Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Monika Laatsit
Otsuse tegemise aeg ja koht
20. detsember 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1051
Haldusasi
Vaela Arenduse OÜ kaebus Kiili Vallavolikogu 21. jaanuari 2021. a otsuse nr 4 ja Kiili Vallavalitsuse 20. aprilli 2021. a korralduse nr 140 tühistamiseks ning Kiili valla kohustamiseks vaadata Vaela Arenduse OÜ detailplaneeringu algatamise taotlus uuesti läbi
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 8. novembri 2021. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – Vaela Arendus OÜ, esindaja vandeadvokaat Anti Aasmaa Vastustaja – Kiili vald, esindaja vandeadvokaat Toomas Pikamäe
Menetluse alus ringkonnakohtus
Kiili valla apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
2.detsembril 2022
RESOLUTSIOON
1.Jätta Kiili valla apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 8. novembri 2021. a otsus haldusasjas nr 3-21-1051 muutmata.
2.Mõista Kiili vallalt Vaela Arendus OÜ kasuks välja apellatsioonimenetluse kulud 900 eurot.
3.Muus osas jätta poolte apellatsioonimenetluse kulud nende endi kanda.
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 19. jaanuaril 2023 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3).
3-21-1051 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6). Kassatsioonkaebus tuleb sõnastada võimalikult selgelt ja lühidalt (HKMS § 52 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Vaela Arendus OÜ esitas 27.02.2020 Kiili Vallavalitsusele detailplaneeringu algatamise taotluse Vaela külas Pärna tee 5 ja lähiala arendamiseks, soovides seni kehtiva Saare maaüksuse detailplaneeringuga võrreldes suuremal arvul eluruumide ehitamist.
2.Kiili Vallavalitsus ning Vaela Arendus OÜ sõlmisid 16.12.2020 halduslepingu nr 8-15/9420. Selle järgi ei võta Kiili vald endale täitmiseks kohustusi ja ei kanna mistahes rahalisi kulutusi kohustuste eest, mis on sätestatud planeerimisseaduse (PlanS) § 131 lg-s 1 kui planeeringu korraldaja kohustused. Detailplaneering algatatakse ainult tingimusel, et huvitatud isik võtab endale kohustuse omal kulul välja ehitada detailplaneeringukohased avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised. Huvitatud isik kohustub ehitama arendustegevusega seotud avalikult kasutatavad teed ja teedega seonduvad rajatised ja avalikes huvides olevad tehnorajatised ja välisvalgustuse. Tehnorajatised tuleb välja ehitada viie aasta jooksul alates detailplaneeringu kehtestamisest omal kulul.
3.Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsusega nr 4 kehtestati PlanS §-de 1 ja 130 alusel Kiili valla territooriumil uue detailplaneeringu algatamisel sotsiaalse infrastruktuuri tasuks 5000 eurot ühe elamuühiku kohta. Sotsiaalse infrastruktuuri tasu maksmise kohustus tekib enne detailplaneeringu kehtestamist. Otsuse seletuskirja kohaselt on Kiili vald omavalitsus, kuhu soovitakse ehitada. Vallas on probleemiks elanike vajadustele vastava sotsiaalse infrastruktuuri puudumine. Kiire elanikkonna kasvuga ei kaasne samas proportsioonis maksutulu kasvu, vähemalt mitte kohe. Seega peavad ka arendajad andma oma osa sotsiaalse infrastruktuuri taristu arendamisse. Vallal tuleb tagada kogu toimepiirkonnale igapäevaelus oluliste avalike ja üldise majandushuvi teenuste kättesaadavus, mida ei pea tingimata osutama kodukoha lähedal: nt gümnaasium, huvikool, noortekeskus, kultuurikeskus, spordi- ja/või tervisekeskus ning eriarstiabi, panga- ja päästeteenus ning, ettevõtete ja mittetulundusühingute nõustamisteenus. Muud olulisemad inimeste põhivajadustega seotud kohaliku tasandi teenused peavad olema kättesaadavad ka mujal elukohale lähemal, sh paikkondades väljaspool toimepiirkondade keskuseid: põhihariduse, koolieelse lasteasutuse, lapsehoiu-, ühistranspordi-, side- ja posti-, raamatukogu-, sotsiaalhoolekande- ja noorsootööteenus ning spordisaal, -väljak ja külakeskus või seltsimaja.
4.Kiili Vallavalitsuse 20.04.2021 korraldusega nr 140 jäeti Vaela külas Pärna tee 5 ja lähiala detailplaneeringu koostamine algatamata. Korralduse õigusliku alusena on märgitud kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 ning PlanS § 124 lg 10 ja § 128 lg 2 p 2. Otsuse seletuskirja kohaselt näeb Pärna tee 5 kinnistul kehtiv Karla detailplaneering ette 6 ühepereelamut, 2 paariselamut ja ühe ridaelamu, kokku 22 elamuühikut; samuti tootmishoonete 2(10)
3-21-1051 maa alajaama tarbeks ja kaks transpordimaa krunti. 14% kinnistust planeeritakse üldmaa sihtotstarbega rekreatiivalaks. Detailplaneeringu algatamise taotluses soovitakse moodustada 8 ridaelamu krunti, 1 transpordimaa krunt ja 2 üldkasutatava maa krunti – kokku 5 ühepereelamut ja 8 ridaelamut ehk 34 elamuühikut. Kiili valla põhjapiirkonnas on surve uusarendusteks eriti tugev. Kodutunde jaoks on vajalik terviklik elukeskkond koos liikumis- ja vabaajavõimaluste, lasteaedade ning koolidega. Valla investeerimisvajadus on kõrge ning vald ei tohi võtta üle jõu käivaid kohustusi. Seega tuleb teha valikuid, sh elanikkonna liigkasvu osas. Kiire elanikkonna kasvuga ei kaasne samas proportsioonis maksutulu kasvu, vähemalt mitte kohe. Vallas tuleb tagada kogu toimepiirkonnale igapäevaelus oluliste avalike ja üldise majandushuvi teenuste kättesaadavus. Kohalik omavalitsus peab hoolitsema piisava haldus- ja finantsvõimekuse eest kõigi nimetatud teenuste piisava kättesaadavuse tagamiseks. Olemasolevate ja planeeritavate detailplaneeringute elluviimine võib viia kohaliku omavalitsuse finantsraskustesse. Teise detailplaneeringu menetlemisel selgus, et Kiili valla arengukava ei näe ette lisanduvaid elamuühikuid uute detailplaneeringute näol ning ringristmiku väljaehituseta Opmani tee ja riigimaantee (11115 Kurna-Tuhala tee) ristumisele pole võimalik Vaela külas Pärna tee 5 ja lähiala detailplaneeringu lahendust realiseerida. Arendaja on keeldunud täiendavate tingimuste kokku leppimisest ja palunud lähtuda sõlmitud halduslepingust. Kuna arendaja ei soovi panustada rahaliselt planeeringu elluviimisega seotud investeerimisvajadusse, jätab Kiili Vallavalitsus planeerimismenetluse algatamata. Huvitatud isikul on jätkuvalt võimalik realiseerida juba kehtivat detailplaneeringut.
5.Vaela Arendus OÜ esitas 16.05.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles selle täiendamise järel nõuti Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsuse nr 4 ja Kiili Vallavalitsuse 20.04.2021 korralduse nr 140 tühistamist ning valla kohustamist vaadata kaebaja detailplaneeringu algatamise taotlus uuesti läbi. Korraldus nr 140 on tehtud kaalutlusvigadega. Kiili Vallavalitsuse ja kaebaja vahel sõlmitud haldusleping nr 8-15/94-20 on kehtiv ja sellest tulnuks ka detailplaneeringu algatamisel lähtuda. Kaebajal on tekkinud usaldus ja õiguspärane ootus lepingu kehtivuse osas. Kiili Vallavalitsus ei ole järginud PlanS § 128 lg-s 4 sätestatud tähtaega. Kaebaja on keeldunud otsuse nr 4 alusel infrastruktuuri tasu maksmisest, kuid ei ole keeldunud PlanS § 128 lg 2 p-s 2 sätestatud kulude kandmisest. Kaebaja keeldus edasistest läbirääkimistest, kuna vastustaja soovis avada uuesti halduslepingu eelsed läbirääkimised üksnes põhjusel, et nõuda kaebajalt sotsiaalse infrastruktuuri tasu. Haldusorgan on detailplaneeringu algatamisest keeldumisel varjatult lähtunud kaalutlusest, et kaebaja keeldus tasumast õigusliku aluseta nõutavat sotsiaalse infrastruktuuri tasu. Korraldus nr 140 tugineb PlanS § 128 lg 2 p-le 2, mis sätestab, et detailplaneeringut ei algatata juhul, kui on ilmne, et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik, eelkõige kui planeeringu koostamise korraldajal puudub võimalus detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmiseks ning detailplaneeringust huvitatud isik keeldub selliseid kulusid kandmast. Kaebaja on võtnud kohustuse PlanS § 131 lg 1 kohased rajatised ehitada ja vastavad kulud kanda 16.12.2020 halduslepinguga, kuid PlanS § 131 lg 1 alusel sõlmitud lepingu alusel ei saa nõuda kulutuste hüvitamist, mis otseselt ei ole põhjustatud taotletavast detailplaneeringust.
3(10)
3-21-1051 Kiili Vallavalitsus pidi olema teise detailplaneeringu menetlemisel selgunud asjaolust, et kriitiline tegur on Opmani tee ja riigimaantee (11115 Kurna-Tuhala tee) ristumiskohale ringtee ehitamine, teadlik juba enne halduslepingu sõlmimist. Liiati ei ole kõnealuse ringtee ehitamine seotud kaebaja taotletava detailplaneeringu, vaid teise detailplaneeringuga, ning nimetatud ringtee ehitamine on vajalik ja praeguseks vallavalitsuse poolt ka planeeritud. Kiili Vallavolikogu otsus nr 4 on õigustloov akt, mida saab kontrollida põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. Otsus on nii formaalselt kui ka materiaalselt põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata. Vastustajal puudus otsuse vastuvõtmiseks määrusena seaduses sätestatud volitusnorm.
Kiili vald palus jätta kaebuse rahuldamata.
Detailplaneeringu algatamata jätmine on õiguspärane. Arusaamatu on kaebaja viide, et haldusakti andmine hiljem kui 90 päeva alates algatamise taotluse esitamisest võis viia vale otsuse tegemiseni. On hea praktika, et detailplaneeringu algatamisele eelnevalt tuleb huvitatud isiku ja kohaliku omavalitsuse vahel jõuda kokkuleppele kõigi võimalike kohustuste ja õiguste üleandmises või vähemalt püüelda selle poole. Kiili Vallavalitsus ei ole tahtlikult viivituses olnud ja on püüdnud olla kaebajaga dialoogis. Halduslepingu p 10.2 näeb ette, et leping jõustub detailplaneeringu algatamise korralduse jõustumisest ning kehtib lepinguliste kohustuste täitmiseni. Kuna detailplaneeringut ei algatatud, ei ole jõustunud ka haldusleping. Pärna tee 5 kohta kehtib Karla detailplaneering, mille kohaselt on kaebaja omandis oleval kinnisasjal ehitusõigus olemas. Vallavalitsus on nõus Karla detailplaneeringu järgse ehitusõiguse realiseerimisega ja on sellega arvestanud. Kehtiva detailplaneeringu muutmine kaebaja soovitud mahus ei saa toimuda kergekäeliselt. Sellega seoses on ka lisanduvate inimeste arv suurem, millega vald ei ole eelnevalt saanud arvestada. Kiili Vallavolikogu otsus nr 4 on üldkorraldus, millel on haldusesisene iseloom. On välistatud, et tegemist on üldaktiga, sest sellise üldakti andmiseks puudub vallal volitusnorm ja vajadus. Vastustaja kehtestas otsusega nr 4 sotsiaalse infrastruktuuri tasu eesmärgiga vähendada planeeringutega kavandatavatest täiendavatest elamuühikutest ja uute elanike lisandumisest tulenevat negatiivset mõju valla eelarvele. Otsusel on vallavalitsuse jaoks halduseeskirjale omane iseloom sarnaselt teistele planeerimismenetluses volikogu poolt antavatele haldusaktidele (nt üldplaneering).
7.Tallinna Halduskohtu 20.12.2021 otsusega rahuldati kaebus, tühistati korraldus nr 140 ja otsus nr 4 ning kohustati vastustajat vaatama kaebaja taotlus detailplaneeringu algatamiseks uuesti läbi. Halduskohus jättis kaebaja taotluse otsuse täitmise tingimuste määramiseks rahuldamata ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 1815 eurot. PlanS § 128 lg 2 p 2 sätestab, et detailplaneeringut ei algatata eelkõige juhul, kui on ilmne, et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik, eelkõige kui planeeringu koostamise korraldajal puudub võimalus detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmiseks ning detailplaneeringust huvitatud isik keeldub selliseid kulusid kandmast. Tegemist on avatud loeteluga. Norm on olemuselt seotud PlanS § 131 lg-tega 1 ja 2, mis sätestavad koosmõjus, et kohalik omavalitsus võib huvitatud isikuga sõlmida halduslepingu, millega huvitatud isik võtab 4(10)
3-21-1051 kohustuse rajada avalikuks kasutamiseks ettenähtud tee ja sellega seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised. Arvestades normide sõnastuse kattuvust, tuleb eeldada, et PlanS § 131 lg-s 2 toodud lepinguga on täidetud PlanS § 128 lg 2 p-s 2 toodud näitlik alus. Pooled on sellise lepingu sõlminud. Seega ei ole vastustajal võimalik keelduda planeeringu algatamisest PlanS § 128 lg 2 p 2 alusel. Tähtsust ei oma halduslepingu jõustumine, sest kaebaja on taristu ehitamise ja rahastamisega nõustunud. Kuigi korralduses nr 140 ei ole otsusele nr 4 otsesõnu viidatud, kattuvad kummagi haldusakti seletuskirja põhjendused valla finantsvõimekuse, elanike arvu kiire kasvu ja vajalike sotsiaalsete teenuste kohta. Korralduse nr 140 seletuskirjas on tuginetud ka Saare maaüksuse detailplaneeringule, kus leiti, et ringristmiku väljaehituseta ei ole mh Pärna tee 5 ja lähiala detailplaneeringu lahendust võimalik realiseerida. Samas on haldusakti lõpus märgitud, et kaebajal on jätkuvalt võimalus realiseerida juba kehtivat detailplaneeringut (s.o 22 elamuühikut). Seega ei ole ringristmiku puudumine objektiivne takistus detailplaneeringu elluviimisel. Võrreldes kehtiva detailplaneeringuga lisanduks kokku 12 elamuühikut. Vastustaja põhjendused on puudulikud selles osas, kuidas 12 lisanduvat elamuühikut tähendavad seda, et võimalik ei ole tagada neile või kogu vallale haridust, huvitegevust, vaba aja veetmise võimalusi, arsti- või päästeteenust; samuti sotsiaalhoolekande- või noorsootööteenuseid. Ühegi sellise küsimuste lahendamine ei ole ka detailplaneeringu ülesanne PlanS § 126 lg 1 kohaselt. Juhtotstarbed, millistes piirkondades nähakse ette elamualasid, tootmisalasid, sotsiaalhooneid, haridusasutusi või haljasalasid, nähakse ette kogu valla või linna territooriumi peale tervikuna (PlanS § 75 lg 1 p 18). Üldplaneeringu eesmärk on kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine (PlanS § 74 lg 1). Seega kui üldplaneeringus on ette nähtud perspektiivsed elamumaad, tuleb mõistlikult eeldada, et vald on arvestanud ja ettevaatavalt ette näinud ka perspektiivsed maad ühiskondlike ehitiste ning üldkasutatava maa tarbeks. Detailplaneeringu kui enamasti üksikkrundi planeerimise raames ei lahendata enam küsimusi, kas üldplaneeringus ettenähtud ehitusmahu tarbeks on mitmete kilomeetrite raadiuses piisavalt koole, lasteaedu, perearste, päästekomandosid või kas vallavalitsusel on piisavalt ametnikke või töötajaid lisanduvate elanikega tegelemiseks. Kui kohalik omavalitsus leiab, et tema arengusuunad ei võimalda uute elanike lisandumisel teenuseid osutada, on tal võimalik jätta üldplaneeringus perspektiivsed elamumaad määramata ning seada ka olemasolevatele elamumaadele maksimaalse ehitusmahu ja hoonestuse kõrguspiirangud (PlanS § 75 lg 1 p 18). Silmas tuleb pidada, et üldplaneering on kehtiv haldusakt, millest lähtumine on kohustuslik ka kohalikule omavalitsusele endale; sh loob üldplaneering selles sätestatud ulatuses ka kaitstava subjektiivse õiguse kaebajale kui arendajale. Vastustaja eesmärk oli, et kaebaja tasuks sotsiaalse infrastruktuuri tasu vastavalt vallavolikogu 21.01.2021 otsusele. Selle kohaselt tuleks kaebajal tasuda 60 000 eurot. PlanS § 128 lg 2 p 2 ei näe ette, et keelduda saab siis, kui arendaja keeldub kohalikku arengusse panustamast, vaid siis, kui planeeringu elluviimine ei ole võimalik. Rahaline makse ei muuda detailplaneeringu elluviimist võimalikuks. Poolte vahel sõlmitud halduslepingus on planeeritavate elamute teenindamiseks vajalike tehnorajatiste, sh teede, kommunikatsioonide ja välisvalgustuse rajamises kokku lepitud. Otsust nr 4 ei ole kehtestatud määrusena. Volikogu on soovinud otsuse kehtestada üldkorraldusena. See võimaldab kaebajale kiiremat õiguskaitset halduskohtu poolt. Otsust nr 4 ei soovitud anda soovitusliku hindamisjuhisena ametnikele. Sellist soovi ei nähtu ka valla 30.04.2021 vastusest nr 1-5/359-1 õiguskantslerile. Otsusega määratletakse selgesõnaliselt hinnakiri, millest tuleb vallavalitsusel lähtuda. Seega puudub otsusel halduseeskirja iseloom. 5(10)
3-21-1051 Mistahes avalik-õiguslik rahaline kohustus tuleb kehtestada volikogu määrusega. Lisaks peab avalik-õigusliku rahalise kohustuse sätestamise pädevus tulenema seadusest (PS § 157 lg 2 ja KOKS § 5 lg 2). PlanS ega ka kohalike maksude seadus (KoMS) ei näe ette sellise tasu nõudmise õigust . Kohalikel omavalitsustel on küll autonoomia kohalike küsimuste otsustamisel, kuid see on piiratud põhiseaduse ja seadustega; eriti küsimustes, kus üksikisikutele seatakse kohustusi. Ka kohaliku maksu korral tuleb seadusandja poolt minimaalselt ära määrata sellise maksu olemus ja kehtestamise pädevus. Kuigi KOKS § 6 lg 1 näeb ette, et kohaliku omavalitsuse ülesanne on korraldada veevarustust, kanalisatsiooni, heakorda, teede ehitamist ja korrashoidu, võimaldab PlanS nende ülesannete andmist detailplaneeringu elluviimise osas planeeringust huvitatud isikule. Seadusandja ei ole seni sätestanud võimalust, et ka muid KOKS § 6 lg-tes 1 ja 2 toodud ülesandeid või nende rahastamist oleks võimalik anda üle planeerimisest huvitatud isikule. See ei ole seaduse lünk, vaid seadusandja valik, sest need kulud ei ole otseses seoses konkreetse planeeringualaga. Seega ei vasta otsus menetlus-, vormi- ega pädevusnõuetele ning on õigusvastane. Volikogu otsuse ilmselge õigusvastasuse korral oleks vastuolus tõhusa õiguskaitse, teiste õigusharude tasakaalustamise ja uute õigusvaidluste vältimise põhimõttega (vt Riigikohtu otsuse nr 3-4-120-13 p-d 46 ja 47), kui kohus tuvastaks volikogu otsuse õigusvastasuse ja tühistaks selle üksnes kaebaja osas. Ei pruugi olla välistatud, et seaduses regulatsiooni puudumine, millega kohalik omavalitsus saaks nõuda planeerimisest huvitatud isikult täiendavat panustamist kohaliku omavalitsuse sotsiaalsesse taristusse, võib olla põhiseadusega vastuolus. Siinkohal saaks leevendusmeetmena siiski käsitada seda, et kohalikul omavalitsusel on üldplaneeringu koostamisel lai kaalutlusõigus ning uute perspektiivsete elamualade või olemasolevate elamualade ehitustingimuste kehtestamisel tuleb ette näha vajalikud ühiskondlikud ja sotsiaalobjektid ning -teenused. Seega võib üldplaneeringuga otsustatavate küsimuste ring korvata sotsiaalse taristu tasu puudumise. Kohalikul omavalitsusel on õigus pöörduda ka Riigikohtu poole põhiseaduslikkuse järelevalve teostamiseks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
8.Kiili vald esitas 07.12.2021 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse nõudega tühistada Tallinna Halduskohtu 08.11.2021 otsus ja teha uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. PlanS § 128 lg 2 p 2 lubab kohaliku omavalitsuse üksusel jätta detailplaneeringu koostamine algatamata ka juhul, kui detailplaneeringu koostamisest huvitatud isik keeldub väljaspool planeeringuala asuvate objektide ning sotsiaalobjektide rahastamisest. Kohaliku omavalitsuse üksus võib enne detailplaneeringu koostamise algatamist nõuda, et detailplaneeringu koostamisest huvitatud isik võtaks endale ka teisi kohustusi, näiteks seoses väljapool planeeringuala asuvate objektide ja sotsiaalobjektidega (vt Riigikohtu 19.05.2010 otsus asjas nr 3-3-1-26-10, p 15; Tallinna Ringkonnakohtu 20.12.2018 otsus asjas nr 3-15-1712, p 22). Ekslik on halduskohtu seisukoht, et PlanS § 126 lg 1 kohaselt ei ole detailplaneeringu ülesanne lahendada seda, kuidas detailplaneeringus lisanduvate elamuühikute elanikele tagatakse haridus, huvitegevus, vaba aja veetmise võimalus, arsti- või päästeteenus, samuti sotsiaalhoolekande- või noorsooteenused. Eluruumide ehitamise otseseks tagajärjeks on uued elanikud, kelle ees tekivad kohaliku omavalitsuse üksusel seaduses selgelt sätestatud rahalised kohustused lasteaedade (vt koolieelsete lasteasutuste seaduse § 10), koolide (vt põhikooli- ja 6(10)
3-21-1051 gümnaasiumiseaduse § 10), sotsiaalteenuste, sotsiaaltoetuste, vältimatu sotsiaalabi ja muu abi (vt sotsiaalhoolekande seaduse § 5 lg 1 ning §-d 14–4517), raamatukogude (vt rahvaraamatukogu seaduse § 4) ning spordi (vt spordiseaduse § 3) korraldamisega. Vastustaja ei pidanud ära näitama lisanduvate eluruumide elanike otsest seost nende kulutustega. Detailplaneeringus ettenähtud elamute ehitamisega kaasnevad vastustajale selgelt määratletud ja rahaliselt hinnatavad rahalised kohustused. Sotsiaalse infrastruktuuri tasu suurus elamuühiku kohta määrati kindlaks otsuses nr 4, mitte korralduses nr 140, mistõttu ei ole halduskohtu etteheited korralduse nr 140 põhjenduste puudulikkuse kohta asjakohased. Üldplaneeringus perspektiivsete elamualade määramine ei tähenda kohaliku omavalitsuse üksuse valmisolekut kanda perspektiivsete elamualadega seotud sotsiaalse infrastruktuuriga seotud kulud. Kohaliku omavalitsuse üksuse rahalised kohustused oma elanike ees sõltuvad elanike arvust, nende vanusest, tervislikust ja varalisest seisundist. Nimetatud küsimusi ei lahendata üldplaneeringu kehtestamisel, seda enam, et üldplaneeringus jäetakse elamumaa puhul üldjuhul määramata, mitu elamuühikut perspektiivse elamumaana määratud maale tuleb. Haldusleping ei sätesta, et kaebaja kohustused piirduvad vaid PlanS § 131 lg-s 1 sätestatud kohustustega. Halduslepingu p 5.4 sätestab sõnaselgelt, et kaebaja on teadlik, et tal ei teki õiguspärast ootust, hoolimata kantud kulutustest, et detailplaneering võetakse vastu või kehtestatakse. Halduskohus pidas otsust nr 4 õigesti üldkorralduseks. Kehtivast õigusest ja kohtupraktikast ei tulene, et kohaliku omavalitsuse üksuse kõik avalik-õiguslikud rahalised kohustused peavad olema kehtestatud just määrusega. Kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu õigusaktid on määrus ja otsus (vt KOKS § 7 lg-d 1 ja 2). Kohaliku omavalitsuse üksus võib juhul, kui seadus ei nõua avalik-õigusliku rahalise kohustuse kehtestamist määrusega (vt nt KoMS § 2), kehtestada sellise rahalise kohustuse ka otsusega. Vastustaja haldusterritooriumile ehitatavate elamute püstitamise õiguse eest makstav sotsiaalse infrastruktuuri tasu on kohaliku elu, st vaid vastustajat puudutav küsimus. Kui vastustaja oleks kehtestanud sotsiaalse infrastruktuuri tasu määrusena, ei tekiks küsimust tasu kehtestamise seaduslikust alusest. Vastav pädevus on sätestatud KOKS § 2 lg 1 ja § 22 lg 2 koosmõjus: kohaliku omavalitsuse üksuse volikogu on pädevus otsustama kõiki kohaliku elu küsimusi. Tallinna Ringkonnakohus on pidanud sotsiaalse infrastruktuuri tasumise nõuet iseenesest põhjendatuks (vt Tallinna Ringkonnakohtu 20.12.2018 otsus asjas nr 3-15-1712, p-d 30–32). Sotsiaalse infrastruktuuri tasu ei ole PS § 157 lg-s 2 sätestatud kohalik maks ega koormis. Maksu mõiste on sätestatud maksukorralduse seaduse §-s 2. Selle kohaselt on maks seadusega või seaduse alusel valla- või linnavolikogu määrusega riigi või kohaliku omavalitsuse avalikõiguslike ülesannete täitmiseks või selleks vajaliku tulu saamiseks maksumaksjale pandud ühekordne või perioodiline rahaline kohustus, mis kuulub täitmisele seaduse või määrusega ettenähtud korras, suuruses ja tähtaegadel ning millel puudub otsene vastutasu maksumaksja jaoks. Sotsiaalse infrastruktuuri tasul on otsene vastutasu detailplaneeringu koostamisest huvitatud isiku jaoks – tal on võimalik taotleda detailplaneeringu kehtestamist ja selle elluviimist ning teenida seeläbi majanduslikku tulu. Koormise mõiste on sätestatud KOKS § 36 lg-s 2, mille kohaselt on koormis kohustus, mis seaduse alusel kehtestatakse volikogu määrusega füüsilistele või juriidilistele isikutele kohustuslike tööde tegemiseks valla või linna territooriumil kehtestatud heakorraeeskirjade täitmiseks. Sotsiaalse infrastruktuuri tasu ei vasta koormise tunnustele.
9.Vaela Arendus OÜ palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata, nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja tugineb õiguskantsleri 24.03.2021 kirjale nr 7-5/210416/2102053.
7(10)
3-21-1051 Apellandi esindajatasu väljamõistmine kaebajalt on lubamatu, sest vaidlus ei välju valla põhitegevuse raamidest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
10.Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu otsuse muutmiseks. Halduskohtu otsus on seaduslik ja põhjendatud. Ringkonnakohus ei pea vajalikuks neid põhjendusi korrata (HKMS § 201 lg 4).
11.PlanS § 131 lg 1 näeb ette, et planeeringu koostamise korraldaja on kohustatud oma kulul välja ehitama detailplaneeringukohased avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised, kui planeeringu koostamise korraldaja ja detailplaneeringust huvitatud isik ei ole kokku leppinud teisiti. Sama paragrahvi lõike 2 esimese lause järgi võib planeeringu koostamise korraldaja detailplaneeringust huvitatud isikuga sõlmida halduslepingu, millega huvitatud isik võtab kohustuse sama paragrahvi lõikes 1 nimetatud detailplaneeringukohaste ja planeeringulahenduse elluviimiseks otseselt vajalike ning sellega funktsionaalselt seotud rajatiste väljaehitamiseks või väljaehitamisega seotud kulude täielikuks või osaliseks kandmiseks. PlanS § 128 lg 2 p 2 järgi ei algatata detailplaneeringut eelkõige juhul, kui on ilmne, et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik, eelkõige kui planeeringu koostamise korraldajal puudub võimalus detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmiseks ning detailplaneeringust huvitatud isik keeldub selliseid kulusid kandmast. Need sätted on omavahel tihedalt seotud ning PlanS § 128 lg 2 p-s 2 peetakse peaasjalikult silmas just PlanS § 131 lg-s 1 nimetatud kulude kandmisega seotud raskusi.
12.Praegusel juhul ei keeldunud kaebaja detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmisest. Pooled sõlmisid sellise lepingu ning kaebaja võttis kohustuse ehitada lepingus nimetatud rajatised omal kulul. Vastustaja ei väida, et halduslepingu sõlmimisel ei olnud mõned detailplaneeringu realiseerimisega seotud kulutused talle ettenähtavad (vt Riigikohtu 08.01.2009 otsus nr 3-3-166-08, p 14). Kui PlanS § 131 lg-s 1 sätestatud kohustused on halduslepingu sõlmimise järel jäänud kohalikule omavalitsusele, saab ta nende täitmisest vabaneda üksnes juhul, kui tuvastatakse sellised objektiivsed ja ettenägematud asjaolud, mis välistavad kohaliku omavalitsuse kohustuse täitmise ja on piisavad detailplaneeringu kehtestamata jätmiseks. Selliseks objektiivseks ja ettenägematuks asjaoluks ei saa olla näiteks kohaliku omavalitsuse eelarvest vajaliku raha eraldamata jätmine, vaid raha puudumisele saab tugineda eelkõige siis, kui toimub kohaliku omavalitsuse tulude ulatuslik ja ettenägematu vähenemine või täiendavate ulatuslike ja ettenägematute ülesannete täitmine (vt enne 01.07.2015 kehtinud ehitusseaduse § 13 kohta Riigikohtu 19.05.2010 otsus nr 3-3-1-26-10, p-d 13‒15; 28.10.2010 otsus nr 3-3-137-10, p-d 12‒16; 04.03.2014 otsus nr 3-3-1-96-13, p 16; 21.01.2015 otsus nr 3-3-1-73-14, pd 12‒13). Olukorras, kus kaebaja ei ole taotlenud pärast halduslepingu sõlmimist planeeringulahenduse muutmist ja vastustaja ei ole ära näidanud asjaolude muutumist valla võimes ehitada oma kulul välja halduslepinguga hõlmamata detailplaneeringukohased avalikuks kasutamiseks ette nähtud teed ja nendega seonduvad rajatised, haljastuse,
8(10)
3-21-1051 välisvalgustuse ning tehnorajatised, ei saanud vastustaja detailplaneeringu algatamisest pärast halduslepingu sõlmimist keelduda.
13.Riigikohus selgitas 19.05.2010 otsuses asjas nr 3-3-1-26-10 (p-d 14 ja 15) ehitusseaduse varasema redaktsiooni kohta, et kohalikul omavalitsusel tuleb detailplaneeringutaotluse läbivaatamisel kaaluda, millised kulutused võivad kaasneda detailplaneeringu täitmisega ja läbi rääkida planeeringu tellijaga kulutuste katmise tingimused. Ka nimetatud tingimustest võib sõltuda see, kas kohalik omavalitsus algatab detailplaneeringu või ei ole see võimalik. Näiteks olukorras, kus detailplaneeringu taotleja ei ole nõus vastavate tööde eest tasuma ja kohalikul omavalitsusel puudub selleks võimalus, võib kohalik omavalitsus põhjendatult keelduda detailplaneeringu algatamisest. Sellest, et arendajale pandud kohustustele vastavad objektid asuvad väljaspool planeeringuala, ei saa järeldada, et need kohustused juba seetõttu ei vasta detailplaneeringule või pole sellega seotud. Detailplaneeringualale rajatavad teed ja tehnovõrgud tuleb ühendada väljaspool detailplaneeringuala asuvate rajatistega, neid vajadusel ka ümber ehitades. Ka sotsiaalobjektide ehitamine võib olla otseselt seotud elanike arvu märkimisväärse ja hüppelise kasvuga planeeringualal. Detailplaneeringu kehtestamata jätmist sellest tuleneva vajaduse tõttu rajada uusi kooli- ja lasteaiakohti ning kohaliku omavalitsuse rahaliste vahendite puudumist selleks pidas Riigikohus 04.03.2014 otsuses nr 3-3-1-96-13 (p 24) lubatud kaalutluseks detailplaneeringu kehtestamata jätmisel. Olukorras, kus kohalik omavalitsus võib sellistele kaalutlustele tugineda detailplaneeringu kehtestamise üle otsustamisel, võib ta seda teha ka detailplaneeringu algatamise üle otsustamisel.
14.Seega ei ole vastustajal keelatud arvesse võtta detailplaneeringu algatamise otsustamisel vallale kaasnevaid rahalisi kohustusi ja nende täitmise võimalikkust, tulenevalt detailplaneeringuga soovitavast elanike arvu kasvust. Viidatud sätte sõnastus seda ei välista, sest kasutatakse sõna „eelkõige“. Kaalumisel tuleb arvesse võtta ka seda, kui palju võib vallaelanike arv detailplaneeringu tulemusel kasvada, kuid juba elanike arvu vähese suurenemisega kaasnevate kulude kandmine võib õigustada detailplaneeringu algatamata jätmist. Selliste kulude kandmine, mis õigustavad detailplaneeringu algatamata jätmist, peab olema aga detailplaneeringuga otseselt seotud. Eluruumide ehitamisega kaasnevate lisanduvate elanike heaolu tagamiseks vajalikud kulutused tuleb detailplaneeringu algatamisest keeldumisel selgelt ära näidata ja põhjendada, miks vastustajal tuleb lisakulutusi kanda. Detailplaneeringu elluviimise võimalikkus PlanS § 128 lg 2 p 2 tähenduses hõlmab detailplaneeringuga ette nähtud lahenduse mittekasutatavust.
15.Lasteaia- ja koolikohtade ning sportimisvõimaluste puudumine, samuti raamatukogu ja kultuurimaja kaugus peavad detailplaneeringu algatamata jätmiseks olema sellised, mis takistavad nende mõistlikku ja seadusest tulenevatele nõuetele vastavat kasutamist. Iga sellise ehitise puhul, mille ehitamise jaoks kohaliku omavalitsuse üksusel raha napib, peab olema selge, et selleta ei ole detailplaneeringu elluviimine võimalik. PlanS § 128 lg 2 p 2 sõnastus kinnitab, et detailplaneeringu algatamisest võib keelduda ka muudel juhtudel peale selles sättes otsesõnu nimetatute. Siiski peavad muud sarnased detailplaneeringu algatamisest keeldumise alused olema samalaadsed ja samavõrd olulised kui sättes otsesõnu nimetatud põhjused. Seetõttu ei saanud vastustaja tugineda detailplaneeringu algatamisest keeldumisel üldsõnaliselt rahalistele raskustele, vaid see tuli selgelt ära siduda konkreetse detailplaneeringu lahenduse ja võimaliku lisanduvate elanike arvuga. Seda ei ole praegusel juhul korralduses nr 140 tehtud.
16.Halduskohus selgitas õigesti, et valla üldplaneeringu järgi on Pärna tee 5 elamuala või perspektiivne elamuala juhtotstarbega arenguala. Seega pidi vastustajale olema valmisolek kanda eluruumide planeerimisega kaasnevaid kulutusi ettenähtav juba üldplaneeringu
9(10)
3-21-1051 kehtestamisel. Vastustaja sai hinnata perspektiivsete elamualade asukohtade ja suuruse määratlemisel üldplaneeringu menetluses talle kaasnevate kulutuste ulatust.
17.Korraldus nr 140 on eeltoodust tulenevalt õigusvastane.
18.Otsus nr 4 ei näe ette koormise kehtestamist. Apellandi seisukoht selles osas on õige.
19.Kohalikud maksud on loetletud KoMS §-s 5 ning sotsiaalse infrastruktuuri tasu nende hulka ei kuulu. KoMS § 2 lg 1 võimaldab valla- või linnavolikogul kehtestada kohalikke makse vaid seaduse alusel. Kohalike maksude kehtestamine ei ole kohaliku omavalitsuse üksuse poolt lubatav üksnes PS § 157 lg-le 2 tuginedes. See lubab kohalikul omavalitsusel kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi seaduse alusel. Piisavaks seaduslikuks aluseks maksu kehtestamisel ei saa pidada KOKS § 2 lg-t 1. See säte ei näe ette alust kohaliku maksu kehtestamiseks. Ühtki kohalikku maksu ei saa kehtestada seadusliku aluseta, st ilma, et see oleks seaduses sätestatud (Riigikohtu üldkogu 21.02.2017 otsus nr 3-3-1-48-16, p-d 45–47).
20.Sotsiaalse infrastruktuuri tasu on kohaliku omavalitsuse haldusakti andmise (detailplaneeringu kehtestamise) eest tasutav teenustasu, mis on mõeldud hõlmama kulutusi, mida Kiili vald peab detailplaneeringu elluviimise korral kandma. Sellise haldusakti andmise eest tasutavat lõivu ei ole ette nähtud ka riigilõivuseadusega (RLS), mis näeb ette riigilõivu kohaliku omavalitsuse üksuse toimingu eest (vt RLS §-d 2 ja 6 ning § 7 lg 2). Kõik avalikõiguslikud rahalised kohustused, ka need, mille näeb ette kohaliku omavalitsuse volikogu ja mida makstakse kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks, peavad tuginema seaduslikule alusele (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 08.06.2010 otsus nr 3-4-1-1-10, p-d 55–56; Riigikohtu üldkogu 22.12.2000 otsus asjas nr 3-4-1-10-00, p-d 20–21). Seda ka siis, kui tegemist ei ole kohaliku maksuga, vaid lõivuga PS § 113 tähenduses (vt ka V. Olle jt. Põhiseaduse § 157 kommentaar, p 3 – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., parandatud ja täiendatud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinn, 2020).
21.Halduskohtu seisukoht, et sotsiaalse infrastruktuuri tasu nähti otsuses nr 4 ette seadusliku aluseta, on seetõttu õige.
22.Asja lahendamisel ei ole tähtsust, kas samasugusel kujul tasu võis vastustaja nõuda halduslepingu sõlmimisel või mitte. Ringkonnakohus juhib siiski tähelepanu, et PlanS § 131 lg 21 näeb alates 13.01.2022 ette sama paragrahvi lõikes 2 nimetatud rajatiste väljaehitamiseks ja väljaehitamisega seotud kulude kandmises kokkuleppimiseks kohaliku omavalitsuse poolt korra kehtestamise võimaluse. Need kulud on otseselt seotud PlanS § 131 lg-s 2 nimetatud rajatistega ega hõlma muid, üldisi valla kulutusi, mida tuleb kohaliku omavalitsuse ülesannete täitmiseks teha.
23.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellatsioonimenetluse kulud vastustaja kanda. Kaebaja taotleb apellatsioonimenetluses vastustajalt esindajatasu väljamõistmist 900 eurot (koos käibemaksuga). Menetluskulude nimekirjale on lisatud advokaadibüroo arve. Kulusid ei ole alust pidada ebavajalikeks ega põhjendamatuks. Kaebaja taotlus tuleb seetõttu rahuldada.
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.