Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
12. jaanuar 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-20-2042
Haldusasi
Simpos OÜ ja Pertini OÜ kaebus Vabariigi Valitsuse
17.septembri 2020. a korralduse nr 322 ja 15. oktoobri 2020. a korralduse nr 348 õigusvastasuse tuvastamiseks ning Vabariigi Valitsuse keelamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 13. septembri 2021. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Simpos OÜ ja Pertini OÜ, esindaja adv Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Majandus ja Kommunikatsiooniministeeriumi kaudu), esindaja IS
Menetluse alus ringkonnakohtus
Simpos OÜ ja Pertini OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Simpos OÜ ja Pertini OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata.
Tühistada Tallinna Halduskohtu 13. septembri 2021. a otsuse haldusasjas nr 3-202042 resolutsiooni punkt 1 ning teha selles osas uus otsus, millega jätta Simpos OÜ ja Pertini OÜ kaebus Vabariigi Valitsuse 17. septembri 2020. a korralduse nr 322 ja
15.oktoobri 2020. a korralduse nr 348 õigusvastasuse tuvastamiseks rahuldamata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 13. veebruaril 2023 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses
3-20-2042 (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus peatas 17.09.2020 korraldusega nr 322 alkoholiseaduse (AS) § 36 lg 1 p 1 alusel ja lg-s 2 sätestatut arvestades avaliku korra tagamise huvides riigis tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õiguse müügikohas, kus on lubatud alkoholi jaemüük kohapeal tarbimiseks, ajavahemikus kell 00.00–10.00. Piirang kehtis 25.09.2020–24.10.2020. Korralduse põhjenduste kohaselt kehtestatakse sellega inimeste elu ja tervise ning ülekaaluka avaliku huvi kaitseks ettevõtlusvabaduse piirang, mille eesmärk on ennetada ja tõkestada COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 levikut. Viimase 14 päeva haigestumus 100 000 elaniku kohta oli 17.09.2020 seisuga 25,36. Sama näitaja oli 01.08.2020 seisuga 4,4 ja 15.08.2020 seisuga 8,4. Nakkuse leviku hüppelise tõusu on põhjustanud eelkõige Tartu ja Ida-Viru maakonnas alkoholi müügiga tegelevatest toitlustuskohtadest alguse saanud nakkuskolded. Alkoholi tarbimisele suunatud piirang on põhjendatud, kuna alkoholi tarbimine nõrgendab inimese immuunsüsteemi ja seega organismi vastupanuvõimet nakkushaigustele. Suurtes kogustes alkoholi tarbimine suurendab ägeda respiratoorse distressi sündroomi (ARDS) riski, mis on COVID-19 üks raskemaid tüsistusi. Lisaks muudab alkoholi tarvitamine inimese käitumist, sealhulgas vähendades ohutaju, soodustades riskikäitumist, ning suurendab viiruse leviku ennetamiseks ette nähtud käitumisjuhiste järgimata jätmise tõenäosust. Samuti pikendab jaemüük kohapeal tarbimiseks siseruumides viibimise aega. Eeltoodu tingib omakorda teiste inimeste nakatamise riski suurenemise, muu hulgas ja eelkõige kohtades, kus isikud viibivad pikemat aega. Alkohoolse joogi kättesaadavuse vähendamise eesmärki ei ole tõhusal võimalik saavutada muul viisil. Ei ole vahendit, mis piiraks samavõrd alkohoolse joogi kättesaadavust ja vähendaks selle siseruumides tarbimisest lähtuvat ohtu viiruse levikuks, kuid piiraks vähem ettevõtjate õigusi. Arvestades nakkuse praegust levikut, haigete ja nende lähikontaktsete tõendatud viibimist meelelahutusteenuse osutamise kohtades ja toitlustusettevõtetes, kus on võimalik osta kohapeal tarbimiseks alkoholi, ning sellisest käitumisest lähtuvaid nakkuskoldeid, mis on levinud muu hulgas töökollektiividesse, on haiguse jätkuvat levikut pidurdava meetmena kõige tõhusam kehtestada piirang kogu riigis tervikuna, mitte üksiku kohaliku omavalitsuse üksuse territooriumil. Eelnimetatut ja praegust olukorda arvestades on piirang vajalik ja proportsionaalne. Piirangu seadmine on üldistes huvides ja see seatakse üle riigi, mis tähendab, et kõik ettevõtjad ja üksikisikud, keda piirangu kehtestamine puudutab, on samasuguses olukorras ning kedagi ei kohelda erinevalt. Piirang jõustub 25.09.2020, mis võimaldab mõjutatud isikutele minimaalselt vajaliku aja oma tegevuse ümberkorraldamiseks ja korralduse nõuetekohaseks täitmiseks.
2.Vabariigi Valitsus peatas 15.10.2020 korraldusega nr 348 AS § 36 lg 1 p 1 alusel ja lg-s 2 sätestatut arvestades avaliku korra tagamise huvides riigis tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õiguse müügikohas, kus on lubatud alkoholi jaemüük kohapeal tarbimiseks, ajavahemikus kell 00.00–10.00. Piirangut ei kohaldata: 1) rahvusvahelisel reisijateveol kasutatava õhusõiduki pardal ning rahvusvahelise lennujaama julgestuspiirangu alal ja 2(13)
3-20-2042 rahvusvahelise sadama reisiterminali ootealal pärast pardakontrolli väravaid asuvale müügikohale; 2) majutusteenuse osutamisel majutusettevõtte majutusruumis olevale minibaarile või hommikusöögil. Piirang kehtis 25.10.2020– 24.11.2020. Korralduse põhjendused kordavad suures osas 17.09.2020 korralduse põhjendusi. Täiendavalt on märgitud, et viimase 14 päeva haigestumus 100 000 elaniku kohta oli 14.10.2020 seisuga 43,49. Politsei- ja Piirivalveamet on järelevalve käigus tuvastanud järgmisi jaemüügi peatamise piirangu vältimise viise: alkoholi müüakse suures koguses laudadesse enne piirangu saabumist; alkoholi müüakse enne südaööd, võttes alkoholi „hoiule“ ja väljastades selle talongi alusel pärast piirangute saabumist; lõbustusasutusse sisenemiseks müüakse kallimaid pileteid, mille alusel võib kaasa võtta oma alkoholi; lõbustusasutusse sisenemiseks müüakse pileteid, mis sisaldavat tasuta alkoholi; kasutatakse avatud arvet (arve avatakse enne piirangu algusaega). Eelkirjeldatud viisid alkohoolse joogi jaemüügi peatamise piirangust kõrvale hoidmiseks ei ole kooskõlas kehtestatud piirangu eesmärgiga. Kuna on tuvastatud, et piirangust hoiavad kõrvale mitmed ettevõtjad üle Eesti, samas mitte valdav enamik ettevõtjatest, võib nende tegevusest tulenev mõju viiruse levikule olla märkimisväärne. Samuti saavad piirangust kõrvale hoidvad ettevõtjad lisatulu piiranguid järgivate ettevõtjate arvel, mis rikub võrdse kohtlemise põhimõtet. Kui piirangust kõrvalehoidmine jätkub, võib vajalikuks osutuda lisapiirangute kehtestamine, nt alkoholi jaemüügiga tegelevate müügikohtade sulgemine. Piirangutest kõrvale hoidmise ärahoidmiseks tugevdatakse ka järelevalvet piirangu täitmise üle. Piirangu kehtestamist toetab ka Vabariigi Valitsust nõustav teadusnõukoda. Erandite tegemisel on lähtutud sellest, et ligipääs lennujaama julgestuspiirangu alale ja sadama ootealale tekib vaid eraldi tasu eest ja reisijapileti olemasolul ning nendel aladel on vajaduse korral tagatud isikute hilisem tuvastamine. Viiruse leviku oht ei ole suur ka majutusruumis või hommikusöögilauas, sest nendes ruumides ei viibi ühel ajal suurt hulka inimesi, lisaks ei teki probleeme hilisemate kontaktide tuvastamisega, kuna majutusasutustel on täpne ülevaade ööbivatest külastajatest. Samuti ei ole minibaarid üldjuhul lukustatavad, mis raskendab piirangu täitmist. Erand ei laiene majutusettevõtte muudele osadele ning alkohoolne jook ei tohi piirangu ajal olla kättesaadav nt fuajees, koridoris asuvas joogiautomaadis või lobby-baaris. Alkoholi jaemüügi piirang ja erandid piirangu rakendamisel jõustuvad 25.10.2020, mis võimaldab mõjutatud isikutele minimaalselt vajaliku aja oma tegevuse ümberkorraldamiseks ja korralduse nõuetekohaseks täitmiseks.
3.Simpos OÜ ja Pertini OÜ esitasid Tallinna Halduskohtule 19.10.2020 kaebuse, mille lõplikeks nõueteks jäid tuvastada Vabariigi Valitsuse 17.09.2020 korralduse nr 322 ja 15.10.2020 korralduse nr 348 õigusvastasus ning keelata Vabariigi Valitsusel anda sarnase sisuga haldusakte. Simpos OÜ on ööklubi Bonbon Club & Lounge omanik ja Pertini OÜ on ööklubi Club Privé omanik. Nende tegevusalaks on mh toidu ja joogi serveerimine. Enamik majandustegevusest toimub selles valdkonnas pärast kella 00.00, mistõttu on piirang nimetatud ettevõtteid eriliselt koormav. Korraldustel puudub õiguslik alus või on seda tõlgendatud ebaõigesti ja liiga laialt. Puudub avaliku korra rikkumise oht ja esineb üksnes nakkushaiguse leviku oht. Nakkushaiguse ennetamise ja tõrje meetodid on kehtestatud nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadusega (NETS) ning Vabariigi Valitsus ei saa mõelda ise välja uusi seadusega reguleerimata viise nakkushaiguse ennetamiseks. AS § 36 ei võimalda piirata alkoholi müüki nakkushaiguse leviku takistamiseks või ennetamiseks. Vastustaja kaalutlusotsuse kujunemine ei ole jälgitav ning korralduses on vastuolus põhiseaduse (PS) §-dega 11 ja 31. Alkoholi müügipiirang ei ole viiruse leviku takistamiseks sobiv abinõu, sest alkohoolsete jookide tarbimine ja selle ajaline piiramine ei mõjuta kuidagi viiruse levikut. Ühelgi teaduslikul uuringul ei põhine väide, et ööklubid on kõige suurema nakkusriskiga kohad. Piirang ei ole ka vajalik, sest riigil on piisavalt võimalusi kasutada muid abinõusid. Piirangu asemel võiks näha ette erinevad meetodid, kuidas isikuid 3(13)
3-20-2042 tuvastada. Enamik teadaolevaid nakkusjuhte ööklubides on saanud alguse üksikisikutest, kes ei ole järginud eneseisolatsiooni nõuet ja on viibinud avalikus kohas haigusnähtudega. Tegeleda tulekski selliste isikutega, mitte karistada ettevõtjaid. Abinõu ei ole mõõdukas. Piirangute tõttu on kaebajate käive oluliselt vähenenud ja nad on sattunud majanduslikult keerulisse olukorda. Avalik huvi ei kaalu üles ettevõtlusvabaduse riivet. Rikutud on kaebajate õigust võrdsele kohtlemisele. Viiruse levikut ei põhjusta alkoholi müük ega tarbimine, vaid inimeste kogunemine kinnistesse ruumidesse ja võõraste inimeste vahelised lähikontaktid. Need toimuvad mh koolis, teatris, spordiklubis, restoranis jne. Riik oleks pidanud piirama inimeste kogunemist tervikuna. Puuduvad tõendid, et ettevaatusabinõusid rakendades võiks viirus ööklubides levida kiiremini ja ulatuslikumalt kui mujal. Jääb arusaamatuks, miks ei ole kaebajatele nähtud ette võrdseid võimalusi korralduses nr 348 toodud müügikohtadega. Ööklubidelt on võetud võimalus tegeleda äritegevusega ning puudub kindlustunne ja teadmine, kas ja millal piirangud leevenevad ning äritegevus taastub. Piirangute tõttu kannavad kaebajad järjepidevalt kahju ning on suure tõenäosusega sunnitud oma äritegevuse täielikult lõpetama. Kaebajad taotlevad korralduste õigusvastasuse tuvastamist. Välistatud ei ole uute samasisuliste korralduste andmine ja vastustaja on viidanud, et piirangud võivad muutuda veel karmimaks. Kaebus soodustab kaebajate õiguste kaitset tulevikus, suunates vastustajat edaspidi mitte andma PS-ga vastuolus olevaid korraldusi. Tuvastamiskaebuse esitamiseks on preventiivne eesmärk piisav ja hüvitamiskaebuse esitamine ei ole primaarne, sest selle puhul taanduks vaidlus kahju suurusele ning arvutusmetoodikale. Tuvastamiskaebuse esitamine aitab kaasa kaebajate õiguste edasise rikkumise vältimisele. Kaebajate õiguste kaitseks ei leidu alternatiivseid ja tõhusamaid õiguskaitsevahendeid, millele nad saaksid tugineda. Kuna korraldused on kehtivuse kaotanud, ei saa kaebajad nõuda nende tühistamist. Iga korralduse eraldi vaidlustamine ei oleks kooskõlas menetlusökonoomia põhimõttega ja muudaks menetluse põhjendamatult kulukaks. Kaebajatele tekkinud kahju on osaliselt kompenseeritud, kuid täiendava kahju hüvitamise nõude esitamine sõltub sellest, kas korraldused on õigusvastased või õiguspärased. Kaebajad ei ole piirangutest täielikult taastunud. Tagantjärele on selge, et 2020. a septembris kehtestatud alkohoolse joogi müügipiirangud ei vähendanud inimeste nakatumist, vaid see suurenes kuni 2021. a aprillini. Keelamiskaebuse esitamise eeldused on täidetud, sest on põhjust arvata, et Vabariigi Valitsus annab selliseid korraldusi ka tulevikus, eriti arvestades 2021. a sügise nakatumise näite.
4.Vabariigi Valitsus palus vastuses jätta kaebus läbi vaatamata või rahuldamata. Kaebajad ei ole tõendanud oma õiguste riivet, nende seisukohad on ebamäärased ja väited paljasõnalised. Kaebajate käibelangus ei pruugi olla põhjuslikus seoses alkoholimüügi piiranguga. Täitmata on tuvastamiskaebuse esitamise eeldused, sest puudub eriline preventiivne huvi. Pole arusaadav, kuidas aitaks tuvastamiskaebuse rahuldamine edaspidiselt vältida kaebajate õiguste rikkumist. Kaebajad on tühistamiskaebusest loobunud ega pidanud vajalikuks esitada hüvitamiskaebust. Keelamiskaebuse esitamise tingimused on täitmata, sest kaebajate kahtlused on tõendamata ja neil puudub eriline preventiivne huvi (mh ei taotletud esialgse õiguskaitse kohaldamist). Pärast korralduse nr 348 kehtivuse lõppemist andis vastustaja uue sarnase sisuga korralduse (Vabariigi Valitsuse 18.11.2020 korraldus nr 412), mida kaebajad ei ole vaidlustanud. Seega on esitatud keelamiskaebus muutunud eesmärgipäratuks. Kaebajate väited pöördumatutest tagajärgedest on paljasõnalised ning majandustegevuse piiranguid saab heastada kahju hüvitamise kaudu. Viited nakkuse leviku olukorrale 2021. a-l ei ole asjakohased, sest haldusaktide õiguspärasust tuleb hinnata nende andmise aja seisuga. Korralduste õiguslikuks aluseks on AS § 36 lg 1 p 1. Piirangu eesmärgiks ei ole takistada või ennetada nakkushaiguse levikut, vaid piirangu kehtestamise tingis viiruse leviku ennetamiseks ja tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhiste järgimata jätmise oht. Meetme eesmärk oli kaitsta 4(13)
3-20-2042 Eesti inimeste tervist ja elu ning vältida tervishoiusüsteemi ülekoormamist. See on kaalukam kaebajate huvist jätkata piiranguteta tegevust. Kohaldatud meetmed olid eesmärgipärased ja proportsionaalsed. Korralduste seletuskirjadest nähtuvalt on nende andmisel kaalutud erinevaid mõjusid (sh ettevõtjate majanduslikke huve, sotsiaalseid huve, põhiseaduslikke väärtusi ja isikute põhiõiguste tasakaalustamise vajadust). Piirangutega on püütud hoida ära sündmuste eskaleerumist. Majandusliku kasu kõrval tuleb hinnata ohtu rahvatervisele. Etteheide teaduslike uuringute puudumisest ei ole põhjendatud, sest ühiskonnas oli ootamatult hakanud levima seni tundmatu haigus. Korralduste andmise ajal ei saanud lähtuda hilisematest teadmistest, vaid tuli tegutseda kiiresti. Nakkushaigust ei levita teatud kellaajal alkoholi müük, vaid inimesed, kes on tarbinud üleliia alkoholi. Korraldused on PS-ga kooskõlas ning kaebajaid ei ole koheldud ebavõrdselt. Piirangute kehtestamisel lähtutakse konkreetsest epidemioloogilisest olukorrast ning piirangute all kannatavatele ettevõtjatele on vastustaja näinud ette erinevaid toetusi.
5.Tallinna Halduskohus jättis 13.09.2021 otsusega kaebuse Vabariigi Valitsuse 17.09.2020 korralduse nr 322 ja 15.10.2020 korralduse nr 348 õigusvastasuse tuvastamise nõudes läbi vaatamata ning Vabariigi Valitsuse keelamise nõudes rahuldamata. Ööklubid tegutsevad üldiselt teadaolevalt õhtusel ja öisel ajal ning samuti on üldiselt teada, et meelelahutusprogrammi kõrval on ööklubide üks majandustegevuse osa alkohoolsete jookide müük. Vaidlusalused korraldused keelasid alkohoolsete jookide jaemüügi öisel ajal. Seega ei ole mõistlikku kahtlust, et vaidlustatud korraldused riivasid kaebajate õigusi, olenemata sellest, kui suurt osa nende käibest alkohoolsete jookide müügi piirang puudutas. Kuivõrd asjas ei ole esitatud kahju hüvitamise nõudeid, puudub vajadus hinnata, kui suur on olnud kaebajate käibe languse maht ja millises ulatuses seondub see vaidlusaluste korraldustega seatud piiranguga. Kuna eluliselt ei ole usutav, et käibe langus ei ole üldse seotud vaidlustatud korraldustega, siis on kaebajatel kaebeõigus. Kaebajad taotlesid esmalt vaidlusaluste korralduste tühistamist, kuid tulenevalt asjaolust, et korralduste kehtivus lõppes enne asja lahendamist ja nende üle tühistamine ei olnud kaebajate õiguste kaitseks vajalik, muutsid kaebajad nõudeid ning taotlesid korralduste õigusvastasuse tuvastamist ja vastustaja keelamist. Tuvastamiskaebuse esitamist on põhjendatud preventiivse huviga, et vastustaja ei kehtestaks edaspidi sarnase sisuga piiranguid. Vastustajal leiab õigesti, et kaebajatel puudub tuvastamiskaebuse esitamiseks HKMS § 45 lg 2 kohaselt kaebeõigus ja tuvastamiskaebuse rahuldamine ei võimalda saavutada kaebajate soovitud eesmärki. Isegi kui kohus tunnistab vaidlusalused korraldused õigusvastaseks, ei kohusta see vastustajat kehtivaid piiranguid lõpetama ega keela vastustajal edaspidi sarnaseid piiranguid kehtestada. Korralduste õigusvastasuse tuvastamine ei kaitse iseseisvalt kuidagi kaebajate õigusi. Sellel põhjusel ei ole tuvastamiskaebus efektiivne õiguskaitsevahend ja selle esitamine on lubatud vaid väga piiratud juhtudel. Lisaks põhjendasid kaebajad tuvastamiskaebuse esitamist hilisema hüvitamisnõude esitamise kavatsusega, mis ei anna HKMS § 45 lg 2 teise lause järgi õigust tuvastamiskaebuse esitamiseks. Tuvastamiskaebuse lubatavust ei põhjenda ka raskused kahju tekkimise ja suuruse tõendamisel (mh on hüvitamiskaebuse esitamiseks nähtud ette piisavalt pikk kaebetähtaeg). Kaebajatel olid ja on oma õiguste kaitseks tõhusamad õiguskaitsevahendid tühistamis- ja/või kohustamiskaebuse näol (taotledes samas ka esialgse õiguskaitse kohaldamist). Tõhusamateks õiguskaitsevahenditeks on mh hüvitamiskaebus ja keelamiskaebus. Kuna tuvastamiskaebuse esitamine ei ole praegusel juhul lubatav, tuleb kaebus selle nõude osas jätta HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 ning § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. Keelamiskaebuse esitamist on kaebajad põhjendanud sellega, et nende õigusi ei ole võimalik hiljem esitatava kaebusega kaitsta ning samas mõjutavad piirangud kaebajate majandustegevust oluliselt ja majandustegevuse võimalik lõppemine oleks pöördumatu tagajärg. 2020. a sügisel 5(13)
3-20-2042 valitsenud olukorda ja vastustaja korduvat samalaadset tegevust 2020. a kevadel, oli kaebajatel mh mõistlikult alust arvata, et vastustaja annab sarnase sisuga haldusakte välja ka edaspidi. Keelamiskaebuse lubatavust ei välista see, et vastustaja on pärast kaebuse esitamist andnud korduvalt välja uusi korraldusi, millega keelas alkohoolsete jookide jaemüügi õhtusel ja öisel ajal (vt Vabariigi Valitsuse 18.11.2020 korraldus nr 412, 15.01.2021 korraldus nr 10, 19.02.2021 korraldus nr 76, 18.03.2021 korraldus nr 116, 22.04.2021 korraldus nr 152), sest keelamiskaebuse rahuldamisel saab kohus keelata vastustajal anda sarnase sisuga haldusakte edasiulatuvalt, st kohtuotsuse jõustumisest arvates. Olukorras, kus piiranguid kehtestavad korraldused kehtisid väga lühikest aega ja vastustaja käitumine oli piisavalt ette prognoositav, oli keelamiskaebus kaebajate õiguste kaitseks lubatav. Kohus sisustab keelamisnõuet viisil, et kaebajad paluvad vastustajal keelata kehtestada kohapeal tarbimiseks mõeldud alkohoolsete jookide öiseid jaemüügi piiranguid COVID-19 viiruse leviku tõkestamise eesmärgil. Kuivõrd tuvastamisnõue jääb läbi vaatamata, ei hinda kohus korralduste nr 322 ja nr 348 õiguspärasust, vaid seda on võimalik hinnata hüvitamiskaebuse lahendamisel. Keelamisnõude lahendamisel tuleb hinnata vastustaja poolt tulevikus eeldatavasti välja antavat haldusakti ja selle võimalikku õiguspärasust. Kuna kaebajad ei ole selle kohta eraldi põhjendusi esitanud, lähtub halduskohus kaebuse põhjendustest ulatuses, mis saab seonduda tulevase haldusakti õiguspärasusega. Kaebajatel on keelamiskaebuse esitamiseks küll kaebeõigus, kuid kaebuse rahuldamiseks ei ole alust. Vastustajal oli alkohoolsete jookide öise jaemüügi piirangu kehtestamiseks õiguslik alus (vt AS § 36 lg 1 p 1 ja korrakaitseseaduse (KorS) § 4 lg 1). Piirangu kehtestamisel peeti avaliku korra all silmas viiruse leviku tõkestamiseks ette nähtud käitumisjuhistest kinnipidamist. Kuna alkoholi tarbimise korral väheneb ohutaju ja suureneb riskikäitumine, siis võib see tuua kaasa käitumisjuhiste suurema rikkumise ja viiruse laiema leviku. Avaliku korra alla võib mahutada mh viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhised ja on usutav, et alkoholi tarbimine võib mõjutada nendest käitumisjuhistest kinnipidamist, seega ohustada avalikku korda. Lisaks võimaldavad vastustajal alkohoolsete jookide jaemüüki piirata NETS § 28 lg 5 p 1 ja lg 6. Isegi kui korralduste nr 322 ja nr 348 andmisel oleks tehtud kaalutlusvigu, on vastustajal võimalik tulevikus antavaid haldusakte põhjalikumalt selgitada ja täiendavalt kaaluda. Seetõttu ei saaks võimalikud diskretsioonivead tingida keelamiskaebuse rahuldamist. Kehtestatavate piirangute proportsionaalsust tuleb hinnata konkreetsete asjaolude põhjal, mille kohta puudub hetkel täpsem teadmine. Piirangut ei saa pidada ilmselgelt ebaproportsionaalseks. Vastustaja eesmärk on tagada viiruse levikut tõkestavatest käitumisjuhistest kinnipidamine. Seda eesmärki aitab vähemalt osaliselt saavutada ka alkoholi jaemüügi piiramine, st meede ei ole ilmselgelt ebasobiv. Kuigi alkoholi müüakse ja tarbitakse ka päevasel ajal ning muudes kohtades peale baaride ja ööklubide, tuleb siiski arvestada, et baaride ja ööklubide tegevus on suunatud suuresti alkoholi müügile ja kohapealsele tarbimisele, nende tegevus toimub enamasti ajal, mil inimesed tarbivad rohkem alkoholi, ja nende klientide hulgas on rohkem inimesi, kes tarbivad alkoholi, mistõttu võib arvata, et alkoholijoobest tingitud käitumisjuhiste rikkumise oht on suur. Piirangu vajaduse otsustab vastustaja piirangu kehtestamise ajal. Piirangut ei saa pidada ilmselgelt ebavajalikuks. Viiruse levik on olnud kogu maailmas, sh Eestis väga laialdane ning toonud kaasa palju surmajuhtumeid. Inimeste elu ja tervise kaitseks tuleb rakendada kõiki asjakohaseid meetmeid, mis aitavad viiruse levikut vältida. Klientide tuvastamine ei taga, et alkoholijoobes isikud peaksid ööklubis või baaris kinni viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhistest ja ei aitaks kaasa viiruse levikule. Igaühte ei ole mõeldav pidevalt kontrollida. Kuna on alust arvata, et alkoholimüügi piirangu ajal on baarides ja ööklubides vähem kliente, siis esineb vähem ka käitumisjuhiste eiramist ja viiruse võimalik levik on väiksema ulatusega. Piirangu mõõdukust tuleks samuti hinnata piirangute kehtestamise ajal esinevate konkreetsete asjaolude põhjal. Muu hulgas saab võtta arvesse, et riik on näinud ettevõtjatele ette mitmeid 6(13)
3-20-2042 toetus- ja hüvitusmeetmeid koroonapiirangutest põhjustatud mõjude ja kahjude korvamiseks. Riigilt toetuste saamist on möönnud ka kaebajad. Samuti on kaebajatel võimalik taotleda kahju hüvitamist, kui riigi poolt ettenähtud toetused ja hüvitised ei ole olnud piisavad. Olukorras, kus kaalul on ühelt poolt inimeste elu ja tervis ning teiselt poolt ettevõtjatele tekkiv majanduskahju, mis on rahaliselt hüvitatav, ei oleks võimalik kehtestatav piirang ilmselgelt mittemõõdukas. Kaebajad ei ole põhjendanud, miks peaksid nad alkoholimüügi piirangu tõttu lõpetama oma majandustegevuse. Piirangule vaatamata on neil võimalik jätkata muu meelelahutusteenuse pakkumist. Isegi kui piirangu kehtestamine tooks kaasa majandustegevuse lõpetamise, on seda võimalik uuesti alustada pärast piirangu lõppemist. Mõjud majandustegevusele ei ole sama fataalsed kui inimeste elule ja tervisele kaasneda võivad tagajärjed. Keelamisnõude rahuldamist ei õigusta viide võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisele. Vastustaja on 2021. a-l kehtestanud alkoholi jaemüügi piirangu veel varasemast ajast (alates kell 22.00), samuti on viiruse leviku tõkestamiseks 2021. a-l kehtestatud oluliselt ulatuslikumaid piiranguid. Järelikult ei ole öist alkoholimüüki korraldavad ettevõtjad ainsad, kelle majandustegevust on viiruse leviku tõkestamise eesmärgil piiratud. Õigusselgust ja -kindlust saab hinnata konkreetse haldusakti pinnalt. Alkoholimüügi piiranguid on seni kehtestatud ühe kuu kaupa, mis tagab suurema õiguskindluse kui tähtajatu piirangu kehtestamine, sest ettevõtjatele on ettenähtav, millise ajani piirang kehtib ja millal piirangu kehtestamise vajaduse üle uuesti otsustatakse. Piirangu kehtestamine lühemaks ajaks annab ka vastustajale võimaluse paremini arvestada konkreetse hetkeolukorraga ja ühiskonnas toimunud muutustega ning piiranguid on lihtsam vastavalt vajadusele korrigeerida. Kuna viiruse leviku kiirus ja põhjused ei ole ka vastustajale üheselt ja kindlalt ettenähtavad, sest varasem kogemus selle haigusega puudub ja viiruse levik sõltub lisaks isikute endi valmidusest käitumisjuhiseid järgida, siis ei ole põhjendatud heita vastustajale ette, et ta ei oska kohe määrata piirangutele kindlaid tähtaegu ja pikendab piirangute kehtivusaegu hiljem korduvalt. Ka kaebajatel endil on võimalik ühiskonnas toimuvat silmas pidades näha ette piirangute jätkumist.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Simpos OÜ ja Pertini OÜ paluvad 13.10.2021 apellatsioonkaebuses (täiendatud 22.12.2022) tühistada halduskohtu 13.09.2021 otsuse resolutsiooni p 1 ja teha selles osas uus otsus, millega rahuldada nende kaebus Vabariigi Valitsuse 17.09.2020 korralduse nr 322 ja 15.10.2020 korralduse nr 348 õigusvastasuse tuvastamiseks ning jätta kaebajate menetluskulud esimese ja teise astme kohtus tervikuna vastustaja kanda. Halduskohus leidis vääralt, et tuvastamiskaebuse rahuldamine ei aita kaitsta kaebajate õigusi. Piisava põhjendatud huvina tuvastamiskaebuse esitamiseks on käsitatav ka preventiivne huvi vältida haldusorgani jätkuvat või korduvat õigusvastast tegevust kaebaja suhtes (nt Riigikohtu 28.05.2014 otsus nr 3-3-1-8-14, p 11; 26.11.2014 määrus nr 3-3-1-60-14, p 18; 04.11.2015 otsus nr 3-3-1-48-15, p 10). Praegusel juhul on kaebajatel ilmselgelt olemas preventiivne huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks, sest kuigi vastustaja on varasemaid piiranguid leevendanud, on tõenäoline, et piiranguid võidakse „kolmanda laine“ tõttu edaspidi uuesti karmistada ning seda esmajoones meelelahutusasutuste suhtes. Seetõttu on kaebajate õiguste kaitseks hädavajalik, et Vabariigi Valitsus ei kehtestaks uusi piiranguid ettevõtjatele kergekäeliselt ja läbimõtlematult ega jätaks hindamata piirangute proportsionaalsust ja nende võimalikke tagajärgi. See aitaks vältida olukorda, kus rakendatavatel meetmetel ei ole tegelikult soovitud efekti, kuid korralduse adressaatidele tekib kehtestatud piirangute tõttu märkimisväärne kahju. Vastustaja seisukohad kinnitavad, et ta ei ole mõistnud, mida piirangute proportsionaalsuse hindamine tähendab ja kuidas proportsionaalsust tagada. Korralduste õigusvastasuse tuvastamine võib soodustada kaebajate õiguste kaitset tulevikus, motiveerides haldusorganit edaspidi õigusaktides sätestatut 7(13)
3-20-2042 järgima ja täitma. Tähtsust ei oma see, et kaebuse esitamise ajal ei olnud veel viiruse leviku „kolmandat lainet“, sest juba üsna epideemia alguses sai selgeks, et viirus levib lainetena ja hooajaliselt ning seega oli juba kaebuse esitamise ajal põhjust arvata, et tõenäosus järgmise laine saabumiseks on suur. Halduskohus ei ole arvestanud HKMS § 152 lg 2 kohaldamist käsitlevat kohtupraktikat (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12). Kaebajad on muu hulgas viidanud võimalikule kavatsusele esitada hiljem hüvitamiskaebus. Halduskohtu selgitused, millist õiguskaitsevahendit oleksid apellandid pidanud kasutama, on vastuolulised ja jääb mulje, et kohus ei tea ka ise, milline õiguskaitsevahend oleks hetkel sobiv. Seejuures viitas just halduskohus menetluse alguses vajadusele kaebuse nõuet muuta ja esitada tuvastamiskaebus. Esialgse õiguskaitse kohaldamise võimalus on üksnes oletuslik ja taotluse rahuldamine olnuks äärmiselt ebatõenäoline, kuna üldjuhul on kohtud lähtunud seisukohast, et majanduskahju on võimalik hiljem hüvitada. Esialgne õiguskaitse ei ole iseseisev kaebuse liik. Halduskohtu enda põhjendused keelamiskaebuse rahuldamata jätmise kohta kinnitavad, et keelamisnõue ei olnuks tõhusam õiguskaitsevahend. Kuigi kaebajad ei pea keelamiskaebuse rahuldamata jätmist õigeks, ei esita nad kohtuotsusele selles osas apellatsioonkaebust, sest võib nõustuda, et uus sarnane piirang võib olla paremini motiveeritud, mistõttu ei ole kohtul alust seda keelata. Samas kinnitavad kohtu seisukohad, et Vabariigi Valitsuse korralduste suhtes, mida igakuiselt muudetakse, ei saagi esitada ühtegi tõhusamat nõuet peale tuvastamiskaebuse. Hüvitamiskaebust ei ole kaebajad soovinud hetkel esitada (kuigi ei ole seda ka välistanud), sest nende eesmärk on eelkõige teha tööd ja kahju hüvitamise nõue ei saa olla ainsaks vahendiks kontrollida vastustaja korralduste õiguspärasust. Hüvitamiskaebusel ja tuvastamiskaebusel on täiesti erinevad eesmärgid. Kui nõustuda hinnanguga, et kiiresti muutuvas epidemioloogilises olukorras kehtestatavate lühiajaliste piirangute peale ei saagi esitada tuvastamiskaebust, siis puuduks Vabariigi Valitsuse korralduste üle kohtulik kontroll üldse. Halduskohus on ilmselgelt rikkunud selgitamiskohustust (nt Riigikohtu 27.11.2013 määrus nr 3-3-1-62-13, p 14) ja teinud kaebajate jaoks üllatusliku otsuse, andmata eelnevalt neile võimalust kaebuse nõuet muuta (nt taotleda kahju hüvitamist). Kohtu selgitamiskohustust ei välista asjaolu, et kaebajaid esindab advokaat.
7.Vabariigi Valitsus palub 15.11.2021 kirjalikus vastuses (täiendatud 29.12.2022) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Apellatsioonkaebuse esemeks on üksnes halduskohtu otsuse resolutsiooni p 1, millega jäeti tuvastamisnõue läbi vaatamata. Keelamiskaebuse rahuldamata jätmist puudutavas osas on kohtuotsus jõustunud. Seetõttu ei ole ringkonnakohtul võimalik menetluskulude peale esitatud nõuet rahuldada täies ulatuses, sest osa kaebusest on jäänud rahuldamata. Halduskohus on õigesti järeldanud, et tuvastamiskaebuse rahuldamine ei võimalda saavutada kaebajate soovitud eesmärki. Vastustaja leiab jätkuvalt, et kaebajatel puudub tuvastamiskaebuse rahuldamise eelduseks olev eriline preventiivne huvi (nt Riigikohtu 14.10.2020 määrus nr 3-19-882, p 23.1). Kaebajad on asunud preventiivset huvi sisustama alles apellatsioonkaebuses, kuid nende viidatud kohtupraktika on praeguse vaidluse faktiliste asjaoludega seostamata ja esitatud seisukohad on vastuolulised. Preventiivset huvi ei saa sisustada asjaoludega, mis on tekkinud ca aasta pärast kaebuse esitamist (nt „kolmas laine“). Viide hüvitamiskaebuse esitamise võimalusele ei ole asjakohane, sest kahju hüvitamise nõuet ei ole senini esitatud. Sellises olukorras jääb arusaamatuks, millist eesmärki tuvastamiskaebuse rahuldamine peaks üldse täitma. Etteheited seoses selgitamiskohustuse väidetava rikkumisega on küsitavad, sest kaebajaid esindab advokaat. Kaebajad ei ole esialgse õiguskaitse taotlust esitanud ja pole alust eeldada, et see oleks niikuinii jäetud rahuldamata. Korralduste nr 322 ja nr 348 õiguspärasuse kontrollimine on täiesti võimalik hüvitamiskaebuse lahendamise raames, mistõttu on asjakohatu väita, et tuvastamiskaebust lubamata puuduks kohtulik kontroll sootuks.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8(13)
3-20-2042
8.Apellatsioonkaebuses on Tallinna Halduskohtu 13.09.2021 otsust vaidlustatud üksnes osas, milles kohus jättis tuvastamisnõude läbi vaatamata (resolutsiooni p 1). Keelamisnõude rahuldamata jätmist puudutavas osas (resolutsiooni p 2) ei ole halduskohtu otsust vaidlustatud, mistõttu ringkonnakohus seda ei analüüsi (HKMS § 197 lg 1).
9.Halduskohus jättis Vabariigi Valitsuse 17.09.2020 korralduse nr 322 ja 15.10.2020 korralduse nr 348 õigusvastasuse tuvastamise nõude HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 ning § 151 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata, leides, et preventiivsel eesmärgil tuvastamiskaebuse esitamine ei ole praeguse juhul HKMS § 45 lg 2 kohaselt lubatav. Halduskohtu hinnangul puudub kaebajatel kaebeõigus ja kaebuse rahuldamine ei võimalda saavutada nende soovitud eesmärki, sest see ei aitaks kuidagi kaitsta kaebajate õigusi. HKMS § 45 lg-st 2 tulenevalt ei ole aktsepteeritav ka hüvitamiskaebust ette valmistav tuvastamiskaebus.
10.Ringkonnakohus leiab, et halduskohus jättis tuvastamisnõude läbi vaatamata ekslikult. Kaebajad esitasid halduskohtule 19.10.2020 kaebuse korralduste nr 322 ja nr 348 tühistamiseks. Halduskohus selgitas 28.10.2020 määruses (p-d 6–8), et isegi kui kohus võtab tühistamisnõude menetlusse, oleks hiljemalt vastustaja vastuse esitamise ajaks korralduste kehtivus lõppenud ja kaebajatel tuleb seetõttu põhjendada, miks on ammendunud haldusaktide tühistamine nende õiguste kaitseks jätkuvalt vajalik. Kohus märkis, et kaebajad võiksid kaaluda tuvastamisnõude esitamist, kuigi sel juhul tuleb arvestada HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud piirangutega. Kaebajad muutsid 13.11.2020 kaebuse täienduses oma nõuet ning taotlesid korralduste nr 322 ja nr 348 õigusvastasuse tuvastamist ning vastustaja keelamist anda edaspidi sarnaseid korraldusi. Halduskohus võttis selliste nõuetega kaebuse 24.11.2020 määrusega menetlusse.
11.Kohtupraktikas on leitud, et HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel saab menetluse lõpetada mh juhul, kui kehtivusaja möödumise tõttu on haldusaktil kadunud igasugune mõju ja praktiline tähendus (nt Riigikohtu 03.12.2021 määrus nr 3-14-50421, p 21; 28.10.2020 määrus nr 3-20580, p 11). HKMS § 152 lg 2 kohaselt ei lõpeta kohus menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid jätkab menetlust haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Nn jätkutuvastuskaebusele üleminek HKMS § 152 lg 2 alusel on abiks mh sellisele kaebajale, kes on valinud oma õiguste kaitseks õigel ajal kohase õiguskaitsevahendi, kuid kelle esitatud nõuet pole temast sõltumatult muutunud asjaolude tõttu enam võimalik rahuldada. HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele üleminekul ei ole kohus seotud HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega. Siiski peab tuvastamiskaebuse menetlemine olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12). Tuvastamisnõudele üleminekut on lubatud nt juhul, kui kaebaja soovib esitada vaidlustatud haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamise nõuet või kui tuvastamisnõue aitab tal muul moel tulevikus oma õigusi kaitsta. Muu hulgas on peetud nn jätkutuvastuskaebusele ülemineku aktsepteeritavaks põhjuseks taotleda menetletavas asjas kantud menetluskulude hüvitamist (nt Tartu Ringkonnakohtu 05.04.2022 määrus nr 3-19-2392, p 18; Tallinna Ringkonnakohtu 22.06.2022 määrus nr 3-21-1639, p 15; 06.07.2022 määrus nr 3-21-1066, p 17; 08.07.2022 otsus nr 3-22-619, p 15).
12.Ringkonnakohus on seisukohal, et kuigi praeguses asjas ei olnud tühistamiskaebust enne tuvastamisnõudele üleminekut menetlusse võetud ja nõuete muutmise ajaks ei olnud korralduse nr 348 kehtivus veel lõppenud, tuleb ka siinsel juhul kohaldada HKMS § 152 lg 2 analoogiat, mitte lähtuda HKMS § 45 lg-st 2. Oluline on see, et kaebajad pöördusid kohtusse korralduste tühistamise nõuetega ja korralduste kehtivus ei olnud kohtusse pöördumise ajaks lõppenud. HKMS § 152 lg 3 kohaselt ei oma HKMS § 152 lg-s 1 sätestatud asjaolude esinemise korral menetluse lõpetamise seisukohast tähtsust see, kas kaebus on eelnevalt võetud menetlusse või mitte. Halduskohtu viide esialgse õiguskaitse taotluse esitamata jätmisele ei ole asjakohane, 9(13)
3-20-2042 sest isegi kui kohus oleks esialgse õiguskaitse määrusega nt peatanud vaidlustatud korralduste kehtivuse või keelanud Vabariigi Valitsusel uute piirangute kehtestamise, ei oleks see kuidagi saanud mõjutada vaidlusaluste korralduste mõju lõppemist pärast nendes märgitud kuupäevade (vastavalt 24.10.2020 ja 24.11.2020) möödumist. HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele ülemineku aktsepteerimiseks piisab sellest, et kaebajad on viidanud võimalusele esitada hiljem kahju hüvitamise nõue, mistõttu puudub vajadus täiendavalt analüüsida, kas tuvastamiskaebuse menetlemine võiks ka muul viisil aidata kaitsta kaebajate õigusi.
13.Vabariigi Valitsus peatas 17.09.2020 korraldusega nr 322 ja 15.10.2020 korraldusega nr 348 riigis tervikuna alkohoolse joogi jaemüügi õiguse müügikohtades, kus on lubatud alkoholi jaemüük kohapeal tarbimiseks (v.a korralduses nr 348 märgitud erandid), ajavahemikus kell 00.00–10.00. Piirangu kehtestamise õiguslikuks aluseks oli AS § 36 lg 1 p 1. Kaebajad leiavad, et AS § 36 ei võimaldanud piirata alkoholi müüki nakkushaiguse leviku takistamiseks või ennetamiseks ning seetõttu puudub korraldustel kohane õiguslik alus. Ringkonnakohus sellega ei nõustu. Erinevalt halduskohtu poolt keelamiskaebuse lahendamise kontekstis viidatud NETS § 28 lg 5 p 1 ja lg 6 alates 01.06.2021 kehtivast redaktsioonist ei võimaldanud 2020. a sügisel kehtinud NETS § 28 lg-d 5, 6 ja 8 vastustajal ka uudse ohtliku nakkushaiguse (NETS § 2 lg 2) leviku tõkestamiseks piirata ettevõtete tegevust muul viisil peale sulgemise, ürituste keelamise või liikumisvabaduse piirangute kehtestamise. Küll aga oli alkoholimüüki võimalik piirata AS § 36 alusel.
14.AS § 36 lg 1 p 1 alusel võib Vabariigi Valitsus avaliku korra tagamise huvides alkohoolse joogi jaemüügi õiguse riigis tervikuna peatada kuni peatamise tinginud asjaolu äralangemiseni. Vaatamata vaidlusaluste korralduste mõningatele asjakohatutele põhjendustele, mis ei seondu avaliku korra tagamisega (s.o alkoholi tarbimine nõrgestab immuunsüsteemi ja võib raskendada COVID-19 haiguse kulgemist), saab korralduste seletuskirjadest siiski järeldada, et alkohoolse joogi jaemüügi õigust ei peatatud mitte vahetult nakkushaiguse leviku tõkestamise meetmena, vaid alkoholimüügi piirangu kehtestamise tingis eelkõige suurenenud vajadus tõhusalt tagada nakkushaiguse leviku tõkestamiseks kehtestatud meetmetest ja antud juhistest kinnipidamine. Nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ettenähtud meetmete (vt Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korraldus nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste korraldamise piirangud“ – nt üritustel osalevate inimeste hajutamise nõue) järgimise tõhustamine aitab ilmselgelt kindlustada avalikku korda ehk ühiskonna sellist seisundit, milles on tagatud õigusnormide järgimine ning õigushüvede ja isikute subjektiivsete õiguste kaitstus (KorS § 4 lg 1). Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et korraldustes on põhjendatult leitud, et alkoholi tarbimine vähendab üldteadaolevalt inimeste ohutaju ja soodustab riskikäitumist (https://alkoinfo.ee/et/moju/alkoholi-toime/purjusolek-jajoobeastmed/), mis võib mh suurendada COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARSCoV-2 leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhiste rikkumise tõenäosust.
15.Sisulist vaidlust ei ole selles, et viiruse levikut ei põhjusta iseenesest alkohoolsete jookide müük ega tarbimine, vaid kinnistesse ruumidesse kogunenud inimeste vahelised lähikontaktid, kui seal peaks viibima ka nakatunud isikuid. Kaebajad leiavad, et öine alkoholimüügi keeld, mis kahjustab eriti ööklubide majandustegevust, ei ole proportsionaalne ja kujutab ettevõtjate ebavõrdset kohtlemist. Ringkonnakohtu hinnangul on vaidlustatud korraldused õiguspärased. Halduse õigusakt ja toiming peab olema kohane, vajalik ning proportsionaalne seatud eesmärgi suhtes (vt haldusmenetluse seaduse § 3 lg 2, KorS § 7). Selleks tuleb kontrollida, kas eesmärk on legitiimne ja selle saavutamiseks valitud abinõu on sobiv (kohane) ehk soodustab eesmärgi saavutamist, vajalik ehk eesmärki ei ole võimalik saavutada muu vähemalt sama tõhusa, kuid isiku põhiõigusi vähem koormava abinõuga, ning mõõdukas ehk põhiõigusse sekkumise ulatus
10(13)
3-20-2042 ja intensiivsus ei ole ülemäärane, võrreldes taotletava eesmärgi tähtsusega (vt nt Riigikohtu 16.11.2021 otsus nr 5-21-10, p 54).
16.Vaidlusaluse piirangu kehtestamisel oli selgelt legitiimne eesmärk tagada viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhistest kinnipidamine ja seeläbi ohjeldada viiruse levikut. Ka kaebajad ei ole väitnud, et öist alkoholimüüki oleks nende hinnangul piiratud mõnel muul eesmärgil. Nagu eespool märgitud, on usutav, et nt ööklubis või baaris kohapeal tarvitamiseks alkoholi müügi peatamine öisel ajal aitab säilitada nendes müügikohtades viibivate inimeste ratsionaalsust ja ohutaju ning seeläbi tagada koroonaviiruse levikut tõkestavatest juhistest kinni pidamist. Järelikult on see abinõu eesmärgi saavutamiseks iseenesest sobiv, olenemata sellest, kas eesmärk ka tegelikult saavutatakse. Vastustaja ei ole väitnud, et ööklubid on kõige suurema nakkusriskiga kohad, vaid piirangud on kehtestatud kõigile neile müügikohtadele, kus toimub öisel ajal alkoholi jaemüük kohapeal tarbimiseks (nt baarid, restoranid) ja kus on täidetud samad tingimused, mis võivad soodustada viiruse leviku tõkestamise meetmete eiramist (st pikaajaline viibimine kinnises ruumis koos alkoholi tarvitamisega).
17.Nagu korralduste seletuskirjades viidatud, oli nende andmise ajaks ilmnenud mitmeid näiteid, kus pelgalt üksikute ööklubis või baaris aega veetnud nakatunud inimeste tõttu tekkisid arvestatava suurusega nakkuskolded (nt Eesti Ekspressi 06.08.2020 artikkel „Eksperdid uuest koroonaolukorrast: suurtel siseüritustel tuleks kanda maske“). Koosmõjus haigestumuse üldise tõusuga võis vastustaja seetõttu pidada põhjendatult vajalikuks rakendada esmajoones selliseid meetmeid, mis vähendaksid kontakte olukorras, kus viiruse edasikandumise risk on alkoholi n-ö piire kaotava toime tõttu tavalisest kõrgem. Alkoholi tarbimisest tingitult suurenevat ohtu avalikule korrale saab kõige tõhusamalt vähendada just alkoholi kättesaadavuse piiramisega. Kaebaja on viidanud, et alkoholi jaemüügi peatamise kui ettevõtjaid ulatuslikult koormava piirangu asemel võinuks vastustaja näha ette korraldustega hõlmatud müügikohtades viibivate inimeste tuvastamise kohustuse. Ringkonnakohtu hinnangul ei olnuks siiski tegemist reaalse alternatiiviga, sest see ei oleks vähendanud käitumisjuhiste rikkumise (ja seega viiruse laiema leviku) tõenäosust, vaid andnud üksnes mõnevõrra paremad võimalused tegeleda rikkumiste tagajärgedega (st tuvastada lähikontaktseid). Kaebajad ei ole viidanud ka ühelegi õiguslikule alusele, mis oleks andnud ettevõtjatele õiguse tuvastada kõigi klientide isikusamasus (vrd KorS § 32). Kui alternatiivne lahendus ei ole õiguslikult teostatav, siis ei saa selle kaalumata jätmist pidada kaalutlusveaks. Kehtestatud käitumisjuhiste järgimist saanuks mõningal määral ilmselt kindlustada ka tõhusama kontrolliga, aga järelevalvet ei ole ressursside nappuse tõttu võimalik lõputult suurendada. Eelduslikult ei oleks väga ulatuslik kontrollikohustus olnud ettevõtjate jaoks ka oluliselt vähem koormav ja arvestades korralduse nr 348 seletuskirjas toodud andmeid alkohoolse joogi jaemüügi peatamise piirangust kõrvalehoidmise kohta, olnuks põhjust kahelda ettevõtjate enda teostatava kontrolli tõhususes.
18.Öist alkoholimüügi piirangut võib pidada ka mõõdukaks abinõuks, sest see oli suunatud eeskätt selliste olukordade vältimisele, kus esines tavalisest suurem oht, et inimesed võivad eirata viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhiseid ning viibivad seejuures pikemat aega koos suletud ruumis. Kuigi vastustajale pidi olema ilmselgelt ettenähtav, et alkoholimüügi osaline peatamine omab märkimisväärset negatiivset mõju mh ööklubi pidajate (sh kaebajate) majandustegevusele, ei muutnud see kaebajate majandustegevust täiesti võimatuks (mh säilis kuni kella 00.00-ni õigus müüa alkoholi kohapeal tarbimiseks). Piirangu kehtestamiseks esines tungiv avalik huvi vähendada uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhiste eiramise ohtu. Tuleb arvestada, et kuigi 2020. a suveks oli koroonapandeemia nn esimene laine taandunud, hakkas nakatunute arv alates 2020. a augustist uuesti tõusma ning samas puudusid haiguse vastu jätkuvalt nii vaktsiinid kui ka ravimid. Euroopa Komisjon andis esimesele COVID-19 vaktsiinile müügiloa 21.12.2020 (nt https://www.ravimiamet.ee/covid11(13)
3-20-2042 19-vaktsiinidravimid/covid-19-vaktsiinid) ning koroonaviiruse vastu vaktsineerimine muutus Eestis elanikele laialdaselt kättesaadavaks alates 2021. a mai keskpaigast. Seetõttu oli reaalne võimalus, et vastustaja õigeaegse sekkumiseta võivad kaasneda väga rasked tagajärjed inimeste elule ja tervisele ning riigi üldisele toimimisele (nt haiglaravi kättesaadavus). Alkoholimüügi piirangust puudutatud ettevõtjatele tekkivat majanduslikku kahju on võimalik hiljem hüvitada.
19.Rikutud ei ole ka võrdse kohtlemise põhimõtet, sest vaidlustatud korraldustega peatati alkohoolse joogi jaemüügi õigus müügikohtades, kus oli lubatud alkoholi jaemüük kohapeal tarbimiseks, ajavahemikus kell 00.00–10.00 riigis tervikuna. Piirang puudutas ühetaoliselt kõiki müügikohti, kus toimus alkoholi jaemüük öisel ajal pärast kella 00.00, mitte kitsalt ööklubisid. Nagu juba märgitud, oli piirangu eesmärk vähendada viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhiste rikkumise ohtu, piirates alkoholi tarbimist, mis võinuks rikkumisi soodustada. Kuna koolis, teatris ja spordiklubis üldjuhul alkoholi ei tarvitata (sh eriti öisel ajal), siis ei ole võrdlus nendega asjakohane. Ebavõrdseks kohtlemiseks ei saa pidada, et Vabariigi Valitsus ei kehtestanud veelgi ulatuslikumaid piiranguid, nt keelates inimeste kogunemise tervikuna. Kui riskiteguriks on alkoholi toime inimeste käitumisele kohtades, kus viibitakse pikka aega järjest, siis tuligi piirduda üksnes selliste olukordade vältimisega. Korralduses nr 348 on tehtud erand mõningatele müügikohtadele, kus viibinud isikud on hiljem vajaduse korral tuvastatavad ning samas ei ole viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhiste eiramise oht väga suur (majutusasutuste hommikusöögilauad) või on piirangu täitmine raskendatud (majutusasutuste minibaarid). Ööklubide puhul selliseid tingimusi ei esine, mistõttu ei saa kaebajad võrdsele kohtlemisele tuginedes nõuda ka nende suhtes samasuguse erandi tegemist.
20.Korraldustega nr 322 ja nr 348 kehtestatud alkoholimüügi piirangute õigusvastasust ei saa järeldada ka asjaolust, et mh ööklubide majandustegevust oluliselt piiravad meetmed ei osutunud piisavalt tõhusateks, et hoida ära pandeemia nn teise laine tekkimist ja sellega seoses veelgi rangemate piirangute kehtestamist (s.o järgmiseks piirati lahtiolekuaegu ja hiljem toimus juba sulgemine). Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 muudatustega keelati alates 16.11.2020 meelelahutusteenuse osutamise kohas viibimine ajavahemikus kella 00.00–06.00 (vt Vabariigi Valitsuse 12.11.2020 korralduse nr 411 p 3) ja alates 05.12.2020 ajavahemikus kella 22.00–06.00 (vt Vabariigi Valitsuse 03.12.2020 korralduse nr 427 p 3) ning Harjumaal keelati alates 28.12.2020 meelelahutusasutustes viibimine täielikult (vt Vabariigi Valitsuse 23.12.2020 korralduse nr 462 p 11). Olukorras, kus elanikud ja ettevõtjad olid 2020. a kevadel juba pidanud taluma ulatuslikke piiranguid, on mõistetav, et Vabariigi Valitsus püüdis 2020. a sügisel täiendavaid piiranguid kehtestada järk-järgult. Samuti ei saanud vastustajale olla üheselt ette teada, kuidas elanikud ja ettevõtjad piiranguid järgivad ning kas meetmed on viiruse leviku pidurdamiseks küllaldased, sest tal oli võimalik lähtuda üksnes piiratud andmetel põhinevast prognoosist.
21.Nõustuda ei saa kaebajate seisukohaga, et põhiõiguse (s.o kaebajate ettevõtlusvabaduse) piiramise aluseks ei saanud olla pelgalt prognoos, vaid Vabariigi Valitsusel pidi olema kindel teadmine kehtestatava piirangu mõjususest. Sellist tingimust ei oleks vastustajal objektiivselt võimalik täita, sest igasuguste edasiulatuvalt kehtestatavate piirangute tegelik tõhusus selgub alles pärast nende rakendamist. Ka juhul, kui kehtestataks nt täielik liikumiskeeld, mis peaks eelduslikult välistama kõik leibkonnast väljapoole jäävad kontaktid ja seega viiruse leviku, ei pruugiks see tegelikult eesmärki saavutada, sest alati leidub keegi, kes ei pea piirangutest kinni. Vastustaja ei peatanud öist alkoholimüüki n-ö igaks juhuks, vaid tal oli alust arvata, et see võiks paremini tagada viiruse leviku tõkestamiseks ettenähtud käitumisjuhistest kinnipidamist. Muu hulgas on korralduses nr 348 märgitud, et vaidlusalust piirangut toetas ka Vabariigi Valitsust nõustanud ekspertidest koosnev teadusnõukoda.
12(13)
3-20-2042
22.Halduskohus on põhjendatult märkinud, et vaidlustatud piirangu tähtajaline kehtestamine andis kaebajatele võimaluse näha ette, millal vastustaja hindab uuesti piirangute vajalikkust, ning see tagas suurema õiguskindluse, võrreldes tähtajatute piirangutega. Korraldustes nr 322 ja nr 348 ei ole antud mingeid lubadusi, et piirangute kohaldamist ei pikendata või samasugust piirangut edaspidi uuesti ei kehtestata. Kaebajatele pidi olema arusaadav, et hinnang piirangu jätkamisele või lõpetamisele sõltub koroonaviiruse leviku olukorrast ajal, kui senise piirangu tähtaeg hakkab lõppema. Piirangu jätkamine otsustati enne varasema piirangu lõppemist. See, et kaebajatel ei olnud võimalik ette teada, kas vastustaja jätkab kord juba pikendatud piiranguid veelgi, ei seondu õigusselguse põhimõttega (nt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p 62), vaid õiguspärase ootusega. Kaebajad ei ole väitnud, et korraldustes nr 322 ja nr 348 ette nähtud piirangute sisu ei olnud neile mõistlikult arusaadav.
23.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 3 alusel jääb Simpos OÜ ja Pertini OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata, kuid ringkonnakohus tühistab samas Tallinna Halduskohtu 13.09.2021 otsuse resolutsiooni p-i 1 ning teeb selles osas uue otsuse, millega jätab Simpos OÜ ja Pertini OÜ kaebuse Vabariigi Valitsuse 17.09.2020 korralduse nr 322 ja 15.10.2020 korralduse nr 348 õigusvastasuse tuvastamiseks rahuldamata.
24.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kaebajad on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu kokku 30 eurot ja kandnud esindajakulusid kokku 1332 eurot (s.o kumbki kaebaja 666 eurot, ilma käibemaksuta). Kokku 1362 euro suuruste menetluskulude kandmine seonduvalt praeguse vaidluse lahendamisega ringkonnakohtus on HKMS § 109 lg-te 1 ja 11 nõuete kohaselt tõendatud. Vastustaja viidatud asjaolu, et kuigi kõik menetlusdokumendid on esitatud ühiselt, ei ole kaebajatele esitatud arvete spetsifikatsioonid täielikult kattuvad, ei oma sisulist tähendust. HKMS § 109 lg 5 kohaselt ei välista menetluskulude hüvitamist menetlusosalisele see, kui tema eest kandis need muu isik. Selleks muuks isikuks võib olla ka teine kaebaja. Arvetega nr 222018 ja nr 222019 seotud tööde kirjelduses märgitud 12.12.2022–22.12.2022 tegevused seonduvad kõik kaebajate 22.12.2022 menetlusdokumendi koostamisega ja puudub igasugune mõistlik põhjus arvata, et 14.12.2022 ei ole õigusteenust tegelikult osutatud. Kaebajate esindajakulud on olnud HKMS § 109 lg 6 tähenduses vajalikud ja põhjendatud. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, siis jäävad kaebajate menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel nende endi kanda. Vabariigi Valitsus ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
13(13)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.