Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Janar Jäätma ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
4. juuli 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-22-44
Haldusasi
SA Keskkonnateabe Ühendus kaebus Keskkonnaameti raielubade nr 50000520847, 50000515033, 50000520849, 50000519353 ja 50000520845 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 9. septembri 2022. a ja 8. veebruari 2023. a määrused
Menetlusosalised
Kaebaja – SA Keskkonnateabe Ühendus, esindaja Indrek Vainu Vastustaja – Keskkonnaamet, esindaja Signe Lehtme Kolmas isik – Riigimetsa Majandamise Keskus, esindaja v.adv Indrek Lillo
Menetluse alus ringkonnakohtus
Keskkonnaameti ja Riigimetsa Majandamise Keskuse määruskaebused
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Võtta menetlusse Keskkonnaameti ja Riigimetsa Majandamise Keskuse määruskaebused Tallinna Halduskohtu 9. septembri 2022. a määruse haldusasjas nr 3-22-44 resolutsiooni punkti 1 peale.
Jätta Keskkonnaameti ja Riigimetsa Majandamise Keskuse määruskaebused rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 9. septembri 2022. a määruse haldusasjas nr 3-22-44 resolutsiooni punkt 1 muutmata.
Võtta menetlusse Riigimetsa Majandamise Keskuse määruskaebus Tallinna Halduskohtu 8. veebruari 2023. a määruse haldusasjas nr 3-22-44 resolutsiooni punkti 3 peale.
Jätta Riigimetsa Majandamise Keskuse määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 8. veebruari 2023. a määruse haldusasjas nr 3-22-44 resolutsiooni punkt 3 muutmata, kuid muuta halduskohtu määruse põhjendusi, asendades need ringkonnakohtu määruse põhjendustega.
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 124 lg 4, § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
3-22-44
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Keskkonnaamet (KeA) registreeris metsaregistris 10.11.2021 metsateatise nr 50000515033, 01.12.2021 metsateatise nr 50000519353 ning 07.12.2021 metsateatised nr 50000520847, 50000520849 ja 50000520845 (edaspidi raieload), millega lubati raietööd (harvendusraie kokku 47,01 ha) Eesti Vabariigile kuuluval Põhja-Sakala vallas asuval Soomaa metskond 1 kinnistul (registriosa nr 13886450; katastritunnus 87001:004:5229; pindala 646,56 ha; sihtotstarve 100% maatulundusmaa).
2.SA Keskkonnateabe Ühendus esitas Tallinna Halduskohtule 06.01.2022 kaebuse KeA raielubade nr 50000520847, 50000515033, 50000520849, 50000519353 ja 50000520845 tühistamiseks. Kaebajal on kaebeõigus keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 30 lg 2 ja § 31 lg 1 p 1 alusel. Vaidlustatud raietega kahjustatakse Soomaa rahvuspargi alal paikneva Soomaa linnuala kaitse-eesmärke. Kaebaja sai raielubadest teada 03.01.2022, tehes pistelist kontrolli metsaregistris. Kaebus on tähtaegne, sest eeldada ei saa metsateatiste vaidlustamist 30 päeva jooksul alates nende registreerimisest, kuna metsaregister ei võimalda otsida viisil, et kuvataks kogu maakonna või valla kehtivad raieload või kõik üleriigilised raieload ajalises järjestuses (Tallinna Halduskohtu 09.04.2020 määrus nr 3-20-605, p 21). Keskkonnaalastest otsustest tuleb avalikkust teavitada seaduses sätestatust intensiivsemalt, kui võib arvata, et üksnes seaduses ettenähtud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid (Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 26). Kuivõrd metsateatisi ei tehtud kaebajale teatavaks ning nende registreerimise kohta ei ole võimalik metsaregistrist saada järjepidevalt ajakohast ja ülevaatlikku teavet, siis ei pidanud kaebaja saama vaidlusalustest metsateatistest teada kohe pärast nende registreerimist. Keskkonnaotsustest avalikus registris teavitamine ei ole piisav, kui nende leidmine on keeruline (Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20-999, p 24). Kaebaja on vabatahtlikkuse alusel toimiv organisatsioon, kelle liikmed panustavad tegevusse muude igapäevaste tööülesannete kõrvalt. Kuna metsaregistris registreeritakse iga päev ligi 400 metsateatist, siis eeldaks ainuüksi nende kõigi analüüsimine kahe täistööajaga inimese panust. Metsaregister ei ole efektiivne viis raielubadest teada saamiseks, sest selles saab päringuid teha vaid katastritunnuse, metsateatise numbri, kinnistu nime ja kinnistu numbri järgi ning otsingutulemusi piirata maakonna ja valla lisamisega. Metsaregistri otsingusüsteem ei võimalda otsida kuupäevade või looduskaitseliste piirangutega alade (sh ohustatud liikide elupaikade või rohevõrgustiku alade) kaupa. Seega raskendab metsaregistri ülesehitus oluliselt andmete kogumist ja puudutatud isikute õiguste kaitset. Keskkonnaorganisatsioonidele ei ole senini loodud funktsiooni, mille abil nad saaksid soovi korral tellida teavet raiete teostamise kohta looduskaitse all olevatel või kaitsealuste liikide poolt asustatud kinnistutel. Raie keset rahvusparki ligi 50 ha ulatuses ja 3100 tm mahus ei ole ebaolulise mõjuga tegevus. Seetõttu pidanuks KeA ja Riigimetsa Majandamise Keskus (RMK) sellest avalikkust intensiivsemalt teavitama. Seda on varasemalt lubatud, kuid pole tehtud. Kaebaja pöördus kohtusse esimesel võimalusel pärast metsateatiste registreerimisest teada saamist ja raielubade mõju hindamist. Kaebaja ei kasuta metsaportaali WFS-teenust, sest seda on keeruline seadistada.
3.Keskkonnaamet palus 07.03.2022 vastuses jätta kaebus rahuldamata, lugeda kaebus raielubade nr 50000515033 ja nr 50000519353 osas mittetähtaegseks ning lõpetada selles osas haldusasja menetlus. Nimetatud raielubade peale on 06.01.2022 kaebus esitatud HKMS § 46 lg-s 1 sätestatud 30-päevast tähtaega rikkudes. Kuna kaebaja ei olnud menetlusosaline, siis ei tulnud metsateatisi temale kätte toimetada. Seega hakkas kaebetähtaeg kulgema hetkest, mil kaebaja oleks pidanud metsateatiste registreerimisest teada saama, s.o alates kinnitamisest metsaregistris. Keskkonnaorganisatsioon peab oma huvi realiseerimiseks näitama ka ise üles 2(10)
3-22-44 teatud aktiivsust ning keskkonnaorganisatsioonil on võimalik korraldada riigi ja kohalike omavalitsuste avaldatud otsuste pidev jälgimine ja õigeaegne vaidlustamine (vt Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 31). Põhikirja kohaselt on kaebaja rahvusvaheline keskkonnaorganisatsioon, kelle eesmärk on koguda, hallata ja vahendada teavet keskkonna kaitsmise eesmärgil. Seega tuleks eeldada tema võimekust raielubasid tähtaegselt vaidlustada. Keskkonnaorganisatsioonile avalike huvide kaitseks antud õigusega kaasneb ka kõrgendatud hoolsuskohustus keskkonnaotsuste jälgimisel ja vaidlustamisel. Avalikult teatavaks tehtud haldusaktide puhul ei saa kaebetähtaeg sõltuda sellest, millal või mis põhjustel hakkas keegi nende vastu huvi tundma. Kaebaja ei ole korraldanud metsateatiste registreerimise jälgimist, vaid on lootnud metsaregistri pistelisele kontrollile. Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20-999 ei ole asjakohane, sest selles asjas oli kaebajaks üksikisik, mitte keskkonnaorganisatsioon. Keskkonnaministri 28.08.2017 määruse nr 32 „Metsaressursi arvestuse riikliku registri põhimäärus“ (määrus nr 32) § 14 lg 1 kohaselt on metsaregistrisse kantud andmed avalikud ulatuses, milles neile ei ole kehtestatud juurdepääsupiirangut. Seega on igaühel võimalus tutvuda metsaregistri avalike andmetega ja teenuse paremaks kasutamiseks on lisaks loodud „Metsaportaali avalike teenuste kasutusjuhend“. Määruse nr 32 järgi ei ole metsaregistril registreeringute otsingusüsteemi funktsiooni. Kehtivad metsateatiste registreeringud ja raie soovitusega metsakaitseekspertiisid on avalikult kättesaadavad Keskkonnaministeeriumi Infoja Tehnoloogiakeskuse avalikus kaardiserveris WFS-teenusena, mille kasutusjuhis on samuti leitav metsaportaali kasutusjuhendist. WFS-teenus võimaldab metsaregistrist suurema mahuga päringuid, sh konkreetse ajaperioodi kohta ja konkreetsete kaardikihtide osas. WFS-teenuse toimivuse tuvastas Tallinna Halduskohus 12.08.2022 määruses nr 3-22-389, märkides, et selle vahendusel võtab eelmise päeva metsateatiste (konkreetsel juhul 295 tk) analüüsimine aega ca 1 tund. WFS-teenus võimaldab mh salvestada eelmise otsingu parameetreid järgmise kontrolli teostamise hõlbustamiseks. Metsaportaali kasutusjuhendis on põhjalikult kirjeldatud, kuidas kasutada (vabavaralisi) tarkvarasid metsateatiste kohta soovitud info saamiseks. Geoserveri pakutavatel teenustel puuduvad lepingulised kliendid ja kõiki kasutajaid koheldakse võrdselt. Küll ei paku geoserver kasutajale võimalust tellida e-kirjaga või muid teavitusi metsateatiste registreerimise kohta. Seega tuleb igal kasutajal luua ise vastav rakendus, mis andmeid arvutisse salvestaks ja andmete saabumisest kasutajat teavitaks. Kuigi sellise võimekuse loomine eeldab IT-teadmiste olemasolu või IT-spetsialisti kaasamist, tuleks kasutajal sellise lahenduse loomist kaaluda, kui eesmärk on igapäevaselt analüüsida suurt andmemahtu. Metsateatiste õigeaegse vaidlustamise tagab juba ainuüksi WFS-teenuse kasutamine standardse QGIS tarkvara kaudu.
4.Riigimetsa Majandamise Keskus leidis 07.03.2022 seisukohas, et kaebus on osaliselt mittetähtaegne. Kaebetähtaeg hakkas kulgema metsateatiste kinnitamisest metsaregistris ning väide pistelisest kontrollist ei ole asjakohane. Rahvusvahelise keskkonnaorganisatsioonina peaks kaebaja looma lahenduse keskkonnaotsuste pidevaks jälgimiseks ja vaidlustamiseks.
5.Tallinna Halduskohus luges 09.09.2022 määrusega kaebuse tähtaegseks (resolutsiooni p 1). HKMS § 46 lg 1 kohaselt tuleb tühistamiskaebus esitada 30 päeva jooksul haldusakti kaebajale teatavaks tegemisest arvates ning KeÜS ei tee sellest erandit. Kaebaja kinnitusel sai ta kõigist vaidlustatud metsateatistest teada 03.01.2022, mil teostas metsaregistris pistelist kontrolli (eelnev kontroll toimus 2021. a novembris). Kaebaja ei esitanud raielubade peale vaiet, vaid pöördus kaebusega otse halduskohtusse. Teatavaks tegemata haldusakti puhul ei loeta kaebetähtaega möödunuks, kui isik on teatavaks tegemata haldusakti mõistliku aja jooksul välja nõudnud ja seejärel 30 päeva jooksul kaebuse esitanud (HKMS § 46 lg 7; nt Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20-999, p 19).
3(10)
3-22-44 Puudub vaidlus, et kaebajat ei kaasatud vaidlustatud metsateatiste registreerimise menetlusse, teda ei teavitatud metsateatiste registreerimisest ega toimetatud talle metsateatisi kätte. Vaidlust ei ole ka selles, et kaebaja on keskkonnaorganisatsioon KeÜS § 31 lg 1 tähenduses. Kaebaja väitel ei ole KeA ega RMK lubadustele vaatamata kohalikku kogukonda paremini teavitanud, mis oleks andnud aluse oodata raielubade väljastamist. Arvestades metsateatiste registreerimise ja kaebuse esitamise aega (vastavalt 2021. a lõpus ja 2022. a alguses), selgitusi metsaregistri ülesehitusest ja otsinguvõimalustest ning KeA ja RMK lubadust kohalikke elanikke teavitada, saab kaebajat pidada piisavalt hoolsaks vaidlusaluste metsateatiste registreerimise kohta teabe hankimisel. Kuna KeA ei teinud metsateatisi kaebajale teatavaks, tuleb lähtuda HKMS § 46 lg-st 7 ning kohtute praktikas on peetud mõistlikuks umbes kuuajalist vahemikku haldusaktist teadasaamise ja selle kättesaamise vahel (nt Riigikohtu 16.06.2021 määrus nr 3-20-999, p 22). Kuna kaebaja sai vaidlustatud metsateatistest teada 03.01.2022 ja esitas kaebuse 06.01.2022, ei ole ta ebamõistlikult viivitanud. Seega tuleb tühistamiskaebus lugeda tervikuna tähtaegseks.
6.SA Keskkonnateabe Ühendus esitas 19.01.2023 taotluse menetluse lõpetamiseks, kuna vaidlustatud metsateatiste kehtivus on lõppenud (raied registreeriti metsaregistris 10.11.2021, 01.12.2021 ja 07.12.2021 ning raiete tegemine oli metsaseaduse (MS) § 41 lg 13 järgi lubatud 12 kuu jooksul).
7.Riigimetsa Majandamise Keskus nõustus 27.01.2023 seisukohas haldusasja menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetamisega ning palus mõista vastavalt 30.09.2022 ja 27.01.2023 taotlustele kaebajalt HKMS § 108 lg 4 alusel tema kasuks välja esindajakulud kokku 3544,52 eurot (ilma käibemaksuta), mis vastab esindaja 23,25 töötunnile tunnitasuga kas 140 või 170 eurot (ilma käibemaksuta). Kolmas isik juhib tähelepanu, et nt haldusasjas nr 3-22-647 mõistis kohus RMK kasuks menetluskulud kaebajatelt (sh keskkonnaorganisatsioonilt) välja.
8.Tallinna Halduskohus lõpetas 08.02.2023 määrusega haldusasja nr 3-22-44 menetluse (resolutsiooni p 1), tagastas kaebuselt tasutud riigilõivu 20 eurot (resolutsiooni p 2) ja jättis menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda (resolutsiooni p 3). Kuivõrd raielubade õiguslik toime on ammendunud, esineb HKMS § 152 lg 1 p 4 kohaselt alus menetlus lõpetada. Kaebaja õiguste kaitseks ei ole HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamisnõudele üleminek vajalik mh menetluskulude menetluskulude väljamõistmise seisukohast, sest menetluskulud tuleb jätta menetlusosaliste endi kanda ning kolmanda isiku menetluskulud ei kuuluks HKMS § 109 lg 6 ja § 108 lg 11 kohaselt kaebajalt väljamõistmisele, sõltumata menetluse lõpptulemusest. Kuigi RMK ei ole metsateatiste menetluses käsitatav avalikku võimu teostava haldusorganina, tuleb RMK kui kolmanda isiku menetluskulude väljamõistmise kontekstis siiski võtta arvesse tema erandlikku olemust Eesti õiguskorras: riigitulundusasutus (MS § 47 lg 1), kes majandab Keskkonnaministeeriumi, Kaitseministeeriumi ning Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi valitsetavat riigimetsa (MS § 43 lg 2) ning kellele kuulub riigimetsa kasutusõigus (MS § 45 lg 1). RMK põhiülesanne ongi riigimetsa majandamine ja RMK majandustegevusest saadud tulu tagab riigimetsa majandamise ja riigimetsale pandud avalike funktsioonide täitmise vastavalt seaduse nõuetele (MS § 48 lg 3). RMK kui riigitulundusasutuse üks eesmärke on küll teenida riigile riigimetsast tulu ning tal on kõik metsa majandamisest tulenevad metsaomaniku õigused ja kohustused, peab ta täitma ka mitmeid ilma majandusliku tulu teenimise eesmärgita üldkasulikke ülesandeid, erinedes oluliselt metsa majandamisega tegelevatest eraõiguslikest isikutest. RMK seadusjärgseteks tegevusaladeks on ka riigimetsa avaliku funktsiooni täitmise tagamine ja loodusväärtuste kaitse (vt MS § 48 lg-d 1 ja 2 ja RMK põhimääruse § 9). RMK esindab oma ülesannete täitmisel riiki, valitsedes riigimetsamaad ja kasutades oma ülesannete täitmiseks riigimetsa.
4(10)
3-22-44 Arvestades RMK positsiooni Eesti haldusorganisatsioonis, on põhjendatud kohaldada ka tema taotletavate õigusabikulude osas seni kohtupraktikas haldusorganite puhul rakendatud eeldust, et ta on võimeline oma põhitegevuse raames kohtumenetluses osalema välise õigusabita. RMK on arvuka töötajaskonnaga riigiasutus, kelle põhiülesandeks ja igapäevaseks tegevuseks on riigimetsa majandamine. Tal on riigimetsa suhtes küllalt avar kaalutlusõigus metsa kasvatamist ja kaitset puudutavate õiguslike otsuste tegemisel. Raieplaanide tegemisel tuleb RMK-l kaaluda erinevaid asjaolusid, sh nii kohustust teenida tulu ja metsa hooldada kui ka loodusväärtuste kaitset. RMK valitud raiealast ja raieviisist võrsuvaid kohtuvaidlusi, isegi kui neis on vastustajaks Keskkonnaamet kui raielubade andja ning RMK osaleb kohtumenetluses üksnes raielube taotlenud kolmanda isikuna, ei saa pidada RMK põhitegevuse raamidest väljuvateks. Praeguses asjas olid kõik raied kavandatud Natura võrgustiku aladel, kus raieid kavandades tuleb RMK-l taluda taotletavate raielubade kohtuliku kontrolli vajadust. RMK struktuuris on eraldi õigusosakond ning seega on tal võimekus osaleda oma põhitegevusvaldkonnaga seotud halduskohtumenetlustes ja kulutused välisele õigusabile ei ole põhjendatud. Lisaks tuleb arvestada, et kaebajaks oli keskkonnaorganisatsioon, kelle kohtusse pöördumise eesmärgiks ei olnud enda subjektiivsete õiguste kaitse, vaid Eesti keskkonna kaitse laiemalt. Århusi konventsiooni art 9 lg 4 järgi ei tohi kohtumenetlus olla takistavalt kallis (vt Riigikohtu 15.12.2014 otsus nr 3-3-1-67-14, p 32.2). Konventsiooni art 9 lg 4 rikkumisena on käsitatav mh olukord, kus kaebajalt väljamõistetavad menetluskulud on ülemäära suured (kontrollikomisjoni 24.09.2010 tähelepanekud ja soovitused, ECE/MP.PP/C.1/2010/6/Add.2, p 44). Ehkki sellest ei järeldu, et menetluskulusid ei võiks ühelgi juhul kaebaja kanda jätta ning ka suurettevõttest kolmandat isikut ei saa võrdsustada haldusorganiga, võiks kolmanda isiku menetluskulude kaebajalt väljamõistmine siiski olla takistuseks tulevikus kaebeõiguse kasutamisel ja kohtusse pöördumisel ning menetluskulude kaebajalt väljamõistmine oleks tema suhtes äärmiselt ebaõiglane ja ebamõistlik (HKMS § 108 lg 11). Kolmandaks isikuks ei ole praeguses asjas eraõiguslik isik, vaid riigiasutus, kes ei ole põhiõiguste kandjaks. Kaebaja ei ole käitunud pahauskselt ja kaebus ei olnud ilmselgelt põhjendamatu. Asjas vaidlustati viis raieluba, mis olid väljastatud Natura võrgustiku alale ja kaebaja ei ole kasutanud välist õigusabi. Keskkonnaamet selgitas vastuses, et kehtivast õigusest tulenevalt oli vaidlustatud registrikannetele märgitud vaid metsateatise esitajale raie tegemiseks vältimatult vajalik informatsioon ning neist ei nähtunud vastustaja tegelike kaalutluste maht ega kõik põhjendused ja arvesse võetud asjaolud. Neil asjaoludel ja arvestades, et kaebaja pöördus kohtusse oluliste loodusväärtuste kaitseks, oleks RMK menetluskulude kaebajalt väljamõistmine ebaõiglane ja piiraks kohtusse pöördumise õigust ebaproportsionaalselt.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.Keskkonnaamet palub 16.09.2022 määruskaebuses tühistada halduskohtu 09.09.2022 määruse resolutsiooni p 1 ning uue määrusega lugeda kaebus raielubade nr 50000515033 ja nr 50000519353 peale mittetähtaegseks ning lõpetada selles osas haldusasja menetlus. Halduskohus pidi menetluse lõpetama, sest kaebetähtaja ületamine välistab kaebuse sisulise läbivaatamise. Halduskohtu viidatud kohtulahendid ei ole praegusele vaidlusele automaatselt ülekantavad ning kohus ei ole neid sidunud praeguse juhtumi asjaoludega. Tähelepanuta on jäetud, et riik on loonud WFS-teenuse näol tõhusa ja lihtsa vahendi metsateatiste registreeringute jälgimiseks, ning ebaõige on järeldus, et kaebaja on metsateatiste jälgimisel ja vaidlustamisel täitnud oma hoolsuskohustuse. Kaebajal kui keskkonnaorganisatsioonil on kõrgendatud hoolsuskohustus korraldada keskkonnaotsuste jälgimine ja õigeaegne vaidlustamine (vt Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p 31). Kaebaja poolt teadlikult valitud „pisteline kontroll“ ei õigusta metsateatiste registreeringute vaidlustamist enam kui 30 päeva jooksul nende metsaregistris kinnitamisest ja avaldamisest. Kaebusest nähtub üheselt, et 5(10)
3-22-44 probleemiks ei ole metsaregistrist andmete leidmise keerukus, vaid kaebaja ei jälgigi avaldatud otsuseid pidevalt ja vaidlustab otsuseid üksnes temale juhuslikult laekuva info põhjal. Kehtivad metsateatiste registreeringud ja raie soovitusega metsakaitseekspertiisid on avalikult kättesaadavad lisaks metsaregistrile ka kaardiserveris WFS-teenusena. Kaebaja otsus WFSteenust mitte kasutada on tema enda valik, kuigi WFS-teenus võimaldab otsida metsateatiste registreeringuid just nende parameetrite järgi, mis on kaebaja jaoks olulised. Halduskohtu viide Riigikohtu 16.06.2021 määrusele nr 3-20-999 (p 22) ei ole asjakohane, kuna kaebajal puudus vajadus metsateatisi KeA-lt välja nõuda, sest need olid alates registreerimisest avalikult kättesaadavad. Tuginemine ammusele praktikale, mille kohaselt tuleb mõistlikuks pidada umbes kuuajalist vahemikku teatavaks tegemata haldusakti olemasolust teadasaamise ja selle kättesaamise vahel, ei ole asjakohane, sest tänapäeval paberkandjal dokumente sisuliselt enam ei vahetata. Halduskohus oleks pidanud arvestama mh WFS-teenuse olemasoluga, mille toimivust ja lihtsust on kinnitatud haldusasjas nr 3-22-389. Haldusasjas nr 3-22-790 on lisaks leitud, et keskkonnaorganisatsioonidel tuleb panustada WFS-teenuse tundmaõppimisse ja see on neile jõukohane. Suvalistel aegadel ja enam kui 30-päevaste vahedega pistelise kontrolli teostamist ei saa pidada keskkonnaorganisatsioonile avalikes huvides antud kaebeõigusega kaasneva kõrgendatud hoolsuskohustuse piisavaks täitmiseks. Haldusasjas nr 3-22-389 leidis halduskohus, et senises praktikas väljendatud seisukoht, et keskkonnaorganisatsiooni puhul võiks kaebetähtaega arvestada HKMS § 46 lg 7 järgi, ei ole enam asjakohane. Vastustaja leiab, et keskkonnaorganisatsiooni poolt metsateatiste vaidlustamine rohkem kui 30 päeva pärast registreerimist ja avalikult kättesaadavaks tegemist on selgelt lubamatu.
10.Riigimetsa Majandamise Keskus palub 28.09.2022 määruskaebuses tühistada halduskohtu 09.09.2022 määruse resolutsiooni p 1, uue määrusega lugeda kaebus metsateatiste nr 50000515033 ja nr 50000519353 osas esitatuks kaebetähtaega rikkudes ning lõpetada selles osas haldusasja menetlus või alternatiivselt saata kaebus uueks lahendamiseks halduskohtule. Kaebuse tähtaegsuse hindamisel rikkus kohus oluliselt ärakuulamis- ja põhjendamiskohustust ning kohtulahendi seaduslikkuse põhimõtet. Keskseks küsimuseks on, kas kaebajat saab lugeda metsateatiste kohta teabe kogumisel piisavalt hoolsaks. Vaidlustatud määrusest ei selgu, mille põhjal halduskohus leidis, et kaebaja oli piisavalt hoolas ning ta oleks tulnud metsateatiste registreerimise menetlusse kaasata. Kaebuse tähtaegsuse hindamisel on kohus tuginenud ainult kaebaja väidetele ning ei ole põhjendanud, miks ta ei nõustu KeA ja RMK vastuväidetega, et kaebaja kui rahvusvahelise organisatsiooni puhul ei ole „pisteline“ kontroll põhjendatud (vt ka Riigikohtu 07.05.2013 määrus nr 3-3-1-31-03, p 31; Tallinna Halduskohtu 12.08.2022 määrus nr 3-22-389, p-d 9–17), kaebajat ei tulnud menetlusse kaasata, sest ta ei olnud menetlusosaline (HMS § 11 lg-d 1 ja 2), ning kaebaja ei ole rakendanud metsaregistri kasutamiseks mõeldud lahendusi (WFS-teenus, mille kasutatavuse kohta vt Tallinna Halduskohtu 12.08.2022 määrus nr 3-22-389, p-d 15–16). Kui kaebaja on võtnud eesmärgiks tegeleda rahvusvaheliselt, siis peab ta suutma oma tegevust ka vastavalt korraldada. Põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks on kaebajal võimalik kasutada riigi loodud lahendusi (WFS-teenus), palgata lisatööjõudu jne. Kui kaebaja neid võimalusi teadlikult ei kasuta, vastutab ta ise ka sellega kaasnevate riskide eest. Halduskohus ei taganud vastustajale ja kolmandale isikule HKMS § 2 lg-st 6 ja § 157 lg-st 2 tulenevat õigust olla ära kuulatud, kui ei andnud neile võimalust vastata kaebaja 24.08.2022 selgitustele, vaatamata asjaolule, et need sisaldasid uusi asjaolusid (nt WFS-teenuse kasutamise kohta). Hoolsuskohustust arvestades pidanuks kaebaja saama metsateatistest teada hiljemalt nende registreerimisel ja pöörduma kohtusse 30 päeva jooksul (HKMS § 46 lg 1).
11.Riigimetsa Majandamise Keskus palub 21.02.2023 määruskaebuses tühistada halduskohtu 08.02.2023 määruse resolutsiooni p 3 ning uue määrusega mõista kaebajalt RMK kasuks välja menetluskulud 3517,52 eurot. 6(10)
3-22-44 Pelgalt RMK olemus ja pädevus ei anna alust võrdsustada teda haldusorganiga (HMS § 8 lg 1, HKMS § 17 lg 1). Kaebaja vaidlustas praegusel juhul Keskkonnaameti tegevust metsateatiste registreerimisel (MS § 41 lg-d 1 ja 81), mitte RMK tegevust raiete kavandamisel ja metsateatiste taotlemisel. RMK on halduskohtu algatusel kaasatud haldusasja menetlusse kolmanda isikuna. Sellega, et RMK ei ole haldusorgan, on tegelikult nõustunud ka halduskohus ise, mistõttu jääb arusaamatuks, kuidas sai RMK-d siiski tema ülesannete avalikust iseloomust lähtudes käsitada sarnaselt haldusorganiga. Isegi kui RMK tuleks võrdsustada haldusorganiga, väljus praegune vaidlus RMK igapäevase põhitegevuse raamidest, sest metsateatiste registreerimine ei kuulu RMK pädevusse (vt Tallinna Halduskohtu 10.11.2022 määrus nr 3-22-364, p 7). Metsateatiste õiguspärasuse eest vastutab Keskkonnaamet. RMK ei otsusta, milliseid andmeid metsateatistel kajastatakse või kuidas toimub metsateatiste menetlemine (sh keskkonnamõju hindamine), vaid nendega tegeleb Keskkonnaamet (KeHJS § 9 lg 1 ja § 11 lg 2). Ka Soomaa linnu- ja loodusala tegevuste korraldamine on KeA pädevuses (looduskaitseseaduse § 22 p 3; Vabariigi Valitsuse 22.04.2005 määrus nr 85 „Soomaa rahvuspargi kaitse-eeskiri“ § 3). Kuigi RMK peab oma tegevusest arvestama mh kaitsealuste liikide ja alade kaitsega, lähtub ta seadusega kehtestatud tingimustest ja KeA juhistest ning RMK ei otsusta, kas ja milliseid meetmeid ning millistel tingimustel tuleb kaitsealuste liikide ja alade kaitsmiseks rakendada. Vaidlustatud metsateatised ei olnud seejuures vastuolus Soomaa rahvuspargi kaitse-eesmärkidega. Ainuüksi asjaolust, et RMK seadusest tulenevaks ülesandeks on metsa majandamine, ei saa järeldada, et kõik tema kavandatud raietega puutumuses olevad vaidlused tuleb lugeda seotuks RMK põhitegevusega. Kuna RMK ei ole käsitatav haldusorganina ja vaidlus väljus RMK igapäevase põhitegevuse raamidest, siis ei ole haldusorgani menetluskulude väljamõistmise põhimõtted kohaldatavad. RMK menetluskulude kaebajalt väljamõistmist ei välista ka Århusi konventsiooni art 9 lg 4. Kuna kaebaja on keskkonnaorganisatsioon, siis on Århusi konventsioonist lähtumine iseenesest asjakohane. Samas ei ole halduskohus sisuliselt hinnanud, kas RMK menetluskulude kaebajalt väljamõistmine muudaks praegusel juhul kohtumenetluse kaebaja jaoks takistavalt kulukaks. Kohtu seisukoha järgi ei oleks ülemääraselt takistav üksnes see, kui keskkonnaorganisatsioonilt menetluskulusid välja ei mõisteta, kuid see on ilmselgelt väär. RMK hinnangul ei ole 3517,52 euro suuruste menetluskulude kaebajalt väljamõistmine takistavalt kulukas (võrdluseks taotles näiteks haldusasjas nr 3-22-647 teine keskkonnaorganisatsioon menetluskulude väljamõistmist summas 23 141,02 eurot). Ka Århusi konventsiooni art 9 lg 4 kohaselt peavad väljamõistetavad menetluskulud olema ausad ja õiglased. Kindlasti ei oleks aus ja õiglane see, kui olukorras, kus keskkonnaorganisatsiooni kaebus jääb rahuldamata, jäetakse teiste menetlusosaliste kulud tervikuna välja mõistmata. Seadusandja ei ole kehtestanud mis tahes erisätteid menetluskulude väljamõistmiseks keskkonnaasjades ja lähtutakse HKMS § 109 lg-s 6 sätestatud üldreeglist. Kaebaja ei ole esitanud ühtegi vastuväidet RMK menetluskulude põhjendatuse ja vajalikkuse osas. Ka teistes metsateatiste vaidlustes on kohtud Århusi konventsioonist lähtudes mõistnud keskkonnaorganisatsioonilt RMK kasuks välja menetluskulusid vahemikus 600–757,50 eurot (vt Tallinna Halduskohtu 12.10.2022 määrus nr 3-22-124; 30.11.2022 otsus nr 3-22-358; 06.12.2022 otsus nr 3-22-206) ja ühel juhul isegi kokku 8977,50 eurot (vt Tallinna Halduskohtu 09.01.2023 otsus nr 3-22-647). Jääb arusaamatuks, miks tuli RMK menetluskulud käesolevas asjas jätta tema enda kanda. Menetluskulude välja mõistmata jätmiseks ei anna alust, et kaebaja ei käitunud pahauskselt ja kaebus ei olnud ilmselgelt põhjendamatu. Menetluse lõpetamise tingis metsateatiste kehtivusaja möödumine. Puuduvad erandlikud asjaolud, mille tõttu võiks menetluskulude kaebajalt väljamõistmine olla tema suhtes äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik (HKMS § 108 lg 11). Isegi kui menetluskulude väljamõistmine takistaks kaebajal tulevikus kohtusse pöörduda, ei tähenda see, et menetluskulud tuleb jätta täielikult välja mõistmata.
7(10)
3-22-44
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I Tallinna Halduskohtu 09.09.2022 määrus
7.Keskkonnaameti 16.09.2022 määruskaebus ja RMK 28.09.2022 määruskaebus Tallinna Halduskohtu 09.09.2022 määruse resolutsiooni p 1 peale tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuste esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 124 lg 4), määruskaebused on tähtaegsed (HKMS § 204 lg 1) ning vastavad HKMS §-de 52−54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 9). Kuna määruskaebused ei sisalda uusi väiteid ja asja menetlus on lõppenud, ei pea ringkonnakohus vajalikuks küsida menetlusosalistelt täiendavaid seisukohti.
8.KeA ja RMK on sisuliselt seisukohal, et kuivõrd metsateatised nr 50000515033 ja nr 50000519353, mis registreeriti metsaregistris vastavalt 10.11.2021 ja 01.12.2021, olid kohe pärast registreerimist avalikult kättesaadavad ning huvipakkuvate metsateatiste otsimiseks on loodud metsaportaali WFS-teenus, tuleb keskkonnaorganisatsioonil (sh eriti rahvusvahelise haardega organisatsioonil) pöörduda metsateatise tühistamiseks kaebusega halduskohtusse 30 päeva jooksul metsateatise metsaregistris registreerimisest arvates.
9.Riigikohus selgitas 09.12.2022 määruses nr 3-22-348, et metsateatiste metsaregistris avaldamise eesmärgiks on teabe avaldamine, mitte raielubade avalikult teatavaks tegemine, sest haldusakti avalikult teatavaks tegemise võimalus peab olema seaduses selgelt sätestatud. Seega tuleb ka keskkonnaorganisatsioonide kaebuste puhul lähtuda HKMS § 46 lg-st 1 kui üldnormist, mille järgi hakkab kaebetähtaeg kulgema haldusakti teatavaks tegemisest. HKMS § 46 lg 7 näeb ette, et kui haldusakti ei ole kaebajale teatavaks tehtud, kuid ta on haldusaktist muul viisil teada saanud, ent viivitanud ebamõistlikult kaebuse esitamisega, loetakse kaebetähtaeg möödunuks.
10.Asjas ei ole vaidlust selle üle, et metsaregistris 10.11.2021 ja 01.12.2021 registreeritud metsateatisi nr 50000515033 ja nr 50000519353 ei ole kaebajale teatavaks tehtud. Kaebaja on selgitanud, et sai kõigist vaidlustatud metsateatistest teada pistelise kontrolli käigus 03.01.2022. Kuna kaebus on esitatud 06.01.2022 ehk kolm päeva hiljem, siis on ilmne, et tegemist ei olnud ebamõistliku viivitusega. Keskkonnaorganisatsioonil tuleb küll olla oma õiguste kasutamisel hoolas, kuid praegusel juhul ei ole siiski alust väita, et kaebaja oleks olnud hooletu ega näidanud üles mõistlikku aktiivsust oma põhikirjaliste eesmärkide saavutamiseks olulise info otsimisel. Vaidlusaluste metsateatiste registreerimise ja kohtusse pöördumise vahele jäi vähem kui kaks kuud. Kaebaja hoolsuskohustus ei ulatu selleni, et temalt saaks nõuda kõigi raielubadega kursis olekut kohe pärast metsateatiste avaldamist metsaregistris (vt Riigikohtu 09.12.2022 määrus nr 3-22-348, p 14).
11.RMK väited, et halduskohus rikkus ärakuulamis- ja põhjendamiskohustust, ei saa tingida kaebetähtaja küsimusele teistsuguse hinnangu andmist.
12.Eelneva põhjal jäävad KeA 16.09.2022 määruskaebus ja RMK 28.09.2022 määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 09.09.2022 määruse resolutsiooni p 1 muutmata. II Tallinna Halduskohtu 08.02.2023 määrus
13.RMK 21.02.2023 määruskaebus Tallinna Halduskohtu 08.02.2023 määruse resolutsiooni p 3 peale tuleb võtta HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 155 lg 5), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning 8(10)
3-22-44 vastab HKMS §-de 52−54 ja 205 nõuetele. Määruskaebuse esitamine on lõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja RLS § 22 lg 1 p 9). Kuna määruskaebus ei sisalda uusi sisulisi väiteid, ei pea ringkonnakohus vajalikuks küsida teiste menetlusosaliste seisukohti.
14.Halduskohus lõpetas 08.02.2023 määrusega metsateatiste tühistamiseks esitatud kaebuse menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, sest vaidlustatud metsateatiste kehtivus oli lõppenud. RMK menetluskulud jättis halduskohus HKMS § 108 lg 11 alusel tema enda kanda. HKMS § 108 lg 4 kohaselt kannab menetluse lõpetamise korral üldjuhul menetluskulud kaebaja ning HKMS § 108 lg-s 6 sätestatud erand ei ole praegusel juhtumil kohaldatav. Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele (HKMS § 108 lg 8). Kohus võib jätta kulud täielikult või osaliselt poolte endi kanda, kui vastaspoole kulude väljamõistmine poolelt, kelle kahjuks otsus tehti, oleks tema suhtes äärmiselt ebaõiglane või ebamõistlik (HKMS § 108 lg 11). Kohus mõistab välja üksnes vajalikud ja põhjendatud kulud (HKMS § 109 lg 6).
15.Ringkonnakohus jääb varem avaldatud seisukoha juurde, et kuigi Tallinna Halduskohus kaasas 06.01.2022 määrusega RMK praeguse asja menetlusse kolmanda isikuna, tuleb RMK-d siiski käsitada menetluskulude jagamisel sarnaselt haldusorganiga (nt Tallinna Ringkonnakohtu 16.05.2023 määrus nr 3-22-370, p-d 16–20; 18.04.2023 määrus nr 3-22-124, p-d 14–18).
16.Riigimetsa majandamist ja selle majandamise finantseerimist korraldab riigivara valitseja, kelle valitseda on riigimets riigivarana riigivaraseaduse kohaselt antud. Riigimetsa majandab riigivara valitseja määratud isik või riigiasutus (MS § 43 lg 1). Keskkonnaministeeriumi valitsetavat riigimetsa majandab ja selle majandamist finantseerib RMK (MS § 43 lg 2). RMK on riigitulundusasutus, kelle põhiülesandeks on riigimetsa majandamine (MS § 43 lg 2 ja § 47 lg 1). Põhiülesande täitmiseks tegeleb RMK riigimetsa korraldamise, majandamise ja kasutusse andmise; kasvava metsa raieõiguse, metsamaterjali ja metsasaaduste müügi; metsasaaduste töötlemise ja töötlemissaaduste müügi; riigimetsa avaliku funktsiooni täitmise tagamise ja loodusväärtuste kaitsega (MS § 48 lg-d 1 ja 2). RMK täpsemad tegevusvaldkonnad on nimetatud Vabariigi Valitsuse 09.01.2007 määruse nr 4 „Riigimetsa Majandamise Keskuse põhimäärus“ §-s 9. Riigimetsa majandaja tagab tema kasutusse antud vara säilimise ja seaduspärase kasutamise ning täidab metsaomanikule seaduse ja selle alusel antud õigusaktiga pandud kohustusi (MS § 43 lg-d 5 ja 7). RMK saab oma majandustegevusega tulu, mis tagab riigimetsa majandamise ja riigimetsale pandud avalike funktsioonide täitmise vastavalt seaduse nõuetele (MS § 48 lg 3).
17.Eelnevast võib järeldada, et RMK täidab talle MS-i, teiste õigusaktide ja põhimäärusega pandud avalikke funktsioone, mille vastu on üldine huvi, ning tema tegevus toetab ja abistab riigil saavutada konkreetses valdkonnas seatud eesmärke ja realiseerida majanduslikke huvisid. RMK peab oma põhitegevust puudutavates vaidlustes olema võimeline end ise esindama ning põhjendama raieloa taotlemise kooskõla kehtiva õigusega. Seejuures ei ole tähtsust, missuguse menetlusosalise staatus on vaidluses RMK-l, s.o kas ta osaleb menetluses kolmanda isiku või vastustajana. Samamoodi kui Keskkonnaamet, esindab ka RMK riigi huve, kuigi need ei pruugi olla samasuunalised. Ka asjaolu, et kohtumenetlustes on RMK riigilõivu arvestamisel loetud HKMS § 104 lg 10 alusel Eesti Vabariigiks (nt haldusasi nr 3-20-2402), viitab sellele, et menetlusosalisena tuleb RMK-d käsitleda sarnaselt riigi haldusorganiga.
18.Pikaajalise kohtupraktika kohaselt ei ole haldusorganil halduskohtumenetluses keelatud kasutada välist õigusabi, kuid välise õigusabi kulud mõistetakse kaebajalt haldusorgani kasuks välja üksnes siis, kui kohtuasi väljub haldusorgani põhitegevuse raamidest. Haldusorganile õigusaktidega pandud ülesannete täitmisest tekkinud vaidlusi ei ole alust pidada põhitegevuse 9(10)
3-22-44 raamidest väljuvaks (vt Riigikohtu 01.04.2021 otsus nr 3-18-1442, p 32; 24.03.2021 otsus nr 318-687, p 24). RMK põhitegevuste hulka kuulub metsatööde kavandamine ja raielubade taotlemine, mille tegemisel tuleb tal majanduslike huvide kõrval arvestada ka loodusväärtustega (vt MS § 48 lg 2 p-d 1 ja 5). Asjas võisid tõusetuda küll spetsiifilised mitut õigusvaldkonda puudutavad küsimused, kuid need ei väljunud RMK põhiülesannete raamidest. Seega seondub vaidlus RMK põhitegevusega ning põhjendatud ei ole jätta tema õigusabikulusid kaebaja kanda. RMK õigusabikulud tuleb HKMS § 109 lg 6 alusel jätta tema enda kanda.
19.Põhitegevusest väljuvaks ei muuda vaidlust selle sisu ja mahukus. RMK peab ülesannete täitmisel lähtuma seadusest ning tal peab olema ülevaade taotletud ja antud raielubadest ning nende realiseerimisest. Kaebaja tegevust raielubade vaidlustamisel ei saa pidada pahatahtlikuks. RMK menetluskulude kaebajalt väljamõistmist ei saa iseseisvalt õigustada asjaolu, et kohtud on varasemates menetlustes tema kasuks menetluskulusid välja mõistnud.
20.Eelneva põhjal jääb RMK 21.02.2023 määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 08.02.2023 määruse resolutsiooni p 3 muutmata, kuid halduskohtu määruse põhjendused tuleb asendada ringkonnakohtu määruse põhjendustega. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.