X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 23.03.2023 pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse, 27.04.2023 otsuse nr 15.5-4/340-2 ja Siseministeeriumi 22.05.2023 otsuse nr 2-2/488-4 tühistamiseks ning kaebaja viisataotluse nr 2023/709/353 uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – X, volitatud esindaja MK Vastustajad – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja MS; Siseministeerium, volitatud esindaja MJ
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 15.09.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Siseministeeriumi määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse Siseministeeriumi määruskaebus Tallinna Halduskohtu 15.09.2023 määruse resolutsiooni punkti 1 peale haldusasjas nr 3-23-1398.
Rahuldada Siseministeeriumi määruskaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 15.09.2023 määruse resolutsiooni punkt 1.
Teha uus määrus, millega kuulutada haldusasja menetlus Siseministeeriumi dokumendi „Viisa andmisest keeldumise otsuse II astme vaidemenetluse seletuskiri (X)“ ning Politsei- ja Piirivalveameti 15.05.2023 kirja nr 15.5-4/397-2 osas kinniseks ning piirata kaebaja ja tema esindaja õigust nimetatud dokumentidega tutvuda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa edasi kaevata (HKMS § 88 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 1).
1.X esitas Politsei- ja Piirivalveametile (PPA) taotluse pikaajalise viisa saamiseks. PPA keeldus 23.03.2023 pikaajalise viisa andmisest põhjusel, et isik kujutab ohtu avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvusvahelistele suhetele või rahva tervisele.
2.X esitas viisa andmisest keeldumise vaidlustamise avalduse, mille PPA jättis 27.04.2023 otsusega nr 15.5-4/340-2 rahuldamata. X esitas teistkordse vaidlustuse Siseministeeriumile, kes jättis selle 22.05.2023 otsusega nr 2-2/488-4 rahuldamata.
3.X esitas 21.06.2023 Tallinna Halduskohtule kaebuse PPA 23.03.2023 pikaajalise viisa andmisest keeldumise otsuse, 27.04.2023 otsuse nr 15.5-4/340-2 ja Siseministeeriumi 22.05.2023 otsuse nr 2-2/488-4 tühistamiseks ning tema viisataotluse uuesti läbivaatamiseks kohustamiseks.
4.Tallinna Halduskohus võttis 17.08.2023 määrusega kaebuse menetlusse.
5.PPA ja Siseministeerium esitasid 14.09.2023 vastuse lisadena Siseministeeriumi 22.05.2023 otsuse nr 2-2/488-4 seletuskirja (dokument „Viisa andmisest keeldumise otsuse II astme vaidemenetluse seletuskiri (X)“) ja PPA 15.05.2023 kirja nr 15.5-4/397-2 ning taotlesid kuulutada menetlus nende osas kinniseks ning piirata kaebaja ja tema esindaja õigust nende dokumentidega tutvuda. Välismaalaste seaduse (VMS) § 10016 lg 2 kohaselt ei avaldata välismaalasele ega muule isikule otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Nii Siseministeeriumi otsuse seletuskiri kui ka PPA kiri sisaldavad informatsiooni viisataotluse menetlemise läbiviimise meetodite ja taktika kohta. Meetodite ja taktikaga seondub mh teave, missuguseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse. Sellise teabe avalikustamine annaks välismaalastele võimaluse varjata ja moonutada oma andmeid ja võib ohtu seada tulevaste menetluste objektiivsuse ning soodustada viisade väärkasutamist, mis on ohuks avalikule korrale ja võib olla ohuks ka riigi julgeolekule. Huvi juurdepääsupiirangu hoidmiseks on kaalukam kui kaebaja õigus tutvuda otsuse faktiliste asjaolude ja kaalutlustega. Kaebaja on viisa andmisest keeldumise üldiste põhjendustega tutvunud ja saanud selle pinnalt esitada kohtule kaebuse.
6.Tallinna Halduskohus jättis 15.09.2022 määrusega (resolutsiooni p 1) vastustajate taotluse menetluse kinniseks kuulutamiseks ning kaebaja ja tema esindaja dokumentidele juurdepääsu piiramiseks rahuldamata. Tutvumisõiguse piiramine tähendab piirangut menetlusosalise põhiõigusele olla oma kohtuasja arutamise juures (põhiseaduse § 24 lg 2). Seejuures ei õigusta juurdepääsu piiramist kohtumenetluses ainuüksi eriseadustes sätestatud alused haldusakti põhjenduste avaldamisele haldus- ja vaidemenetluses. Kuigi asjaomased alused peegeldavad avalikku huvi saladuse hoidmise vastu, tuleb kohtul HKMS § 79 lg 1 p 1 ja § 88 lg 2 alusel igal konkreetsel juhul kaaluda, kas huvi saladuse hoidmise vastu on kaalukam kaebaja huvist toimikuga tutvuda. Euroopa Kohus on viisat puudutavate otsuste puhul pidanud oluliseks seda, et isik oleks teadlik otsuse põhjendustest. Suurkoja 24.11.2020 otsuse p-s 43 asjades C-225/19 ja C-226/19 on leitud, et Euroopa Liidu põhiõiguste harta art-ga 47 tagatud kohtuliku kontrolli tõhususe eelduseks on see, et asjassepuutuv isik saab tutvuda tema suhtes tehtud otsuse põhjendustega, lugedes kas otsust ennast või saades oma sellekohase taotluse põhjal teada selle põhjendused, kusjuures pädev kohus võib asjaomaselt ametiasutuselt nõuda kõnealuste põhjenduste teatavaks tegemist. Euroopa Liidu viisaeeskirja (Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. juuli 2009. a määrus nr 810/2009, millega kehtestatakse ühenduse viisaeeskiri) art 32 lg 2 ja art 34 lg 6 näevad ette, et viisa andmisest keeldumise ja selle tühistamise või kehtetuks tunnistamise põhjendused tuleb esitada taotlejale. Vastustajad on kaebaja ja tema esindaja juurdepääsuõiguse piiramise taotlust vaidlusaluste otsuste aluseks olevatele dokumentidele põhjendanud üldsõnalise sooviga kaitsta menetluse läbiviimise meetodeid ja taktikat, mis võib soodustada viisade väärkasutamist ning oleks ohuks avalikule korrale ja julgeolekule. Missuguse konkreetse teabe avaldamine ja kuidas konkreetselt võib 2(5)
3-23-1398 viisade väärkasutamist soodustada ning avalikku korda ja julgeolekut ohustaks, taotlusest ei nähtu. Esitatud dokumentidest ei nähtu, et neis sisaldava informatsiooni olemus oleks selline, mis vältimatult tingiks selle salajas hoidmise.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Siseministeerium palub 22.09.2023 määruskaebuses tühistada halduskohtu 15.09.2022 määruse resolutsiooni p 1 ja teha uus määrus, millega kuulutada menetlus Siseministeeriumi dokumendi „Viisa andmisest keeldumise otsuse II astme vaidemenetluse seletuskiri (X)“ ning PPA 15.05.2023 kirja nr 15.5-4/397-2 osas kinniseks ning piirata neile kaebaja ja tema esindaja juurdepääsu. Kohtumenetluse käigus tuleb kaebajale dokumentide kättetoimetamisel mh arvesse võtta ka VMS-is sätestatut ja seaduseandja tahet. VMS välistab viisaotsuste osas kohtumenetluse ja kui välismaalasele on tekkinud see VMS-is sätestatust sõltumata õigus viisaotsust kohtus vaidlustada, ei või siiski jätta kõrvale VMS § 10016 lg-s 2 sätestatut. Haldusorgan peab otsuste tegemisel järgima kehtivat õigust, mille kohaselt välismaalasele viisaotsuse asjaolusid ei avaldata. Teabe avaldamine pelgalt põhjusel, et esitatakse kaebus kohtusse, õõnestaks VMS § 10016 lg 2 eesmärki ja muudaks selle sisutühjaks. Igal juhul peaks nimetatud sätteid pidama olulise avaliku huvi väljenduseks, mida kohus peab juurdepääsu piirangu seadmise otsustamisel arvesse võtma. Keeldumise aluseks olevate asjaolude avalikustamine menetlusosalisele annaks infot taotluse menetlemise meetodite ja taktika kohta. Viisamenetluses ei ole otsustav üksnes menetluses esitatavate dokumentide loetelu, vaid veelgi olulisem on see, mida haldusorgan esitatud dokumentidega teeb ja kuidas ta neile hinnangu annab, s.t asjaolu, kuidas kujuneb haldusorgani hinnang viisataotleja taotluse põhjendatuse osas. Seega kuulub viisamenetluse meetodite ja taktika hulka ka info selle kohta, kas või kuidas haldusorgan kontrollib kaebajaga seotud asjaolusid, mida kaebaja ise ei ole esitanud, ning missuguste kanalite ja vahendite kaudu ta seda teeb. Seega annab meetodite ja taktika kohta infot see, kui avaldatakse, millised võimalused on haldusorganil isikuga seotud asjaolude kontrollimiseks ning mis võivad olla eelduslikult sellised asjaolud, mis haldusorganis põhjendatud kahtlusi tekitavad. Välismaalasel tuleb taluda kitsendusi, milleks on ka riiki saabumise ja seal viibimise piiramine. Kuna kaebaja on viisa andmisest keeldumise üldise põhjendusega tutvunud ja suutnud vaidlusalustes dokumentides toodud teavet teadmata esitada kohtule kaebuse, ei esine sellist ülekaalukat kaebaja huvi, mis kaaluks üles vajaduse tagada asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitse. Halduskohus ei ole arvestanud määruses mainitud Euroopa Kohtu suurkoja 24.11.2020 otsuses asjades nr C-225/19 ja C-226/19 tehtud järeldusi viisaeeskirja alusel tehtud otsuste põhjenduste avaldamisel. Nendest ei tulene liikmesriikidele kohustust viisaeeskirja kohaldamisel avaldada kaebajale otsuse tegemise põhjendusi. Lisaks ei ole nimetatud otsuse seisukohad praeguses menetluses asjakohased, sest selles käsitletakse viisaeeskirja kohaldamist kooskõlas Euroopa Liidu põhiõiguste harta art-ga 47. Pikaajalise viisa menetlusele viisaeeskirja regulatsioon aga ei laiene ja tegemist ei ole Euroopa Liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluva küsimusega.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus võtab HKMS § 207 lg 1 alusel määruskaebuse menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1, § 88 lg 5), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9).
9.Menetlusosalisel on õigus tutvuda toimikuga ja saada seal olevatest ning selle juurde kuuluvatest, kuid mujal säilitatavatest menetlusdokumentidest ärakirju (HKMS § 27 lg 1 p 1 ja § 88 lg 1). Seda õigust võib piirata HKMS § 79 lg-s 1 loetletud alustel, sh riigi julgeoleku ja 3(5)
3-23-1398 avaliku korra tagamiseks, eelkõige asutusesiseseks kasutamiseks tunnistatud teabe kaitseks (HKMS § 79 lg 1 p 1). Tutvumisõiguse piiramine tähendab piirangut menetlusosalise põhiõigusele olla oma kohtuasja arutamise juures (PS § 24 lg 2) ja see on lubatud vaid tingimusel, et huvi saladuse hoidmise vastu on kaalukam menetlusosalise õigusest tutvuda toimikuga (HKMS § 88 lg 2). Riigikohus on rõhutanud, et kohus peab hindama sisulist vajadust hoida saladust, mitte üksnes formaalselt väljaspool halduskohtumenetlust dokumendi suhtes kehtivat juurdepääsupiirangut (Riigikohtu 09.06.2017 otsus nr 3-3-1-8-17, p 19). Halduskohus selgitas seega õigesti, et juurdepääsu piiramist kohtumenetluses ei õigusta ainuüksi eriseadustes sätestatud alused haldusakti põhjenduste avaldamisele haldus- ja vaidemenetluses ja kohtul tuleb igal konkreetsel juhul kaaluda, kas huvi saladuse hoidmise vastu on kaalukam kaebaja huvist toimikuga tutvuda. Tutvumisõiguse piiramine eeldab asjaomases osas ka menetluse kinniseks kuulutamist (HKMS § 77 lg 1, tsiviilkohtumenetluse seadustiku § 38 lg 1).
10.Vaidluse all on kolmanda riigi kodanikule pikaajalise viisa andmisest keeldumise asjaolud ja kaalutlused. VMS § 66 lg 2, § 1008 lg 2 ja § 10016 lg 2 järgi ei avaldata välismaalasele ega muule isikule viisa andmisest keeldumise põhjust ega sellega seonduvat teavet ning keelduva otsuse vaidlustamise menetluses tehtud otsuse aluseks olevaid asjaolusid, otsuse tegemise põhjust ega sellega seonduvat teavet. Välismaalase õigus nõuda haldusorganilt teavet teda puudutava haldusakti aluseks olnud asjaolude ja kaalutluste kohta on seega piiratud. Kuigi see ei välista iseenesest asjaomase teabe avaldamist halduskohtumenetluses, on õige vastustaja märkus, et eeltoodud sätted väljendavad olulist avalikku huvi, millega kohus peab HKMS § 79 lg 1 ning § 88 lg-te 2 ja 3 alusel juurdepääsupiirangu kehtestamise kaalumisel arvestama (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 20.10.2022 määrus nr 3-22-1582, p-d 9–10; 20.10.2022 määrus nr 3-22-1646, p-d 10–11).
11.Halduskohus tugines oma määruses Euroopa Kohtu suurkoja 24.11.2020 otsuses asjades nr C-225/19 ja C-226/19 väljendatud seisukohtadele. Nimetatud otsuses käsitletakse viisast keeldumise põhjuste avaldamise küsimust seoses viisaeeskirja kohaldamisega. Kuigi õige on vastustaja märkus, et pikaajalise viisa menetlusele viisaeeskirja regulatsioon ei laiene, on ringkonnakohtu hinnangul nimetatud suurkoja otsuses esitatud seisukohad asjakohased ka praegusel juhul. Viisataotlejale teabe avaldamise ulatus kohtumenetluses peaks olema sarnane Euroopa Kohtu praktikas nõutavaga. Seda enam, et pikaajalise viisa taotleja seisund ja õigused suhetes riigiga on pikemaajalisemad ja püsivamad ehk tugevamad kui lühiajalise Schengeni viisa taotlejal (vt täpsemalt Tallinna Ringkonnakohtu 20.10.2022 määrus nr 3-22-1646, p 11; 20.10.2022 määrus nr 3-22-1582, p 10; 03.11.2022 määrus nr 3-21-2779, p-d 18–20). Ringkonnakohus nõustub samas vastustajaga, et Euroopa Kohtu otsusest asjades nr C-225/19 ja C-226/19 ei tulene kohustust avaldada kaebajale kohtumenetluses kõik viisast keeldumise põhjused. Euroopa Kohtu suurkoda on nimetatud otsuses (p-d 45, 46, 52, 56) leidnud, et isikule tuleb Euroopa Liidu põhiõiguste harta art-st 47 (õigus tõhusale õiguskaitsevahendile) tulenevalt teha märkuste lahtris teatavaks konkreetne keeldumispõhjus (s.o kas oht avalikule korrale, riigi julgeolekule, rahvatervisele või rahvusvahelistele suhetele), millele lisatakse vajaduse korral nimetatud vastuväite põhjenduste sisu. Samuti tuleb märkida ametiasutus, kelle poole saab teises liikmesriigis kasutatavate õiguskaitsevahendite teadasaamiseks pöörduda. Sellest võib järeldada, et isikule peab olema eelkõige teada konkreetne keeldumispõhjus (keeldumise alus), sh alternatiivsete aluste korral konkreetne alternatiiv. Täiendavad selgitused (põhjendused) tuleb keelduvale otsusele lisada siis, kui vastasel korral võib isikul olla raskendatud realiseerida õigust tõhusale õiguskaitsele. Kõnealustes kohtuasjades nt ei avaldatud isikutele, millised konkreetsed riigid olid neile viisa andmisele vastuväite esitanud, mistõttu ei teadnud nad muu hulgas ka, missuguse liikmesriigi kohtus saab vastuväidet vaidlustada. Üldjuhul piisab siiski standardvormil oleva põhjuse äramärkimisest. Viisaotsuse vaidlustamisel peab asja lahendav kohus kontrollima, ega faktiliste ja õiguslike asjaolude tuvastamisel ei ole tehtud ilmseid vigu (vt C/225/19 ja C226/19 p-d 48–49). 4(5)
3-23-1398
12.Erinevalt halduskohtust leiab ringkonnakohus, et praegusel juhul on avalik huvi viisaotsuse põhjendustega tutvumise piiramise vastu kaalukam kui kaebaja õigus terves ulatuses toimikuga tutvuda. Arvestada tuleb, et välismaalasel puudub subjektiivne õigus viisa saamiseks. Samas vajadus kaitsta viisamenetluse meetodeid ja taktikat on põhjendatud. Meetodite ja taktikaga seondub muu hulgas teave selle kohta, missuguseid andmeid viisamenetluses kogutakse ja kontrollitakse. Selle teabe avaldamine võib ohtu seada tulevaste menetluste objektiivsuse, mis võib omakorda ohustada riigi julgeolekut või avalikku korda. Kui välismaalane teab, milliseid andmeid viisamenetluses kontrollitakse ja kuidas neid andmeid kogutakse, siis võib andmete varjamise või moonutamise abil jõuda riiki isikud, kelle Eestis viibimine võib ohustada Eesti Vabariigi või laiemalt kogu Schengeni konventsiooni liikmesriikide julgeolekut või avalikku korda. Ringkonnakohtu hinnangul sisaldavad Siseministeeriumi dokument „Viisa andmisest keeldumise otsuse II astme vaidemenetluse seletuskiri (X)“ja PPA 15.05.2023 kiri nr 15.5-4/3972 sellist teavet, mille avaldamisel on võimalik teha järeldusi viisamenetluse meetodite ja taktika kohta. Kuigi nimetatud dokumentides on lühidalt esitatud ka viisamenetluse käik ja keeldumise õiguslikud alused, on see teave avaldatud kaebajale ka PPA ja Siseministeeriumi 14.09.2023 vastuses kaebusele.
13.Kaebajal on võimalik praeguses kohtumenetluses mõistlikult oma õigusi kaitsta. PPA 23.03.2023 keelduvas otsuses on märgitud põhjus, mille tõttu keelduti kaebajale viisa andmisest (dtl 32). Lisaks on PPA ja Siseministeerium vastuses kaebusele välja toonud peamised põhjendused, miks kaebajale viisa andmisest keelduti. Seega on kaebajale teada konkreetne keeldumise põhjus ja seda täpsustavad selgitused. Kaebajal on võimalik esitada nende asjaolude ja kaalutluste kohta oma seisukohad ja tõendid. Sellega on asja olemust ja kaalul olevaid hüvesid arvestades piisavalt tagatud poolte võrdsuse põhimõtte järgimine (HKMS § 2 lg 6).
14.Eelneva põhjal rahuldab ringkonnakohus Siseministeeriumi määruskaebuse ja tühistab Tallinna Halduskohtu 15.09.2023 määruse resolutsiooni p 1. Ringkonnakohus teeb uue määruse, millega kuulutab menetluse Siseministeeriumi dokumendi „Viisa andmisest keeldumise otsuse II astme vaidemenetluse seletuskiri (X)“ ning PPA 15.05.2023 kirja nr 15.5-4/397-2 osas kinniseks ning piirab kaebaja ja tema esindaja õigust nende dokumentidega tutvuda ja saada nendest ärakirju. (allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.