Eesti Firma OÜ kaebus tühistada Rahapesu Andmebüroo 22.12.2022 ettekirjutus nr 5-1/49/247-1, alternatiivselt tuvastada selle tühisus
Menetlusosalised
Kaebaja – Eesti Firma OÜ, esindaja vandeadvokaadi abi Tõnis Loorits Vastustaja – Rahapesu Andmebüroo, esindaja EN
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 04.01.2023 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Eesti Firma OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Eesti Firma OÜ määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 04.01.2023 määrus haldusasjas nr 3-22-2732 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale ei saa esitada määruskaebust (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 252 lg 7, § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eesti Firma OÜ on äriühingu teenuste pakkuja ning osutab enda klientidele rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise seaduse (RahaPTS) §-s 8 loetletud teenuseid. Nimetatud teenuste osutamiseks omab Eesti Firma OÜ Rahapesu Andmebüroo (RAB) poolt väljastatud tegevusluba nr FIU000144 usaldushalduse ja äriühingute teenuse osutamiseks. Täiendavalt osutab Eesti Firma OÜ ka teenuseid, mis RahaPTS kohaldamisalasse ning RAB järelevalve alla ei kuulu, s.o õigusalaseid teenuseid, raamatupidamisteenuseid ja muid äritegevust abistavaid teenuseid.
2.RAB algatas 11.11.2022 teavitusega nr 5-1/49/236-1 kohapealse kontrolli Eesti Firma OÜ tegevuse üle. RAB-i teavituse kohaselt on kohapealse kontrolli eesmärk hinnata Eesti Firma OÜ rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise organisatsioonilist ülesehitust ja toimimist üldiselt; juhtkonna ja töötajate tegevust rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise valdkonnas, sh seotud riskide juhtimist ja maandamist; hoolsusmeetmete rakendamist, sh
3-22-2732 ärisuhte loomisel ja jälgimisel, ning tegevust rahapesu, terrorismi rahastamise kahtluse korral; RAB-i kontaktisiku tegevust. RAB kohustas Eesti Firma OÜ-d esitama hiljemalt 28.11.2022 muu hulgas järgmised andmed (teavituse p-d 2.13.4 ja 2.13.5): 1) Eesti Firma OÜ tehingute käive top 50 klientide lõikes perioodil 01.01.2022 kuni antud ettekirjutuse täitmise hetkeni; 2) Eesti Firma OÜ tehingute käive top 50 klientide lõikes ärisuhte loomisest kuni antud ettekirjutuse täitmise hetkeni. Eesti Firma OÜ taotluse alusel pikendas RAB seoses kaebaja juhatuse liikme haiguslehel olekuga teavitusele vastamise tähtaega kuni 05.12.2022.
3.Eesti Firma OÜ esitas teavitusele vastuse 05.12.2022. Vastuse p-s 13 palus Eesti Firma OÜ ka täpsustada, mida on RAB silmas pidanud teavituse p-des 2.13.4–2.13.5 nõutavate käibeandmetena. Äriühing selgitas, et ei kogu andmeid enda klientide käibe kohta.
4.RAB selgitas 08.12.2022 kirjas, et mõeldud on käivet, mida ettevõte saab teenuse osutamisest (osutatud teenuse käibe summa järgi). Samuti täpsustas RAB enda esialgset teabenõuet ning palus mh lisada nõutavatele käibeandmetele ka info selle kohta, mis teenuseid on klientidele osutatud.
5.Eesti Firma OÜ esitas RAB-i 08.12.2022 kirjaga küsitud täiendavad andmed 15.12.2022 ekirjaga, kuid keeldus nõutavate käibeandmete esitamisest, sest ei kogu enda RahaPTS-st tulenevate kohustuste täitmiseks ka selliseid andmeid. Äriühing selgitas, et „Eesti Firma OÜ jaoks on klientide käive eelkõige raamatupidamislikud andmed, mis pole otseselt samastatavad rahapesu tõkestamisega seotud kohustuste täitmiseks kogutud koondandmetega. Klientide käivete andmete koondamine ja integreerimine rahapesu tõkestamisega seotud kohustuste täitmise eesmärgil kogutud koondandmetega on ettevõttele väga koormav.“
6.RAB kohustas 22.12.2022 ettekirjutusega nr 5-1/49/247-1 Eesti Firma OÜ-d esitama RAB-ile nõutavad käibeandmed hiljemalt 29.12.2022.
7.Eesti Firma OÜ esitas 30.12.2022 Tallinna Halduskohtule kaebuse nõudega tühistada RAB-i 22.12.2022 ettekirjutus nr 5-1/49/247-1, alternatiivselt tuvastada selle ettekirjutuse tühisus. Seadus ei näe ette kaebaja kohustust nõutavate käibeandmete kogumiseks, töötlemiseks ja RAB-ile esitamiseks. Kaebaja on väikeettevõte, kelle teenuste maht erinevate klientide lõikes ei ole suur. Kaebaja osutab teenuseid reeglina ärisuhte loomise kaudu, juhuti tehinguid esineb harva ja ka sellisel juhul ei ületa juhuti tehingud RahaPTS §-s 19 nimetatud käibe piirmäära (15 000 eurot). Kaebajal on 11 töötajat ning kokku 200 klienti, keda ta peab aktiivseks. Keskmine kaebaja poolt esitatud arvete summa jääb alla 1500 euro. RahaPTS § 20 näeb ette loetelu hoolsusmeetmetest, mida kohustatud isik kohaldama peab, mh on isik kohustatud aru saama ärisuhtest, juhuti tehtavast tehingust või toimingust ning asjakohasel juhul kohustatud koguma selle kohta täiendavat teavet. Sama sätte lg 2 täpsustab, et ärisuhtest arusaamisel peab kohustatud isik aru saama ärisuhte või juhuti tehtava tehingu eesmärgist. Nii RahaPTS §-st 20 kui ka selle seletuskirjast nähtub, et kohustatud isikul on võimalik valida, milliseid andmeid ta tunne-oma-klienti-põhimõtte järgimiseks kogub seni, kuni see on kooskõlas kohustatud isiku riskihinnangu ja klientide riskiprofiiliga. RahaPTS ei näe ette konkreetset standardit kaebaja riskihinnangule ega klientide riskifaktori määramisele (vt RahaPTS § 13). Kohustatud isik, kelle tegevuses ei ole olulisi rahapesu ja terrorismi rahastamise riske, võib piirduda üldisema riskihinnanguga. Ka RAB-i 2022. a soovituslik juhend „Rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide juhtimine ning hoolsusmeetmete kohaldamine Rahapesu Andmebüroo järelevalvatavatele kohustatud isikutele“ ei kohusta kaebajat selliseid andmeid koguma. Kaebaja ei ole klientide käibe suuruse andmeid eraldi kogunud ja vastavat kohustust ei tulene ka kaebaja riskihinnangust. Riigikohus on märkinud, et teenuse osutajale laiendatavad kohustuslikud hoolsusmeetmed peavad konkreetsel hetkel vastama proportsionaalsuse nõudele, arvestades sealjuures iga tegevusvaldkonna erisusi ja valdkonna riskide väärtust (Riigikohtu 2(10)
3-22-2732 11.04.2016 otsus nr 3-3-1-75-15, p 27). Kuigi hoolsusmeetmete kohaldamise käigus peab koguma andmeid klientide kohta, saab RahaPTS § 20 lg 6 kohaselt hoolsusmeetmete kohaldamise ulatuse ja täpse viisi valida kohustatud isik, lähtudes seejuures mõistlikkuse põhimõttest. Hoolsusmeetmete rakendamist reguleerivate sätete põhimõtteliseks sisustamiseks on antud selgitused RahaPTS §-s 46 ja selle lg 3 kohaselt on tehingu registreerimise kohustus ainult krediidiasutusel, finantseerimisasutusel ning väärtpaberite keskdepositooriumil. Kaebajale jääb selgusetuks ka ettekirjutuse õiguslik alus. Ettekirjutuse p-s 4.4 viidatakse RahaPTS § 66 lg-le 3, mis käsitleb RAB-i õigust nõuda teavet kohapealset kontrolli tegemata, samas algatas RAB kohapealse kontrolli enda 11.11.2022 teavitusega ja nõudis käibeandmeid just selle raames ja selle jaoks. Ilmselt oleks andmete nõudmise õigeks õiguslikuks aluseks RahaPTS § 66 lg 2, § 58 lg 1 ja HMS § 38 lg 1, kuid vastavad sätted annavad RAB-ile aluse küsida üksnes menetlusse asjassepuutuvaid andmeid, mis võimaldavad haldusorganil teha kindlaks asja lahendamiseks olulised asjaolud. Nõutavad käibeandmed oleksid olulised üksnes siis, kui RAB oleks konkreetselt tuvastanud kaebaja tegevuses puudused, mis tingiksid käibeandmetega arvestamise vajaduse. Seda ei ole RAB teinud ega saa teha tagantjärele ka kohtumenetluse käigus. Ettekirjutuse tegemisel on rikutud proportsionaalsuse põhimõtet. Ettekirjutus ei ole sobiv ja sellega ei ole võimalik kõrvaldada võimalikke puudusi kaebaja tegevuses. RAB-i ettekirjutus ei põhine RAB-i tuvastatud puudustel. Seetõttu ei ole ettekirjutusega nõutavate käibeandmete kogumine põhjendatud ka võimaliku rikkumise kõrvaldamise perspektiivist. Juhul, kui RAB tuvastab kaebajal nõutavate käibeandmete kogumise ja nende töötlemise vajaduse, saab ta võtta selleks vajalikud meetmed, k.a kohustada kaebajat ettekirjutusega viima enda tegevus seadusega kooskõlla. Vaidlustatav ettekirjutus siiski vastavat eesmärki ei kanna. Proportsionaalne meede oleks sellisel juhul RAB-i kohapealse kontrolli akt, mitte enne puuduste tuvastamist tehtud ettekirjutus. Ettekirjutus ei ole sobiv järelevalvemenetluse eesmärkide saavutamiseks. Ettekirjutus hoopis venitab käimasolevat haldusmenetlust. Korrarikkumise kõrvaldamiseks tehtud ettekirjutuse õiguspärasuse kontrollimisel tuleb välja selgitada, kas ettekirjutuse adressaadile on kontrolliga hõlmatud õigusnormide rikkumist õigesti ette heidetud, ja ettekirjutus peab sellisel juhul olema suunatud tuvastatud rikkumise kõrvaldamisele (Riigikohtu 20.04.2018 otsus nr 3-15-443, p 14). Ka juhul, kui kaebaja lõpuks nõutavad käibeandmed esitaks, ei aitaks need järelevalvemenetlusele kaasa, sest kaebaja ei arvesta nõutavate käibeandmetega enda rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamisega seotud kohustuste täitmisel. Kohtupraktika järgi on ettekirjutuse tegemine, teades, et ettekirjutuse adressaadil ei ole võimalik selle täitmist tagada, õigusvastane (Riigikohtu 12.12.2017 otsus nr 3-11-1355, p 50). RAB-il on võimalus kontrollida kaebaja tegevuse kooskõla RahaPTS-iga käimasoleva kohapealse kontrolli raames, mh on kaebaja valmis RAB-i esindajatega ka kohtuma. Isegi juhul, kui pidada käibeandmete esitamist põhjendatuks, on RAB andnud ettekirjutuse täitmiseks ebaproportsionaalselt lühikese tähtaja. Ettekirjutus on olulises ulatuses põhjendamata ning ei vasta haldusmenetluse seaduse (HMS) § 56 lg-te 1 ja 3 nõuetele. Ettekirjutuses on peamiselt korratud mitmete seadusesätete teksti, kuid ettekirjutusel puudub adekvaatne õiguslik põhjendus. RAB poolt ettekirjutuses esitatud põhjendused ei põhine seadusel ega võimalda kaebajal tegelikult adekvaatselt aru saada, milleks RAB nõutavaid käibeandmeid soovib. Ettekirjutuse resolutsioon on ebaselge, sest ei ole võimalik aru saada, kas nõutakse kõiki resolutsiooni punktides 5.1.1 ja 5.1.2 nõutud andmeid või vaid neid andmeid, mis „omavad tähtsust kohapealse kontrolli läbiviimiseks“. Kuna sisuliselt ei oma ettekirjutusega nõutud andmed kohapealse kontrolli läbiviimise
3(10)
3-22-2732 perspektiivist tähtsust ja kaebajal ei ole ka selliseid esitada ning RAB on sellest teadlik, ei ole resolutsioon kaebajale selge ega täidetav. Seega võib see olla tühine (HMS § 63 lg 2 p 5).
8.Ühtlasi taotles kaebaja esialgse õiguskaitse korras RAB-i 22.12.2022 ettekirjutuse nr 51/49/247-1 kehtivuse peatamist kuni haldusasjas tehtava lõpplahendi jõustumiseni. Kaebaja eesmärgiks on vältida õigusvastase ettekirjutuse alusel andmete kogumise kohustuse täitmata jätmise tõttu sunniraha tasumise kohustust ja tegevusloa kehtetuks tunnistamist. Samuti rikub õigusvastane ettekirjutus kaebaja ärialast mainet. Kaebajal ei ole võimalik ettekirjutust täita. Seega on ainsaks võimalikuks esialgse õiguskaitse abinõuks peatada ettekirjutuse kehtivus kuni haldusasjas tehtava lõpplahendi jõustumiseni. Pelgalt ettekirjutuse täitmise peatamisest ei piisa, kuna ettekirjutuse kehtivuse küsimus võib omada tähtsust RahaPTS § 75 lg 1 p 2 mõttes. Kaebust tuleb pidada perspektiivikaks. Ettekirjutuse täitmine seab vaieldamatult kahtluse alla kaebaja senise toimimise ning kaebaja majandustegevuse jätkumise pärast ettekirjutuse täitmist. RAB-i tegevuse õigusvastasus on ilmne. RAB ei ole aru saanud ettekirjutuse tegemise seaduslikust alusest ning on rikkunud jämedalt mitmeid haldusmenetluse olulisi põhimõtteid, mh võib ettekirjutus olulise ebaselguse tõttu olla tühine. Kaebajal puudus võimalus ettekirjutust vältida, hoolimata sellest, et ta on esitanud haldusmenetluses üksikasjalikud põhjendused, miks ettekirjutuses toodud andmete esitamine on võimatu. Kaebajal on küll hiljem õigus esitada hüvitamiskaebus, kuid see ei oleks mitmel põhjusel kaebaja õiguste kaitseks tõhus. Ettekirjutuse kehtivuse peatamata jätmisel tekib olukord, kus kaebaja ei ole ettekirjutust tähtaegselt täitnud ja see tingib ettekirjutuse täitmata jätmisest tuleneva sunniraha tasumise kohustuse summas 2500 eurot. Ettekirjutuse oleks pidanud täitma ajavahemikus, mis sisaldas endas ka puhkepäevi ja lühendatud tööpäeva (23.12.2022), mille tulemusena jäi andmete kogumiseks sisuliselt 3,5 päeva. Seetõttu on antud andmete esitamiseks äärmiselt lühike aeg. Kaebaja teavitas RAB-i 29.12.2022 ettekirjutuse täitmise võimatusest. Kaebaja ja selle vastutava juhatuse liikme edaspidine koormamine ettekirjutuses nõutud, kuid järelevalve menetluses asjakohatute andmete kogumisega hakkab intensiivselt häirima ettevõtte majandustegevust. Igapäevatöö tegemise asemel peab kaebaja keskenduma raamatupidamise arvestussüsteemidest RAB-i nõutud andmete kogumisele ja süstematiseerimisele, mis võtab eelduslikult aega nädalaid, ilmselt kuid. Puudub avalik huvi, mis kaaluks üles kaebaja huvid. Õigusvastane ettekirjutus ei kaitse ühtegi avalikku huvi. Ettekirjutus ei aita kaasa ka järelevalvemenetluse eesmärkide saavutamisele.
9.Tallinna Halduskohus jättis 04.01.2023 määrusega muu hulgas kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata (resolutsiooni p 1) ja võttis kaebuse menetlusse (resolutsiooni p 2). Kuna vaidlustatud ettekirjutuse kehtivuse peatamata jätmisel tuleb kaebajal nõutud teave esitada, esineb kaebajal esialgse õiguskaitse vajadus. RAB-ile on RahaPTS-ga pandud järelevalve teostamise pädevus mh usaldushalduse ja äriühingute teenuse osutajate üle. Järelevalve teostamine aitab tagada RahaPTS-i eesmärkide saavutamist, st tõkestada Eesti Vabariigi rahandussüsteemi ning majandusruumi kasutamist rahapesuks ja terrorismi rahastamiseks (RahaPTS § 1 lg 1). Tegemist on olulise avaliku huviga. Riikliku järelevalve menetluse peatamine esialgse õiguskaitse korras saab olla erandlik ning võimalik juhul, kui nähtub puudutatud isiku õiguste oluline kahjustamine ning kaebust tuleb pidada perspektiivikaks. Praegu ei ole need tingimused täidetud. Kaebaja õiguste kahjustumine juhul, kui ta RAB-i taotletud andmed väljastaks, ei ole äratuntav. Kaebaja on esile toonud, et ettekirjutuse täitmine seab kahtluse alla tema senise toimimise ning kaebaja majandustegevuse jätkumise pärast ettekirjutuse täitmist, kuid ei ole seda väidet põhistanud. Ei ole usutav, et 4(10)
3-22-2732 kaebaja 50 suurema kliendi kohta käibeandmete edastamine kaebaja tegevusele sellist mõju omaks. Isegi kui kaebaja ei kogu vastavaid andmeid, ei ole keeruline seda teha; 50 kliendi kohta andmete koondamist ei saa pidada ka ülemääraselt töömahukaks. Kui kaebajal kulub selleks etteantust kauem aega, on tal võimalik taotleda RAB-ilt tähtaja pikendamist. RAB on vaidlustatud ettekirjutust põhjalikult motiveerinud, selgitades nii selle tegemise õiguslikku alust (ettekirjutuse p 2) ja vajadust (ettekirjutuse p 3) kui ka hinnanud proportsionaalsust (ettekirjutuse p 4). Esmasel tõenditega tutvumisel ei nähtu, et RAB oleks küsinud teavet, mis oleks riikliku järelevalve tegemisel asjakohatu, mille küsimist ei võimaldaks RahaPTS või mille esitamine piiraks ebaproportsionaalselt kaebaja õigusi. Kaebajal puudub subjektiivne õigus otsustada selle üle, millised andmed on riikliku järelevalve teostamiseks vajalikud. Paljuski on see ka haldusorgani otstarbekuse hinnang, millesse sekkumisel on ka kohtu võimalused piiratud.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.Eesti Firma OÜ palub määruskaebuses halduskohtu määruse resolutsiooni p 1 tühistada ja teha uus määrus, millega rahuldada kaebaja esialgse õiguskaitse taotlus. Kaebaja palub jätta menetluskulud vastustaja kanda. Kaebajale teadaolevalt ei tulene RahaPTS § 2 lg 1 p-s 9 märgitud kohustatud isikutele ühestki õigusaktist kohustust töödelda RAB-i nõutud käibeandmeid. Riigikohtu praktikast tulenevalt (Riigikohtu 11.04.2016 otsus nr 3-3-1-75-15) peab juhul, kui järelevalveasutus nõuab menetlussubjektil mingit teavet, ettekirjutus täitma kõik järgmised kriteeriumid: ettekirjutuse adressaat peab olema järelevalvekohuslane isik; ettekirjutuse esemeks olevad andmed peavad olema seostatavad seadusest tuleneva nõude täitmisega; ettekirjutuse esemeks olevad andmed peavad olema seostatavad järelevalvemenetluse eesmärgiga. Ehkki kaebaja on RahaPTS § 2 lg 1 p-st 9 tulenevalt kohustatud isikuks, ei ole võimalik vaidlustatud ettekirjutusest näha, millise seadusest tuleneva nõude täitmist vastustaja nõutud andmete alusel kontrollib. Seega on halduskohus ekslikult leidnud, et vastustaja ettekirjutus on õiguspärane ja põhjendatud. Vastustaja on 11.11.2022 teavituses seoses järelevalvemenetluse õigusliku alusega viidanud RahaPTS § 2 lg 1 p-le 2, mis aga sätestab järelevalvekohuslasena finantseerimisasutused. Kaebaja puhul ei ole tegu finantseerimisasutusega RahaPTS-i mõistes, vaid usaldushaldus- ja äriühinguteenuse pakkujana. Mida rangemad on tegevusloa liigi kontrolleseme nõuded ja mida suurem on rahapesu- ja terrorismi rahastamise risk RahaPTS § 1 lg-st 1 tuleneva eesmärgi saavutamise suhtes, seda intensiivsem saab olla läbi riikliku järelevalve eraõigusliku juriidilise isiku majandustegevusse sekkumine. Vaidlusaluste andmete nõudmine võibki olla põhjendatud finantseerimisasutuste puhul, kellel on eelduslikult seadusest tulenev kohustus selliseid andmeid koguda ja neid vastustaja poolt nõutud vormis töödelda ning analüüsida. Kaebaja osutatavad teenused on RahaPTS § 8 mõistes oluliselt kitsendatumad. Halduskohus on jätnud määruses täielikult analüüsimata asjaolu, et vastustaja on lähtunud järelevalvemenetluse alustamisel ja selle toimingute planeerimisel ebaõigest õiguslikust alusest. Lisaks on halduskohus asunud ekslikult seisukohale, et vastustaja nõutud käibeandmed on seoses järelevalvemenetluse eesmärgiga vältimatult vajalikud. Vaidlustatud 22.12.2022 ettekirjutus on pelgalt üks haldusakt eelneva haldusakti (11.11.2022 teavitus) alusel algatatud järelevalvemenetluse raames. Vastustaja 22.12.2022 haldusakti kehtivuse peatamine ei peata järelevalvemenetlust tervikuna. Kaebaja klientide käibeandmete esitamata jätmine ei takista vastustajal järelevalvemenetluse ega ka kohapealse kontrolli tegemist. Vastustaja on ise vaidlustatavas haldusaktis märkinud, et andmeid on vaja selleks, et teostada kohapealset kontrolli. Kaebaja ei ole tänaseks vaidlustatud ettekirjutust täitnud. Sellele vaatamata on 5(10)
3-22-2732 vastustaja kaebajat teavitanud, et saabub kohapealset kontrolli tegema 16.01.2023. See kohapealne kontroll leidis ka aset ja nõutud dokumentide puudumine seda ei takistanud. Järgmise menetlustoimingu toimumise ajaks on planeeritud 18.01.2023. Vastustaja on ka ise muutnud enda järelevalvemenetluse fookust oluliselt proportsionaalsemaks, kontrollides 18.01.2023 valitud klientide suhtes olemasolevaid spetsiifilisi andmeid seoses kaebaja poolt RahaPTS-st tulenevate hoolsusmeetmete rakendamisega ja esitades täiendavaid ettekirjutusi seoses teenuste osutamise aluseks olevate konkreetsete arvetega. Halduskohus on oluliselt eksinud ka avaliku huvi hindamisel. Riiklikus riskihinnangus1, mida vastustaja peab haldus- ja halduskohtumenetlustes oluliseks tõenduslikuks allikaks avaliku huvi määratlemisel, on hinnatud äriühinguteenuste pakkujate mõlemad riskitasemed, s.o rahapesuga seonduv riskitase ja terrorismi rahastamise riskitaset, hindega „madal“. Numeroloogiliselt on vastavad hinded 2 ja 2,30 (vt joonealune märkus, lk 4 tabelid 102 ja 103). Seega on ilmne, et avalik huvi ei saa tuua endaga kaasa põhjendamatut kaebaja põhiõiguste riivet. Halduskohus ei juhindunud olulise avaliku huvi määratlemisel ühestki konkreetsest asjaolust, vaid märkis selle olemasolu ära abstraktselt. Avalik huvi kui kaebaja põhiõiguste piirangu üks eeldus ei saa jääda abstraktseks, vaid see peab olema objektiivselt äratuntav ja individuaalselt sisustatav. Halduskohus on eksinud ja rikkunud uurimiskohustust, kui leidis, et ettekirjutuse kehtivuse peatamata jätmine ei sea kahtluse alla kaebaja senist toimimist ega majandustegevuse jätkamist ning et kaebaja ei ole seda põhistanud. Kaebaja esitas vastavad põhistused kaebuses, kus tõi vahetute tagajärgedena esile sunniraha kohaldamise võimalikkust ja asjaolu, et andmete kogumine hakkaks sellele kuluva aja tõttu intensiivselt häirima ettevõtte majandustegevust. Kaebaja on 2022. a-l väljastanud ca 600 arvet, 2021. aastal on vastav näit ca 544 ja 2020. a-l ca 342. Kogusummana teeb see kaebaja ca 200 kliendi osas 1500 arvet, mida kaebajal tuleks ettekirjutuse täitmiseks töödelda. Kaebaja ei saa esitada neid arveid ja arvetel olevaid andmeid vastustajale suvaliselt, vaid see eeldab arvete ning selles olevate andmete eelnevat massilist töötlemist: kaebajal tuleb eristada 1500 arve hulgast RahaPTS §-st 8 tulenevad teenused muudest teenustest (mitte ainult arvepõhiselt, vaid ka arvesiseselt – osa arveid kätkevad endas nii RahaPTS §-st 8 tulenevate teenuste osutamist kui ka muid teenuseid, mille osutamine ei ole järelevalvekohustusega hõlmatud) ja teha arvetes täppiskontroll selleks, et tuvastada tagasiulatuvalt iga arve aluseks oleva kliendi isik, kuivõrd osa arveid on tasunud klientide eest kolmas isik ja teenuse arve seostamine tegeliku kliendiga on manuaalne tegevus. Eelnevalt kirjeldatud andmete kogumine ja töötlemine võib võtta ca 5–10 minutit iga arve kohta. See tähendab kogumahult 125–150 töötundi. Seega hõivaks ettekirjutuse täitmine ühe juhatuse liikme terve kalendrikuu tööaja täies ulatuses. Kui lähtuda eeldusest, et ettekirjutuse täitmisega tegeletakse ca 2 töötundi igal tööpäeval (sest juhatuse liikmel on ka muud töökohustused), võtaks see aega 3-6 kuud. Kaebaja üks juhatuse liige on omakorda kaebaja RahaPTS § 17 mõistes kontaktisik. Kui temal ei ole võimalik teha ettenähtud klientide vastavuskontrolli, ei ole kaebajal enam võimalik pakkuda klientidele ka teenuseid. RahaPTS § 17 lg 5 sätestab kaebaja juhatuse liikme laitmatu ärialase maine eelduse. RahaPTS § 72 lg 1 p 1 ja 11 kehtestab kaebajale ja tema juhatuse liikmetele korrektse ärialase maine omamise eelduse. Sunniraha määramine, mille eelduseks on õigusvastaselt haldusmenetlustoimingu täitmata jätmine, võib kahjustada nii kaebaja kui tema juhatuse liikmete ärialast mainet. See võib omakorda viia RahaPTS § 75 lg 1 p-i 4 alusel tegevusloa kehtetuks tunnistamiseni. See tähendaks majandustegevuse täielikku lõppemist ja kaebajale pöördumatu kahju tekitamist, mida ei ole võimalik käesoleva kohtumenetluse raames ümber pöörata. Kättesaadav veebiaadressil https://www.fin.ee/finantspoliitika-valissuhted/rahapesu-ja-terrorismi-rahastamisetokestamine/riskihinnangud
6(10)
3-22-2732
11.RAB palub 25.01.2023 vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. RAB-i 22.12.2022 ettekirjutus on materiaalselt ja formaalselt õiguspärane ja kehtiv. Esialgse õiguskaitse rakendamisel lahendaks kohus vaidluse sisuliselt ja sel juhul suureneb võimalik oht Eesti majandussüsteemile tervikuna. Kaebaja määruskaebuses toodud väide, et riiklik riskihinnang ise viitab äriühinguteenuse pakkujate sektori madalale riskiastmele, on eksitav. Kaebaja on jätnud esile toomata riikliku riskihinnangu lk-l 8 esitatud selgesõnalise lõppjärelduse, et usaldushalduse ja äriühingu teenuse pakkujate sektori haavatavuse tase on keskmisest kõrgem. Riskihinnangu lk-l 9 on kokkuvõtlikult märgitud, et sektori haavatavuse taseme paiknevus riiklikul pildil on pigem kõrgema riskitasemega sektorite seas ja keskmisest kõrgema hinnangu tasemel ning selles sektoris tuleb rakendada hoolsusmeetmeid tugevdatud korras. Ka terrorismi rahastamise ohtudega seonduvalt on riskihinnangu lk-l 12 märgitud, et sektori riskitase on keskmine, mis tähendab seda, et riski ja selle tagajärgi tuleb tunda ning rakendada riskide maandamismeetmeid olukorra paranemiseks ja hoolsusmeetmeid tugevdatud korras. RAB toetub lisaks enda koostatud äriühinguteenuse pakkujate 2021. a uuringule2 ja 25.01.2023 ametlikult avaldatud Moneyvali hindamise raportile3, kus ekspertkomitee andis hinnangu Eesti rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise süsteemi tulemuslikkusele viimase viie aasta jooksul ning soovitused ja ettepanekud kasutatavate meetmete täiustamiseks ja tõhustamiseks. Moneyvali raportis toodi äriühinguteenuse pakkujate osas üldjäreldusena esile, et tegemist on ühe kõige haavatavama sektoriga, arvestades muu hulgas ka pakutavate teenuste olemust (näiteks mitteresidentidele ettevõtete asutamine, lk 7 p 4). Raportis on märgitud, et hindamise käigus näitasid äriühinguteenuse pakkujad riskide ebapiisavat mõistmist ning vähem tõhusat ennetusmeetmete rakendamist; sektori teavitamiskohtuse täitmine (RahaPTS § 49) on murettekitavalt madal ja tegevuses rakendatavad kontrollsüsteemid üldiselt ebapiisavad (lk 10 p 17). Lisaks on viidatud pealiskaudsele rahapesu riskide mõistmisele, millega ettevõtted kokku puutuvad; äriühinguteenuse pakkujate vaade riskidele oli väga kitsas ega arvestanud sektorile ja ettevõttele omaseid riske (lk 137 p 465). Raport tõi ühe soovitusliku tegevusena esile, et järelevalvaja (s.t RAB) peaks tegema ennetavat koostööd kohustatud isikutega ning koguma järelevalve teostamisel kogu vajaliku asjakohase teabe (lk 205). RAB on oma järelevalvetegevused kavandanud eeltoodud hinnanguid arvestades. Järelevalve kavandamisel hinnatakse, mis on konkreetse järelevalvesubjekti puhul kõige efektiivsem ja proportsionaalsem meede selleks, et rahapesu ja terrorismi rahastamise realiseerumise riski vähendada. Kaebajal on kohustus oma klientide käibeandmeid töödelda tulenevalt hoolsusmeetmete rakendamise kohustusest. RahaPTS § 20 lg 6 kohaselt peab kohustatud isik hoolsusmeetmete kohaldamisel lähtuma varem hinnatud või konkreetse ärisuhtega või juhuti tehtava tehingu, toimingu või isikuga seonduvatest rahapesu ja terrorismi rahastamise riskidest. Riskide hindamiseks peab kohustatud isik koguma infot erinevate kliendi või tehinguga seotud parameetrite kohta. Üheks oluliseks indikaatoriks võimalike suuremate riskide tuvastamisel on ka aru saada klientidele pakutavatest teenuse mahtudest, samuti kontrollida ja aru saada nt sellest, kas teenuse pakkumise eest tasub klient ise või teeb seda keegi teine tema eest või kas teenuste eest tasutakse tavapäraselt suuremates summades. Tundmata ja mõistmata enda klienti ja tema tegevuse eripärasid, ei ole kohustatud isikul võimalik rakendada ka kohaseid hoolsusmeetmeid. Lisaks viidatud hoolsusmeetmete kohaldamisele on RahaPTS § 13 lg 1 p 1 kohaselt kohustatud isikute kohustuseks koostada oma tegevusega kaasnevate rahapesu ja terrorismi rahastamisega
3-22-2732 seotud riskide tuvastamiseks, hindamiseks ning analüüsimiseks riskihinnang, võttes muu hulgas arvesse oma klientidega seonduvat riski. Kui ettevõttel endal puudub ülevaade, millistele klientidele osutatud teenuste käive on kõige suurem, ei ole võimalik koostada ka korrektset ja nõuetele vastavat riskihinnangut. RahaPTS § 13 lg 1 p 3 nõuab täiendavalt, et riskihinnangu koostamisel tuleb arvestada ka tehingutega seonduvaid riske. See tähendab, et ettevõte peab mõistma nii ühe tehingu kui ka ühele kliendile osutatud tehingute koguhulga mõju rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide vaatest. Kui ettevõte ei võta riskide hindamisel mitte kuidagi arvesse klientidele osutatud teenuste mahte, tähendab see, et ettevõtte riskihinnang ja ülejäänud riskisüsteemid on ebapiisavad. See kogu ettevõtte rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamise süsteemi ja vahetult ka RAB-ile teadete esitamise kvaliteeti (RahaPTS § 49). RAB-i üheks ülesandeks on järelevalve teostamine kohustatud isikute tegevuse üle RahaPTSis nimetatud kohustuste täitmisel (RahaPTS § 54 lg 1 p 4) ja seega kontrollida, kas ettevõtte on rakendanud kõiki vastavaid meetmeid rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide maandamiseks. Selleks et mõista, kas ettevõtte riskihinnang ja muud protseduurid rahapesu ja terrorismi rahastamise riskide maandamiseks on olnud piisavad või mitte, on RAB-il vaja teada, kes on kohustatud isiku suurimad 50 klienti. Ilma vajalike andmeteta ei ole RAB-il võimalik oma seaduses sätestatud ülesannet täita. RahaPTS § 66 lg 3 kohaselt on RAB-il õigus nõuda kaebajalt teavet kohapealse kontrolli läbiviimiseks. Kui ettevõttel puudub ülevaade enda klientidest, järeldub sellest, et tema riskide maandamise mehhanismid on tõenäoliselt ebapiisavad. Ilma eelnevalt kirjeldatud andmeid esitamata on RAB-il takistatud kaebaja üle järelevalve tegemine. Seega on RAB-i ettekirjutus seaduslik, vajalik ja õiguspärane. Järelevalve teostamise ja tegevusloa nõuetele vastavuse hindamise üheks oluliseks osaks on muu hulgas kontrollitava ettevõtte koostöö haldusorganiga, sh haldusorgani poolt küsitud selgituste ja dokumentide edastamine. Kaebaja ei ole esialgse õiguskaitse vajadust veenvalt põhistanud. Kui RAB peab vajalikuks kohaldada kaebaja suhtes sunniraha, saab kaebaja selle määramise kohtus vaidlustada (RahaPTS § 55 lg 5), taotledes vajaduse korral ka esialgset õiguskaitset. RAB ei ole kaebaja tegevusluba kehtetuks tunnistanud, mistõttu on ka see kaebaja oletuslik väide asjakohatu. Lisaks ei saa kaebajale pandud kohustus kahjustada ettevõtte tegevust, kuna ettekirjutuse täitmise ajal saab ta jätkata tavapäraselt enda ettevõtlusega seotud igapäevaseid tegevusi. Kohustatud isik peab hoolsusmeetmete käigus koguma andmeid klientide kohta, mistõttu peavad küsitud andmed kaebajal olemas olema. Tegevusluba omav ettevõte peab olema teadlik sellest, et ettevõtte suhtes tehtava riikliku järelevalve menetluse raames on RAB-il õigus küsida ettevõtjalt lisateavet. Kaebaja on ka ise kaebuses kinnitanud, et andmete edastamine RAB-i soovitud viisil on võimalik, kuid nõuab suurt aja- ja töömahtu. Kaebaja vastuväide, et temal kulub küsitud andmete komplekteerimiseks 3–6 kuud, on ka paljasõnaline ja ei põhine seadusel. Raamatupidamisseadusest (§ 4, § 7 lg 1, § 9 lg 1 p 2) tulenevalt on kaebajal kohustus pidada raamatupidamisregistrit nii, et sellest saab iga kliendi ja tehingu kohta andmeid, mis sisaldavad kirjendite aluseks olevat üksikasjalikku informatsiooni. Kaebaja näol on tegemist ettevõttega, kes pakub raamatupidamisteenuseid, sealhulgas virtuaalvääringu teenusepakkujatele. Eeltoodule tuginedes ei tundu usutavad ja tegelikkusele vastavad kaebaja väited, et ta ei suuda ilma suurema aja ja töömahuta edastada RAB-ile nõutud andmeid. Kaebaja ise kinnitab oma kodulehel, et neil on kõige kaasaaegsemad raamatupidamise IT-lahendused. See, et kaebaja ei suuda nõutud andmeid väljastada ilma, et juhatuse liige peaks neid käsitsi sorteerima, on kaebaja enda äririsk. Avalik huvi kaalub kaebaja huvi üles. Usaldushalduse ja äriühingute teenuse pakkujana ei saa tegutseda ettevõte, kelle osas ei ole võimalik efektiivselt teha riiklikku järelevalvet. Arvestades vaidlustatud ettekirjutusega seatava eesmärgi olulisust, ei ole see ebaproportsionaalne. Puudub alternatiiv küsida küsimusi teises kooseisus või mahus, kuivõrd sellisel juhul jääks 8(10)
3-22-2732 hinnanguliselt osa riski sisust ja suurusest tuvastamata, mis omakorda mõjutaks vajalike järelevalvemeetmete kavandamist ja nende rakendamist. RAB-il puudub praegu igasugune arusaam kaebaja 50 suurimast kliendist, kes võivad mh olla ka virtuaalvääringu teenuse pakkujad. Avalikkusele on teada ka juhtumid, kus virtuaalvääringu teenuse pakkujaid kasutatakse ära erinevate kuritegude toimepanemiseks, sh on sagedased terrorismi rahastamise, rahapesu ja muude finantskuritegude toimepanemine. Rahapesu ja terrorismi rahastamise tõkestamine on Eestis ja laiemalt Euroopa Liidus suure avaliku huviga eesmärk, mis on kaalukam üksikettevõtte õigusest ettevõtlusvabaduse teostamisel. Avalik huvi on kaitsta võimaliku tekkiva kahju eest nii Eesti majandussüsteemi kui ka teenuse kasutajaid.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Määruskaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu määruse seisukohtadega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4 ja § 203 lg 2).
13.HKMS § 249 lg 1 kohaselt võib kohus kaebaja põhjendatud taotluse alusel või omal algatusel teha igas menetlusstaadiumis määruse kaebaja õiguste esialgse õiguskaitse kohta, kui vastasel juhul võib kaebaja õiguste kaitse või kaebuse eesmärgi saavutamine kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. Sellise olukorraga on tegemist ka juhul, kui kohtuotsusega on õiguste kaitse küll võimalik, kuid esialgse õiguskaitse kohaldamiseta peab kaebaja kohtumenetluse ajal taluma ebamõistlikke piiranguid. Esialgse õiguskaitse kohaldamisel peab kohus HKMS § 249 lg-te 1 ja 3 järgi arvestama kaebuse eduväljavaateid ning erinevate lahenduste tagajärgi isikule, avalikule huvile ja kolmandatele isikutele (Riigikohtu 17.06.2017 määrus nr 3-3-1-19-17, p 15).
14.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu hinnanguga, et kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus, sest kui kohus jätab esialgse õiguskaitse rakendamata, peab kaebaja RAB-i 22.12.2022 ettekirjutuse täitma ning kaebuse sisuline lahendamine ei pruugi kaebaja jaoks enam olla eesmärgipärane. Lisaks pole põhjust pidada kaebust ilmselgelt perspektiivituks. Eelnev aga ei too veel vahetult kaasa esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamist.
15.Esialgse õiguskaitse kohaldamisel tuleb muu hulga arvestada avaliku huviga. Ringkonnakohus leiab, et praegusel juhul esineb ülekaalukas avalik huvi, et RAB saaks 11.11.2022 alustatud riikliku järelevalve mõistliku aja jooksul läbi viia. Kohtumenetluse käigus esialgse õiguskaitse kohaldamine lükkab selle määramata ajaks edasi. Haldusorganil on suur kaalutlusruum otsustamaks, mil viisil haldusmenetlus läbi viia (HMS § 5 lg-d 1 ja 2). Muu hulgas otsustab haldusorgan kaalutlusõiguse teel, millised tõendid on menetluse läbiviimiseks vajalikud. Kohtulik sekkumine haldusmenetlusse saab olla õigustatud vaid siis, kui RAB-i 22.12.2022 ettekirjutus on tühine või ilmselgelt õigusvastane. Praeguses menetlusstaadiumis pole põhjust seda väita. Kohus ei kontrolli esialgse õiguskaitse menetluses igakülgselt vaidlustatud ettekirjutuse formaalselt ja materiaalset õiguspärasust.
16.Ettekirjutuse täitmine enne kohtumenetluse lõppu ei too kaebaja majandustegevuse osas kaasa pöördumatuid tagajärgi. Kaebaja pole väitnud, et ettekirjutust pole võimalik täita, vaid on viidanud täitmise ajamahukusele. Ringkonnakohus märgib, et pole eluliselt usutav, et kaebaja on oma raamatupidamise korraldanud selliselt, et kõik arved tuleb füüsiliselt ühe kaupa läbi vaadata ja sorteerida. Lisaks on kaebajal olnud piisavalt aega, et nõutud andmeid korrastada. Nimelt kohustas vastustaja kaebajat vaidlusaluseid andmeid esitama juba 11.11.2022. Seega on tänaseks kaebajal olnud selleks aega kolm kuud. Esialgse õiguskaitse kohaldamise kontekstis pole määrav, millised täitmise tähtajad RAB algselt määras. Nimetatud tähtajad on möödas ning esialgse õiguskaitse vajadust hindab kohus määruse tegemise aja seisuga.
9(10)
3-22-2732 Esialgse õiguskaitse kohaldamist ei õigusta ka sunniraha määramise oht. Kui kohus esialgset õiguskaitset ei kohalda, ongi kaebaja kohustatud RAB-i 22.12.2022 ettekirjutuse täitma selle väidetavale õigusvastasusele ning toimuvale kohtuvaidlusele vaatamata. Ettekirjutuse täitmata jätmisel on RAB-il õigus määrata sunniraha. Kaebaja saab seda vältida ettekirjutust täites. Sama kehtib tegevusloa võimaliku kehtetuks tunnistamise osas.
17.Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine ei muuda kohtumenetlust kaebaja jaoks sisutuks. Kui asja läbivaatamisel selgub, et 22.12.2022 ettekirjutus oli õigusvastane, saab kaebaja tehtavale kohtulahendile viidata edaspidi, kui RAB peaks uuesti samasuguseid andmeid nõudma. Lisaks on kaebajal õigus nõuda RAB-ilt nende kulude hüvitamist, mis kaasnesid õigusvastase ettekirjutuse täitmisega.
18.HKMS § 109 lg 2 järgi esitab kohus menetluskulude jaotuse menetlusosaliste vahel ja mõistab menetluskulud välja kohtuotsuses või menetlust lõpetavas määruses. Kuna praegune määrus ei lõpeta haldusasja menetlust, ei jaota kohus menetluskulusid. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.