Kaebaja X Vastustaja Välisministeerium Tallinna Halduskohtu 20.12.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 20.12.2023 määruse peale.
2.Rahuldada X määruskaebus.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 20.12.2023 määrus ning saata asi samale kohtule menetlusse võtmise otsustamiseks. Selgitus Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Venemaa Föderatsiooni kodanik X esitas 06.07.2023 Eesti Suursaatkonnale Moskvas Schengeni viisa taotluse, märkides oma reisi eesmärgiks sugulaste või sõprade külastamise. Küllakutsujaks oli märgitud tema Eesti kodanikust tütar Y, sünd. XX.XX.XXXX.
2.Eesti Suursaatkond Moskvas keeldus 17.07.2023 otsusega nr 2023/608/1953 Xle viisa andmisest, märkides põhjuseks, et üks või mitu liikmesriiki leiavad, et ta kujutab ohtu avalikule korrale või sisejulgeolekule ning kavandatava viibimise eesmärgi ja tingimuste kohta esitatud põhjendused ei olnud usaldusväärsed.
3.Eesti Suursaatkond Moskvas jättis 04.09.2023 vaideotsusega nr 2023/MOS/28/428 ja Välisministeerium jättis 26.09.2023 vaideotsusega nr 2023/TLN/452 rahuldamata X viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise avaldused.
4.X esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse viisa andmisest keeldumise otsuse ja vaidlustusotsuste tühistamiseks ning Välisministeeriumi kohustamiseks väljastada kaebajale viisa või alternatiivselt vaadata tema viisataotlus uuesti läbi.
3-23-2200
5.Välisministeerium esitas halduskohtule seisukoha, mille kohaselt ei saa viisa andmisest keeldumise otsuse peale halduskohtule kaebust esitada. Välismaalaste seaduse (VMS) § 10018 järgi ei ole välismaalasel õigust esitada viisa andmisest keeldumise otsuse peale kaebust halduskohtule. Põhiseadusest tulenev põhiõigus Eestisse saabuda ja siin viibida on ainult Eesti kodanikul ja eesti rahvusest isikul, kuid välismaalasel see puudub. Euroopa Kohus tunnustas kohtusse pöördumise õigust 13.12.2017 otsuses asjas El Hassani, C-403/16, kuid selles asjas oli vaidluse all viisa andmisest keeldumine põhjusel, et ei olnud kindel isiku kavatsus lahkuda liikmesriikide territooriumilt enne viisa kehtivusaja lõppu (viisaeeskirja art 32 lg 1 p b). Nimetatud asjas ei käsitletud kohtusse pöördumise õigust teistes olukordades, kus viisa andmisest keeldumise aluseks on näiteks oht avalikule korrale või sisejulgeolekule (viisaeeskirja art 32 lg 1 punkti a alapunkt vi). Inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon ning selle kohaldamise praktika ei nõua, et isikul oleks õigus pöörduda viisa andmisest keeldumise peale kohtusse. Siinsel juhul taotles kaebaja viisat Eesti kodanikust tütre külastamiseks, kes Politsei- ja Piirivalveameti andmetel ei ela Eestis. Seega ei viibi Eestis viisa taotleja ega ka isik, kelle külastamise eesmärgil viisat taotleti. Lisaks sellele kohaldub taotlejale kui Venemaa Föderatsiooni kodanikule Vabariigi Valitsuse 08.04.2022 määruses nr 42 „Vabariigi Valitsuse sanktsiooni kehtestamine seoses Venemaa Föderatsiooni ja Valgevene Vabariigi agressiooniga Ukrainas“ (§ 2 lg 12) sätestatud viisa andmise piirang, mis on kehtestatud Eesti julgeoleku kaitseks. Kohtukaebeõiguse puhul on põhjendatud erinevalt kohelda isikuid sõltuvalt sellest, kas nad viibivad Eestis või mitte. Riigikohus tunnistas 20.04.2021 otsuses asjas 5-20-10 VMS § 10018 põhiseadusevastaseks üksnes osas, milles see puudutab viibimisaja ennetähtaegse lõpetamise vaidlustamist. Riigikohus märkis selles otsuses, et avalik kord, riigi julgeolek ja kohtumenetluse ökonoomia on põhiseaduslikud väärtused, mille tagamise eesmärgil isiku kohtukaebeõiguse riivamine ei ole põhimõtteliselt välistatud. Julgeolekuolukord on nüüdseks muutunud. Eestis mitteviibivate inimestele kohtukaebeõiguse võimaldamine, arvestades viisade taotlemise ja vaidlustamise statistikat, julgeolekuolukorda ning Venemaa Föderatsiooni kodanikele kehtestatud Eestisse saabumise ja viibimise laiaulatuslikke piiranguid, võib kaasa tuua olulise töökoormuse kasvu nii ministeeriumile kui ka kohtutele ja sellega kaasnevad täiendavad kulud riigieelarves.
6.Tallinna Halduskohus tagastas 20.12.2023 määrusega kaebuse. Kaebus tuleb tagastada HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel, kuna vaidluse lahendamine ei ole halduskohtu pädevuses. VMS § 10018 järgi ei saa avalduse alusel tehtud otsuse peale esitada uut avaldust ega kaebust halduskohtule. Varasemates asjades on tunnustatud välismaalaste kohtukaebeõigust, kuid need kohtulahendid on tehtud teistel asjaoludel. Halduskohus nõustus Välisministeeriumi seisukohtadega.
7.X esitas Tallinna Ringkonnakohtule määruskaebuse, milles palub tühistada halduskohtu 20.12.2023 määrus. Kaebuse tagastamine on ebaõige ning kohtukaebeõigust tuleks tunnustada sarnaselt Riigikohtu 20.04.2021 otsuses asjas nr 5-20-10 toodud seisukohtadega. Halduskohus ei võimaldatud kaebajal esitada tõendeid selle kohta, et kaebaja tütre elukoht on Eestis. Kaebaja esitab ringkonnakohtule selle kohta rahvastikuregistri tõendi.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele piisaval määral, et see lahendada. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p-d 9 ja 10). 2(4)
3-23-2200
9.Ringkonnakohus leiab, et Tallinna Halduskohtu 20.12.2023 määrus tuleb menetlusnormi olulise rikkumise tõttu tühistada.
10.Riigikohus leidis 20.04.2021 otsuses asjas nr 5-20-10, p 28, et VMS § 10018 reguleerib kaebeõigust, mitte kohtupädevust. HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel saab kaebuse tagastada juhul, kui kaebeõiguse puudumine on ilmselge. Kui kohtul on alust jätta VMS § 10018 kohaldamata vastuolu tõttu Euroopa Liidu õigusega või tunnistada see norm põhiseadusevastaseks, ei ole kaebeõiguse puudumine ilmselge. Ringkonnakohus leiab, et alltoodud põhjustel ei ole kaebajal kaebeõiguse puudumine ilmselge ja küsimus tuleb lõplikult lahendada kohtuotsuses. Kui kohus jätab otsuses VMS § 10018 kohaldamata, on kaebajal olemas kaebeõigus HKMS § 44 lg 1 järgi.
11.Vaidlusaluse Schengeni viisa taotlemisega seonduvat reguleerib Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13.07.2009 määrus (EÜ) nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri (ELT 2009, L 243, lk 1). Viisaeeskirja art 32 lg 3 sätestab: „Taotlejal, kellele keelduti viisat andmast, on õigus otsus vaidlustada. Kaebus esitatakse taotluse kohta lõpliku otsuse teinud liikmesriigi vastu kooskõlas nimetatud liikmesriigi siseriikliku õigusega. Liikmesriigid teavitavad taotlejaid sellest, millist menetlust vaidlustamise korral kasutatakse, nagu see on täpsustatud VI lisas.“ EL põhiõiguste harta art 51 lg 1 esimese lause järgi on harta sätted ette nähtud liikmesriikidele kohaldamiseks üksnes liidu õiguse kohaldamise korral. EL põhiõiguste harta art 47 lg 1 sätestab, et igaühel on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus, kui rikutakse tema EL õigusega tagatud õigusi või vabadusi. Euroopa Kohus leidis asjas C-403/16: Soufiane El Hassani, et viisaeeskirja art 32 lg 3 kohustab liikmesriike ette nägema viisa andmisest keeldumise otsuste vaidlustamise menetluse, mille üksikasjalikud eeskirjad tuleb kehtestada iga liikmesriigi õiguskorras, järgides sealjuures võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtteid; kusjuures see menetlus peab teatavas menetlusstaadiumis tagama kohtus vaidlustamise võimaluse. Kuna VMS § 10018 välistab üldse viisa andmisest keeldumise otsuse vaidlustamise kohtus, on see suure tõenäosusega vastuolus Euroopa Liidu õigusega ja tuleb jätta kohaldamata (HKMS § 158 lg 4).
12.Ringkonnakohus ei nõustu, et Euroopa Kohtu otsuses asjas C-403/16: Soufiane El Hassani võetud seisukohad kohalduvad üksnes juhul, kui viisa andmisest on keeldutud viisaeeskirja art 32 lg 1 p b alusel (s.o tolle kohtuasja asjaoludel). Kohtujuristi ettepanekust ega Euroopa Kohtu otsusest ei nähtu, et kohtukaebeõiguse tunnustamine sõltub sellest, mis alusel viisast on keeldutud. Euroopa Kohtu suurkoda on 24.11.2020 tehtud otsuses C-225/19 ja C-226/19: Minister van Buitenlandse Zaken käsitlenud kohtukaebeõigusega seonduvat kohtuasjas, kus oli vaidluse all viisa andmisest keeldumine viisaeeskirja art 32 lg 1 punkti a alapunkti vi alusel, s.o sama mis siinses kohtuasjas. Miski osutatud asjas tehtud kohtujuristi ettepanekus ega Euroopa Kohtu otsuse põhjendustes või resolutsioonis ei viita sellele, et kohtusse pöördumise võimalust võiks diferentseerida sõltuvalt viisa andmisest keeldumise alusest. Seega on Euroopa Liidu õiguse sisu selge (acte éclairé) ja puudub vajadus küsida Euroopa Kohtult eelotsust. Tähtsust ei oma asjaolu, et inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsioon ning Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika ei nõua, et inimesel oleks õigus pöörduda viisa andmisest keeldumise peale kohtusse, kuna Euroopa Liidu õigus võib tagada põhiõiguste kõrgema kaitsetaseme. Riigikohus analüüsis asjas nr 5-20-10 viibimisaja lõpetamise põhiseaduspärasust ega võtnud seisukohta, et viisa andmise keeldumise vaidlustamiseks ei näe Euroopa Liidu õigus ette kohtukaebeõiguse tagamise kohustust.
13.Riigikohus viitas asjas nr 5-20-10, et seaduseelnõu 901 SE esimese lugemise seletuskirja lk 6 on põhjendatud VMS §-ga 10018 kohtusse pöördumise õiguse välistamist avaliku korra ja riigi julgeoleku kaitsmise ning kohtute töökoormuse ja kohtumenetluse kulukuse vähendamise vajadusega. Leiti, et kohtusse pöördumise õiguse andmisel tuleb välismaalastest kaebajale tagada võimalus viibida oma kohtuasja arutamise juures ja jääda seetõttu kohtumenetluse lõpuni Eestisse. Arvestades tagajärgi, mis võivad kaasneda ebasoovitava välismaalase Eestisse 3(4)
3-23-2200 saabumise ja Eestis viibimisega ning kohtumenetluse kestvust ja kulukust, ei olevat kohane ega vajalik võimaldada viisamenetluste läbiviimise õiguspärasuse kontrollimiseks kohtumenetlust. Sarnaselt Riigikohtu otsuses võetud seisukohtadega leiab ringkonnakohus, et kohtukaebeõiguse tunnustamine ei too kaasa seletuskirjas kirjeldatud negatiivseid tagajärgi. Kaebaja ei pea tulema Eestisse kohtuasja isiklikult ajama. Arvestades viisa taotleja nõrka õiguslikku positsiooni ning kohtuliku kontrolli piiratust (vt Tallinna Ringkonnakohtu 01.09.2021 otsus asjas nr 3-21-1903) on viisaasjad reeglina lahendatavad lihtmenetluses vastavalt HKMS § 133 lg-le 1 ning kohtul on võimalik pärast asjaolude kindlakstegemist ka kaebus tagastada või jätta see läbi vaatamata, kui asjaoludest tulenevalt on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline (HKMS § 121 lg 2 p 21 ja § 151 lg 2 p 1). Ringkonnakohus märgib, et viimase aja praktika kohtukaebeõiguse tunnustamise kohta viisa- jm viibimisaja asjades ei ole kaasa toonud halduskohtute ummistumist seda liiki vaidlustest ning sellega kaasnevalt teiste isikute kohtukaebeõiguse tõsist kahjustamist. Vajaduse korral on võimalik seadusega ette näha (lihtsustatud) menetlusnormid viisaasjade menetlemiseks, kuid kohtusse pöördumise õiguse täielikku äravõtmist praegu kehtiv Euroopa Liidu õigus ei võimalda.
14.Eeltoodust tulenevalt tuleb määruskaebus rahuldada. (allkirjastatud digitaalselt)
4(4)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.