda õigusvastane ettekirjutus. Kaebaja ei ole rikkunud piirangut, mille rikkumise lõpetamist temalt ettekirjutusega nõuti. Halduskohtu järeldused ei rajane tõenditele. RSt ei kuulatud 21.03.2022 istungi üle tunnistajana, vaid ta andis seletusi Terviseameti esindajana (sh mitte vande all). Sellise seletuse tõendina käsitamine on vastuolus HKMS § 56 lg-ga 2. Lisaks peab haldusorgan tõendama vaidlustatud haldusakti põhjendustes sisalduvaid väiteid (vt HKMS § 59 lg 1; Riigikohtu 11.02.2015 otsus nr 3-3-1-62-14, p 16; K. Merusk, I. Pilving (toim). Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne, 2013, lk 238). Ettekirjutuses sisalduvad väited ei ole ise tõendiks selle kohta, et kaebaja rikkus vaidlusalust piirangut. Kui jätta RS seletused kõrvale, siis on ainsaks kaebaja rikkumist kinnitavaks tõendiks RS kirjalik tunnistus, mis ei vasta tegelikkusele, sest kuna ettekirjutus on koostatud kell 11.50, siis ei saanud kaebaja kell 11.50 viibida isikute grupis ega rikkuda kahemeetrise vahemaa hoidmise nõuet. Halduskohus rikkus oluliselt menetlusnorme, kui leidis, et RS eksis küll kellaajaga, kuid see ei muuda tema tunnistust muus osas ebausaldusväärseks. Kaebaja oli selle vastuolu välja toonud juba kaebuses, kuid Terviseamet ei esitanud selle kohta ainsatki selgitust. Samuti ei pidanud seda vajalikuks selgitada RS 21.03.2022 istungil ja kohus seda ka ei küsinud. Seega on tegemist kohtu oletusega, mille kohta ei ole ükski menetlusosaline saanud arvamust avaldada (vastuolu HKMS § 157 lg-ga 1). Seejuures ei ole tegemist ainuvõimaliku seletusega (nt võis viga sisalduda juba RS ülekuulamise protokollis või RS andis valetunnistuse). Isegi juhul, kui tegemist oli eksimusega kellaajas, ei saa seda järeldada pelgalt oletuste põhjal ning lugeda RS muud ütlused usaldusväärseteks. HKMS § 65 lg-st 2 tulenevalt pidanuks kohus vastuolud RS vande all ülekuulamisega kõrvaldama, kuid seda ei ole tehtud. Ka siis, kui pidada RS muid ütlusi usaldusväärseteks, ei tõendaks see kaebaja poolt rikkumise toimepanemist, sest kui jätta RS tunnistusest välja kellaaeg 11.50, jääks sinna alles üksnes kuupäev 11.04.2022, millest ei piisa tõendamiseks, et kaebaja pani 11.04.2022 kell 11.37 toime õigusrikkumise. Kõrvaldamata kahtlused tuleb tõlgendada tõendamiseks kohustatud isiku ehk Terviseameti kahjuks. Halduskohus on tuvastas õigesti, et ettekirjutus on kehtivuse kaotanud, sest vaidlusalune piirang on kehtetu. Eeltoodule vaatamata leidis kohus arusaamatult, et puudub alus keelata sunniraha sissenõudmine. ATSS § 8 lg 3 p-de 1 ja 2 järgi ei tohi sunnivahendit rakendada, kui kehtetu on kas ettekirjutus või selle aluseks olnud õigusnorm. Sunnivahendi rakendamise lubamatus ei eelda ettekirjutuse õigusvastasust ja sunniraha võib rakendada üksnes ettekirjutuse täitmisele kallutamiseks. Seega tuleb sunniraha sissenõudmine keelata mh juhul, kui need olid määratud õiguspäraselt. Terviseamet nõustus 11.06.2021 vastuses (p 2.12) kaebaja sellekohase väitega ning kinnitas, et kaebajale määratud sunnirahad ei ole enam sissenõutavad. Sellega on kaebus keelamisnõude osas sisuliselt õigeks võetud ja see nõue tulnuks rahuldada (HKMS § 159 lg 1).

9(21)

3-21-1010

3-21-1010 kasutamata muud isikute õigusi vähem piiravad meetmed. Erinevate piirangute kehtestamisel ja kehtima jätmisel, samuti karmistamisel või leevendamisel on vastustaja arvestanud viiruse levikut iseloomustavaid andmeid. Meetmete eesmärk oli ohjata epidemioloogilist olukorda, et kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada riigi toimimine. Taotletav eesmärk oli seega äärmiselt kaalukas ning seda ei kaalu üles kaebaja soov viibida tihedas inimhulgas, mida vaidlusalune piirang takistas. Kogunemisvabadust ei keelatud ja avalikel koosolekutel sai osaleda viisil, et teiste inimestega hoiti kahemeetrist vahemaad. Konkureerivate põhiõiguste (PS §-d 28 ja 47) vahel oli mõistlik tasakaal. Ka ühe inimese õigus elu ja tervise kaitsele kaalub üles kaebaja huvi viibida suuremates ja tihedamates inimgruppides ehk mitte järgida 2+2 nõuet. Piirang oli ka ajutine (kehtis alla kahe kuu) ja selle vajalikkust hinnati regulaarselt uuesti. Kui viiruse leviku kiirus alanes, leevendas vastustaja piiranguid. Halduskohus ei ole eksinud kaalutlusõiguse ega proportsionaalsuse põhimõtete vastu. Kohus kontrollis nõuetekohaselt piirangu õiguspärasust ning takistuseks ei olnud ka põhjenduste esitamine korralduse seletuskirjas kogumis muude piirangutega. On ilmne, et ka juhul, kui korraldus oleks motiveeritud kaebaja kirjeldatud viisil (st iga konkreetne piirang eraldi), ei oleks see halduskohtu hinnangut muutnud. Põhjendamatu on kaebaja seisukoht, et vaidlusalune piirang kujutas endast kogunemisvabaduse intensiivset riivet, millega sisuliselt keelati kogunemine või raskendati seda ülemääraselt. Ka liikumisvabaduse piirang oli väheintensiivne, sest kohustas üksnes hoidma võõrastega (st mitte pereliikmetega) kahemeetrist distantsi. Halduskohus märkis õigesti, et kaebaja oli kohustatud piiranguid järgima ning kaebaja soovimatus piiranguid järgida või enda teadlikult asetamine olukorda, kus piiranguid ei ole enam võimalik järgida, ei vabastanud teda piirangute järgimise kohustusest. Vastustaja palub arvestada ka senist kohtupraktikat koroonapiirangutega seotud haldusasjades (nt jõustunud halduskohtu otsused haldusasjades nr 3-21-2392, 3-21-2550, 3-212714, 3-21-2030 ja 3-21-2732; jõustunud ringkonnakohtu otsused nr 3-21-2719, 3-21-2210, 321-2458, 3-21-2471, 3-21-2723, 3-20-2585, 3-21-2469 ja 3-21-2164 ). Täiendavalt tuleks võtta arvesse Riigikohtu 31.10.2022 otsuses nr 5-22-4 väljendatud seisukohti.

3-21-1010

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-21-1010 vajalik ja mõõdukas (nt Riigikohtu 28.09.2021 otsus nr 5-21-4, p 42; 06.03.2002 otsus nr 3-41-1-02, p 15). Samuti ei ole vaidlust, et NETS § 28 lg-d 5, 6 ja 8 andsid Vabariigi Valitsusele õiguse kehtestada üksnes nakkushaiguse leviku tõkestamiseks vältimatult vajalikke piiranguid. See välistab meetmete õiguspärasuse hindamisel piirdumise üksnes meelevaldsuse kontrolliga. Asjaolu, et uudse ohtliku nakkushaiguse epideemia olukorras ei pruugi teadusliku ebakindluse tõttu (tundmatu ja kiiresti muteeruv viirus) olla võimalik rakendada proportsionaalsuse testi tavapärase rangusega, sest võib vaid aimata, millised meetmed ja kui tõhusalt võiksid toimida, ei tähenda, et see test ei olegi üldse asjakohane. Otsuse tegemisel tuleb lihtsalt võtta arvesse mh teaduslikust ebakindlusest tulenevaid riske ning olla ühtlasi valmis mittetoimivaid meetmeid uute teadmiste lisandumisel muutma või neist üldse loobuma (vt ka I. Pilving. Õigusriik hädas: nakkushaiguse tõrjumine pikaajalises kriisis – Juridica 2022, nr 3, lk 159–165).

3-21-1010 samuti asjaolu, et piirangute kogum puudutas praktiliselt kõiki isikuid ja eluvaldkondi (st iga konkreetse piirangu väga üksikasjaliku põhjendamise korral oleks korralduse nr 282 kui terviku motivatsioon võinud kujuneda äärmiselt mahukaks või suisa hoomamatuks), ei ole COVID-19 haiguse leviku tõkestamise meetmeid ja piiranguid sätestanud Vabariigi Valitsuse korralduste motiveerimisele põhjendatud esitada sama rangeid nõudeid nagu väljaspool tervisekriisi.

14(21)

3-21-1010 põhjused teada ning nn 2+2 reegli laiendamise avalikule väliruumile tingib asjaolu, et senised piirangud ei ole olnud viiruse leviku tõkestamiseks piisavad.

3-21-1010 tähendada vähem oluliste õiguste piiramist, kuid nende kõrvalejätmisest ei saa iseenesest veel järeldada vaidlusaluse piirangu ebaproportsionaalsust, vaid tuleb hinnata, kas tegemist olnuks reaalsete alternatiividega. Valitud meede oleks ebaproportsionaalne (st ebavajalik), kui sama eesmärki on vähemalt sama tõhusalt võimalik saavutada muu meetmega, mis koormab isikuid vähem. Korraldus nr 111 oli selgelt suunatud inimestevaheliste lähikontaktide vähendamisele. Seejuures oli teada, et koroonaviirus kui piisknakkus levib peamiselt lähikontaktide kaudu (nt perekonnas, töökohtadel, õppeasutustes) ning kuigi ohtlikumad kohad on halvasti ventileeritud siseruumid, toimub nakatumisi ka välistingimustes ja seda eelkõige pikemaajaliste lähedaste kokkupuudete korral. Sellele kirjeldusele vastavad paljud välistingimustes toimuvad avalikud üritused, isegi kui neil puuduvad kindlad istekohad. Ükski kaebaja viidatud meetmetest ei oleks aidanud ära hoida võimalikke nakatumisi avalikel koosolekutel. Kui lähtuda sellest, et eesmärk oli vähendada üldist haigestumist, siis võiksid alternatiivsete meetmetena olla tõesti käsitatavad kõik ühiselu avaldumisvormid, mida ei ole veel täielikult keelatud. Samas tuli lisaks piiratavate põhiõiguste kaalumisele võtta arvesse ka sotsiaalmajanduslikke aspekte jms. Võimaluse korral töötajate kaugtööle suunamine või isikukaitsevahendite kasutamiseks kohustamine ning seeläbi töötajate haigestumise riski maandamine oli tööandjate endi huvides. Kuna vastutustundlikud tööandjad olid sellised abinõud tõenäoliselt juba kasutusele võtnud, siis on küsitav, kuivõrd saanuks kohustuslik kaugtööle suunamine aidata tegelikult nakatumist vähendada. Töökohas nakatumiste puhul on ka viiruse edasikandumist (kontakte) lihtsam kontrollida ja piirata. Toiduja alkoholipoodide tegutsemise piiramine ei näi samuti n-ö samaväärse alternatiivina. Esiteks ei ole kaupluse müügisaalis viibivatel inimestel üldjuhul pikemaajalisi või lähemaid kontakte teiste ostlejatega ja kauplused on üldjuhul ka suhteliselt hästi ventileeritud. Teiseks kehtestati siseruumides asuvate kaupluste müügisaalides nn 2+2 reegel juba 16.11.2020 ning 24.11.2020 lisandus sellele maskikandmise kohustus (vt korralduse nr 282 p 9).

3-21-1010 staabijuht. Kui tegemist on iseeneslikult kogunenud nn spontaankoosolekuga (KorS § 67 lg 3), mille kohta ei ole esitatud koosolekuteadet (KorS §-d 67 ja 68) ehk millel puudub ettemääratud aeg ja koht, siis ei ole võimalik rääkida ka koosoleku pidamise aja või koha muutmisest KorS § 69 tähenduses. Kuna koosoleku korraldaja puudus, siis ei ole asjassepuutuv mh KorS § 70, mis reguleerib koosoleku korraldaja kohustamist rakendada täiendavaid meetmeid koosoleku turvalisuse tagamiseks (suurendada korrapidajate arvu vmt). Tegemist ei ole erimeetmega selle tõttu, et turvalisuse tagamiseks rakendatavad abinõud piiraksid koosolekul osalejate õigusi väga intensiivselt, vaid põhjusel, et sellega sekkutakse avaliku koosoleku korraldaja tegevusse. Kui puudub avaliku korra eest vastutav isik, siis on pädeval korrakaitseorganil KorS § 29 lg-st 1 tulenevalt õigus kohaldada ise meetmeid ohu tõrjumiseks või korrarikkumise kõrvaldamiseks. Avalikul koosolekul peaksid avaliku korra eest üldjuhul vastutama koosoleku korraldaja ja korrapidaja(d). Praegu täitis politsei avaliku korra eest vastutava isiku puudumise tõttu sisuliselt ise KorS § 64 lg 3 p-des 1 ja 2 ning § 65 lg 2 p-s 1 sätestatud korraldaja või korrapidaja ülesandeid ning KorS § 29 lg 1 võimaldas selleks kohaldada meetmeid, mis olid vajalikud ohu tõrjumiseks.

17(21)

3-21-1010

3-21-1010 Terviseametil oli põhjust arvata, et rikkumine võib jätkuda või korduda. RS tunnistuses märgitud kellaajaga seonduvat võinuks HKMS § 65 lg 2 alusel kohtumenetluses täpsustada, kuid selle tegemata jätmine ei ole oluline menetlusviga. Kuna kaebaja rikkumise asetleidmise osas ei esine ringkonnakohtu hinnangul kõrvaldamata kahtlusi, siis ei ole ka midagi kaebaja kasuks või Terviseameti kahjuks tõlgendada.

3-21-1010 12.05.2021 määruse resolutsiooni p-ga 7 kohaldatud ja 10.05.2022 otsuse resolutsiooni p-ga 3 tühistatud esialgse õiguskaitse abinõu kehtivuse lõppemist). Sunnivahendi eesmärk on suunata adressaati ettekirjutust täitma, mitte karistada teda ettekirjutuse täitmata jätmise eest (vt ATSS § 2 lg-d 1 ja 2, § 3 lg-d 2 ja 3). Kui puudub kehtiv ettekirjutus, siis ei ole võimalik rakendada ka sunnivahendeid selle täitmisele kallutamiseks (nt Riigikohtu 27.10.2015 määrus nr 3-3-131-15, p-d 14 ja 17).

3-21-1010 rahuldamata, siis jäävad kaebaja apellatsiooniastme menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vabariigi Valitsus, PPA ega Terviseamet ei ole menetluskulude kandmise kohta ringkonnakohtule andmeid esitanud. Sellest tulenevalt jäävad vastustajate võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel samuti nende endi kanda. (allkirjastatud digitaalselt)

21(21)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.