X ja Y kaebus Vabariigi Valitsuse 21.10.2021 korralduse nr 362 punkti 1 alapunkti 7 õigusvastasuse tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebajad – X ja Y, volitatud esindaja advokaat Katrin Paulus Vastustaja – Vabariigi Valitsus, volitatud esindajad vandeadvokaat Ants Nõmper ja advokaat Kairi Kilgi Kaasatud haldusorgan – Terviseamet, volitatud esindaja Agne Ojassaar
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta X ja Y kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul puuduva osaga täiendatud tervikotsuse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Avaldatavas kohtuotsuses asendatakse kaebajate nimed tähemärkidega.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vabariigi Valitsuse 23.08.2021 korralduse nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ (korraldus nr 305; kehtetu alates 15.04.2022) p 10 nägi Covid-19 haigust põhjustava koroonaviiruse SARS-CoV-2 leviku tõkestamise eesmärgil ette mitmeid meetmeid ja piiranguid erinevates tegevus osalemiseks (sportimisele, huvitegevusele, koolitustel osalemisele, kultuuriüritustel osalemisele, toitlustusettevõtete külastamisele jms). Kuni 24.10.2021 oli täiskasvanud isikul võimalik kontrollitud tegevustes osaleda juhul, kui ta oli Covid-19 haiguse läbi põdenud või selle vastu vaktsineeritud (korralduse nr 305 p 14 ap 3) või kui tal oli arstitõend vaktsineerimise vastunäidustatuse kohta (korralduse nr 305 p 14 ap 2) või kui ta esitas tõendi SARS-CoV-2 testi tegemise kohta, mille tulemus pidi olema negatiivne (korralduse nr 305 p 15).
2.Vabariigi Valitsus tunnistas 21.10.2021 korralduse nr 362 „Vabariigi Valitsuse
23.augusti 2021. a korralduse nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ muutmine“ (korraldus nr 362) p 1 ap-ga 7 korralduse nr 305 p 15 kehtetuks. Viidatud muudatus jõustus 25.10.2021.
3.X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, X, Y ja X esitasid 22.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse (haldusasi nr 3-21-2720) Vabariigi Valitsuse kohustamiseks väljastama kaebajatele tõend selle kohta, et neid tuleb korralduse nr 305 kohaldamisel käsitada nimetatud tõendi ettenäitamisel samaväärselt Covid-19 haiguse läbi põdenud, vaktsineeritud või vaktsineerituga võrdsustatud isikuga.
4.Kohus jättis kaebuse korduvalt käiguta ning andis kaebajatele võimaluse kaebuse nõudeid ja põhjendusi täpsustada ja täiendada.
5.Kohus eraldas 05.01.2022 määrusega Xe ja Yi kaebuse haldusasjast nr 3-21-2720 iseseisvaks menetluseks, millele määrati asja numbriks 3-21-3037.
6.Kohus jättis Xe ja Yi kaebuse korduvalt käiguta ning andis võimaluse kaebuse nõudeid ja põhjendusi täpsustada ja täiendada. Mh tuli kaebajatel esitada kaebuse uus terviktekst.
7.X ja Y esitasid 28.01.2022 kaebuse uue tervikteksti, milles taotlesid korralduse nr 362 p 1 ap 7 tühistamist.
8.Kohus võttis 18.02.2022 määrusega X ja Y kaebuse menetlusse, tunnistas vastustajaks Vabariigi Valitsuse ja kaasas Terviseameti haldusorganina arvamuse avaldamiseks.
9.Vabariigi Valitsuse 14.03.2022 korralduse nr 82 „Vabariigi Valitsuse 23. augusti 2021. a korralduse nr 305 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ muutmine“ (korraldus nr 82) p 1 ap-ga 4 tunnistati korralduse nr 305 p-d 14 ja 16 kehtetuks. Korraldus nr 82 jõustus 15.03.2022. Seega tunnistati kehtetuks sätted, mis nõudsid siseruumides korraldatud tegevustes osalemiseks Covid-tõendi esitamist. Samuti ei kehtestatud uuesti Covidtesti tegemise kohustust.
10.Kohus lubas 28.03.2022 määrusega X ja Y kaebuse nõuet muuta ja minna asjaolude muutumise tõttu tühistamisnõudelt üle tuvastamisnõudele.
11.Kohus jättis 09.12.2022 resolutsioonotsusega kaebuse rahuldamata.
12.X ja Y esitasid 19.12.2022 taotluse põhjendatud kohtuotsuse saamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
13.X ja Y kaebuse kokkuvõtlikud põhjendused:
13.1.Kaebajad ei ole Covid-haigust viimase 180 päeva jooksul läbi põdenud ega vaktsineeritud. Kuna neil ei ole võimalik tõendada oma nakkusohutust Covid-testi tegemisega, siis on vastustaja oluliselt piiranud nende õigust osaleda ühiskondlikes tegevustes. Kaebajaid diskrimineeritakse alusetult ja piiratakse nende põhiõigusi (mh võrdsuspõhiõigust).
13.2.Kaebajatele seatud piirangud on ebaproportsionaalsused. Covid-test on usaldusväärne tõend nakkusohutuse tõendamiseks. Kuna negatiivse testi teinud isikud ei ole teistele nakkusohtlikud, siis ei saa nende õiguste piiramine olla vajalik selleks, et viiruse levikut vähendada. Üleüldiste piirangute rakendamine kõigile isikutele ei ole proportsionaalne juhul, kui need ei arvesta isiku individuaalse riskitasemega. Avalikest allikatest nähtub, et Covidhaigusesse nakatumise puhul on ohustatud eelkõige riskirühmadesse kuuluvad isikud, s.o 2(17)
3-21-3037
vanemaealised ja krooniliste haigustega inimesed. Seetõttu oleks proportsionaalne kehtestada piirangud üksnes nende isikute suhtes. Ülejäänud inimestel on äärmisel madal tõenäosus raskelt haigestuda. Äärmisel väikese tõenäosusega realiseeruva riski maandamiseks ei ole õigustatud ega proportsionaalne rakendada laiaulatuslikke piiranguid kogu ühiskonnale.
13.3.Vastustaja taotleb kehtestatud piirangutega keelatud eesmärki, s.o sundida inimesi end vaktsineerima. Nakkusohutuse tõendamine negatiivse testiga on tõhusam meede, sest ka vaktsineeritud võivad nakatuda. Vastustaja meetme eesmärgiks ei ole haiguse leviku vähendamine, sest ühiskondlikel üritustel on lubatud osaleda vaktsineeritud isikutel, kes võivad olla nakatunud. Kaebajad ei soovi end vaktsineerida. Piirangud ei ole proportsionaalsed, sest täitevvõim sekkub põhiseadusevastaselt inimeste õigusesse otsustada ise enda tervise üle. Vaktsiinide puhul esineb kõrvaltoimete risk. Kuigi risk on statistiliselt väike, puudub vastustajal õigus survestada kaebajaid taolist riski võtma. Vastustaja ei paku toetust vaktsineerimise tagajärjel tekkinud kahju korral. Kaebajate võimalus taotleda ülemaailmse haardega ravimifirmalt hüvitist on keeruline.
13.4.Täitevvõimu esindaja ei saa kohaldada ühiskonnale niivõrd laiaulatuslikke meetmeid, kuna parlamentaarses riigis kuulub taoline võim üksnes seadusandlikule võimule. Volitusnorm on liiga laialivalguv ning rikub võimude lahususe ja tasakaalu põhimõtet. Volitusnormis puuduvad piirangud. Tegemist on põhiseadusevastase olukorraga.
13.5.Arvestades vastustaja piirangute laiaulatuslikku mõju, ei ole kaebajate õiguste riive ammendav väljatoomine menetlusökonoomia seisukohast mõistlik.
13.6.Kaebajad taotlevad õigusvastasuse tuvastamist preventiivsel eesmärgil. On väga suur tõenäosus, et nende õiguste riive võib sügisel korduda. Riive on juba kordunud, sest piirangud kehtisid nii 2020. a kui ka 2021. a. Arvestades viiruse leviku tsüklilisust, on ebatõenäoline, et kaebajad jõuaksid jõustunud kohtulahendini enne piirangute kaotamist.
13.7.Kaebajad märkisid kaebuse täienduses, et kuigi ka negatiivse testi andnud isik võib pärast testi tegemist nakatuda ja negatiivne test ei anna 100% kindlust, et isik on nakkusohutu, olid vastustaja kehtestatud piirangud ebaproportsionaalsed, sest kaebajate õiguste riive oli oluliselt intensiivsem kui õiguspäraste eesmärkide edendamise määr. Negatiivse testi teinud isikud ja vaktsineeritud on võrreldavad grupid, kuid neid ei koheldud võrdselt. Ka vaktsineerimine ei andnud 100%-list kaitset nakatumise ega haigestumise vastu. See asjaolu oli teada ka piirangute kehtestamise ajal. Sellest hoolimata oli vaktsineeritud isikutel võimalik kõigist ühiskondlikest tegevustest osa võtta.
13.8.Kuigi Riigikohus leidis otsuses asjas nr 5-22-4, et nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seaduses (NETS) toodud volitusnormid olid Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) kooskõlas, ei tähenda see, et ka nende volitusnormide alusel kehtestatud piirangud on õiguspärased või proportsionaalsed. Vastustaja ei ole kaebajate õiguste riive proportsionaalsust tõendanud.
14.Vabariigi Valitsus palus jätta kaebuse rahuldamata. Kokkuvõtlikud põhjendused:
14.1.Vaidlusalustes korraldustes kehtestatud meetmed ja piirangud oli kaebuse esitamise ajal Covid-19 leviku tõkestamiseks vajalikud, sobivad ja proportsionaalsed, arvestades ülekaalukat avalikku huvi, ning aitasid kaasa inimeste elu ja tervise ning jätkusuutliku tervishoiusüsteemi kaitsele. Kaebajate õiguste riive oli õiguspärane, kooskõlas PS-i ja muude seadustega. Covidpandeemia vältel ehk kõrge riskihinnanguga olukorras on vastustaja alati piirangute kehtestamisel või leevendamisel lähtunud ettevaatuspõhimõttest ning üritanud kaitsta kehtestatud meetmetega kogu ühiskonda Covid-haigus leviku ja selle tagajärgede eest.
3(17)
3-21-3037
Kaebajad ei ole välja toonud asjaolusid, kuidas oleksid nende subjektiivsed õigused kaalunud üles avaliku huvi ja teiste isikute põhiõigused, mida korraldused nr 305 ja 362 kaitsesid.
14.2.Kuigi tänaseks eksisteerib massiliselt erinevaid Covid-haigusega seonduvaid analüüse ja andmeid, siis tuleb põhjendatud järelduste tegemisel eeskätt tugineda süsteemselt kogutud, analüüsitud ja hinnatud terviseandmete tervikraportitele ning riigiülestele efektiivsusuuringutele, nt ECDC raportitele, mis olid vastustajale teada ja kättesaadavad korralduse kehtivuse ajal. Riiklike ekspertide seisukohade puhul tuleks keskenduda eeskätt Teadusnõukoja ekspertide ametlikele soovitustele, sest vastustaja on Teadusnõukoja seisukohti pidevalt Covid-haiguse pandeemia puhul arvesse võtnud ja korraldusi vastavalt Teadusnõukoja ekspertide ametlikele hinnangutele muutnud.
14.3.Kaebajad on saavutanud oma eesmärgi – korraldus nr 305 ei piira enam nende ühiskondlikus elus osalemist ja kaebajatel on võrdsed õigused vaktsineeritud ja läbipõdenud isikutega. Tuvastamiskaebus ei kaitse kaebajate õigusi. Puudub alus eeldada, et vastustaja kehtestab samadest kaalutlustest lähtudes taaskord vaidlustatud meetmetega võrdväärsed meetmed. Puudub võimalus ennustada, milline saab olema Covid-19 leviku edasine kulg nii Eestis kui ka mujal maailmas ning milliste meetmete rakendamine on viiruse leviku takistamiseks vajalik. Piirangutega ei võetud kaebajatelt kunagi võimalust rahuldada kõiki oma elulisi vajadusi. Ei piiratud kaebajate ligipääsu esmatarbekaupadele, ainult mugavus- ja meelelahutusteenustele. Tegevustele, milles osalemine oli kaebajatele välistatud, oli võimalik leida alternatiive, nt oli võimalik tellida restoranidest toitu kaasa, kultuurielamuste saamiseks oli võimalik kasutada erinevaid tehnilisi vahendeid, sportida vabas õhus. Riigikogu menetluses on NETS-i muutmise seaduse eelnõu, millega tehakse minimaalsed vajalikud õiguslikud muudatused, et epideemiaga seotud otsused oleksid ettenähtavamad ja läbipaistvamad ning Riigikogul oleks suurem roll kriisi lahendamisel. Samuti luuakse valitsusele selgem raamistik epideemia olukorras tegutsemiseks, sh juhised, milliseid meetmeid valitsus võib nakkushaiguste tõrjeks kehtestada, ning sätestatakse nende kehtestamine määrusega, mitte üldkorraldusega. Sellest tulenevalt on tõenäoline, et kui sügisel peaks tekkima uus Covid-19 laine, kehtib selleks ajaks erinev regulatsioon kui see, mille alusel on kehtestatud vaidlusalused üldkorraldused. Seega puuduks preventiivsel lahendil mistahes mõju uues õiguslikus olukorras. Samuti tuleb märkida, et nn koroonavaidlustes on jõutud jõustunud halduskohtu otsusteni. Mitte üheski jõustunud ega jõustumata halduskohtu otsuses pole leitud, et vastustaja korraldustega kehtestatud piirangud oleksid õigusvastased ja kaebajate õigusi ülemäära rikkuvad. Kuna kaebaja ei ole muude analoogsete haldusasjadega võrreldes toonud välja mistahes erilisi asjaolusid, mis viitaksid kaebajate subjektiivsete õiguste ülemäärasele rikkumisele, puudub alus kaebusi rahuldada.
14.4.Korralduse nr 362 p 1 ap 7 oli õiguspärane. NETS § 28 lg 8 annab õiguse rakendada eriti ohtliku nakkushaiguse tõkestamiseks mõeldud meetmeid ka uue ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks. Samuti näeb NETS § 28 lg 6 ette, et kui NETS § 28 lg-tes 2 ja 5 sätestatud meetmete ja piirangute kohaldamine toob kaasa olulise ühiskondliku või majandusliku mõju, kehtestab Vabariigi Valitsus need korraldusega. Tänasest kohtupraktikast järeldub, et olukorras, kus teatud nakkushaiguse levik elanikkonnas on sedavõrd laialdane, et võib löögi alla seada tervishoiusüsteemi toimepidevuse, on avaliku võimu ülesanne suunata regulatiivsete kaitsemeetmetega inimeste tegevust nii, et see lõppkokkuvõttes tooks kaasa haigestumise vähenemise, eeskätt raskesti haigestumise vähenemise. Kohtud on leidnud, et vaidlusaluste korralduste andmiseks on olemas õiguslik alus seaduses – NETS § 27 lg 2 ja § 28 lg 6, millega seadusandja on andnud Vabariigi Valitsusele volituse kehtestada nakkushaiguse leviku tõkestamiseks erinevaid liikumis- ja tegevusvabaduse piiranguid, kusjuures piirangute sisu ja ulatuse kindlaks määramisel on Vabariigi Valitsusel võrdlemisi avar kaalutlusõigus. Kohtute hinnangul volitab kehtiv õigus vastustajat kehtestama uudse ohtliku nakkushaiguse leviku 4(17)
3-21-3037
tõkestamiseks põhiõigusi oluliselt riivavaid meetmeid ja piiranguid vaid üksikjuhtumil, st haldusaktiga, mis annab võimaluse rakendada uudse ohtliku nakkushaiguse epideemilise leviku tõkestamiseks vajalikke meetmeid väga operatiivselt ja kohandada neid vastavalt konkreetsel ajahetkel teadaolevatele andmetele. Samuti tuleneb kohtupraktikast, et arvestades viiruse kiiret levikut ja sellega kaasnevaid raskeid tagajärgi, tuli piirangud seada kiiresti ning sellises olukorras ei saanud olla mõeldav, et piiranguid kehtestaks Riigikogu, kelle poolt seaduseelnõude menetlemine kestab reeglina pikka aega. Vastustaja üldkorraldused, millega piirangud on seatud, kehtivad üleriigiliselt, kuid piirangute kehtivus on olnud ajaliselt piiratud, kuna vastustaja on piiranguid perioodiliselt üle vaadanud ja neid vastavalt kas leevendanud või karmistanud, mis tähendab, et tegemist ei saa olla seadusega võrreldava piirangu seadmisega, vaid ajutise käitumisreegli kehtestamisega, milleks on üldkorralduse vorm mõistlik ja asjakohane. Samuti on üldkorralduse vorm mõistlik ka seetõttu, et üksikakti vorm ei kahjusta piirangute mõjualasse jäävate isikute õigusi, vaid pigem annab nende teostamiseks ja kaitseks paremad võimalused, kuna igaühel on võimalik konkreetsete piirangute vaidlustamiseks kaebusega kohtu poole pöörduda.
14.5.Vaidlusalune piirang oli kooskõlas korralduste eesmärkidega. Korralduses nr 305, mida korraldusega nr 362 muudeti, olid kehtestatud inimeste elu ja tervise kaitseks ning ülekaaluka avaliku huvi, sh riigi toimepidevuse kaitseks vältimatult vajalikud Covid-haigust põhjustava koroonaviiruse leviku tõkestamiseks meetmed ja piirangud. Olukorras, kus teiste inimestega kokkupuutel on suur oht viiruse levikuks, lasub riigil kohustus viia nakkusoht miinimumini, sh võib selle eesmärgi saavutamiseks sobival viisil piirata isikute kokkupuutumise võimalusi. Korralduses nr 305 kehtestatud piirangute ja meetmete eesmärk on piirata koroonaviiruse levikut, viirusega nakatumist ja raskelt haigestumist, vältida meditsiinisüsteemi ülekoormust ning kindlustada riigi oluliste funktsioonide toimepidevus. Korralduse nr 362 seletuskirjas toodud selgitustest tulenevalt kehtestati lisameetmed ja -piirangud vaktsineerimata läbipõdemata isikute suhtes, sest sellel sihtrühmal on suurem tõenäosus haigestuda ning haigestudes sattuda haiglasse, põdeda haigust raskelt, samuti tüsistuste ja muude raskete tagajärgede tekkeks. Kuna immuunkaitseta isikutel nagu kaebajatel on võrreldes vaktsineeritud isikutega võrreldes oht kergemini nakatuda ja viirust edasi kanda, siis aitab nakkushaiguse leviku tõkestamisele paratamatult kaasa see, kui immuunkaitseta isikud ei saa sotsiaalsetest üritustest niivõrd igakülgselt osa võtta. Seega aitasid korraldustes nr 305 ja 362 sätestatud piirangud kaasa vastustaja eesmärgile tõkestada Covid-19 levikut ühiskonnas. Vastustaja vaatas kõiki piiranguid regulaarselt üle ning hindas piirangute põhjendatust ja vajalikkust. Tegevustes osalemise piirangutest oli nähtud ette erandeid nii palju, kui oli mõistlikult ja teaduspõhiselt võimalik ja põhjendatud. Nii ei olnud võimalik Covid-19 massilise leviku ajal, kui haiglad olid ülekoormatud ja kogu tervishoiusektor tugeva surve all, näha ette erandit, millega oleks saanud lubada immuunkaitseta isikutele piiranguteta võimaluse osaleda kõikides soovitud tegevustes. Kohtud on leidnud, et vastustaja on vaidlusaluste kohustuste ja piirangute kehtestamisel ja neist erandite ette nägemisel lähtunud asjakohastest kaalutlustest, tuginenud vajalikul määral teadusandmetele ega ole teinud muid ilmseid kaalutlusvigu. Enamikes korralduse nr 305 p-s 10 nimetatud tegevustes, kuhu kaebajatel oli ligipääs piiratud, osaleb reeglina suur hulk inimesi. Rohkearvulistel sotsiaalsetel üritustel osalemine suurendab paratamatult inimestevaheliste kontaktide arvu ja nakkuse leviku võimalusi, mis aga immuunkaitseta isikute vaatepunktist on ebasoodne. Kõrge riskihinnanguga olukorras piirangute kehtestamisel või leevendamisel tuleb lähtuda ettevaatuspõhimõttest. Korralduste andmisel ajal olemas olnud teadmiste alusel oli ettevaatuspõhimõttest lähtuvalt lubamatu anda laiemaid vabadusi isikutele, kellel puudus korralduses nr 305 määratletud tõendatud kaitse Covid-19 vastu. Seega oli vaidlusaluses korralduses kehtestatud piirang korralduse eesmärkide suhtes sobiv ja vajalik, aidates kaasa inimeste elu ja tervise ning jätkusuutliku tervishoiusüsteemi kaitsele.
5(17)
3-21-3037
14.6.Vaktsineerimata läbipõdemata isikutele erinevate tingimuste kehtestamine oli põhjendatud. Korraldustega nr 305 ja 362 kehtestatud meetmed ja piirangud tuginevad teadusandmetele, mille kohaselt on põhjendatud immuunkaitsega ja immuunkaitseta isikute suhtes erinevate meetmete ja piirangute kehtestamine, kuna immuunkaitsega isikutel on oluliselt väiksem tõenäosus nakatuda ja ka viirust edasi levitada. Samuti on nakatumise korral immuunkaitsega isikutel oluliselt väiksem risk haigestuda raskelt ja vajada haiglaravi, seega toob immuunkaitsega isikute nakatumine kaasa väiksema koormuse tervishoiusüsteemile. Vastustaja lähtus vaidlusaluste meetmete ja piirangute kehtestamisel mõistlikest ja teaduspõhistest kaalutlustest. Samuti on vastustaja korralduste kehtestamisel ja muutmisel alati tuginenud teaduslikule konsensusele ning lähtunud Teadusnõukoja soovitustest. Teadusnõukoda on vaktsineerimise olulisust järjepidevalt rõhutanud ja olnud seisukohal, et vaktsiinid kaitsevad suure tõenäosusega raske haigestumise eest ka omikron-tüve korral. Küll aga ei ole Teadusnõukoja eksperdid negatiivse testi alusel ühiskondlikus elus osalemist mõistlikuks ega põhjendatuks pidanud. Vastustaja lähtus korralduste kehtestamisel erinevatest sel ajal olemas olnud teadusandmetest ja uuringutest, mis näitasid, et vaktsineerimine vähendab nakatumise tõenäosust suures ulatuses ja vaktsineeritud nakatunud inimestelt viiruse edasikandumise tõenäosus on tunduvalt väiksem kui vaktsineerimata inimeste puhul. Seega on vaktsineerimata inimestele kohalduvad nõuded sobivad ja mõistlikud ning aitavad kaasa inimeste elu ja tervise ning jätkusuutliku tervishoiusüsteemi kaitsele.
14.7.Vaktsineerimine on tõhus meede nakatumise ennetamiseks ja raske haigestumise ärahoidmiseks. Vaktsineerimine kaitseb efektiivselt isikut eriti raske nakatumise eest, kuid vaktsineerimine vähendab ka nakkuse edasikandumise riski ja nakkusohtliku aja kestust, seega saab vaktsineerimise teel omandatud immuunsust pidada parimaks meetmeks Covid-haiguse kontekstis. Kaebajad ei ole välja toonud, et nende puhul oleks vaktsineerimine meditsiinilistel põhjustel välistatud, seega on mittevaktsineerimine olnud kaebajate enda valik. Arvestades, et esimesed vaktsiinid on turul olnud ligi aasta ja ülemaailmselt on neid süstitud miljardeid doose, kuid siiani pole avastatud riske või kõrvalmõjusid, mis kaaluksid üles vaktsiinist saadava kasu, on põhjendatud pidada Eestis kasutusel olevaid vaktsiine laialdase kasutamise jaoks piisavalt ohututeks. Eestis kasutusel olevad vaktsiinid on saanud müügiload. Siiani toimub vaktsiinide ohutuse üle piisav kontroll ja pidev järelevalve. Isegi kui vaktsiinid kujutavad endast minimaalseid riske, siis on suur hulk elanikkonnast selle riski võtnud, toetades seeläbi üldist huvi haiguse leviku tõkestamiseks. Sellest tulenevalt on kohtupraktikas järeldatud, et näib mõistlik, et nii toimunud isikute suhtes kohaldatavad piirangud on leebemad, kuna vaktsineeritud inimesed on ise astunud omalt poolt sammu üldise kasu nimel, seejuures teatud määral enda heaolu ja tervisega riskides. Ainus usutav lahendus viiruse pandeemilise leviku tõkestamiseks on elanikkonna ulatuslik immuniseerimine ja sel põhjusel on avaliku võimu ainumõeldavaks käitumiseks selliste regulatiivsete meetmete võtmine, ms võimalikult palju soodustavad elanikkonnas vaktsineeritute osakaalu suurenemist. Eestis ei ole kehtestatud kohustuslikku vaktsineerimist. Halduskohtute praktikas ei ole peetud elanikkonnas võimalikult suure Covid-immuunsuse saavutamist vaktsineerimise teel kuidagi meelevaldseks. Riik on teinud kõigile kättesaadavaks tasuta vaktsineerimise ja tõhustusdoosi tegemise, mille abil oli ka vaktsineerimata läbipõdemata isikutel võimalik vabaneda vaidlusalustest piirangutest. Kui kaebajad seda teha ei soovi ja kehtiv õigus neid selleks ka ei sunni, pidid nad leppima avalikes huvides kehtestatud piirangutega, mis lähtuvad eesmärgist tõkestada Covid-haiguse levikut ja tagada tervishoiusüsteemi jätkusuutlikkus. Lahendus, kus piiranguid ei kohaldatud olemasolevate teadusandmete põhjal usutavasti immuunkaitset omavate isikute suhtes on mõistlik ja loogiline tasakaalupunkt, mis võimaldas mh toetada immuunkaitsega inimeste osakaalu suurendamist elanikkonnas. Vaktsineerimise soodustamise eesmärgist lähtuvate vaidlusaluste meetme näol ei ole tegemist diskrimineerimisega. Tegemist on vaktsineeritud isikute sooduskohtlemisega, mis on õigustatav avalikust huvist kantud eesmärgiga tõkestada 6(17)
3-21-3037
ohtliku nakkushaiguse levikut elanikkonnas immuunkaitsega inimeste osakaalu suurendamise läbi. Vaktsineerimata läbipõdemata isikutele rangemate piirangute seadmine on pandeemiaolukorras põhjendatud ja õiguspärane.
14.8.Negatiivne test ei kaitse nakatumise ega raske haigestumise eest ega ole efektiivne nakkuse leviku takistamisel. Üheks eesmärgiks, miks negatiivse testitulemuse alusel ei olnud võimalik avalikus elus osaleda, oli immuunkaitseta inimeste tervise kaitse. Isegi kui vaktsineerimata isikud tõestaks negatiivse testi alusel, et nad ei ole ise nakkusohtlikud, võivad teised isikud olla neile siiski ohtlikud. Samas ei pruugi negatiivse testi andnud inimene ise olla nakkusohutu. Testimine võimaldab määrata ainult viiruse geneetilise materjali olemasolu testimise hetkel, mitte selle nakatumisvõimet. Negatiivne testitulemus tähendab üksnes, et proovi andmise hetkel ei olnud organismis piisavalt viirusosakesi. Eluvõimelise viiruse olemasolu saab määrata vaid viiruse kasvatamisega rakukultuuris, kuid see on kõrge hinna ja ajamahukuse tõttu tavadiagnostikasse sobimatu. Patsiendi nakkusohtlikkus sõltub mitmest tegurist: kui suures koguses esineb viirust hingamisteedes, kui palju viirust ta eritab, kas kasutab ettevaatusabinõusid jne. Laboris analüüsitakse üksnes viiruse olemasolu hingamisteedes. Inimene võib olla negatiivse proovi andmise hetkel juba nakatunud ja muutuda nakkusohtlikuks vahetult pärast proovi andmist. Samuti võib ta pärast proovi andmist puutuda kokku viirusekandjaga, nakatuda ja muutuda lühikese aja jooksul nakkusohtlikuks. Seega võib negatiivsest testist saadav kindlustunne olla lühiajaline. Kui võimaldada inimestel negatiivse testiproovi tulemuse alusel taas osaleda sotsiaalsetel üritustel, ei saaks olla kindel, et sotsiaalsetel üritustel osalevad vaid nakkusohutud isikud. Järelikult ei oleks välistatud nakkuse levik ja oht kaebajate tervisele. Et taolist olukorda vältida ja Covid-haiguse levikut võimalikult maksimaalsel määral vähendada, ei olnudki võimalik negatiivse testiproovi alusel ühiskondlikes tegevustes osaleda. Vaktsineeritud ja negatiivse testi teinud isikud on loetud võrreldavateks gruppideks korralduse nr 305 vastuvõtmisel selle seletuskirjas, kuid korralduse nr 362 kehtestamise ajal oli viiruse levikut ja haiglate töökoormust arvestades põhjendatud rakendada meetmeid, millega vähendada inimeste, kellel on suurem oht haigestuda, kokkupuuteid teiste inimestega. Ka Teadusnõukoda tegi 21.10.2021 soovituse, et kontrollitud tegevustes saaksid osaleda ainult vaktsineeritud või läbipõdenud täiskasvanud. Seega oli kahe inimgrupi erinev kohtlemine põhjendatud ja tegemist ei olnud ebavõrdse kohtlemisega.
14.9.Kaebajate õiguste riive oli proportsionaalne. Riive oli pandeemia ohjamise ja muude korralduste eesmärkide seisukohalt vajalik ja sobiv. Kaebuses puuduvad põhjendused ja asjaolud, mille alusel oleks võimalik asuda seisukohale, et riive kaebajate õigustele on eriline või ülemäärane. Eesti kohtud on praktikas läbivalt leidnud, et olukorras, kus ühiskonnas levib kiiresti ja ulatuslikult suure nakatuvusega haigus, mille kulg võib olla raske või eluohtlik ning millel puudub või ei ole kättesaadav efektiivne ravi või mille levik võib ületada haiglate ravivõimekuse, ei saa vastustaja jääda ära ootama äärmiselt kaalukate avalike huvide rasket kahjustamist, vaid tal tuleb tegutseda proaktiivselt ja rakendada ennetavaid meetmeid. Kohtupraktikas on välja kujunenud seisukoht, et haiglate ravivõimekuse säilitamine tingituna Covid-19 kõrgest riskitasemest on üksikisikute huvist kaalukam. Kohtupraktika kohaselt õigustab avalike huvide ning kolmandate isikute elu ja tervise kaitsemise eesmärgil kehtestatud piirangute tõhusa ja järjepideva rakendamise vajadus isikute vaba aja veetmise piiramist.
14.10.Riigikohus analüüsis 31.10.2022 otsuses asjas nr 5-22-4 korralduste kehtestamise aluseks olnud NETS-i volitusnorme ja pidas neid põhiseaduspärasteks.
15.Terviseameti kokkuvõtlikud põhjendused:
15.1.Ebaõige on seisukoht, et isikud, kes on teinud negatiivse testi, on igal juhul nakkusohutud. SARS-CoV-2 RNA määramine hingamisteede materjalist PCR meetodil on
7(17)
3-21-3037
Covid-19 diagnoosi kinnitamiseks kõige tundlikum diagnostiline meetod, millega on võimalik tuvastada viiruse olemasolu juba haiguse väga varajases faasis. Positiivne PCR testi tulemus viitab viiruse olemasolule proovi andmise ajal. Negatiivne PCR testi tulemus viitab sellele, et isik ei olnud proovi andmise ajal nakatunud. Antigeeni kiirtestid ei ole tundlikkuselt ja täpsuselt võrreldavad PCR meetodil tehtavate testidega. Mõned antigeeni testid võivad näidata positiivset tulemust alles mitu päeva hiljem kui PCR test. Antigeeni kiirtestid võimaldavad tuvastada viirust ainult siis, kui viiruse kogus organismis on väga kõrge – tavaliselt 4-5 päeva jooksul pärast sümptomite tekkimist. Inimene võib olla nakkusohtlik aga juba enne sümptomite teket ja veel 10 või enam päeva pärast sümptomite tekkimist. Seega ei ole võimalik väita, et negatiivse antigeeni testi andnud isik ei saa mingil juhul olla teistele nakkusohtlik. Antigeeni kiirtesti positiivne tulemus näitab üldjuhul, et inimene on viirusega nakatunud. Negatiivse antigeeni kiirtesti tulemuse põhjal aga ei saa väita, et isik viirusega nakatunud ei ole.
15.2.Silmas tuleb pidada, et nii PCR testi kui antigeeni kiirtesti tulemus näitab viiruse olemasolu testi tegemise ajal. Negatiivne PCR testi tulemus ei taga, et isik on nakkusohutu ka 72 tundi pärast testi tegemist. Samuti ei taga isiku nakkusohutust 48 tundi varem tehtud antigeeni kiirtest. Käesoleval hetkel levib Eestis kõige laialdasemalt SARS-CoV-2 omikron tüvi (B.1.1.529), mille osakaal ringlevatest tüvedest on hetkel üle 95%. Omikron tüvi levib 2-5 korda kiiremini kui varasemalt ringelnud viiruse delta tüvi ja omikron tüvega nakatumise korral on sümptomite ilmnemine kiirem. Seega võivad negatiivse testi andnud isikud nakatuda ja haigestuda vahetult pärast testi tegemist ja olla 48-72 tundi hiljem juba teistele nakkusohtlikud. Teadusnõukoda on samuti leidnud, et tõendite taastamine varasemal kujul, kus antigeeni testi tõend kehtis 48 tundi ja PCR-testi tõend 72 tundi, ei ole omikron tüve leviku tingimustes mõistlik.
KOHTU PÕHJENDUSED
16.Kaebajad taotlevad korralduse nr 362 p 1 ap 7 õigusvastasuse tuvastamist. Nimetatud sättega tunnistati korralduse nr 305 p 15 kehtetuks ja võeti seeläbi isikutelt, kes ei ole Covidhaigust läbi põdenud ega selle vastu vaktsineeritud, võimalus osaleda reguleeritud tegevustes (korralduse nr 305 p 10) negatiivse Covid-testi alusel. Kaebajad ei ole kaebusest nähtuvalt Covid-haigust (lähiajal) läbi põdenud ega vaktsineeritud ega soovi end vaktsineerida.
17.Esiteks märgib kohus, et pidas 28.03.2022 määruses kaebajate poolt tühistamisnõudelt tuvastamisnõudele üleminekut lubatavaks, sest kaebuses vaidlustatud normid muutusid kehtetuks kohtumenetluse kestel. Kohus pidas tuvastamiskaebuse esitamisel piisavaks kaebajate viidatud preventiivset huvi. Kuigi vastustaja käitumine tulevikus ei ole kindlalt ette teada ja samuti ei ole ette teada, kas ja kui ulatuslikult hakkab Covid-19 edaspidi levima, ei saa siiski välistada, et sarnane olukord võib ka tulevikus korduda ja vastustaja võib ka tulevikus sarnaseid piiranguid kehtestada. NETS § 28 lg 6 võimaldab praeguseni Vabariigi Valitsusel meetmeid ja piiranguid korraldusega kehtestada. Seepärast on tuvastamiskaebuse esitamine lubatav.
18.Kohus leiab, et korralduse nr 362 p 1 ap 7 ei ole õigusvastane. Kohus nõustub vastustaja poolt kohtumenetluses toodud põhjendustega. Vastustaja on põhjendanud ja kaalunud piiranguid nii korraldustes nr 305 ja 362 endis kui ka nende seletuskirjades1. Kohtul puudub alus seal toodud argumentide põhjendatuses kahelda. Seletuskirjas on välja toodud, millistest faktilistest asjaoludest ja olukorrast lähtudes on uued piirangud kehtestatud ning mis on uute piirangute kehtestamise eesmärk. Korralduse nr 362 seletuskirjast nähtuvalt on Covid-19
viiruse nakkuse levik hüppeliselt kasvanud ja suurendanud haiglaravi vajajate hulka. Haiglad on pidanud hakkama plaanilist ravi piirama. Seejuures ei ole uued nakanud ja haiglaravi vajavad inimesed vaid kõrges eas. Neid on ka nooremates vanusegruppides. Haiglatesse jõuavad peamiselt vaktsineerimata inimesed. Samuti on suremus kõrgem vaktsineerimata isikute hulgas. Uute piirangute eesmärgiks on takistada viiruse levikut, kaitsta vaktsineerimata isikuid ja vähendada haiglate koormust. Kuna vaktsineerimata või läbipõdemata isikute raskelt haigestumise risk on oluliselt kõrgem ning samas on vaktsineerimata isikute hulk väiksem kui vaktsineeritute või haiguse läbipõdenud isikute hulk, siis peeti vajalikuks piirata just vaktsineerimata isikute ligipääsu tegevustele, kus neil on suurem oht haigestuda. Vaktsineerimata isikute raske haigestumise vältimisega soovitakse tagada tervishoiusüsteemi toimepidevus ning taastada haiglate normaalne toimimine ja plaaniline ravi. Piirangute kehtestamisel on tuginetud Terviseameti ja Teadusnõukoja soovitustele.
19.Kohtu hinnangul on vaidlusaluse piirangu kohaldamine kaebajate kui vaktsineerimata isikute suhtes põhjendatud ega kujuta endast nende diskrimineerimist. Mitte igasugune ühe isikute rühma teistest erinev kohtlemine ei ole käsitatav diskrimineerimisena. PS §-s 12 nimetatud võrdsuspõhiõiguse rikkumise ehk diskrimineerimisega on tegemist juhul, kui ebavõrdseks kohtlemiseks puudub mõistlik ja asjakohane põhjus. Antud juhul on Covid-haiguse vastu vaktsineerimata inimeste ebavõrdne kohtlemine võrreldes vaktsineeritud isikutega mõistlikult põhjendatav vajadusega suurendada elanikkonnas Covid-haiguse vastu vaktsineeritud inimeste osakaalu määral, et viiruse levik ja sellest tingitud haigusjuhtude arv ei ohustaks eelkõige tervishoiusüsteemi toimepidevust ega kahjustaks seeläbi avalikku huvi rahvatervise kaitse vastu.
20.Korralduses nr 305 sätestatud kohustused ja piirangud – eelkõige selle p-s 10 nimetatud tegevuste läbiviimiseks kehtestatud piirangud – on iseenesest mõistlikud ja vajalikud Covidhaiguse leviku piiramiseks. Viidates Maailma Tervishoiuorganisatsiooni veebilehel2 avaldatud teabele, on korralduse nr 305 seletuskirjas asjakohaselt selgitatud, et SARS-CoV-2 põhjustatav Covid-19 on nakkushaigus, mis levib inimeselt inimesele piisknakkuse kaudu, viirust on võimalik saada nakatunud inimesega lähikontaktis olles, hingates sisse viiruse osakesi või saastunud pindade ning nt saastunud käte kaudu. Samuti on seletuskirjas viidatud ECDC hinnangutele. Korralduse nr 305 ja selle muutmiseks antud edaspidiste korralduste seletuskirjades on kajastatud andmed Covid-haigust põhjustava SARS-CoV-2 viirusega nakatunud inimeste, haigestumise tõttu haiglaravi vajavate inimeste ja Covid-19 diagnoosiga surnud inimeste arvu ja nende arvude muutumise kohta aja jooksul. Neist Eestit puudutavatest andmetest on vastustaja teinud loogilise ja põhjendatud järelduse, et SARS-CoV-2 näol on tegemist viirusega, mille leviku kontrolli alla saamine on vältimatu inimeste elu ja tervise kaitseks, sh meditsiinisüsteemi toimepidevuse tagamiseks ehk teisisõnu vältimaks olukorda, kus meditsiinisüsteem ei suuda Covid-19 haiguse tõttu ravi vajavate inimeste suure arvu tõttu kõigile vajalikku ravi pakkuda. Siinkohal ei ole küsimus pelgalt võimekuses pakkuda raviteenuseid konkreetselt Covid-19 patsientidele, vaid ka selles, et selliste patsientide arvu oluline suurenemine võib tuua kaasa – ja ongi toonud – muude planeeritud raviteenuste osutamise edasi lükkamise, kuna raviasutuste ressursid kuluvad Covid-haiguse raviks.
21.Ravivõimekuse suurendamine ei saa toimuda kiiresti. Nii uute haiglahoonete ehitamine kui ka uue meditsiinipersonali väljaõpetamine võtab aastaid. Teadmata, millist ravivajadust uue viiruse levik eeldab ja kui kauaks pandeemia kestma jääb, ei olnud riigil põhjust kohe selles suunas oma ressursse suunata. Avalikest vahenditest rahastatav tervishoiusüsteem on alati üles ehitatud teatud keskmist, tavapärast ja eelduslikku ravivajadust arvestades. Mõeldamatu oleks
sellise süsteemi üles ehitamine nö piisava ülekattega selleks, et erakorralise ja suuremahulise pandeemia korral oleks sujuvalt tagatud kogu täiendav ravivajadus ja selle kõrval ka plaanilise ravi jätkamine. Ilmselgelt oleks selline ressurss pandeemiavälisel ajal rakenduseta ja tekitaks põhjendamatut kulu. Seega, isegi kui meditsiinisüsteemi oleks võimalik suunata kiiresti juurde raha, ei ole sama kiiresti võimalik kasvatada ravivõimekust. Selles olukorras ja eeskätt sellise pandeemia tingimustes, nagu Covid-19 puhul valitseb, on iseenesest mõistlik, et avalik võim suunab erinevate regulatiivsete meetmetega inimeste käitumist selliselt, et pandeemiast tingitud ravivajadus ei kasvaks üle meditsiinisüsteemi taluvuspiiri. Sellisteks iseenesest mõistlikeks regulatiivseteks meetmeteks on ka korralduses nr 305 sätestatud tegevuses osalemise piirangud, kuna need on suunatud inimeste vaheliste kontaktide vähendamisele ehk sellele, et vähendada paratamatult vältimatute olukordade kõrval täiendavaid olukordi, kus viirus saab ühelt inimeselt teisele edasi kanduda.
22.NETS § 28 lg-s 6 on seadusandja andnud vastustajale volituse kehtestada nakkushaiguse leviku tõkestamiseks erinevad liikumis- ja tegevusvabaduse piiranguid. Selliste piirangute sisu ja ulatuse kindlaks määramisel, sh erandite kehtestamisel, on vastustajal avar kaalutlusõigus. Selle kaalutlusõiguse teostamise eesmärk on leida tasakaal meetmetest isikutele tekkivate piirangute intensiivsuse ja taotletava eesmärgi – milleks on nakkushaiguse leviku kontrolli all hoidmine ja eelkõige selle haiguse leviku tõkestamine määral, mis võib ohtu seada tervishoiusüsteemi toimepidevuse – saavutamise eeldusliku tõhususe vahel. Kaalutlusõigus tähendab õigust valida üks mitme põhimõtteliselt lubatava ja võimaliku lahenduse vahel. Kaalutlusõiguse tulemusel tehtud otsus ei pruugi olla, iseäranis mitte tagasivaatelise hinnangu alusel, võimalikest kõige parem või kõige tulemuslikum. Kaalutlusotsus on õiguspärane, kui selle tegemisel on mõistlikult arvesse võetud kõiki asjassepuutuvaid asjaolusid ja huve ning nende mõistliku kaalumise tulemusena valitud lahendus, mis ei ole ilmselgelt meelevaldne. Käesoleval juhul tuleb silmas pidada, et Covid-haiguse leviku tõkestamiseks võetavad meetmed on oma laadilt kaitsemeetmed, mille eesmärk on vältida viiruse levikuga seotud tulevasi arenguid. Selliste meetmete kehtestamine saab tugineda vaid prognoosidele selle kohta, milliseks need arengud ühe või teise lahenduse kasuks otsustamise korral kujunevad. Iseäranis sellisel juhul, nagu käesolevas olukorras, kus tegemist on võrdlemisi uue nakkushaigusega, mida põhjustav viirus seejuures muteerub, ei saa olla üheselt teada, kas või kuivõrd tõhus üks või teine põhimõtteliselt võimalik lahendus oleks. Seega piisab lahenduse valiku õigustamiseks sellest, et see on põhimõtteliselt eesmärgipärane ja selle valikul ei ole lähtutud põhimõtteliselt meelevaldsetest kaalutlustest. Teiseks on samavõrd ilmne, et valides ühe lahenduse, ei ole tagantjärgi võimalik kindlaks teha, millised oleksid olnud arengud juhul, kui oleks valitud mõni teine lahendus. Sel põhjusel näiteks ei ole põhimõtteliselt võimalik väita, et kuna nakatumiste arv pärast teatud täiendavate piirangute kehtestamist suurenes, olid piirangud tarbetud, sest ei ole teda, millised oleksid olnud tagajärjed siis, kui neid piiranguid ei oleks kehtestatud.
23.Viiruse leviku ohjamiseks on vaja võimalikult palju piirata viiruse leviku ja sellega kaasneva haigestumise võimalusi. Selleks omakorda on põhimõtteliselt kaks võimalust: esiteks vähendada inimestevahelisi kontakte ehk füüsilisi olukordi, kus viirus saab ühelt inimeselt teisele kanduda, ja teiseks suurendada elanikkonnas immuunsuskaitsega inimeste osakaalu sellisel määral, et viiruse leviku ja haigestumise mõju ühiskonnas tervikuna ei ületaks taluvuspiiri ehk eelkõige, et tervishoiusüsteem oleks olemasolevate ressurssidega suuteline vastava ravivajaduse rahuldama, ilma et peaks seda tegema muude raviteenuste arvelt.
24.Korralduses nr 305 sätestatud tegevustes osalemise piirangud on iseenesest suunatud inimestevaheliste kontaktide piiramisele. On aga ilmne, et inimestevaheliste kontaktide täielik vältimine ei ole mõeldav. Ka väga ulatuslike tegevus- ja liikumispiirangute (nö lockdown) kehtestamine saab kõne alla tulla lühiajaliselt ning üldteadaoleva asjaoluna on seda suuremal või vähemal määral erinevates maailma riikides, sh Eestis ka rakendatud. Ent SARS-CoV-2 10(17)
3-21-3037
viiruse levik on (osaliselt) selliste meetmete tulemusena kontrolli alla saadud lühiajaliselt ja teatud aja möödudes on nakatumisnäitajad uuesti kasvama hakanud. Eestit puudutavaid andmeid ja nende dünaamikat on kajastatud ka korralduse nr 305 ja selle muutmiseks antud edaspidiste vastustaja korralduste seletuskirjades.
25.Eelnev kinnitab veenvalt, et ainus usutav lahendus viiruse pandeemilise leviku tõkestamiseks on elanikkonna ulatuslik immuniseerimine. Immuunsuskaitse saavutamine omakorda on põhimõtteliselt võimalik kahel viisil: esiteks haiguse läbi põdemise, teiseks vaktsineerimise teel. Arvestades seda, et Covid-haigus võib kulgeda väga raskelt ja kõnealuse haiguse raviks senini teaduspõhist kinnitust leidnud tõhususega ravimit olemas ei ole, samuti seda, et jätkuvalt ei ole üheselt teada, millistest konkreetsetest inimesega seotud asjaoludest võib nakatumise korral haiguse kergem või raskem kulg sõltuda, on ilmne, et rahvatervise kaitse seisukohast ei ole mõeldav soodustada elanikkonnas immuunsuskaitse tekkimist haiguse läbipõdemise arvelt. Massiline läbipõdemine on rahvatervisele kõige ohtlikum viis pandeemia kontrolli alla saamiseks, kuna sellega kaasnevad surmade ja raskete haigestumiste suur arv, väga suured kulud tervishoiule ning arstiabi kättesaadavuse halvenemine perioodidel, kui haigestumus on tipus. Selles kontekstis on avaliku võimu ainumõeldavaks käitumiseks selliste regulatiivsete meetmete võtmine, mis võimalikult palju soodustavad elanikkonnas vaktsineeritute osakaalu suurenemist. Seetõttu on inimestevaheliste kontaktide piiramiseks kehtestatud meetmetes selliste erandite tegemine, mis soodustavad vaktsineeritud inimesi ehk eelduslikult immuunsuskaitse saanud inimesi, iseenesest loogiline ja põhjendatud. Sellist lahendust saaks ilmselgelt meelevaldseks pidada kas juhul, kui saaks väita, et vastustajal oli (või pidi olema) kas vaidlusaluste korralduste andmisel või mistahes ajal pärast seda vääramatu teaduslikel andmetel põhinev teadmine, et vaktsineerimine ei anna immuunsuskaitset või et lisaks vaktsineeritutele tuleks sarnaseid erandeid üldistest piirangutest võimaldada ka muudele teatud rühmatunnuste alusel määratletavatele inimestele, kelle puhul on üheselt selge, et nende võimalik nakatumine või nende võimalused nakkust edasi kanda on sedavõrd ebaolulised, et ei saa konkreetselt tervishoiusüsteemi toimepidevust löögi alla seada. Käesoleval juhul vastustajal ühe ega teise kohta piisavat teavet ei olnud ega pidanud olema ja seega võis ta lähtuda talle kättesaadaval teabel põhinevast eeldusest, et vaktsineerimine annab inimesele immuunsuskaitse ning järeldada sellest, et kokkuvõttes eeldab piirangute leevendamine vaktsineeritud inimeste osakaalu suurenemist ühiskonnas määrani, kus võib eeldada, et kõik nakatumisjuhtumid (sh vaktsineeritute nakatumine) on olemasolevate võimalustega hallatav.
26.Vaktsineerimise soodustamise eesmärgist lähtuvate meetmete näol – milleks eelkõige vaidlusaluste piirangute isikulise kohaldamisala piiramine selliselt, et vaktsineeritud isikute suhtes piiranguid ei kohaldata – ei ole tegemist vaktsineerimata inimeste diskrimineerimisega, vaid vaktsineeritud isikute teatud sooduskohtlemisega, mis on õigustatav avalikust huvist kantud eesmärgiga tõkestada ohtliku nakkushaiguse levikut elanikkonnas immuunsuskaitsega inimeste osakaalu suurendamise läbi. Vaktsineeritud isikute sooduskohtlemine – ehk kaebaja ebavõrdne kohtlemine viimastega võrreldes – on põhimõtteliselt õigustatud vaktsineerimise propageerimise eesmärgiga. Selleks tuleb inimestes tekitada piisav motivatsioon vaktsineerimiseks. Sellise motivatsiooni tekitamiseks on iseenesest kohane vahend leevendada immuunsuskaitse saanud inimeste suhtes selliste liikumis- ja tegevuspiirangute kohaldamist, mille kohaldamine on nakkushaiguse leviku tõkestamiseks iseenesest vajalik ja mõistlik. Selle kõrval tuleb silmas pidada ka seda, et ulatuslike piirangute kehtestamine, nt kõigi korralduse nr 305 p-s 10 nimetatud tegevuste täielik keelamine (ja vaktsineeritud inimestele erandi tegemisest loobumine) tooks kaasa hukatuslikud majanduslikud ja sotsiaalsed tagajärjed, kuna vastavate tegevustega on töiselt hõlmatud suur hulk inimesi. Seega on lahendus, kus piiranguid ei kohaldata olemasolevate teadusandmete põhjal usutavasti immuunsuskaitset omavate isikute suhtes (st vaktsineeritud, vaktsineeritutega võrdsustatud ja tõendatult haiguse läbi põdenud
11(17)
3-21-3037
isikud) mõistlik ja loogiline tasakaalupunkt, mis võimaldab ühelt poolt majandus- ja sotsiaalsete suhete jätkuvat toimimist, toetades samas immuunsuskaitsega inimeste osakaalu suurendamist elanikkonnas ja seeläbi haiguse leviku piiramist ning eelkõige avalike teenuste ja sh meditsiiniteenuste toimepidevuse tagamist.
27.Erinevate piirangute kohaldamisel ja soodustuste andmisel Covid-haiguse vastu vaktsineerimata inimeste võrdsustamine vaktsineeritud inimestega võiks kokkuvõttes kaasa tuua selle, et see osa elanikkonnast, kes ei ole vaktsineeritud ega ka haigust läbi põdenud, eelistab lihtsalt riskida ja loota, et õnnestub haigestumist vältida või riskida immuunsuse saavutamiseks nakatumisega, mis mõlemad töötaksid aga haiguse leviku piiramise ja tervishoiusüsteemi toimepidevuse tagamise eesmärkidele otseselt vastu. See tähendab seda, et teatud isikute õigusi ja vabadusi ei piirata mitte üksnes selleks, et kaitsta konkreetselt kaebaja tervist, ega selleks, et kaitsta teisi inimesi konkreetselt kaebajast lähtuvate ohtude eest, vaid see lähtub laiemast eesmärgist saavutada eelkõige vaktsineerimise tulemusena elanikkonnas piisav immuunsete inimeste osakaal selleks, et konkreetse viirushaiguse edasine levik oleks selleks olemasolevate vahenditega hallatav ja võimaldaks eelkõige tervishoiusüsteemi toimepidevuse tagamist.
28.Kaebajatel on õigus selles, et vaktsineerimine ei taga ühegi konkreetse inimese puhul vääramatut kaitset haigestumise vastu ega välista täielikult võimalust, et viirus inimeselt inimesele edasi kandub. Selles, et Covid-viirusega nakatunute hulgas on ka täielikult vaktsineeritud inimesi, ega selles, et vaktsineeritud patsiente on Covid-haigusega sattunud haiglasse ja surnudki, pole vaidlust. Küll aga kinnitavad nii professor Krista Fischeri analüüsis esitatud andmed3, samuti Teadusnõukoja soovitused4 ning erinevate kogu maailmas tehtavate teadusuuringute pinnalt oma järeldusi tegevate ja vastavaid soovitusi andvate organisatsioonide – ECDC5, Ameerika Ühendriikide Haiguste Kontrolli ja Tõrje Keskuse6 ning Maailma Tervishoiuorganisatsiooni7 andmed veenvalt, et vaktsineerimine on tõhus meede Covid-haigust põhjustava viiruse leviku tõkestamiseks. Seega ei ole tegemist pelgalt Teadusnõukoja soovitusega, vaid ülemaailmselt aktsepteeritud seisukohaga. Ka ECDC 15.12.2021 esitatud dokumendis kinnitatakse vaktsiinide tõhusust omikron-tüvest tingitud raske haigestumise vastu8. Konkreetselt Eestit puudutavate andmete alusel tehtud professor K. Ficheri analüüsist nähtub üheselt, et täielikult vaktsineeritud inimestel on oluliselt väiksem tõenäosus nakatuda, nakatudes haigust raskelt põdeda ja haiglasse sattuda, kui isikutel, kes pole vaktsineeritud ega haigust läbi põdenud.
29.Kuigi viirus levib ka vaktsineeritud inimeste vahel, ei muuda see kaebajate suhtes diskrimineerivaks vaktsineeritute sooduskohtlemist. Selline sooduskohtlemine on ühelt poolt õigustatud, kuna korralduses nr 305 sätestatud piirangute ühtmoodi kohaldamine kõigi (sh vaktsineeritute suhtes) tooks kaasa väga suure osa majandustegevuse peatumise ning sellega kaasnevad olulise mõjuga majandus- ja sotsiaalprobleemid, samas piirangutest loobumine kõigi (sh immuunsuskaitseta isikute) suhtes ei aitaks viiruse levikut tõkestada. Olukorras, kus eelpool
https://www.delfi.ee/artikkel/95717591/graafikud-krista-fischer-esmase-vaktsineerimise-kaitse-omikroniganakatumise-vastu-on-vaike-kull-aitavad-vaktsiinid-raske-haigestumise-vastu; vastustaja poolt 12.04.2022 esitatud lisa 3.
esitatud andmete alusel on lisaks usutav, et vaktsineeritud inimesed haigestuvad harvem ja kergemini, ongi selline erinev kohtlemine õigustatud selleks, et saada nakkushaiguse levik kontrolli alla (kuigi nt täielik lockdown aitaks ilmselt seda eesmärki kiiremini saavutada) ning samas hoida ühiskonnaelu ja majandus toimivana (kuigi piirangutest täielik loobumine oleks sellest seisukohast soodsam).
30.Kaebajate väide, et haigestuvad vaid riskirühmadesse kuuluvad isikud, ei ole põhjendatud. On küll tõsi, et vanemaealisi ja kaasuvate haigustega inimesi on haiglaravi vajavate Covidpatsientide hulgas rohkem kui teisi, ent juba eeltoodud professor K. Fischeri analüüsidest nähtub, et haiglaravi vajavate inimeste hulgas on ka kaebajate vanusegruppidesse kuuluvaid inimesi, nende hulgas omakorda on vaktsineerimata inimesi rohkem kui vaktsineeritud inimesi. Seejuures tuleb vaktsineeritud ja vaktsineerimata Covid-patsientide arvusid võrreldes silmas pidada ka seda, et vaktsineerituid on elanikkonnas tervikuna rohkem, mis veelgi enam kinnitab järeldust, et vaktsineeritud inimese haiglasse sattumise võimalus on väiksem. Ühestki allikast ei nähtu, et käesoleval ajal oleks olemas selge teadusteadmine, et teatud kriteeriumitele vastavasse gruppi kuuluvad isikud põhimõtteliselt ei haigestu või haigestuvad väga harva või väga kergelt. Ainsana saab sellise järelduse teha laste kohta, kuna statistilised andmed näitavad, et lapsed põevad Covid-haigust enamasti kergelt. Teiseks ei saa tähelepanuta jätta, et kuigi esimesest Covid-juhtumite avastamisest on möödas pea 3 aastat, on endiselt tegemist uue nakkushaigusega, mida põhjustav viirus lisaks sellele pidevalt muteerub ja mille puhul ei ole teada, mis põhjustel põevad mõned inimesed haiguse läbi ilma sümptomiteta, teised kergelt ning kolmandad raskelt või lausa väga raskelt, vajades haiglaravi, sealhulgas juhitavale hingamisele paigutamist.
31.Mis puudutab erinevaid teadusandmeid, millest võib vastustaja NETS §-des 27 ja 28 sätestatud piirangute kehtestamisel juhinduda, siis selles osas on kohtupraktikas9 selgitatud, et lähtuda võib süsteemselt kogutud, analüüsitud ja hinnatud teadusandmete tervikraportitest ning riigiülestest uuringutest, nt ECDC raportitest, kusjuures teadusandmete põhjal metoodiliselt tehtud järeldustele tuginemist haldusorgani ega kohtu poolt ei takista see, et osa teadlasi on teistsugusel seisukohal. Kohus ei saa arvestada üksikute uuringute tulemustega, mille tulemused võivad omavahel erineda. Kohtu pädevuses ei ole sekkuda teadustegevusse ja hinnata erinevate teadustööde aktsepteeritavust. Kohtul puuduvad erialased teadmised kontrollimaks, kas teadusuuringu tegemisel on järginud kõiki teadustöö tegemise nõudeid ja metoodikat, kas uuringu tegemisel on lähtutud piisaval hulgal uuritavatest, kas teadustöö järeldused on uurimistööst selgelt ja õigesti tuletatavad. Sellise kontrolli tegemine peaks olema allutatud teaduskogukonna kontrollile. Seepärast peab kohus asja lahendamisel lähtuma vaid representatiivsetest ja laiemalt tunnustatud teadustöödest ja teadlaste hinnangutest. Vaidlusaluste korraldustega piirangute seadmisel on lähtutud Teadusnõukoja soovitustest. Teadusnõukoda koosneb erinevate valdkondade ekspertidest, kes on soovituste andmisel analüüsinud erinevaid rahvusvahelisi teadustöid ja lähtunud parimatest teaduslikest andmetest. Kohtul puudub praegusel juhul alus ja põhjus Teadusnõukoja soovitusi kahtluse alla seada. Kuna tegemist on globaalse pandeemiaga ja Covid-19 haigusega seotud teadusuuringuid tehakse ning analüüsitakse üle kogu maailma, siis tuleb vastustajal arvestada lisaks maailma juhtivate ja varasemate epideemiate ohjamise kogemust omavate tippkeskuste seisukohtadega (ECDC, CDC, WHO), seda ka juhul, kui need seisukohad ei ole kooskõlas Teadusnõukoja soovitustega. Praegusel juhul ei nähtu, et vaidlusalused piirangud oleksid nende seisukohtadega vastuolus. Nakkushaiguse leviku tõkestamiseks vajalike meetmete võtmisel on vastustajal avar kaalutlusõigus. Sedalaadi meetmete võtmisel tegutseb vastustaja olukorras, kus mingisugust üheselt selget ja teadusringkondades mitte ühtki arvestatavat vastuväidet võimaldatavat
Vt Tallinna Ringkonnakohtu 02.12.2021 määrus asjas nr 3-21-2473 ja Riigikohtu 25.11.2021 määrus asjas nr 3-21-2241.
13(17)
3-21-3037
teadmist viiruse, sellega nakatumise põhjuste ja konkreetse inimese puhul sellest tingitud haiguse kulgemise kohta, samuti vaktsiinide tõhususe ja kõikvõimalike kõrvaltoimete kohta ei ole. Selles olukorras ei pea valitsus jätma teatud meetmeid võtmata põhjusel, et osa teadlasi on avaldanud töid, mis sellise meetmete tõhususe või ohutuse kahtluse alla seavad. Käesoleval juhul on vastustaja teadusandmete pinnalt mõistlikult jõudnud järeldusele, et Covid-haiguse leviku tõkestamiseks kohane meede on elanikkonnas immuunsuskaitsega inimeste osakaalu oluline suurendamine vaktsineerimise teel. Sellest omakorda on vastustaja talle seadusandja poolt antud kaalutlusõigust nõuetekohaselt teostades järeldanud, et kohane ja mõõdukas viis vaktsineeritute osakaalu suurendamiseks on vaktsineeritud inimeste sooduskohtlemine haiguse leviku tõkestamiseks kehtestatud inimeste vaheliste kontaktide vähendamisele – ehk viiruse levikut võimaldavate füüsiliste olukordade vähendamisele suunatud piirangute kohaldamisel.
32.Kohus nõustub vastustaja põhjendustega negatiivse testi osas. Ühest küljest ei kaitse negatiivne testitulemus testi tegijat ennast nakatumise eest. Teisest küljest on aja jooksul selgunud, et testitulemused ei pruugi alati õiged olla, mh ei näita varajases staadiumis nakatumist. Seega ei saa testimise võimalust pidada ulatusliku viiruse leviku tingimustes piisavaks meetmeks viiruse leviku tõkestamiseks. Olukorras, kus ei ole teada, miks ja millistele tunnustele vastavad inimesed nakatumise korral raskelt haigestuvad, on mõistlik piirata nakatumise võimalusi võimalikult palju neil inimestel, kelle puhul olemasoleva teadmise pinnalt immuunsuskaitset ei ole. Siinkohal tuleb silmas pidada ka seda, et asjaomased piirangud on oma olemuselt avalikes huvides kehtestatud kaitsemeetmed, mille tõhusus sõltub mh nende järjekindlast ja väga selgete eranditega rakendamisest. Seevastu vaktsineeritud inimeste suhtes erandi tegemine on põhjendatav vaktsineerimise propageerimise eesmärgiga, mis laiemalt vaadates toetab elanikkonnas piisava immuunsuskaitsega inimeste hulga teket selleks, et viiruse levikuga (eelkõige raske haigestumisega) ei kaasneks ohtu tervishoiusüsteemile.
33.Kahtlemata pole põhjust eitada, et vaktsineerimisega kaasnevad oma riskid. Nagu iga meditsiinilise preparaadi puhul, ei ole vaktsiinide puhul võimalik lõpuni ette näha kõiki võimalikke kõrvalmõjusid igal konkreetsel inimesel. Seega on usutav, et vaktsineerimine võib põhjustada ka raskeid kõrvalnähtusid ja isegi surma. Samas olukorras, kus mitte üksnes Eestis, vaid Euroopa Liidu tasandil ravimite turule lubamiseks pädevad organid on teatud vaktsiinidele andnud müügiloa ja vaktsiini on manustatud sedavõrd suurele hulgale inimestest, ilma et oleks tuvastatud selliseid riske ja ohtusid, mis väljuvad mistahes ravimi või vaktsiini puhul teaduslikult põhjendatud tolerantsi piiridest, võib vastustaja võtta lähtekohaks teadmise, et vaktsiinid on ohutud. Lisaks sellele näitab pelgalt Covid-haigusega haiglasse sattunud inimeste hulk seda, et tegemist on raske haigusega, mille kulg on seejuures raskesti prognoositav. Seega ei saa vaktsineerimisega kaasnevat võimalikku terviseriski pidada suuremaks Covid-haiguse läbipõdemisega kaasnevast terviseriskist. Selles olukorras on mõistlik, et avalik võim propageerib vaktsineerimist ja kasutab erinevaid avalik-õiguslikke meetmeid selle soodustamiseks. Juba eelnevalt nimetatud organisatsioonide, eelkõige ECDC andmetest saab põhjendatult järeldada, et vaktsineerimine on piisavalt ohutu, et seda soodustada kui tõhusat COVID-19 haiguse leviku tõkestamisele suunatud tegevust.
34.Samuti saab arvestada, et riik kehtestas ravimiseaduse §-des 9914-9924 vaktsiinikindlustuse regulatsiooni, mis võimaldab taotleda vaktsiinikahjude hüvitamist Eesti Haigekassalt. See tähendab, et vaktsiini manustamise tõttu tervisekahju kannatanud isik ei pea hüvitise saamiseks pöörduma nõudega ravimitootja vastu,
35.Vaktsineerimisega seotud riskide osas tuleb silmas pidada ka seda, et need on kõigi jaoks üldjoontes ühesugused. Teatud hulk elanikkonnast on aga vaktsineerimisega seotud riski võtnud, astudes seeläbi ühelt poolt sammu selleks, et kaitsta enda tervist ning võtta kohased ja kättesaadavad meetmed vähendamaks haigestumise või raskelt haigestumise võimalust, teisalt 14(17)
3-21-3037
aga toetades seeläbi ka üldist huvi haiguse leviku tõkestamiseks. On mõistlik, et nii toiminud isikute suhtes kohaldatavad piirangud on leebemad, sest need inimesed ise on astunud omalt poolt sammu üldise kasu nimel, seejuures teatud määral enda heaolu ja tervisega riskides. Juba eeltoodud andmed haiglaravivajaduse kohta näitavad ilmekalt, et kaebajate väited vaktsiinide mittetõhususest on ainetud. Piirangute kehtestamise ajaks oli juba teada, et vaktsineerimata inimesed haigestuvad raskemalt kui vaktsineeritud. Neil asjaoludel võis vastustaja lähtuda sellest, et isegi kui vaktsiinid ei ole nii tõhusad, nagu esialgu loodeti, töötavad nad nakkushaiguse leviku tõkestamise eesmärgil ehk vähendavad nakatumist elanikkonnas määral, et see ei sea ohtu tervishoiusüsteemi toimepidevust.
36.Eeltoodud põhjustel ei saa nõustuda, et üldistest eesmärgipärastest piirangutest vaktsineeritud inimestele sätestatud erandid muudaksid nende piirangute eesmärgi sedavõrd saavutamatuks, et nende piirangute jätkuv kehtimine vaktsineerimata (või tõendatult haigust mitte läbi põdenud) inimeste suhtes oleks ilmselgelt meelevaldne. Vaktsineeritud inimestega sarnaste erandite tegemine oleks mõeldav, kui oleks veenev teadmine sellest, et teatud rühmatunnuste alusel kindlaks tehtavasse gruppi kuuluvad inimesed on põhimõtteliselt sellised, kelle puhul saab eeldada, et nad raskelt ei haigestu. Selliseid tunnuseid aga praegu olemasolev teadusteadmine defineerida ei võimalda.
37.Kaebajate kui vaktsineerimata inimese suhtes korraldusega nr 305 kehtestatud piirangud ei olnud ülemäärased, sest kõiki olulisi elulisi vajadusi oli kaebajatel oma soovides teatud kohandusi tehes võimalik rahuldada. Piirangud olid intensiivsed, aga mitte ülemäärased. Korralduse nr 305 p-s 10 nimetatud tegevused hõlmasid eelkõige vaba aja veetmise, sotsiaalse suhtlemise ja kultuuri tarbimisega seotud tegevusi. Tegevustele, milles osalemise korralduse nr 305 kaebajate jaoks välistas, oli võimalik leida alternatiive – need ei pruukinud olla samaväärsed, aga need olid olemas: võimalik oli tellida restoranidest toitu koju, kultuurielamuste saamiseks oli võimalik kasutada erinevaid tehnilisi vahendeid, sportida oli võimalik vabas õhus, sõpradega kohtuda kodus. Vaidlusalused piirangud ei välistanud kaebajaid ja nendega samasse rühma kuuluvaid inimesi ühestki eluvaldkonnast täielikult.
38.Lisaks eeltoodule on igaühele antud võimalus end tasuta vaktsineerida ja seeläbi võimalus piirangute kohaldamisalast väljuda. Kaebajad ei ole väitnud ega tõendanud, et vaktsineerimine oleks neile meditsiiniliselt vastunäidustatud. Kui kaebajad vaktsineerida ei soovi, peavad nad leppima avalikes huvides kehtestatud piirangutega. Vaidlusalune korraldus ei pane kaebajatele kohustust end vaktsineerida. On ilmne, et laias laastus on võimalik valida kahe ebameeldiva variandi vahel – kas vaktsineerida või korraldada oma tegevus ümber selliselt, et tõendatud immuunsuskaitse puudumine seda tegevust vähem takistab. Ent valik on ja vastava otsuse saab iga inimene teha, ilma et eelnimetatud teine variant oleks pelgalt illusoorne.
39.Erinevaid teadusandmeid nii viiruse, haigestumise, haiguse kulgemise kui ka vaktsiinide tõhususe kohta tuleb pidevalt juurde. Neist andmetest lähtudes oli vastustaja piiranguid ja meetmeid muutnud ning 2022. a märtsist kaotanud. 2022. a sügishooajaks ei ole piiranguid ja meetmeid uuesti kehtestatud. Eeltoodu aga ei tähenda, et piirangute ja meetmete varasem kehtestamine oli õigusvastane. Vastustajal tuli piirangute ja meetmete kehtestamisel lähtuda sel ajal teada olnud teadmisest ja andmetest ning suurema ohu vältimiseks tegutseda ennetavalt. Senine kogemus on selgelt näidanud, et piirangute liiga varajane leevendamine ei ole olnud tõhus lahendus. Viiruse levikut, eeskätt uute viirustüvede ilmnemise valguses, ei ole lihtsasti kontrolli alla saadud ei Eestis ega üheski teises riigis. Kuigi Covid-viirus ei ole ka praeguseks kadunud10, on selle levik jäänud väiksemaks ja haiglaravi vajavate isikute hulk on vähenenud11.
Kohtu hinnangul võib selle põhjuseks pidada laialdase immuunsuse saavutamist ühiskonnas. Neil asjaoludel tuleb asuda seisukohale, et elanikkonnas vaktsineerimisega hõlmatuse suurendamine oli Covid-19 haiguse leviku tõkestamiseks mõistlik eesmärk ja selle eesmärgi saavutamiseks oli korralduses nr 305 sätestatud piirangute kohaldamine eelkõige isikute suhtes, kes ei olnud vaktsineeritud, käsitatav põhjendatud ebavõrdse kohtlemisena.
40.Kohus ei nõustu kaebajate seisukohaga, et vastustajal puudus pädevus korralduste nr 305 ja 362 kehtestamiseks. Sellise pädevuse andsid vastustajale NETS § 28 lg-d 6 ja 8. Covid-19 näol on uudse ohtliku nakkushaigusega NETS § 2 lg 2 tähenduses, sest sellel on eriti ohtliku nakkushaiguse tunnused (see on suure nakatuvusega, levib kiiresti ja ulatuslikult ja selle kulg võib olla raske või eluohtlik) ja sellel puudub efektiivne ravi, samuti võib selle levik ületada haiglate ravivõimekust. Seda, et ka seadusandja on pidanud uudse ohtliku nakkushaiguse all silmas Covid-19 viirust, nähtub meditsiiniseadme seaduse, hädaolukorra seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu 165 SE seletuskirjast12. NETS § 28 lg 8 võimaldab rakendada eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ette nähtud nõudeid, meetmeid ja piiranguid ka uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks ning neid meetmeid võib NETS § 28 lg-st 6 tulenevalt kehtestada ka vastustaja korraldusega. Järelikult on vastustajal olemas seaduslik alus piirangute ja meetmete kehtestamiseks ning seda vaidlusaluste korraldustega. Arvestades viiruse kiiret levikut ja sellega kaasnevaid raskeid tagajärgi, on tulnud piiranguid seada kiiresti. Lisaks tuleb arvestada, et piiranguid on tulnud tihti ja kiiresti üle vaadata ja muuta, olenevalt viiruse leviku ulatusest ja uute ilmnenud viirusetüvede ootamatust käitumisest. Sellises olukorras ei ole mõeldav, et piiranguid kehtestaks Riigikogu, kelle poolt seaduseelnõude menetlemine kestab reeglina pikemat aega. Erinevalt Riigikogust on vastustajal olnud võimalik kiiremini ja paindlikumalt reageerida. Riigikogu peab hakkama piirangute ja meetmete üle otsustama olukorras, kui on piisavalt selgelt ette näha, et need peaksid kehtima pikemaajaliselt. Riigikohus kontrollis 31.10.2022 otsuses asjas nr 5-22-4 korralduse nr 305 ja selle muutmise korralduste andmise õiguslike aluste NETS § 27 lg 3 ning § 28 lg-te 2, 5‒6 ja 8 põhiseaduspärasust ning leidis need olevat PS-iga kooskõlas.
41.Kohus ei nõustu kaebajatega ka selles, et vaidlusalused korraldused on oma iseloomult määrused, mitte üldkorraldused haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2 mõttes. Esiteks on seadusandja andnud vastustajale õiguse kehtestada uudse ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks meetmed korralduse, mitte määrusega. Seega on vastuvõetud korraldus kooskõlas seadusandja volitusnormiga. Teiseks nähtub korraldustest endist, et need on kehtestatud haldusaktide, mitte määrustena. Sellele viitab selgelt valitud õigusakti liik ja viited HMS-i regulatsioonile, mis reguleerivad haldusakti muutmist ja tühistamist (vt korralduse nr 305 p 19), seega on ka korraldust nr 305 muutvad korraldused haldusaktid. Samuti on viidatud korralduse vaidlustamise võimalusele. Erinevalt haldusaktist ei saa üksikisikud määrust halduskohtus vaidlustada (ja kaebajate kaebus tuleks jätta sellisel juhul läbi vaatamata). Kohus nõustub kaebajatega selles, et vaidlusalused korraldused ei reguleeri üksikjuhtumit. See aga ei tähenda automaatselt, nagu oleks tegemist määrusega HMS § 88 mõistes. Erinevus määrusest seisneb selles, et üldkorralduse kehtivus peab olema piiratud kas isikuliselt, ruumiliselt või ajaliselt. Praegusel juhul on korralduse nr 305 kehtivus piiratud ajaliselt, st piirangud on kehtestatud ajutiselt. Korralduse nr 305 p-st 19 nähtuvalt hinnatakse meetmete ja piirangute vajalikkust hiljemalt iga 2 nädala tagant. Seda on vastustaja ka teinud (vt korraldust nr 305 muutvaid erinevaid korraldusi13), karmistades või leevendades meetmeid ja piiranguid olenevalt aktuaalsest olukorrast. Korralduse nr 362 põhjendustest nähtuvalt pidid selle
Vt seletuskiri muudetud kujul, lk 3 ja 8. Kättesaadav https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/19eeabb7-5526-44ec-a180-e0de1a21077f.
korraldusega kehtestatud piirangud kehtima vähemalt kuni 10.01.2022, kui vastustaja ei otsusta teisiti. Seega oli kehtestatud konkreetne ajaline piirang. Sellest, et vastustaja on pidanud vajalikuks aktuaalset olukorda arvestades piirangute kehtima jätmise aega pikendada, ei muutu üldkorraldusena vastuvõetud akt veel määruseks. Kui vastustaja kehtestab piirangud sedavõrd pikaks ajaks, et neid ei saa enam pidada ajutisteks, võib vastustaja tegevus osutuda õigusvastaseks, kuid ei muutu iseenesest akti liik. Kohtu hinnangul ei ole põhjust pidada vaidlusalust piirangut kaebuse esitamise aja seisuga sedavõrd pikaajaliseks, et õigustaks selle õigusvastaseks tunnistamist ja tühistamist. Pole põhjust arvata, et määrust kehtestades lähtunuks vastustaja hoopis teistsugustest kaalutlustest, mis on jäänud praegusel juhul arvesse võtmata. Piirangute kehtestamine haldusaktiga kaitseb paremini isikute õigusi, sest üksikisikutel on võimalik korraldusega seatud piirangute peale kaebusega halduskohtu poole pöörduda. Määruste peale esitatud kaebusi ei ole halduskohus pädev lahendama (põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 2 p 1). Üksikisikul aga puudub võimalus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamise taotlusega Riigikohtu poole pöörduda
(PSJKS § 4).
42.Eeltoodud põhjendustel jääb kaebus rahuldamata.
43.Kuna kohus teeb otsuse kaebajate kahjuks, jäävad menetluskulud kaebajate kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole taotlenud tema menetluskulude väljamõistmist kaebajatelt ega ole esitanud kohtule tähtaegselt tema menetluskulusid tõendavaid dokumente, seepärast jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).
/allkirjastatud digitaalselt/
17(17)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.