Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
3. oktoober 2023, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1366
Haldusasi
Mustamäe Spa OÜ kaebus Vabariigi korralduste õigusvastasuse tuvastamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 21. juuni 2022. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – Mustamäe Spa OÜ, esindajad v.adv Allar Jõks ja adv Gerli Helene Gritsenko
Valitsuse
Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumi kaudu), esindaja AH Menetluse alus ringkonnakohtus
Mustamäe Spa OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
23. august 2023
RESOLUTSIOON
Rahuldada Mustamäe Spa OÜ taotlus menetluse jätkamiseks Vabariigi Valitsuse 17. juuni 2021. a korralduse nr 232 punkti 3 osalise õigusvastasuse tuvastamiseks.
Jätta Mustamäe Spa OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 21. juuni 2022. a otsuse haldusasjas nr 3-21-1366 resolutsioon muutmata, kuid muuta halduskohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 2. novembril 2023 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus
3-21-1366 kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsus kuulutas 12.03.2020 korraldusega nr 76 riigis välja eriolukorra seoses COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse pandeemilise levikuga maailmas, viiruse Eestisisese leviku tuvastamisega ja laienemise suure tõenäosusega ning sellest tingitud massilise nakatumise ohuga. Eriolukorda pikendati Vabariigi Valitsuse 24.04.2020 korraldusega nr 132 kuni 17.05.2020. Peaministri kui eriolukorra juhi 14.03.2020 korraldusega nr 29 oli kehtestatud liikumisvabaduse piirang ja viibimiskeeld mh spaades ja veekeskustes, mis kehtis 14.03.2020– 17.05.2020.
2.Vabariigi Valitsus nägi 16.05.2020 korralduse nr 172 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste korraldamise piirangud“ p-ga 7 ette, et kuni 31.05.2020 kehtib klientidele liikumisvabaduse piirang (külastuskeeld) mh spaades ja veekeskustes (v.a sportimise või treenimise korral, kui tagatakse kuni 50% täituvus ja rühmade suurus kuni 10 inimest), ning sama korralduse p-ga 8 kehtestati alates 01.06.2020 rakendatavad piirangud mh spaadele ja veekeskustele (sh vähemalt kahemeetrise vahemaa hoidmine või inimeste hajutamine, täituvus kuni 50%). Piiranguid on hiljem muudetud Vabariigi Valitsuse 18.06.2020 korralduse nr 218 p-ga 7 (kehtis alates 19.06.2020), millega jäeti välja kahemeetrise vahemaa hoidmise nõude ja piirduti inimeste hajutamise nõudega.
3.Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste korraldamise piirangud“ (pealkiri alates 24.11.2020 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ ) p 14 järgi oli alates 19.08.2020 mh spaades ja veekeskustes kohustuslik tagada mh inimeste hajutamine ja kuni 50% täituvus. Seda on hiljem muudetud Vabariigi Valitsuse 23.11.2020 korralduse nr 417 p-ga 12 (kehtis alates 24.11.2020), millega inimeste hajutamise nõude asemel piirati seltskondi kahe inimesega (v.a perekonnad) ja nõuti teistega kahemeetrise vahemaa hoidmist, ning Vabariigi Valitsuse 19.02.2021 korralduse nr 82 p-ga 5 (kehtis alates 22.02.2021), millega keelati mh spaades ja veekeskustes viibimine ja liikumine (v.a teenindav personal ning sportimine ja treenimine). Spaade tegevust Harjumaal piiras ajavahemikul 28.12.2020–17.01.2021 täiendavalt korralduse nr 282 p 209 alap 3 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 23.12.2020 korralduse nr 462 p-ga 11 ning ajavahemikul 18.01.2021–31.01.2021 korralduse nr 282 p 209 alap 4 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 15.01.2021 korralduse nr 16 p-ga 3. Need nägid ette, et mh spaades ja veekeskustes viibimine ning liikumine on keelatud (v.a erandid teenindavale personalile ning sportimiseks ja treenimiseks). Ajavahemikul 11.03.2021–02.05.2021 tulenesid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap-st 4 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 09.03.2021 korralduse nr 111 p-ga 2 ning mida on muudetud Vabariigi Valitsuse 01.04.2021 korralduse nr 132 p-ga 9 ja Vabariigi Valitsuse 22.04.2021 korralduse nr 146 p-ga 4. 2(12)
3-21-1366 Ajavahemikul 03.05.2021–16.05.2021 tulenesid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 22.04.2021 korralduse nr 146 p-ga 6 ning mida muudeti Vabariigi Valitsuse 06.05.2021 korralduse nr 170 p-ga 1. Ajavahemikul 17.05.2021–01.06.2021 kehtisid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 13.05.2021 korralduse nr 197 p-ga 4, ning ajavahemikul 02.06.2021–10.06.2021 tulenesid asjaomased piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonist, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 01.06.2021 korralduse nr 214 p-ga 4 ja mida on muudetud Vabariigi Valitsuse 03.06.2021 korralduse nr 216 p-ga 1. Alates 11.06.2021 kehtisid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 10.06.2021 korralduse nr 223 pga 4, ning alates 28.06.2021 kehtisid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad piirangud korralduse nr 282 p 2014 alap 5 redaktsioonis, mis kehtestati Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 p-ga 3. Kokkuvõtlikult oli spaades ja veekeskustes viibimine ja liikumine 11.03.2021–01.06.2021 üldjuhul keelatud (v.a erandid) ning alates 02.06.2021 lubatud, kuid osaliselt piirati nii täituvust, osalejate arvu kui ka lahtiolekuaega. Hiljem on korralduse nr 282 p 2014 alap-s 5 mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavaid piiranguid muudetud Vabariigi Valitsuse 22.06.2021 korralduse nr 236 p-dega 1 ja 2 (alates 23. ja 28.06.2021), 26.07.2021 korralduse nr 266 p-ga 1 (alates 02.08.2021), 30.07.2021 korralduse nr 270 p-ga 2 (alates 09.08.2021) ning 06.08.2021 korralduse nr 279 p-ga 2 (alates 09.08.2021).
4.Alates 26.08.2021 olid mh spaadele ja veekeskustele kohaldatavad nõuded reguleeritud Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduses nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ (p 10 alap 3), mis tunnistati Vabariigi Valitsuse 14.04.2022 korraldusega nr 124 kehtetuks alates 15.04.2022.
5.Mustamäe Spa OÜ esitas Tallinna Halduskohtule 21.06.2021 kaebuse tuvastada COVID-19 haiguse leviku tõkestamisega seotud Vabariigi Valitsuse korralduste õigusvastasus osas, millega piirati spaaettevõtjate ettevõtlusvabadust ning tühistada Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 „Vabariigi Valitsuse 19. augusti 2020. a korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ muutmine“ p 3 osas, millega muudeti korralduse nr 282 § 2014 p-i 5. Kaebaja hinnangul ei kaalunud Vabariigi Valitsus spaaettevõtjate tegevuse piiramisel kõiki asjasse puutuvaid põhiõigusi ja ei hinnanud piirangute sobivust, vajalikkust (sh ettevõtjaid vähem koormavaid alternatiive) ja mõõdukust. Nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduse (NETS) § 28 lg 5 kohaselt peavad piirangud olema vältimatult vajalikud. Vältimatult vajalik saab olla ainult meede, mille proportsionaalsust on jälgitavalt kaalutud. Kuna puudusid andmed, et spaades oli viiruse levik kõrge, siis ei kaalunud väidetav oht rahvatervisele üles niivõrd intensiivset riivet spaaettevõtjate ettevõtlusvabadusele. Vabariigi Valitsus arvestas vaid viirusenäitajate muutumisega, kuid mitte ettevõtjate õigustega. Alternatiivselt palus kaebaja tuvastada, et piirangud on materiaalselt õigusvastased. Kaebaja on tõenäoliselt piirangute tõttu kõige rohkem kannatanud spaaettevõtja, kuna kaebaja ei paku majutusteenust ega toitlustusteenust väljaspool spaa ruume.
6.Vabariigi Valitsus palus vastuses jätta kaebus rahuldamata. Kaebaja on vaidlustanud kõik ajavahemikul 01.06.2020–28.06.2021 kehtinud piirangud ning peab neid õigusvastaseks sõltumata sellest, milline oli nende intensiivsus. Vaidlusalusel perioodil kehtisid spaadele eri meetmed koroonaviiruse tõkestamiseks. Alates 01.06.2020 ja suure osa kogu ajast kehtis 50% täituvuse nõue koos hajutamiskohustusega. Piirangud olid kõige rangemad 2021. a jaanuaris, märtsis ja aprillis, mil traditsiooniline spaategevus oli keelatud ning veekeskuseid võis osaliselt kasutada vaid professionaalseks individuaalseks sporttreeninguks. 2021. a mais võisid spaad 3(12)
3-21-1366 piiratud ulatuses tegutseda välitingimustes ning lubati ka individuaaltreeninguid ja sportimist kahestes gruppides. Piirangud leevenesid taas 2021. a juunis, kui esialgu lubati tegutseda 50% täituvusega ning alates 23.06.2021 jäid piirangutena kehtima vaid maksimaalne külastajate arv (600–1000 inimest) ja hajutatuse nõue. Vabariigi Valitsus pidi piirangute kehtestamist ja nende leevendamist kaaludes igal juhul arvestama konkreetse aja faktilise olukorraga. Seadusest ega kohtupraktikast ei tulene nõuet, et haldusaktis tuleb meetme proportsionaalsust alati põhjendada kolmeastmelise testi vormis. Korraldustes rõhutati, et ühe olulise kaalutlusena arvestati, et kuna koroonaviirus levib eriti hästi siseruumides ja olukordades, kus inimesed puutuvad omavahel lähedalt kokku, siis on tarvis kehtestada piirangud siseruumide tegevustele, eriti nendele, mille puhul ei saa tegevuse olemuse tõttu kanda maski või kus puutuvad kokku võõrad inimesed. Sel põhjusel kehtestati piirangud ka veekeskustele, eriti nende n-ö meelelahutuslikule spaa osale. Seejuures hinnati piirangute vajalikkust üle iga kahe nädala tagant, tuginedes ka teadusnõukoja, Haiguste Ennetamise ja Tõrje Euroopa Keskuse (ECDC) ning Maailma Terviseorganisatsiooni (WHO) seisukohtadele. Ranged piirangud olid kehtestatud üksnes siis, kui Eesti haiglasüsteem oli kokku kukkumas (2021. a jaanuar–mai). Eesti piirangud olid ühed Euroopa leebeimad.
7.Tallinna Halduskohus jättis 21.06.2022 otsusega kaebuse rahuldamata. Nõustuda ei saa kaebaja seisukohtadega, et vaidlustatud korralduste (kokku 16) andmisel on rikutud haldusakti põhjendamise kohustust ning jäetud hindamata piirangute proportsionaalsus. Vaidlusalusel ajal (01.06.2020–28.06.2021) kehtinud piirangud olid tol ajal valitsevat nakkusohtlikku olukorda arvestades põhjendatud (s.o kaalutletud ja proportsionaalsed). Kõiki spaaettevõtjaid on ajutiste piirangute kehtestamisel koheldud võrdselt. Vastustaja on mh hinnanud, kas ja miks on spaade tegutsemispiirang ning ka selle pikendamine nakkuse leviku tõkestamiseks vältimatult vajalik. Vastustaja on piirangute põhjendatust ja kaalutlusi selgitanud piisavalt põhjalikult ning kohus nõustub vastustaja seisukohtadega ja ei korda neid (HKMS § 165 lg 2). Ettevõtlusvabadusse sekkumine võis kaebaja jaoks olla intensiivne, kuid see oli õigustatud. Vastustajal on õigus, et riik ei saa vaadata erinevaid põhiõigusi isoleeritult ja keskenduda ühe isikute grupi kaitsele, vaid tuleb näha ka isikute õiguste ja meetmete omavahelisi seoseid ning neid vajaduse korral tasakaalustada. Vastustaja kehtestas piiranguid COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks või ohjamiseks konkreetset viiruseolukorda arvestades, ning leevendas neid, kui olukord muutus. Vastustaja kinnitusel on seejuures alati arvestatud, et tervisepõhiõiguse (põhiseaduse (PS) § 28 lg 1) kaitseks seatud piirangutega kaasneb vältimatult teiste põhiõiguste, sh ettevõtlusvabaduse (PS § 31) piiramine, kuid viiruse levikut ja haiglavõrgu koormust konkreetsel juhul hinnates on piirangute kehtestamist peetud ühiskonna toimepidevuse tagamiseks vältimatult vajalikuks. Kohus nõustub sellega (vt ka Tallina Ringkonnakohtu 03.12.2021 määrus nr 3-21-2413, p 19). Vaidlusalusel perioodil 01.06.2020–28.06.2021 kehtisid spaadele erinevad piirangud. Alates 01.06.2020 ja suurema osa ajast kehtis kuni 50% täituvuse nõue koos hajutamiskohustusega. Suure osa 2021. a jaanuarist, märtsist ja aprillist olid piirangud kõige rangemad ning tavapärane spaade ja veekeskuste tegevus oli keelatud (lubatud olid vaid individuaalsed professionaalsed sporttreeningud). 2021. a mais võisid spaad piiratud ulatuses tegutseda ja alates 2021. a juunist piirangud leevenesid (esmalt võis tegutseda kuni 50% täituvusega ning alates 23.06.2021 kehtis üksnes piirang maksimaalsele külastajate arvule ja hajutatuse nõue). Kaebaja on vaidlustanud kõik piirangud ja peab neid õigusvastaseks. Vastustaja on piirangute kehtestamist ja nende leevendamist kaaludes õigesti arvestanud konkreetse aja faktilise olukorraga, millest sõltuvalt on otsustanud piirangute kehtestamise vajaduse, taseme (intensiivsem / leebem) ja kestuse. NETS § 28 lg-te 5 ja 8 alusel tehtav otsus on kaalutlus- ja prognoosotsus, mida tuleb alati hinnata selle andmise aja seisuga. Uudse ohtliku nakkushaiguse puhul on vastustajal avar kaalutlusruum, kuna ei ole võimalik ette kirjutada täpseid meetmeid ja juhiseid haiguse tõrjeks, mille kohta on teave piiratud ja muutub pidevalt. Kaalutlusotsuse tegemisel tuleb leida tasakaal 4(12)
3-21-1366 meetmetest isikutele tekkivate piirangute ja taotletava eesmärgi (nakkushaiguse leviku kontrolli all hoidmine ja haiguse leviku tõkestamine määral, et kaitstud oleks isikute tervisepõhiõigus, et ohtu ei satuks tervishoiusüsteemi ja ühiskonna toimepidevus) saavutamise vahel. Vastustaja on lisaks iga kahe nädala tagant olukorda üle hinnanud, kogudes selleks statistikat, kuulates ära teadusnõukoja arvamuse ning tutvudes rahvusvaheliste organisatsioonide materjalidega viiruse levikuviiside ja ennetusmeetmete kohta. Saadud andmete põhjal kaaluti piirangute vajalikkust ning kehtestati vaid asjakohaseid ja minimaalseid ajutisi piirangud. NETS § 28 lg-s 5 märgitud piirangute sisu ja ulatuse kindlaks määramisel (sh erandite kehtestamisel) on vastustajal avar kaalutlusõigus. COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks kohaldatud meetmete eesmärk on vältida koroonaviiruse levikut. On ilmne, et viiruse leviku tõkestamiseks pidi oluliselt piirama viiruse leviku võimalusi, milleks oli vaja vähendada inimeste vahelisi vahetuid kontakte, eriti siseruumides. Korraldustes toodud piirangud olid suunatud kontaktide ajutisele piiramisele ja olukorra muutumisel piiranguid ka leevendati. Vabariigi Valitsus peab piirangute kehtestamist (sh nende leevendamist ja kaotamist kaaludes) arvestama kehtiva olukorraga, mida vastustaja on ka teinud. Kaalutlusotsus on õiguspärane, kui on valitud lahendus, mis ei ole ilmselgelt meelevaldne. Vastustaja poolt valitud lahendus piirangute kehtestamise ja nende järk-järgult leevendamise osas ei olnud ilmselgelt meelevaldne ega seadusega vastuolus. Tuvastamiskaebuse põhjendatud huvina on kaebaja toonud välja preventiivse eesmärgi, kuid see ei ole põhjendatud, sest kaebaja on üksnes paljasõnaliselt oletanud, et vastustaja võib tema suhtes ka edaspidi õigusvastaselt käituda. Kõiki spaaettevõtjaid on koheldud võrdselt. Kaebaja õigusi ei riku iseseisvalt ka Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korraldus nr 232, mille tühistamist ta taotleb. Kaebaja ei ole põhjendanud, kuidas sai tema õigusi rikkuda piirangute leevendamine. Paljasõnaline ja tõendamata on kaebaja väide, et tema ettevõtlusvabaduse riive on intensiivne ja toob kaasa olulise majandusliku kahju, sest kaebaja käive langeb märkimisväärselt. Kahju tekkimine ei ole tõendatud. Piirangud puudutasid kõiki spaaettevõtjaid ning kaebaja ei ole tõendanud, et tema oli piirangute tõttu teiste spaaettevõtjatega võrreldes raskemas olukorras. Vaidlustatud korraldustega piirangute kehtestamine ja leevendamine oli piisavalt põhjendatud, kaalutletud ja proportsionaalne. Piirangud olid sobivad, vajalikud ja mõõdukad, pidades silmas toonast nakatumisohtlikku olukorda ning piirangute eesmärgipärasust ja põhjendatust.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Mustamäe Spa OÜ palub 21.07.2022 apellatsioonkaebuses tühistada halduskohtu otsus ja uue otsusega rahuldada tema kaebus. Halduskohus ei saanud otsuses tugineda HKMS § 165 lg-le 2, sest kaebuses esitatud argumente ei ole põhjendatud vaidlustatud korraldustes ja toimunud ei ole ka vaidemenetlust (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.07.2019 otsus nr 3-18945, p-d 14–15). Seega on halduskohtu otsus nõuetekohaselt põhjendamata (HKMS § 165 lg 1 p 4). Halduskohus on lisaks HKMS § 158 lg-t 2 rikkudes teostanud kaalutlusõigust vastustaja eest, sest kuigi vastustaja tunnistas kohtumenetluses, et ta ei hinnanud piirangute rakendamisel nende proportsionaalsust kolmeastmelise testi abil, vaid piirdus meelevaldsuse kontrolliga, on kohus sellele vaatamata tuvastanud, et spaadele 01.06.2020–28.06.2021 kehtinud piirangud olid proportsionaalsed ja vältimatult vajalikud. Samas ei ole halduskohus järeldust ka sisuliselt põhjendanud, vaid piirdunud abstraktsete üldistustega, mis ei ole piisav (vt I. Pilving. Õigusriik hädas: nakkushaiguse tõrjumine pikaajalises kriisis – Juridica 2022, nr 3, lk 151–165). Kaebuses on leitud, et vaidlusalused korraldused olid formaalselt õigusvastased, sest vastuolus haldusmenetluse seaduse (HMS) §-ga 56 ei sisalda korralduste seletuskirjad järgmisi andmeid: 1)
põhiõigused, mille riive proportsionaalsust spaade tegutsemise keelamise kontekstis oleks kaalutud; 5(12)
3-21-1366 2)
põhjendused, millest saaks järeldada, et spaad on nakatumisohtlikud kohad;
3)
põhjendused, miks piirangute pikendamine on vajalik, kuigi võrreldes piirangute kehtestamise ajaga on kõik olulised nakatumisnäitajad oluliselt vähenenud;
4)
alternatiivsed meetmed, mida kaaluti;
5)
põhjendused, miks alternatiivsed meetmed ei oleks taganud eesmärgi saavutamist;
6)
analüüs, kuidas piirangud mõjutavad majanduslikult spaasid.
Vastustaja kinnitas 09.09.2021 seisukohas, et piirangute proportsionaalsust ei ole tavapärase kolmeastmelise testiga (sobiv, vajalik, mõõdukas) hinnatud. Halduskohtu 01.02.2022 istungil väitis vastustaja, et prognoosotsuste puhul piirdutakse meelevaldsuse testiga ja seega ei olnud kolmeastmeline test nõutav. Samuti ei kohustanud NETS § 28 lg 5 vastustaja arvates kaaluma, kas piirangud on vältimatult vajalikud. Seega on nimetatud norm jäetud osaliselt kohaldamata. Vastustaja 29.03.2022 seisukohast järeldub samuti, et vastustaja on kaalunud ainult piirangute sobivust, kuid mitte vajalikkust ja mõõdukust. Kaebaja nõustub, et kriisi alguses võis tegemist olla tundmatu ja ettearvamatu viirusega. Seetõttu ei olegi kaebaja vaidlustanud kõiki korraldusi, mis tema tegevust mõjutasid. Halduskohtu otsus on ka olulisel määral vastuoluline, sest korraga ei saa olla tõesed väited, et vastustaja viis läbi kolmeastmelise proportsionaalsuse testi ja piirdus meelevaldsuse testiga. Otsusest ei nähtu, mille alusel on järeldatud, et vastustaja on kõigi 16 korralduse kehtestamisel hinnanud piirangute sobivust, vajalikkust ja mõõdukust. Halduskohtu pealiskaudsust ilmestab seegi, et otsusega on jäetud rahuldamata kaebus 17.06.2021 korralduse nr 232 osaliseks tühistamiseks, ehkki kaebaja kinnitas 01.02.2022 istungil, et taotleb kõigi korralduste puhul üksnes õigusvastasuse tuvastamist. Kaebajale olulise majandusliku kahju tekkimine on tõendatud (käibe langus 13.03.2020–31.12.2020 oli 1,2 miljonit eurot ja kahjum 450 000 eurot; 2021. a käibe langus 31.05.2021 seisuga 1,6 miljonit eurot ja kahjum 400 000 eurot). Kui ringkonnakohus ei nõustu, et vaidlustatud korraldused on formaalselt õigusvastased, leiab kaebaja alternatiivselt, et korraldused on materiaalselt õigusvastased. Põhiküsimus on see, kas vastustajal oli piiranguid kehtestades NETS § 28 lg 5 järgi kohustus iga piirangu puhul kaaluda, kas see on vältimatult vajalik. Jaatava vastuse korral tuleks kaebus rahuldada, sest vastustaja on ise tunnistanud, et ta ei kaalunud, kas piirangud on vältimatult vajalikud, vaid piirdus üksnes meelevaldsuse testiga. Eitava vastuse korral tuleb jätta NETS § 28 lg 5 kohaldamata osas, milles see kohustab iga piirangu kehtestamisel kaaluma, kas piirang on vältimatult vajalik, ja algatada põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Halduskohus kohustas 01.02.2022 istungil kaebajat esitama konkreetsed põhjendused iga vaidlustatud korralduse materiaalse õiguspärasuse osas, mida kaebaja tegigi 21.02.2022, selgitades, et korraldustes on põhjendatud ainult piirangu sobivust, kuid mitte vajalikkust ja mõõdukust. Korraldused ja nende seletuskirjad selgitavad piirangute iseloomu, mitte ei põhjenda nende vältimatut vajalikkust. Halduskohus ei ole ühtegi kaebaja argumenti analüüsinud ega põhjendanud nendega mittenõustumist. „Vältimatult vajalik“ täiendab seda, et normi eesmärki ei ole võimalik saavutada isikuid vähem koormavate abinõudega (vt Riigikohtu 17.02.2003 otsus nr 3-4-1-1-03, p 23). NETS § 28 lg 5 eeldab seega, et iga piirangu rakendamisele peab eelnema kolmeastmelise proportsionaalsuse testi läbimine (vt ka õiguskantsleri 26.01.2021 seisukoht nr 7-4/210161/2100491). NETS § 28 lg 8 ei tee erandit uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamisel, vaid mõlemal juhul tohib kasutada ainult vältimatult vajalikke meetmeid. Proportsionaalsust on võimalik ja tuleb hinnata ka prognoosotsuste puhul (vt Tallinna Ringkonnakohtu 03.12.2021 määrus nr 3-21-2413, p 8). Praegusel juhul ei saa kohus prognoosotsuse põhjendatust hinnata, sest korraldustest ja nende seletuskirjadest ei nähtu, mis juhtuks siis, kui spaade täieliku sulgemise asemel rakendataks nt 6(12)
3-21-1366 75% täituvuse nõuet. Ka I. Pilving on selgitanud, et viiruspiirangute puhul ei ole täiemahulisest proportsionaalsuse testist loobumine või selle sisu muutmine põhjendatud, sest see tähendaks taganemist õigusriigi põhimõttest. Mitmes vaidlusaluses korralduses on märgitud, et piirangute ja meetmete jätkamine on tõhus ning proportsionaalne inimeste elu ja tervise ning rahvatervise ja tervishoiusüsteemi toimepidevuse tagamiseks. Samas puuduvad sellekohased põhjendused ja ei nähtu, et oleks kaalutud alternatiivseid meetmeid (nt erinevad täituvuse määrad; sulgemise asemel piirata täituvust või klientide arvu või viibimisaega). Isegi kui rakendatud meetmed on vajalikud, pole hinnatud nende mõõdukust. Ettevõtlusvabaduse (PS § 31) piiramist õigustaks ülekaalukas oht avalikule huvile, st rahvatervisele. Selleks peaks olema tõendatud, et spaades toimub eriti palju nakatumisi ja senised kitsendused spaadele ei ole andnud tulemust. Praegusel juhul on kaebaja ettevõtlusvabadust intensiivselt riivatud, mistõttu peavad ka piirangud olema põhjalikult kaalutud. On ilmne, et piirang ei ole mõõdukas, kui COVID-19 olukord on oluliselt paranenud, aga piiranguid ei ole leevendatud.
9.Vabariigi Valitsus palub 31.08.2022 vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vaidluse all on Vabariigi Valitsuse korraldustega spaadele ja veekeskustele 01.06.2020–23.06.2021 kohaldatud koroonaviiruse leviku tõkestamise meetmete õiguspärasus. Kaebaja tugineb eelkõige formaalse õiguspärasuse argumentidele. Meelevaldne on seisukoht, et kuna korralduste seletuskirjades ei ole spaadele kehtivate piirangute põhjendusi esitatud kolmeastmelise proportsionaalsuse testi vormis, siis on proportsionaalsus jäetud üldse hindamata ning korraldused seega HMS § 56 nõuete kohaselt põhjendamata. Kaebaja ei viita seejuures ühelegi normile, millest tuleneks vastustajale kohustus koostada seletuskirjad sellises vormis. Puudub vaidlus, et korraldused peavad olema proportsionaalsed ja vastustaja ongi seda alati hinnanud. Samas ei sea HMS kaalutluste esitamisele selget vormi ega struktuuri. Ebaõige on väide, et vastustaja möönis kohtumenetluses, et korralduste kehtestamisel ei ole hinnatud piirangute proportsionaalsust. Vastustaja on alati kinnitanud, et piirangute proportsionaalsust on hinnatud, lihtsalt hindamise tulemit pole esitatud kolmeastmelise testi vormis. Vastustaja on küll selgitanud, et korralduste õiguslikuks aluseks olnud NETS § 28 lg-d 5 ja 8 võimaldavad ettevaatuspõhimõttest lähtuvalt rakendada uudse ohtliku nakkushaiguse tõrjumiseks rangeid meetmeid, mille puhul ei kohaldu NETS § 28 lg-st 5 tulenev piirangu vältimatu vajalikkuse nõue, ja mille kohtulik kontroll on piiratud meelevaldsuse testiga, kuid samal ajal rõhutanud, et vastustaja on alati kehtestanud üksnes vältimatult vajalikke (proportsionaalseid) piiranguid. Kaebaja väited korralduste materiaalsest õigusvastasusest on üldsõnalised ja pealiskaudsed ning kordavad suuresti formaalse õiguspärasuse argumente. Üheski menetlusdokumendis ei ole kaebaja analüüsinud konkreetsete piirangute mõju enda õigustele ega hinnanud nende sisulist proportsionaalsust. Vastustaja jääb piirangute materiaalse õiguspärasusega seoses 29.03.2022 menetlusdokumendi p-des 2.26–2.51 toodud seisukohtade juurde. Apellatsioonkaebuses viidatud I. Pilvingu artikkel toetab vastustaja kohtumenetluses avaldatud seisukohti. Praeguses asjas ei ole vaidlus olnud mitte niivõrd selles, kas piirangud peavad olema sisuliselt sobivad, vajalikud ja mõõdukad, vaid selles, kas piirangute põhjendused tuleb esitada kolmeastmelise proportsionaalsuse testi vormis. I. Pilving on väljendanud selget seisukohta, et pandeemia algfaasis ja teadusliku ebakindluse olukorras ei ole proportsionaalsuse test selle rangemal tasemel adekvaatne. Koroonaviirus oli uudne ja muteerus pidevalt, mistõttu oli 2020. ja 2021. a-l vaktsiinide ja ravimite puudumisel inimeste vaheliste kontaktide piiramine ainus tulemuslik meede, vältimaks koroonaviiruse levikut ning ennetamaks haiglate ummistumist ja inimeste liigsuremust. Vaktsiinid said Euroopas (sh Eestis) laiemalt kättesaadavaks 2021. a kevadel ning esimesed ravimid tulid turule alles 2022. a-l ja pole senini laialt kättesaadavad. Halduskohus ei ole rikkunud HKMS § 158 lg-s 3 ega § 165 lg-s 2 sätestatut ning leidis õigesti, et vaidlustatud korraldused olid materiaalselt õiguspärased.
7(12)
3-21-1366
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
10.Ringkonnakohus nõustub kaebaja etteheitega, et halduskohus on jätnud otsuse tegemisel tähelepanuta, et kuigi 21.06.2021 kaebuses oli taotletud 15 korralduse osaliselt õigusvastaseks tunnistamist ja Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 p-i 3 osalist tühistamist, esitas Mustamäe Spa OÜ juba 23.09.2021 menetlusdokumendis taotluse kaebuse muutmiseks viisil, et ka viimati nimetatud korralduse tühistamise asemel tuvastaks kohus selle õigusvastasuse, sest korraldusega rakendatud piirangut oli Vabariigi Valitsuse 22.06.2021 korraldusega nr 236 muudetud ja varasema korralduse toime seega ammendunud. Tallinna Halduskohtu 01.02.2022 istungi protokolli järgi täpsustas kaebaja mh kohtuistungil, et kõigi 16 vaidlusaluse korralduse suhtes on esitatud õigusvastasuse tuvastamise nõuded. Halduskohus ei ole eeltoodule vaatamata kaebuse muutmise taotlust lahendanud, vaid Tallinna Halduskohtu 21.06.2022 otsuse kohaselt on jätkuvalt lahendatud ühe korralduse osalise tühistamise nõuet.
11.Kohtul on alust lahendada kohtumenetluse ajal kehtivuse kaotanud haldusakti tühistamise nõuet üksnes juhul, kui kohus on veendunud, et kehtetu haldusakti „ületühistamine“ on kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.12.2021 otsus nr 3-19-1735, p 18). Kohtupraktikast tulenevalt saab HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel menetluse lõpetada mh olukorras, kus vaidlustatud haldusakt on ammendunud ja ühes sellega ära langenud õiguskaitsevajadus või kehtivusaja möödumise tõttu on haldusaktil kadunud igasugune mõju ja praktiline tähendus (nt Riigikohtu 03.12.2021 määrus nr 3-14-50421, p 21; 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 11). HKMS § 152 lg 2 kohaselt ei lõpeta kohus menetlust HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel, vaid jätkab menetlust haldusakti õigusvastasuse tuvastamiseks, kui see on vajalik kaebaja õiguste kaitseks ja kaebaja seda taotleb. Nn jätkutuvastuskaebusele üleminek HKMS § 152 lg 2 alusel on abiks mh sellisele kaebajale, kes on valinud oma õiguste kaitseks õigel ajal kohase õiguskaitsevahendi, kuid kelle esitatud nõuet pole temast sõltumatult muutunud asjaolude tõttu enam võimalik rahuldada. Seejuures ei ole HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamisnõudele ülemineku lubatavuse seisukohalt oluline, et tühistamisnõue peaks olema enne selle ammendumist menetlusse võetud (vt Tallinna Ringkonnakohtu 12.01.2023 otsus nr 3-20-2042, p 12).
12.HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamisnõudele üleminek ei eelda kaebuse muutmist HKMS § 49 lg 1 alusel, sest nt tühistamis- ja kohustamisnõuded hõlmavad samuti vastustaja tegevuse õigusvastasuse tuvastamise nõude (nt Riigikohtu 04.12.2017 otsus nr 3-15-873, p 34: Tallinna Ringkonnakohtu 08.07.2022 otsus nr 3-22-619, p 14). Erinevalt kaebuse muutmisest HKMS § 49 lg 1 alusel ei ole kohus HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele üleminekul seotud HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega. Tuvastamiskaebuse menetlemine peab siiski olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik (nt Riigikohtu 28.10.2020 määrus nr 3-20-580, p 12). Kohtud on tuvastamisnõudele üleminekut lubanud näiteks juhul, kui kaebaja soovib esitada vaidlustatud haldusakti või toiminguga tekitatud kahju hüvitamise nõuet või kui tuvastamisnõue aitab kaebajal muul moel tulevikus kaitsta oma õigusi. Mh on peetud nn jätkutuvastuskaebusele ülemineku aktsepteeritavaks põhjuseks taotleda menetletavas asjas kantud menetluskulude hüvitamist (nt Tartu Ringkonnakohtu 05.04.2022 määrus nr 3-19-2392, p 18; Tallinna Ringkonnakohtu 22.06.2022 määrus nr 3-21-1639, p 15; 06.07.2022 määrus nr 3-21-1066, p 17; 08.07.2022 otsus nr 3-22-619, p 15).
13.Kuivõrd halduskohus on jätnud kaebaja 23.09.2021 taotluse lahendamata, siis tuleb see lahendada ringkonnakohtul. Kaebaja taotleb HKMS § 152 lg 2 alusel tühistamisnõude asemel Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 p-i 3 õigusvastasuse tuvastamist osas, milles sellega muudeti Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 § 2014 p-i 5. Ringkonnakohus 8(12)
3-21-1366 leiab, et kaebaja poolt mh Tallinna Ringkonnakohtu 23.08.2023 istungil viidatud preventiivne eesmärk (s.o vältida vastustaja õigusvastasuse tegevuse kordumist ehk samalaadsete piirangute kehtestamist ilma meetmete proportsionaalsust nõuetekohaselt põhjendamata) on HKMS § 152 lg 2 alusel tuvastamiskaebusele ülemineku lubamiseks piisav (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 10.03.2023 otsus nr 3-21-2476, p 23). Vaidlusaluste piirangute muutmise kiirust arvestades on ilmne, et sama olukorra kordumisel ei oleks tühistamisnõuet võimalik lõpuni menetleda enne, kui konkreetsete haldusaktide toime on juba lõppenud. Seetõttu tuleb kaebaja taotlus rahuldada ning jätkata Vabariigi Valitsuse 17.06.2021 korralduse nr 232 p-i 3 osalise tühistamise nõude asemel menetlust selle õigusvastasuse tuvastamiseks. II
14.Vaidluse põhiküsimus seisneb selles, kas COVID-19 haigust põhjustava koroonaviiruse pandeemilise leviku tõkestamiseks ajavahemikul 01.06.2020–28.06.2021 Vabariigi Valitsuse korraldustega piirangute kehtestamine (spaade tegevust puudutavas osas) oli nõuetekohaselt põhjendatud. Seega on vaidluse all korralduste formaalne õiguspärasus. Mustamäe Spa OÜ on alternatiivselt leidnud, et korraldused olid õigusvastased ka materiaalselt, kuid selles osas ei ole kaebaja esitanud kohtutele oma väidete kinnitamiseks mingeid sisulisi andmeid ega tõendeid (HKMS § 59 lg 1). Kaebaja 21.02.2022 menetlusdokumendist (p 25) võib aru saada, et kaebaja järeldab korralduste materiaalset õigusvastasust sellest, et korraldused ei ole väidetavate suurte põhjendamispuuduste tõttu sisuliselt kontrollitavad. Ringkonnakohus seda lähenemist ei jaga. Kui kaebaja õigusi piirava haldusakti põhjendus on sedavõrd puudulik, et kohtul ei ole võimalik veenduda, kas kaebaja õiguste piiramine on toimunud õiguspäraselt, ning puudub ka võimalus arvestada erandina kohtumenetluses tagantjärele esitatud põhjendusi (nt Riigikohtu 29.11.2012 otsus nr 3-3-1-29-12, p-d 19–20), siis ei saagi kohus võtta otsuses seisukohta, kas haldusakt on materiaalselt õiguspärane või mitte. Ka nt tühistamiskaebuse rahuldamise tingiks sellisel juhul ikkagi juba ainuüksi vormiviga, sest kohus ei saaks oluliste põhjendamispuudustega ja sellest tulenevalt õigusvastase (HMS § 54) haldusakti tühistamata jätmisel tugineda HMS §-le 58 või riigivastutuse seaduse § 3 lg 3 p-le 1. Samas oleks meelevaldne üldistavalt järeldada, et kui korraldustes ja nende seletuskirjades ei ole mõnes küsimuses eraldi põhjendusi välja toodud, siis ei olegi seda korralduste andmisel üldse analüüsitud. See käsitus samastaks põhjendamatult haldusakti andmise (otsustamise) ja selle vormistamise (vrd Riigikohtu 02.02.2018 otsus nr 315-2813, p 14.4).
15.Kaebaja etteheited vastustajale taanduvad sisuliselt sellele, et korraldustest ega ka nende seletuskirjadest ei nähtu selgelt, milliseid vastanduvaid põhiõigusi või põhiseaduslikke väärtusi on piirangute kehtestamisel kaalutud ja kuidas täpsemalt see kaalumine toimus, sh eriti kuidas hinnati spaaettevõtjate õiguste riive proportsionaalsust. Seejuures ei vaidle menetlusosalised vähemasti apellatsioonimenetluses (s.o pärast asjas korduvalt viidatud artikli avaldamist) enam selle üle, et mh ettevõtlusvabaduse (PS § 31) riive põhiseaduspärasuse kontrolliskeemina oli asjakohane lähtuda nn kolmeastmelisest proportsionaalsuse testist: sobiv, vajalik ja mõõdukas (nt Riigikohtu 28.09.2021 otsus nr 5-21-4, p 42; 06.03.2002 otsus nr 3-4-1-1-02, p 15). Kaebaja märgib lisaks õigesti, et NETS § 28 lg-test 5 ja 8 tulenes vastustajale volitus kehtestada üksnes vältimatult vajalikke piiranguid, mis viitab selgelt, et kohus ei saaks meetmete õiguspärasuse hindamisel piirduda vaid meelevaldsuse kontrolliga. Asjaolu, et uudse ohtliku nakkushaiguse epideemia tingimustes ei pruugi vähemasti algfaasis teadusliku ebakindluse tõttu (tundmatu ja kiiresti muteeruv viirus) olla võimalik rakendada proportsionaalsuse testi tavapärase rangusega, sest võib vaid aimata, millised meetmed ja kui tõhusalt võiksid toimida, ei tähenda, et see test ei olegi enam asjakohane. Otsuse tegemisel tuleb lihtsalt teaduslikust ebakindlusest tulenevate riskidega arvestada ja olla ühtlasi valmis mittetoimivaid meetmeid uute teadmiste lisandumisel
9(12)
3-21-1366 muutma või neist üldse loobuma (vt ka I. Pilving. Õigusriik hädas: nakkushaiguse tõrjumine pikaajalises kriisis – Juridica 2022, nr 3, lk 159–165).
16.Ehkki vastustaja esindaja on esimese astme kohtus väljendanud seisukohta (nt 29.03.2022 menetlusdokumendi p-d 2.3–2.9), et vaidlusaluste korralduste andmisel oligi lubatud piirduda tavapärase kolmeastmelise kontrolli asemel nn meelevaldsuse testiga (st hinnata üksnes seda, kas piirangud on ilmselgelt ebaproportsionaalsed), ei saa sellest järeldada, et Vabariigi Valitsus hindaski ainult kohaldatud meetmete eeldatavat sobivust, jättes analüüsist kõrvale vajalikkuse ja igal juhul vähemalt mõõdukuse. Korralduste seletuskirjad ei sisalda sellelaadseid põhjendusi, et mõni piirang „ei ole ilmselgelt ebaproportsionaalne“ vmt, vaid enamikes seletuskirjades on toodud välja, et üks või teine meede „on proportsionaalne“ (sh „tõhus ja proportsionaalne“, „vajalik ja proportsionaalne“, „mõistlik ja proportsionaalne“, „proportsionaalne ja otstarbekas“ jne), ehkki puudub täpsem kirjeldus, kuidas on selles veendutud. Pole alust arvata, et just spaade tegevust piiravate meetmete puhul on proportsionaalsus jäetud tegelikult hindamata. Samuti on korralduste seletuskirjades mõnel juhul viidatud alternatiivide kaalumisele, kuigi kõrvale jäetud alternatiivsete meetmete sisu pole eraldi avatud. Seda, et Vabariigi Valitsus jättis korraldustega kehtestatavate või säilitatavate piirangute mõõdukuse ilmselgelt kontrollimata, ei saa järeldada ka faktilisest asjaolust, et kõiki piiranguid ei kaotatud või leevendatud kohe pärast seda, kui viirusepuhang oli mõnevõrra või isegi oluliselt taandunud, sest kohaldatud meetmete mõõdukus ei sõltunud ainuüksi nakatumisnäitajatest, vaid arvesse tuli võtta ka nt haiglavõrgu olukorda ja alustada piirangute leevendamist valdkondadest, kus vajadus selleks oli kõige tungivam.
17.Vaidlusalused piirangud kehtestati Vabariigi Valitsuse korraldustega, mis olid nii vormilt kui ka oma sisu poolest haldusaktid, täpsemalt üldkorraldused HMS § 51 lg 2 tähenduses (nt Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p-d 78–84). Seetõttu laienevad korraldustele üldised haldusaktide põhjendamise nõuded (vt ka NETS § 1 lg 3). HMS §-s 56 ega kohtupraktikas ei ole haldusaktide põhjendamisele seatud väga üksikasjalikke nõudeid. Haldusakti põhjenduses tuleb üldjuhul näidata ära haldusakti andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg-d 2 ja 4) ning kaalutlusotsuste põhjendused peavad sisaldama ka kaalutlusi, millest haldusorgan lähtus (HMS § 56 lg 3). Põhjenduste täpne sisu ja maht sõltub käsitletava küsimuse iseloomust (sh selle faktilisest keerukusest ning mõjust isikute õigustele – nt soodustav, koormav, sega- või topeltmõjuga), haldusmenetluse käigus esitatud vastuväidetest jm. Mida ulatuslikum on halduse diskretsiooniruum ja keerukam õiguslik ning faktiline olukord, seda põhjalikum peab olema haldusakti motivatsioon (nt Riigikohtu 24.11.2011 otsus nr 3-3-1-74-11, p 15). Haldusakti põhjendamise nõue peab tagama PS §-s 15 sätestatud kaebeõiguse reaalse teostamise võimaluse (nt Riigikohtu 10.11.2022 otsus nr 3-19-292, p 16; 05.11.2008 otsus nr 3-3-1-49-08, p 11). Haldusakti motivatsiooni põhjalikkusele seab teiselt poolt piirid haldusmenetluse efektiivsuse nõue (HMS § 5 lg 2). Ülemäärane on motivatsioon, mis on ebaproportsionaalselt mahukas, võrreldes haldusaktis lahendatava küsimuse tähtsuse ja keerukusega (nt Riigikohtu 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, p 36).
18.Praegusel juhul ei ole kahtlust, et vaidlusaluste korraldustega piirati väga paljude inimeste ja ettevõtjate tegevust ning vähemasti osaliselt (nii ajaliselt kui ka esemeliselt) olid piirangud äärmiselt intensiivsed. Samuti oli ilmselgelt tegu faktiliselt ja õiguslikult keeruka olukorraga ning vastustajal oli piirangute kehtestamisel ulatuslik kaalutlusõigus (vt NETS § 28 lg-d 5 ja 8; Riigikohtu 31.10.2022 otsus nr 5-22-4, p-d 63, 67–69). Arvestades, et kehtestatud piirangud olid väga koormavad ning eriti pandeemia algusfaasis olid koroonaviiruse SARS-CoV-2 leviku ja viiruse põhjustatava COVID-19 haiguse raskuse kohta avaldatud teadusandmed äärmiselt lünklikud ja osaliselt vastuolulised, pidi vastustajale olema iseenesest äratuntav vajadus viiruse leviku tõkestamiseks riigis kehtestatavate piiravate meetmete proportsionaalsust üksikasjalikult kontrollida. Nagu märgitud, tuleb haldusakti motiveerimise kohustuse puhul võtta täiendavalt 10(12)
3-21-1366 arvesse kohustust viia haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja tõhusalt (HMS § 5 lg 2). N-ö tavateadmiseks võib pidada seda, et suure nakatuvusega viiruse leviku tõhusaks piiramiseks on kriitilise tähtsusega, et vajalikke meetmeid rakendataks põhjendamatu viivituseta. Hilinemise korral on viiruspuhangu kontrolli alla saamine märkimisväärselt raskem (sh eeldab rangemaid piiranguid) või sootuks võimatu. Seatud piirangutel olid kaalukad põhiseaduslikud eesmärgid – kaitsta inimeste elu ja tervist ning tagada ühiskonna kui terviku toimimine –, mille puhul ei saa välistada, et need võivad anda aluse muude põhiõiguste piiramiseks (vt lahend nr 5-22-4, p-d 68, 91). Arvestades piirangute eesmärkide tähtsust ja nende eesmärkide võimalikult täieliku saavutamise sõltumist meetmete operatiivsest rakendamisest (sh vajadus lähtuda maksimaalselt aktuaalsetest andmetest), samuti asjaolu, et tegemist on praktiliselt kõiki isikuid ja eluvaldkondi puudutavate piirangutega (st väga üksikasjalik põhjendus võiks kujuneda väga mahukaks), ei saa vaidlusaluste korralduste motiveerimisele esitada sama rangeid nõudeid nagu väljaspool tervisekriisi. Sarnaselt on teatud olukordades lubatud haldussunnivahendeid (asendustäitmist) rakendada isegi ilma haldusakti andmata (sh suulise ettekirjutuseta), rääkimata selle kirjalikust põhjendamisest (vt asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 12 lg-d 1 ja 2).
19.Eeltoodu ei tähenda sugugi, et Vabariigi Valitsus ei pidanudki vaidlusaluseid korraldusi põhjendama, vaid üksnes seda, et korralduste motivatsioon võiski ajasurve tõttu olla mõnevõrra napim ja üldisemat laadi (st suuresti põhjendati üldistavalt vaid sed, et olukord nõuab erinevate piirangute kehtestamist, kuid konkreetsete meetmete puhul piirduti peamiselt sisu ja eesmärgi kirjeldamisega) ning vastustajal peaks olema lubatud korralduste põhjendusi vajaduse korral kohtumenetluses täiendada analoogselt Riigikohtu 29.11.2012 otsuses nr 3-3-1-29-12 (p 20) kajastatud situatsiooniga. Erinevalt sellest asjast ei oleks aga tegemist põhjendamispuudusega, vaid haldusmenetluse üldpõhimõtetest (HMS § 5 lg 2) lähtuva lubatud kõrvalekaldega HMS §-st 56.
20.Olenemata sellest, kui põhjalikult tulnuks vaidlusaluseid korraldusi põhjendada, ei nõustu ringkonnakohus kaebaja hinnanguga, et põhjendamisviga saab järeldada juba ainuüksi sellest, et korraldustes ega nende seletuskirjades ei ole välja toodud, et asjassepuutuvate põhiõiguste piiramise proportsionaalsust oleks kontrollitud vastavalt Eesti õigusteoorias ja -praktikas laialt aktsepteeritud kolmeastmelise proportsionaalsuse testi vormis. Kuigi vaidlustatud korraldustes ja nende seletuskirjades (vt vastustaja 29.03.2022 menetlusdokumendi lisa) tuuakse korduvalt välja, et mõne meetme või nõude kehtestamine on proportsionaalne (nt rahvatervise kaitseks), ei ole ühegi korralduse põhjendustes kolmeastmelist testi n-ö läbi mängitud. Erinevalt kaebajast ei ole ringkonnakohtu arvates siiski tegemist vormiveaga ja kindlasti mitte ka sisulise veaga. Nagu märgitud, ei ole seaduses ega kohtupraktikas haldusaktide põhjenduste sisule ja mahule väga täpseid nõudeid esitatud. Kuigi proportsionaalsuse testi läbiviimist on kohtulahendites ja haldusaktides (nt ettekirjutustes) väga sageli käsitletud (ja see võiks kindlasti olla soovitatav, sest põhjendamiskohustus täidab mh haldusorgani enesekontrolli funktsiooni – nt Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p 26), tuleb arvestada, et kolmeastmeline test kirjeldab siiski põhiõiguse riive proportsionaalsuse hindaja (nt kohus, haldusorgan) mõttelist kontrolliskeemi, mitte ei määra kindlaks kohtuotsuse või haldusakti põhjenduste struktuuri.
21.Kuna ringkonnakohus leidis eespool, et Vabariigi Valitsus võis eesmärgipärase ja tõhusa menetluse huvides piirduda tervisekriisi ohjamiseks antud korralduste napima põhjendamisega ega pidanud korralduste põhjendustes tingimata kirjeldama proportsionaalsuse testi läbiviimist, siis on vaidlustatud korraldused formaalselt õiguspärased. Kaebaja ei ole ühegi korralduse osas esitanud sisulist põhjendust, milliste asjaolude (nt faktiliste või õiguslike muudatuste) tõttu oli mõne teda puudutava piirangu kehtestamine või jätkamine ebaproportsionaalne. Seetõttu ei ole vastustajal olnud võimalik korralduste põhjendusi kohtumenetluse ajal täiendada ega ka kohtul põhjust vastustajalt täiendavate põhjenduste esitamist nõuda. 11(12)
3-21-1366 III
22.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 4 alusel tuleb Mustamäe Spa OÜ apellatsioonkaebus jätta rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 21.06.2022 otsuse resolutsioon muutmata, kuid halduskohtu otsuse põhjendusi tuleb muuta vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
23.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks esitada kohtule menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Mustamäe Spa OÜ on tasunud apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivu 20 eurot ja kandnud ringkonnakohtu menetluses esindajakulu 10 566,60 eurot (ilma käibemaksuta). Esindajakulu kandmise kohustus seoses praeguse asja menetlemisega ringkonnakohtus on advokaadibüroo arvetega HKMS § 109 lg 11 nõuete kohaselt tõendatud. Kuivõrd apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Vabariigi Valitsus ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes HKMS § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
Jõustunud Riigikohtu 10.10.2024 otsuses toodud muudatustega
RESOLUTSIOON
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Ringkonnakohtu
3.oktoobri 2023. a otsuse resolutsioon muutmata.
2.Muuta Tallinna Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
12(12)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.