X. X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 03.03.2023 otsuse 15.3-3.1/471-1 tühistamiseks ja tähtajalise elamisloa pikendamiseks kohustamiseks ning mittevaralise kahju hüvitamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X. X Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Ragne Õunap Kaasatud haldusorgan – Siseministeerium, volitatud esindaja Piret Alamaa
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Jätta kaebaja 05.12.2023 taotlus läbi vaatamata.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 10.01.2024 a.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) 03.03.2023 otsusega nr 15.3-3.1/471-1 (dtl 12) jäeti X. X tähtajalise elamisloa pikendamise taotlus läbi vaatamata. Taotleja on pikaaegset vanglakaristust kandev määratlemata kodakondsuseta isik. Isikul tuleb Eestis viibimise seaduslik alus vahetult seadusest, kuna tegemist on kinnipeetavaga. Seega puudub tal vajadus elamisloa saamiseks. Pärast vanglast vabanemist on kaebajal kohustus registreerida oma elukoht 1 kuu jooksul rahvastikuregistris. Isikul on Eestis viibimise õigus ka käitumiskontrolli kohaldamise ajal (VMS§ 43 lg 1 p 5). Ka avavanglas ei vaja isik elamisluba. Vajadusel saab ta taotleda vanglas kinnipidamise õiendit (VangS § 181), kui tal puudub muu isikut tõendav dokument. Sotsiaalhoolekande seaduse § 5 alusel korraldab ajutiselt Eestis viibivale välismaalasele vältimatu sotsiaalabi kohaliku omavalitsuse üksus, kelle haldusterritooriumil isik abi vajamise ajal viibib. Otsus ei riiva taotleja perekonnaelu. X. X esitas 13.03.2023 PPA 03.03.2023 otsuse peale võõrkeelse vaide (dtl 40-41). PPA andis 16.03.2023 kirjaga nr 15.3-3.1/574-2 tähtaja puuduste kõrvaldamiseks (dtl 22-23). Kirja kohaselt tuli 10 päeva jooksul kirja kättesaamisest arvates vaie esitada eesti keeles ja märkida HMS § 76 lõikes 2 nimetatud elemendid ning vaie allkirjastada. X. X sai kirja kätte 22.03.2023 (dtl 46-47). Kuna vaide puuduseid ei kõrvaldatud, tagastas PPA 11.04.2023 kirjaga nr 15.3-3.1/574-4 vaide (dtl 49-50). 1(9)
2.X. X esitas 29.03.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mille lõplikeks, menetlusse võetud nõueteks on Politsei- ja Piirivalveameti 03.03.2023 otsuse 15.3-3.1/471-1 tühistamine ja tähtajalise elamisloa pikendamiseks kohustamine ning mittevaralise kahju hüvitamine:
1.Kaebaja kirjutatakse RRS § 26 alusel rahvastikuregistrist elamisloa pikendamata jätmisel välja. Sellisel juhul ei saa kaebaja 2 aasta jooksul Lasnamäe linnaosalt üksiku pensionäri ega sünnipäeva toetust. Kaebajal on sama juhtunud varem, 2018. aastal.
2.Elamisloa puudumise tõttu ei vabastata kaebajat avavanglasse.
3.Kaebajale saadeti vaide puuduste kõrvaldamise tekst vaid eesti keeles.
4.Kaebaja taotleb põhiseaduslikkuse järelevalvealgatamist VMS § 43 lg 1 p 5 ja lg 3 osas, milles välistatakse kinnipeetava poolt tähtajalise elamisloa saamiseks taotluse esitamine olukorras, kus tal on alus eeldada, et teda võib-olla vabastatakse karistuse kandmisest tingimisi enne tähtaega.
5.Kaebaja taotleb mittevaralise kahju hüvitamist, kuna teda diskrimineeritakse, sest tal on Eestis viibimiseks seaduslik alus. Elamisloa puudumine seab kahtluse alla vanglast tingimisi ennetähtaegse vabanemise.
6.Kaebaja osas keelduti töövõime hindamisest, kuna tal ei ole ajutist elamisluba.
3.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata. Vastuses kaebusele märgib vastustaja järgmist: - Kaebaja ei ole kaebuses välja toonud, et tema paigutamisest avavanglasse oleks keeldutud tähtajalise elamisloa puudumise tõttu. - Tingimisi ennetähtaegse vabastamiseni puudub kaebajal tähtajalise elamisloa vajadus. - Vaidlustatud otsusega ei ole rikutud kaebaja õigusi. Kuna kaebaja kannab vanglakaristust, on tal seadusest tulenev viibimisalus Eestis viibimiseks ning tal puudub vajadus elamisloa järele. Elamisloa praktiline väljund on elamisloakaart; ITDS § 71 tulenevalt ei pea vanglas kinni peetaval isikul olema elamisloakaarti. Kaebaja saab vanglas kinnipidamise õiendiga (VangS § 181) tõendada oma riigis viibimise seaduslikkust ja isikut avalik-õiguslikes ja eraõiguslikes suhetes. - Tähtajalise elamisloa andmise alused on sätestatud VMS §-s 118 ning toetuste saamine ega karistuse kandmine avavanglas ei ole tähtajalise elamisloa andmise aluseks. - Kaebus on esitatud tähtaega rikkudes. Kaebaja ei kõrvaldanud võõrkeelse vaide puudusi. Seetõttu puudus vastustajal võimalus vaidemenetlust sisuliselt läbi viia ning teha vaideotsus, mida omakorda kaebajal oleks võimalik vaidlustada halduskohtus kümne päeva jooksul. Kaebaja oleks pidanud 03.03.2023 otsuse peale esitama kaebuse kohtule kümne päeva jooksul 03.03.2023 otsuse teatavaks tegemisest arvates. Välismaalaste seadusest ei tulene kohtustuliku kohtueelse menetluse nõuet. - Vastustaja ei tea, mis on olnud kohtu küsitud sätte eesmärk ning miks ei ole elukohaandmed jätkuvalt aktuaalsed, kui kaebaja viibib vanglas, olles seaduslikult Eestis VMS § 43 lg 1 p 5 ja lg 3 alusel. PPA on menetlusasutus ning saab lähtuda üksnes kehtivast seadusandlusest.
4.Siseministeerium on vastuses 04.05.2023 kohtunõudele selgitanud, et kaebaja elukoha aadressi kehtivus lõpeb seoses kaebaja rahvastikuregistri subjekti staatuse lõppemisega, mis on omakorda seotud subjekti staatust määrava dokumendi (elamisloa) tähtaja lõppemisega või PPA poolt elamisloa menetluses tehtud otsusega. Vastuse kohaselt eraldi otsust rahvastikuregistri subjekti staatuse lõpetamiseks ei tehta ning elukohaandmed muutuvad mitteaktuaalseks automaatselt, s.o elukohaandmete mitteaktuaalseks muutmise kohta ei tehta rahvastikuregistris eraldi toiminguid ega anta haldusakte. Siseministeerium andis haldusorganina kaasamisele järgmised vastused (vastused toodud vastavalt 06.09.2023 määruses esitatud küsimuste järjekorrale): - Elukoha andmed ei muutu vanglast vabanedes automaatselt aktuaalseks. Isik peab uue elamisloa saamisel esitama uuesti elukoha andmed. 2(9)
- Kuna Eestis ajutise viibimise alus tuleneb juba kohtulahendist, mis kohustab kinnipeetavat Eestis viibima, siis täiendavat õiguslikku alust riigis viibimiseks ei ole otstarbekas sätestada ega vastava aluse tekkimiseks eraldiseisvat täiendavat haldusmenetlust läbi viia. Kui karistuse kandmist on alles alustatud ja ei ole teada, milliseid järeldusi isik oma käitumisest on teinud ja kas ta on valmis asuma elama õiguskuulekat elu, siis on elamisloa andmine erandlik. - Kuna kaebajal ei ole kehtivat elamisluba ega elamisõigust ja VMS § 43 lõikes 4 sätestatud tähtaeg on saabunud, puudub kaebajal rahvastikuregistri andmesubjekti staatus. Nimetatud staatust enam mitte omava isiku kohta elukoha andmeid registrisse ei kanta või nende kehtivus lõpetatakse. - Seadus ei erista teise riigi kodanikust välismaalast ja kodakondsuseta isikut – rahvastikuregistri mõttes on nad kaetud sama regulatsiooniga. Kodakondsusetus ei anna isikule täiendavaid õigusi rahvastikuregistri andmesubjektsuse omamiseks. - Kodakondsuseta isikul ei ole Eestis pidevat staatust, vaid ta peab seda taotlema, sh kinnipidamisasutuses viibimisel enne vabanemist. - RRS § 5 p 3 ja RRS § 38 lg 1 p 3 ei rakendata praktikas nii, et rahvastikuregistri subjekti staatust omavad ka VMS § 43 lg 3 (ja lg 1 p 5) alusel välismaalasest kinnipeetavad ja seejuures säilib ka elukohaandmete aktuaalsus. Täiendavat erisust rahvastikuregistri andmesubjektsuse kehtivusele ei ole kinnipeetavatele ette nähtud.
KOHTU PÕHJENDUSED
5.VMS § 222 lg 1 kohaselt võib tähtajalise elamisloa pikendamisest keeldumise otsuse peale esitada kümne päeva jooksul otsuse teatavaks tegemise päevast arvates kaebuse halduskohtule või vaide. Vaideotsuse võib vaidlustada sama tähtaja jooksul halduskohtus. Kohtule nähtub, et kaebaja esitas PPA 03.03.2023 otsuse peale tähtaegselt vaide. Kuna kaebaja vaides esinenud puuduseid ei kõrvaldanud, tagastas vaide PPA 11.04.2023 kirjaga HMS § 79 lg 1 p 2 alusel. Selleks ajaks oli kaebaja juba kohtule kaebuse esitanud (29.03.2023) ja kohus PPA-lt vaidemenetluse kohta ka 05.04.2023 kohtunõudega seisukohta küsinud (PPA sai kohtute infosüsteemist nähtuvalt kohtunõude kätte samal päeval). Kohtule nähtuvalt olid vaide puudused järgmised: - vaie ei vastanud HMS § 20 lõikele 1 (ei olnud esitatud eesti keeles); - vaie ei vastanud HMS § 76 lõikele 2; - vaidele peab alla kirjutama selle esitaja või tema esindaja (HMS § 76 lg 3).
5.1.Kohus leiab, et PPA toimingud nii kaebajale vaides esinevate puuduste kõrvaldamiseks tähtaja andmisel kui ka vaide tagastamisel olid õigusvastased. Kohtupraktikas on selgitatud, et kui vaides esinev puudus ei takista vaide lahendamist, ei ole selle kõrvaldamiseks tähtaja andmine põhjendatud. Puuduste kõrvaldamiseks tähtaja andmisel tuleb muu hulgas arvesse võtta vaide esitaja eeldatavaid õigusteadmisi ja eesti keele oskuse taset. Ka selgitamiskohustust tuleb täita nii, et vaide esitaja olukord puuduste kõrvaldamise asemel ei halveneks. Vaideorgan ei tohi oma tegevusega isikut eksitada ega nõuda vaides puuduste kõrvaldamist alusetult. Kui vaie tagastatakse põhjendamatult, võib kohus võtta kaebuse menetlusse vaatamata vaide tagastamisele (Riigikohtu 28.06.2019 määruse p 3-18-253 p 17). HMS § 79 lg 1 p 2 ei ole sätestatud sanktsioonina selle eest, et vaide esitaja jätab haldusorgani puuduste kõrvaldamise kirjale tähtaegselt vastamata, vaid selle sätte alusel saab tagastada üksnes vaide, mille puudused on sellist laadi, et need ei võimalda vaiet sisuliselt läbi vaadata (vt Tallinna Ringkonnakohtu 08.07.2019 määruse nr 3-19-579 p 12). 3(9)
PPA selgitas 17.04.2023 kohtule, et tõi lisaks haldusmenetluse keelele välja kõik haldusmenetluse seaduses sätestatud vaidele esitatud nõuded, et eestikeelset vaiet esitades ei oleks avalduses puuduseid. Kohtule nähtub kaebaja võõrkeelsest vaidest, et sellel on eesti keeles kirjutatud haldusorgani nimetus (HMS § 76 lg 2 p 1) ja vaide esitaja andmed (samas p 2), selgelt on tuvastatav ka vaide esitaja allkiri (samas lg 3). Ka on vaide päises märgitud PPA 03.03.2023 otsuse nr 15.33.1/147-1 rekvisiidid ja vaie on pealkirjastatud eestikeelse sõnaga „VAIE“. Seega oli PPA-le ka arusaadav, millist haldusakti kaebaja vaidlustab (HMS § 76 lg 2 p 3). Eelnimetatud vaidele esitatavad nõuded ei saanud vaide läbivaatamist takistada, kuna olid selgelt tuvastatavad ka võõrkeelselt vaidelt.
5.2.Haldusorganil on keeleseaduse § 12 lõikest 1 tulenevalt kaalutlusõigus otsustamaks, kas nõuda võõrkeelse avalduse või dokumendi esitajalt selle tõlget eesti keelde. HMS § 4 lg 2 kohaselt tuleb kaalutlusõigust teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Esmajoones tuleb arvestada avalikku huvi, et asjaajamine ametiasutustes toimuks eesti keeles kui riigikeeles. Isiku huvi võõrkeelseks asjaajamiseks on seda väiksema kaaluga, mida vähem kõnealune haldusmenetlus tema subjektiivseid õigusi puudutab. Samuti on asjakohane arvestada kuludega, mis tekiksid haldusorganile, kui ta ei nõuaks eestikeelset tõlget, vaid tõlgiks avalduse või dokumendi ise. Seejuures saab arvesse võtta ka seda, millise avaliku võimu kandjaga on tegemist ja kuidas selle eelarve kujuneb, st kelle kanda vastavad kulud kokkuvõttes jäävad (Riigikohtu 01.08.2022 otsuse nr 3-20-1214 p 9). Arvestades Riigikohtu eelnimetatud seisukohta, leiab kohus, et praegusel juhul oleks PPA-l tulnud kaebaja võõrkeelne vaie ise tõlkida. Kohtule nähtub, et PPA on tõlke nõudmise kaalumisel arvestanud vaid avaliku huviga haldusmenetluse toimumiseks eesti keeles (16.03.2023 kirja viide HMS § 20 lõikele 1) ja asjaoluga, et kaebajalt kui Eestis sündinud isikult on proportsionaalne nõuda avaluse esitamist eesti keeles (dtl 38). Samas oli PPA varasemalt haldusmenetluses kaebaja võõrkeelseid avaldusi arvestanud (dtl 193) ja PPA-le oli ka haldusmenetlusest teada, et kaebaja viibib kinnipidamisasutuses. Kohtule ei nähtu, et PPA oleks vaide eesti keelde tõlkimise nõudmisel nende asjaoludega arvestanud, sh sellega, kas kaebajal kinnipeetuna on võimalik korraldada vaide tõlkimine või kui keerukas tõlkimise korraldamine on. Kohtule ei nähtu ka, et PPA-le oleks võinud tekkida ülemääraseid kulusid kaebaja vaide tõlkimisel, kuivõrd kohtule teadaolevalt on PPA-l koosseisulised vene-eesti keelesuunaga tõlgid ja tavapäraselt haldusmenetlustes võõrkeelseid dokumente aktsepteeritakse. Võõrkeelsete avalduste arvestamine võib konkreetsel juhul tuleneda ka PPA ülesannetest välismaalaste seaduse (VMS) alusel taotluste lahendamisest. Kohtule on ka teada, et tavapäraselt aktsepteerib PPA vene ja inglise keeles esitatud avaldusi, vastates neile küll eesti keeles. Kui PPA oleks kaebaja võõrkeelse vaide tõlkinud, oleks olnud selge ka teiste HMS § 76 lg 2 nimetatud vaide nõuete täitmine (v.a p 6). Seega ei nähtu kohtule, et olukorras, kus PPA oleks kasutanud tõlke küsimisel kaalutlusõigust õiguspäraselt ja kaebaja vaide ise tõlkinud, oleksid vaides esinenud selle lahendamist takistavad asjaolud. Kohtule nähtuvalt oli kaebaja soov vabatahtlik vaidemenetlus läbida ja vaidemenetlus jäi läbimata PPA õigusvastaste toimingute tõttu. Ajaks, mil vaidemenetluse asjaolud kohtumenetluses selgusid, oleks olnud menetlusökonoomiat arvestades tarbetu kaebus tagastada ja nõuda sama kaebuse teksti esitamist uuesti.
6.Eeltoodust tulenevalt leiab kohus, et kaebuse saab sisuliselt läbi vaadata. Tallinna Vangla on käesolevas asjas kohtule vastanud (dtl 78), et kaebajal avaneb võimalus tingimisi ennetähtaegse vabanemise taotlemiseks elektroonilise valve kohaldamisega 29.02.2024 ja võimalus tingimisi ennetähtaegseks vabanemiseks taotlemiseks 29.05.2025. Täielikult avavanglasse paigutamist välistavaid asjaolusid ei ole vanglale teada. Kaebajal tuleb aga läbida erinevad riske 4(9)
maandavad tegevused. Menetlusi kaebaja ennetähtaegseks vabastamiseks ja avavanglasse ümberpaigutamiseks ei ole algatatud. Koostamisel on uus individuaalne täitmiskava (02.05.2023 vastuse seisuga). Eeltoodust tuleneb, et kaebajal ei ole kohtuotsuse tegemise seisuga eelduslikult avanenud võimalust vanglast vabanemiseks. Küll aga ei välista see kaebeõigust.
7.Elamisloa puudumine ei takista kaebaja avavanglasse paigutamist ega ennetähtaegset vabastamist: - Kaebajal on kinnipeetavana vahetult seadusest tulenev alus Eestis viibimiseks (VMS § 43 lg 1 p 5 ja lg 3). Seega on tegemist VMS § 219 lg 1 p-s 6 nimetatud olukorraga, s.o välismaalase puhul ei ole nõutav tähtajalise elamisloa olemasolu Eestis. - Kaebaja vajadust tähtajalise elamisloa järele ei saa tuletada ka tema võimalusest tingimisi enne tähtaega vangistusest vabaneda, sest elamisloa olemasolu ei ole ennetähtaegse vabastamise eeltingimuseks (vt KarS § 76 lg 4). Juhul, kui kaebajale avaneb võimalus taotleda ennetähtaegset vabastamist elektroonilise järelevalve kohaldamisega, ei kaota ta õigust elada Eestis. Elektroonilise järelevalve kohaldamine ei tähenda, et karistus oleks kantud. Muutub üksnes karistuse kandmise viis. Ka käitumiskontrolli ajal on kaebajal VMS § 43 lg 1 p-st 5 tulenev viibimisõigus. - Kui kaebajal tekib võimalus kinnipidamisasutusest vabaneda, saab ta taotleda tähtajalist elamisluba uuesti ja vajaduse korral vaidlustada elamisloa andmata jätmist uuesti, taotledes ühtlasi esialgset õiguskaitset. - Riigikohus tunnistas 06.11.2023 kohtuotsusega nr 5-23-35 põhiseadusvastaseks ja kehtetuks justiitsministri 25. märtsi 2008. a määruse nr 9 § 17 lõike 2 punkti 5, mis seadis avavanglasse paigutamise tingimuseks elamisloa olemasolu. Seega ei takista elamisloa puudumine ka kaebaja avavanglasse paigutamist. Eeltoodust tulenevalt puudub kaebaja õiguste riive ennetähtaegse vabanemise või avavanglasse paigutamise osas, kui kaebajal puudub elamisluba, kuivõrd tegemist ei ole kummagi menetluse eeltingimusega. Kui ennetähtaegse vabanemise võimalus hakkab lähenema, on kaebajal võimalik esitada uus taotlus. Ajal, mil kaebaja elamisluba taotles ja vastustaja keeldus (03.03.2023) oli kaebaja ennetähtaegse vabanemise esmase võimaluseni ligikaudu aasta (29.02.2024).
8.Käesoleval juhul vaidlustab kaebaja elamisloa andmata jätmist, kuna sellel on mõju tema rahvastikuregistri andmetele, ennekõike elukoha andmete aktuaalsusele. Siseministeerium on kohtule selgitanud, et kaebaja andmete muutmiseks eraldi toimingut ei teha või haldusakti ei anta, vaid tema elukohaandmed muutuvad elamisloa kehtivuse lõppemise tulemusena automaatselt mitteaktuaalseteks. Kohtule nähtub rahvastikuregistri normidest järgmist: - Rahvastikuregistri andmesubjektiks on mh Eestis elamisloa või elamisõiguse saanud välismaalane (RRS § 5 p 3). - Rahvastikuregistri subjekti staatus lõpeb mh rahvastikuregistri subjekti staatust määrava dokumendi tähtaja lõppemisel, tühistamisel või kehtetuks tunnistamisel (RRS § 38 lg 1 p 3; lg 2 ei ole käesoleval juhul asjakohane). - Kui isik ei oma rahvastikuregistri subjekti staatust, muutuvad tema Eesti elukohaandmed mitteaktuaalseks (RRS § 26 lg 1 p 5). Kaebaja osas ei kohaldu RRS § 91 lg 1, s.o omaniku nõudmisel elukoha andmete kehtivuse muutmine, mille järel on võimalik isikul taotleda elukoha aadressi säilitamist aktuaalsete andmete linna või valla täpsusega ka siis, kui isik viibib vanglas (RRS § 96 lg 1 p 4). Käesoleval juhul ei ole kaebaja rahvastikuregistri andmesubjektiks, mistõttu ei saa tal olla Eestis aktuaalseid elukohaandmeid. 5(9)
9.Kaebaja on sündinud Eestis ja ta on määratlemata kodakondsuseta. Kaebajal avaneb võimalus vanglast vabanemiseks 2026. aastal. Küll aga elamisloa puudumise tõttu (sh pikendamisest keeldumise tõttu) võib kaebaja kaotada vanglast vabanemisel õiguse sotsiaaltoetustele, mille tingimuseks on elukoha registreering kindla aja jooksul (nt Tallinna linna pensionilisa, n.ö sünnipäevatoetus, või üksi elava pensionäri toetus). Kohus ei välista, et on veel täiendavaid sotsiaaltoetusi või -teenuseid, mis sõltuvad isiku elukohakandest rahvastikuregistris. Sotsiaaltoetuste või -teenuste saamine võib sõltuda kahest erinevast tegurist: 1) elukoha aktuaalsed andmed rahvastikuregistris; 2) toetust või teenust ettenägeva õigusakti regulatsioon, mis nõuab elukohakannet, sh kindla aja jooksul tagantjärele (nt 1 aasta enne toetuse taotlemist vms). Kohus käsitleb järgnevalt esimest tegurit, st välismaalase elukoha andmete aktuaalsust. Kuigi kaebajal võib olla võimalik vaidlustada toetust või teenust ettenägeva õigusakti regulatsiooni, aga ei oleks sellises tulevases vaidluses võimalik vaielda selle haldusakti või toimingu üle, mis tõi kaasa kaebajal rahvastikuregistris elukohaandmete mitteaktuaalseks muutumise. Selle vaidluse pidamine on võimalik üksnes käesolevas asjas. Sealjuures välistab hilisema kaebuse esitamise ka kaebetähtaja piirang.
10.Kohus saab kaasatud haldusorgani seisukohast kogumis aru nii, et tegemist ei pruugi olla tagajärjega, mida õiguslooja on teadlikult soovinud ja milleks on kaalukas põhjus, vaid tegemist on erinevate normide koosmõjuga. VMS § 43 lg 1 p 5 ja lg 3 eesmärgiks koosmõjus on riigi tegevuse tõhusus, st tarbetult haldusmenetluse algatamata jätmine, kui riik on muul põhjusel pidanud vajalikuks, et välismaalane Eestis (vangistuses) viibiks. RRS § 5 p 3, § 38 lg 1 p 3 ning § 26 lg 1 p 5 (vt eelnevalt kohtuotsuse punktis 8 toodut) eesmärgiks saab lugeda seda, et kui rahvastikuregistri subjektiks on muu riigi kodanikust välismaalane, siis eelduslikult on mingil hetkel tulemuseks see, et isik lahkub Eestist või vähemalt on tal lahkumiskohustus, mistõttu ei ole vajalik hoida tema andmeid aktuaalsena ka juhul, kui ta oma andmeid ei uuenda. Kaasatud haldusorgan on siinkohal kinnitanud, et rahvastikuregistri mõttes ei eristata välismaalasi sõltuvalt sellest, kas tegemist on mõne välisriigi kodanikuga või kodakondsuseta isikuga. Välismaalane VMS § 3 tähenduses on isik, kes ei ole Eesti kodanik. Kuigi tegemist on VMS raames antud legaaldefinitsiooniga, puudub rahvastikuregistriseaduses või muus õigusinstituutide üleses seaduses teistsugune legaaldefinitsioon. Eeltoodust tulenevalt kohaldub RRS regulatsioon ka kodakondsuseta isikule, mille tulemusel: - vanglas viibides ei anta kodakondsuseta isikule elamisluba, kuivõrd tal puudub selleks vajadus (tal on viibimisalus VMS § 43 lg 1 p-st 5 tulenevalt); - elamisloa ja ka elamisõiguse puudumise tõttu kaotavad tema elukohaandmed aktuaalsuse. Eesti kodanike suhtes sellist tagajärge ei teki, sh kuna neil on alaline rahvastikuregistri andmesubjekti staatus (RSS § 5 p 1). Kaebaja määratlemata kodakondsuseta isikuna võib olla ka muu riigi kodanikuga võrreldes teistsuguses olukorras, kuivõrd kodakondsuse puudumise tõttu puudub riik, kuhu tal on lahkumiskohustus või kuhu teda oleks võimalik välja saata. Seega on kaebaja määratlemata kodakondsust arvestades ka vähetõenäoline, et ta vanglast vabanedes Eestist lahkuks või talle saaks viibimisaluse mistahes alusel andmata jätta. Nii on kaebaja olukord osaliselt sarnane Eesti kodanikuga, kes võib ka viibida mingil ajal vanglas, kuid kelle elukohaandmed ei muutu 6(9)
vahepeal mitteaktuaalseks ning kellel on võimalik kohe vanglast vabanedes saada toetuseid ja teenuseid, mis on seotud elukoha registreeringuga kindla aja jooksul (sh taotledes vajadusel andmete säilitamist KOVi täpsusega RRS § 91 lg 1 alusel).
11.Kohtule ei nähtu, et kaasatud haldusorgan oleks sellisest vaatest ning toodud tulemit arvestades õiguskorda analüüsinud ning tegemist oleks tagajärjega, mida õigusaktide kehtestamisel mööndi ja eesmärgiks peeti. Küll aga ei tähenda eeltoodu, et tegemist oleks ilma mistahes mõistliku põhjuseta erineva kohtlemisega. Kaebaja ei ole Eesti kodanik, vaid välismaalane, st kodakondsuseta isik. Eeltoodu tähendab seda, et kaebajale ei pea tingimata laienema kõik õigused ja staatused, mis laienevad kodanikele. Eesti kodanike üle peetakse rahvastikuregistris aktiivsete andmetena arvestust, v.a kui neil puudub Eesti isikut tõendav dokument (RRS § 38 lg 1 p-d 7 ja 8), st tegemist on kodanikega, kes ei ole soovinud oma sidet Eestiga mingilgi määral kinnitada. Eesti kodanike ja nende elukohtade üle aktiivselt arvestuse pidamine on oluline ka selleks, et neil oleks võimalik teostada kõrgeimat riigivõimu PS § 56 mõttes (RRS § 23). Nii on Eesti kodanike üle arvepidamine teistsuguse põhimõttelise tähendusega Eesti Vabariigi jaoks, kui välismaalaste korral, sh nende elukohtade üle arvestuse pidamisel. Kaebajat ei kohelda erinevalt, sh halvemini võrreldes teiste välismaalastega. Kohus peab siinkohal oluliseks välja tuua, et kinnipeetaval puudub valimisõigus, sh ei ole ka kaebajal võimalik kinnipeetavana kohalike omavalitsuse volikogu valimistel hääletada (KOVVS § 5 lg 4). Ei pruugi olla ka välistatud, et kaebaja kodakondsuseta isikuna omandab mõne muu riigi kodakondsuse või sealse viibimis-aluse, mistõttu võib kaebaja Eestis viibimise seadustamine vanglast vabanemisel osutuda mittevajalikuks. Kaebajal on elamisloa saamisel, mida tavapäraselt välismaalasele taotletakse enne vanglast vabanemist, võimalik oma elukohaandmed rahvastikuregistrisse kanda, saamaks elukohajärgse kohaliku omavalitsuse poolt tagatavaid toetuseid ja teenuseid. Teenused ja toetused, mille tagamise kohustus tuleneb PS § 28 lg-st 2, s.o õigus abile vanaduse, töövõimetuse, toitjakaotuse ja puuduse korral – ei sõltu kohtule teadaolevalt rahvastikuregistrisse elukoha kande tegemise ajast. Elukohaandmete uuesti rahvastikuregistrisse kandmine nõuab võrreldes Eesti kodanikuga täiendavat aktiivsust kaebajalt, kuid see erisus tuleneb Eesti kodaniku üle aktiivsemalt arvepidamise vajadusest, mitte eesmärgist kohelda mittekodanikke halvemini. Seega koheldakse ebavõrdseid gruppe ebavõrdselt ning selliseks kohtlemiseks on riive intensiivsust arvestades (vt järgmine punkt) olemas ka mõistlik põhjus.
12.Kaebajal on oma õiguseid võimalik kaitsta ka siis, kui talle konkreetse õiguse, toetuse või hüve andmisest keeldutakse, vaidlustades mh elamisloa või rahvastikuregistri aktiivse kande kindlal ajaperioodil olemasolu nõude õigustloovas aktis. Kaebuses väljatoodu osas märgib kohus järgmist: - Tallinna linna n.ö sünnipäevatoetus1 on kohaliku omavalitsuse antav vabatahtlik toetus. Toetuse saamise tingimuseks on, et isiku elukohana on rahvastikuregistrisse kantud Tallinna linn katkematult vähemalt alates toetuse taotlemise kalendriaastale eelnenud kalendriaasta 1. jaanuarist2. Riigikohus on analoogse, sissetulekust mittesõltuva sotsiaaltoetuse kohta leidnud, et legitiimseks eesmärgiks rahvastikuregistris elukoha kande nõudmisel on see, et tagada tulumaksu laekumine Tallinna linna eelarvesse ja soodustada üksnes kohalikke elanikke. Kohalikul omavalitsusel ei ole kohustusi isiku vastu, kellel ei ole seost selle kohaliku omavalitsusega (08.03.2011 otsuse nr 3-4-1-11-10 p-d 56 ja 62). Arvestades kohaliku omavalitsuse laia kaalutlusõigust toetuste kujundamisel ning seda, et kaebaja eelduslikult ei panusta vanglas viibides
Õigusaktides pensionilisa, vt selgitus https://www.tallinn.ee/et/teenused/pensionilisa Tallinna Linnavolikogu 07.10.2021 määrus nr 26 „Sotsiaaltoetuste maksmise tingimused ja kord“ § 12 lg 1 p 3, kättesaadav https://www.riigiteataja.ee/akt/423122021014?leiaKehtiv
7(9)
kohaliku omavalitsuse tulumaksu laekumisse, ei ole kohtu hinnangul ilmselge, et see piirang oleks põhiseadusvastane. Samas on kaebajal võimalik Tallinna linna vastavat korda vaidlustada siis, kui talle pensionilisa ei maksta, vaatamata muude tingimuste täitmisele. Ajaks mil kaebaja vanglast vabaneb, võib olla ka õiguskord selles küsimuses muutunud. - Üksi elava pensionäri toetust reguleerib SHS § 139 1 jj. Toetuse andmisel on määrav rahvastikuregistri kanne kalendriaastal ajavahemikul 1. aprillist kuni 30. septembrini (§ 139 1 lg 2 p 1). Pensionäritoetuse saamisele ei ole õigust isikul, kes viibib vangistuses (samas lg 5). Seega ei saa seda toetust ka Eesti kodanik või elamisloaga välismaalane, kui ta viibib vanglas, sõltumata sellest, kas tema elukohaandmed on rahvastikuregistris aktuaalsed. Kaebajal on võimalik vanglast vabanedes elukoha leidmisel kanda oma andmed rahvastikuregistrisse (juhul, kui vabanemise järgselt on tal Eestis viibimiseks elamisluba või muu alus) ning seejärel vastata toetuse saamise tingimustele. Kui vanglast vabanemine toimub kalendriaasta kestel pärast 1. aprilli, on pensionäri toetuse saamine välistatud sõltumata sellest, kas elukohaandmed olid rahvastikuregistris aktiivsed või mitte. - Töövõimetoetuse seaduse § 12 lg 6 sätestab selgelt, et töövõimetoetusele ei ole õigust isikul, kes kannab karistust vanglas või kes viibib vahi all. Seega võib kaebajal olla elamisloa või elamisloa puudumisest sõltumata välistatud töövõimetoetuse saamine.
13.Kaebaja leiab, et talle on tekkinud mittevaraline kahju, kuna teda diskrimineeritakse. Kaebajat koheldakse esinevalt võrreldes isikutega, kellel on elamisluba ja/või võrreldes vanglas viibivate Eesti kodanikega. Eeltoodud isikute osas on nende Eestis viibimine või Eestiga seotud olek nende vaba tahe – elamisloaga välismaalased on elamisluba taotlenud ning Eesti kodanikud ei ole oma kodakondsusest loobunud. Kaebaja viibimisalus tuleneb seadusest ja riigi karistusvõimu teostamisest (kaebajale vangistuse määramisest). Vanglast vabanemisel ei pruugi olla ka välistatud, et kaebaja lahkub Eestist ja saab mõnes muus riigis endale viibimisaluse. Seetõttu on kaebaja olukord teistest võrdlusgruppidest, ennekõike Eesti kodanikest erinev. Kohus analüüsis ka eelnevalt, et kaebajal on võimalik toetuste saamata jätmist vaidlustada ning kahe toetuse saamine on välistatud seetõttu, et kaebaja viibib vanglas (pensionäritoetus ja töövõimetoetus) ning kolmanda osas on kohalikul omavalitsuses väga lai kujundusõigus, sh õigus eelistada neid isikuid, kelle tulumaks on laekunud vähemalt aasta kestel samale omavalitsusele. Seega ei ole tegemist ilmselgelt meelevaldsete piirangutega, mille korral saaks kasvõi rikkumise möönmisel möönda rahaliselt hüvitatava kahju tekkimist.
14.Kaebaja esitas 05.12.2023 halduskohtule taotluse (tõlge dtl 475), et kohus tühistaks Riigikohtu 28.11.2023 määruse punktid 1 ja 2; tunnistaks Justiitsministeeriumi tegevuse õigusvastaseks. Kaebajale jääb ebaselgeks, miks seatakse ohtu kohtuasja edukas lahendamine ja kaebuse rahuldamine selle tagastamise tõttu. Halduskohus jätab taotluse läbi vaatamata. Halduskohtu pädevuses ei ole Riigikohtu lahendi tühistamine, vaid see on võimalik üksnes teistmismenetluses (HKMS § 238 lg 3 ja § 240 lg 1). Kohtule ei nähtu asjas Justiitsiministeeriumi tegevust, mille suhtes on kaebaja taotlus esitatud ning mille osas saaks kaaluda kasvõi kaebuse muutmist. Halduskohus ei ole kaebaja kaebust tagastanud, vaid on selle käesoleva kohtuotsusega sisuliselt läbi vaadanud. Halduskohus on kaebajale ka selgitanud 10.10.2023 määruses Töötukassa otsuse vaidlustamise võimalust ning tagastanud kaebajale ka sellega seotud paberkandjal materjalid (dtl 334 ja sama määruse p 6).
15.Kokkuvõttes leiab kohus, et vastustaja 03.03.2023 haldusakt on õiguspärane ja tühistamisnõue tuleb jätta rahuldamata. Kuivõrd kohus jätab tühistamisnõude rahuldamata ega ole tuvastanud ka PPA otsuse õigusvastasust, tuleb rahuldamata jätta nii kohustamis- kui ka hüvitamisnõue. Kohus jätab menetlusosaliste menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel menetlusosaliste endi kanda. 8(9)
(allkirjastatud digitaalselt) Kadri Sullin
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.