Vaela Arenduse OÜ kaebus Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsuse nr 4 ja Kiili Vallavalitsuse 20.04.2021 korralduse nr 140 tühistamiseks ning valla kohustamiseks vaadata kaebaja detailplaneeringu algatamise taotlus uuesti läbi
Menetlusosalised
Kaebaja – Vaela Arendus OÜ (registrikood 14655390), volitatud esindaja vandeadvokaat Anti Aasmaa Vastustaja – Kiili Vallavalitsus, volitatud esindaja Tarko Tuisk
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada kaebus.
2.Tühistada Kiili Vallavalitsuse 20.04.2021 korraldus nr 140 ja Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsus nr 4 ning kohustada vastustajat vaatama kaebaja taotlus detailplaneeringu algatamiseks uuesti läbi.
3.Jätta kaebaja taotlus otsuse täitmise tingimuste määramiseks rahuldamata.
4.Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 1815 eurot.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul arvates otsuse avalikult teatavakstegemisest, s.o hiljemalt 08.12.2021 a.
1.Vaela Arendus OÜ esitas 27.02.2020 Kiili Vallavalitsusele detailplaneeringu algatamise taotluse. Kiili Vallavalitsus ning Vaela Arendus OÜ sõlmisid 16.12.2020 halduslepingu nr 8-15/94-20. Kiili Vallavolikogu andis 21.01.2021 PlanS § 1 ja § 130 alusel otsuse nr 4, millega kehtestas Kiili Valla territooriumil uue detailplaneeringu algatamisel sotsiaalse infrastruktuuri tasuks 5000 eurot ühe elamuühiku kohta. Sotsiaalse infrastruktuuri tasu maksmise kohustus tekib enne detailplaneeringu kehtestamist. Otsuse seletuskirja kohaselt on Kiili vald omavalitsus, kuhu soovitakse ehitada. Vallas on probleemiks elanike vajadustele vastava sotsiaalse infrastruktuuri puudumine. Kiire elanikkonna kasvuga ei kaasne samas proportsioonis maksutulu kasvu, vähemalt mitte kohe. Seega peavad ka 1(10)
arendajad andma oma osa sotsiaalse infrastruktuuri taristu arendamisse. Vallal tuleb tagada kogu toimepiirkonnale igapäevaelus oluliste avalike ja üldise majandushuvi teenuste kättesaadavus, mida ei pea tingimata osutama kodukoha lähedal: nt gümnaasium, huvikool, noortekeskus, kultuurikeskus, spordi- ja/või tervisekeskus ning eriarstiabi-, panga-, pääste-, ettevõtete ja MTÜ-de nõustamisteenus. Muud olulisemad inimeste põhivajadustega seotud kohaliku tasandi teenused peavad olema kättesaadavad ka mujal elukohale lähemal, sh paikkondades väljaspool toimepiirkondade keskuseid: põhihariduse-, koolieelse lasteasutuse, lapsehoiu-, ühistranspordi-, side- ja posti-, raamatukogu-, sotsiaalhoolekande- ja noorsootööteenus ning spordisaal, -väljak ja külakeskus või seltsimaja. Kiili Vallavalitsus andis 20.04.2021 korralduse nr 140, millega otsustas mitte algatada Vaela külas Pärna tee 5 ja lähiala detailplaneeringu koostamine. Korralduse õigusliku alusena on märgitud KOKS § 6 lg 1 ning PlanS § 124 lg 10 ja § 128 lg 2 p 2. Seletuskirja kohaselt: - Kinnistul kehtiva Karla detailplaneering näeb ette 6 ühepereelamut, 2 paariselamut ja üht ridaelamut, kokku 22 elamuühikut; samuti tootmishoonete maa alajaama tarbeks ja kaks transpordimaa krunti. 14% kinnistust planeeritakse üldmaa sihtotstarbega rekreatiivalaks. - DP taotluses soovitakse moodustada 8 ridaelamu krunti, 1 transpordimaa krunt ja 2 üldkasutatava maa krunti – kokku 5 ühepereelamut ja 8 ridaelamut ehk 34 elamuühikut. - Kiili valla põhjapiirkonnas on surve uusarendusteks eriti tugev. Kodutunde jaoks on vajalik terviklik elukeskkond koos liikumis- ja vabaajavõimaluste, lasteaedade ja koolidega. Valla investeerimisvajadus on kõrge ning vald ei tohi võtta üle jõu käivaid kohustusi. Seega tuleb teha valikuid sh elanikkonna liigkasvu osas. Kiire elanikkonna kasvuga ei kaasne samas proportsioonis maksutulu kasvu, vähemalt mitte kohe. - Vallas tuleb tagada kogu toimepiirkonnale igapäevaelus oluliste avalike ja üldise majandushuvi teenuste kättesaadavus, mida ei pea tingimata osutama kodukoha lähedal: nt gümnaasium, huvikool, noortekeskus, kultuurikeskus, spordi- ja/või tervisekeskus ning eriarstiabi-, panga-, pääste-, ettevõtete ja MTÜ-de nõustamisteenus. Muud olulisemad inimeste põhivajadustega seotud kohaliku tasandi teenused peavad olema kättesaadavad ka mujal elukohale lähemal, sh paikkondades väljaspool toimepiirkondade keskuseid: põhihariduse-, koolieelse lasteasutuse, lapsehoiu-, ühistranspordi-, side- ja posti-, raamatukogu-, sotsiaalhoolekande- ja noorsootööteenus ning spordisaal, -väljak ja külakeskus või seltsimaja. Kohalik omavalitsus peab hoolitsema piisava haldus- ja finantsvõimekuse eest kõigi nimetatud teenuste piisava kättesaadavuse tagamiseks. - On ilmne, et olemasolevate ja planeeritavate detailplaneeringute elluviimine võib viia kohaliku omavalitsuse finantsraskustesse. Teise DP menetlemisel selgus, et Kiili valla arengukava ei näe ette lisanduvaid elamuühikuid uute detailplaneeringute näol ning ilma ringristmiku väljaehituseta Opmani tee ja riigimaantee (11115 Kurna-Tuhala tee) ristumisele pole võimalik Vaela külas Pärna tee 5 ja lähiala detailplaneeringu lahendus realiseerida. - Arendaja on keeldunud täiendavate tingimuste kokkuleppimisest ja palunud lähtuda sõlmitud halduslepingust. Kuna arendaja ei soovi panustada rahaliselt planeeringu elluviimisega seotud investeerimisvajadusse, jätab Kiili Vallavalitsus planeerimismenetluse algatamata. Huvitatud isikul on jätkuvalt võimalik realiseerida juba kehtivat detailplaneeringut.
2.Vaela Arendus OÜ esitas 16.05.2021 Tallinna Halduskohtusse kaebuse Kiili Vallavalitsuse 20.04.2021 korralduse nr 140 tühistamiseks ning valla kohustamiseks vaadata kaebaja detailplaneeringu algatamise taotlus uuesti läbi. Kohtumenetluse jooksul täiendas kaebaja kaebust nõudega tühistada Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsuse nr 4. Kaebuse põhjendused:
1.Kiili Vallavalitsuse korraldus detailplaneeringu algatamata jätmise kohta (20.04.2021 korraldus nr 140) on tehtud kaalutlusvigadega, mis on viinud õigusvastase otsuse tegemiseni. a. Kiili Vallavalitsus ei ole järginud PlanS § 128 lõikes 4 sätestatud tähtaega, mis võis viia lõppjärelduses väära kaalutlusotsuse tegemiseni. b. Kiili Vallavalitsuse ja kaebaja vahel sõlmitud haldusleping nr 8-15/94-20 on kehtiv ja sellest tulnuks ka detailplaneeringu algatamisel lähtuda. Kaebajal on tekkinud usaldus ja õiguspärane ootus nimetatud lepingu kehtivuse osas. 2(10)
c. Kaebajale esitatud haldusorgani otsus tugineb PlanS § 128 lg 2 punktile 2, mis sätestab, et detailplaneeringut ei algatata juhul kui on ilmne, et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik, eelkõige kui planeeringu koostamise korraldajal puudub võimalus detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmiseks ning detailplaneeringust huvitatud isik keeldub selliseid kulusid kandmast. Kaebaja on võtnud kohustuse PlanS § 131 lg 1 kohased rajatised ehitada ja vastavad kulud kanda sõnaselgelt 16.12.2020.a. sõlmitud halduslepinguga, kuid PlanS § 131 lg 1 alusel sõlmitud lepingu alusel ei saa nõuda kulutuste hüvitamist, mis otseselt ei ole põhjustatud taotletavast detailplaneeringust. d. Kiili Vallavalitsus pidi olema teise detailplaneeringu menetlemisel selgunud asjaolust, et kriitiline tegur on Opmani tee ja riigimaantee (11115 Kurna-Tuhala tee) ristumiskohale ringtee ehitamine, teadlik juba enne halduslepingu sõlmimist. Liiati ei ole kõnealuse ringtee ehitamine seotud kaebaja taotletava detailplaneeringu, vaid teise detailplaneeringuga, ning nimetatud ringtee ehitamine on vajalik ja käesolevaks ajaks vallavalitsuse poolt ka planeeritud. e. Kaebaja on keeldunud infrastruktuuri tasu maksmisest (kehtestatud Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsusega nr 4), kuid ei ole kunagi keeldunud PlanS § 128 lõike 2 punktis 2 sätestatud kulude kandmisest. Kaebaja keeldus edasistest läbirääkimistest, kuna vastustaja soovis avada uuesti halduslepingu lepingueelsed läbirääkimised üksnes põhjusel, et nõuda kaebajalt sotsiaalse infrastruktuuri tasu. Haldusorgan on detailplaneeringu algatamisest keeldumisel varjatult lähtunud kaalutlusest, et kaebaja keeldus tasumast ilma õigusliku aluseta nõutavat sotsiaalse infrastruktuuri tasu.
2.Kaebaja leiab, et Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsus nr 4 on õigustloov akt, mida saab kontrollida põhiseaduslikkuse järelevalve menetluses. Otsus on nii formaalselt kui ka materiaalselt põhiseadusega vastuolus ja tuleb jätta kohaldamata. Vastustajal puudus otsuse vastuvõtmiseks määrusena seaduses sätestatud volitusnorm.
3.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu.
1.Detailplaneeringu algatamata jätmine on õiguspärane. a. Arusaamatu on kaebaja viide, et haldusakti andmine hiljem kui 90 päeva alates algatamise taotluse esitamisest võis viia vale otsuse tegemiseni. Lisaks sellele, et sel ajal kehtis vallavalitsuses tavapärasest erinev ja raskendatud töökorraldus, on hea praktika, et detailplaneeringu algatamisele eelnevalt tuleb huvitatud isiku ja kohaliku omavalitsuse vahel jõuda kokkuleppele kõigi võimalike kohustuste ja õiguste üleandmises või vähemalt püüelda selle poole. Kiili vallavalitsus ei ole tahtlikult viivituses olnud ja läbivalt püüdnud kaebajaga dialoogis olla. b. Kaebaja on kaebuses puudulikult käsitlenud poolte vahel sõlmitud halduslepingut. Nimelt märgib halduslepingu punkt 10.2. selgesõnaliselt ja ühemõtteliselt, et leping jõustub detailplaneeringu algatamise korralduse jõustumise momendist ning kehtib lepinguliste kohustuste täitmiseni. Kuna detailplaneeringut ei algatatud, ei ole jõustunud ka halduslepinguga võetud kohustused ja õigused. c. Asjakohase kinnisasja kohta kehtib Karla detailplaneering, mille kohaselt on kaebaja omandis oleval kinnisasjal ehitusõigus olemas. Vallavalitsus on nõus Karla planeeringu järgse ehitusõiguse realiseerimisega, on sellega arvestanud ja selle muutmine kaebaja poolt soovitud mahus ei saa toimuda kergekäeliselt, kuna kaebaja soovib ehitusmahtusid suurendada. Sellega seoses on ka lisanduvate inimeste arv suurem, millega vald ei ole eelnevalt saanud arvestada.
2.Kiili Vallavolikogu 21.01.2021 otsus nr 4 on üldkorraldus, millel on haldusesisene iseloom. a. On välistatud, et tegemist on üldaktiga, sest sellise üldakti andmiseks puudub vallal volitusnorm, vajadus ja sisuline iseloom olla üldaktina kehtestatud ning üldakti menetlus eeldab teistsugust menetlusvormi, kui kasutati otsuse nr 4 kehtestamiseks. Vastustaja kehtestas 21.01.2021 otsusega nr 4 sotsiaalse infrastruktuuri tasu eesmärgiga, vähendada planeeringu3(10)
tega kavandatavatest täiendavatest elamuühikutest ja uute elanike lisandumisest tulenevat negatiivset mõju valla eelarvele. b. Otsusel on vallavalitsuse kui täidesaatva võimuorgani jaoks halduseeskirjale omane iseloom sarnaselt teisele planeerimismenetluses volikogu poolt antavatele haldusaktidele (nt üldplaneering).
KOHTU PÕHJENDUSED
4.Kohus käsitleb esmalt detailplaneeringu algatamata jätmist ehk 20.04.2021 korraldust (I) ning seejärel vallavolikogu 21.01.2021 otsust (II). I
5.Vaidlustatud korralduse õigusliku alusena on tuginetud KOKS § 6 lg-le 1 ning PlanS § 124 lg-le 10 ja § 128 lg 2 p-le 2. PlanS § 124 lg 10 sätestab, et detailplaneeringu koostamise korraldaja on kohaliku omavalitsuse üksus. Toodud normi kohaldamise üle käesolevas asjas vaidlust ei ole. KOKS § 6 lg 1 sätestab, et omavalitsusüksuse ülesanne on korraldada vallas või linnas sotsiaalteenuste osutamist, sotsiaaltoetuste ja muu sotsiaalabi andmist, eakate hoolekannet, kultuuri-, spordi- ja noorsootööd, elamu- ja kommunaalmajandust, veevarustust ja kanalisatsiooni, heakorda, jäätmehooldust, ruumilist planeerimist, valla- või linnasisest ühistransporti ning valla või linna teede ehitamist ja korrashoidu, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Toodud normist tuleneb seega vastustaja ülesanne korraldada ruumilist planeerimist. Norm on ka kaugemalt seotud seletuskirjas toodud põhjendustega, et vastustaja ülesanne on tagada sotsiaalne taristu. Norm, mis sätestab kohaliku omavalitsuse üksuse ülesanded, ei anna samas vastustajale volitust nõuda ülesannete täimise rahastamist planeerimisest huvitatud isikult.
6.PlanS § 128 lg 2 p 2 sätestab, et detailplaneeringut ei algatata eelkõige juhul, kui on ilmne, et algatatava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole võimalik, eelkõige kui planeeringu koostamise korraldajal puudub võimalus detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmiseks ning detailplaneeringust huvitatud isik keeldub selliseid kulusid kandmast. PlanS § 128 lg 2 sätestab olemuslikult avatud loetelu, kuivõrd kasutatud on sõna „eelkõige“. See viitab, et põhjendatud juhul võib olla keeldumine võimalik ka mõnel muul kaalutlusel, mis kaalub üles taotluse esitaja õigused ja huvid. Käesoleval juhul on aga vastustaja pidanud vajalikuks lähtuda punktis 2 toodud alusest. Ka punkt 2 sisaldab avatud loetelu, millega võib sisustada, et planeeringu elluviimine ei ole tulevikus võimalik. Näitlikuna on toodud, kui vastustajal ei ole võimalik rajada teid, sellega seonduvaid rajatisi, välisvalgustust, haljastust ja tehnorajatisi. Norm on oma olemuselt seotud PlanS § 131 lg-tega 1 ja 2, mis sätestavad koosmõjus, et KOV võib huvitatud isikuga sõlmida halduslepingu, millega huvitatud isik võtab kohustuse tagada avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse ning tehnorajatised. Arvestades normide sõnastuse kattuvust, tuleb eeldada, et PlanS § 131 lg-s 2 toodud lepinguga on täidetud PlanS § 128 lg 2 p-s 2 toodud näitlik alus. Poolte vahel sõlmitud halduslepingus (kaebuse lisa 3) on sätestatud: - Kiili vald ei võta endale täitmiseks kohustusi ja ei kanna mistahes rahalisi kulutusi kohustuste eest, mis on sätestatud planeerimisseaduse § 131 lõikes 1 kui planeeringu korralda kohustused. - Detailplaneering algatatakse ainult tingimusel, et Huvitatud isikud võtab endale kohustuse omal kulul välja ehitada detailplaneeringukohased avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega 4(10)
-
-
-
seonduvad rajatised, haljastuse, välisvalgustuse (ka avalike pakendimahutite plats) ning tehnorajatised (edaspidi Tehniline infrastruktuur ); Huvitatud isik peab tagama, et planeeringualalt oleks tasuta juurdepääs avalikult kasutatavale teele ning, et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe kohaselt kasutada. Sealhulgas peab olema tagatud ühendus ühisveevärgi ja -kanalisatsiooniga.
6.Kokkulepe detailplaneeringu järgse ja detailplaneeringu ala teenindava Tehnilise infrastruktuuri väljaehitamise kohta 6.1 Huvitatud isikute kohustused Huvitatud isik kohustub: s.h arendusetegevusega seotud avalikult kasutatavate teede ja teedega seonduvate rajatiste (sh avalike pakendimahutite plats) ning avalikes huvides olevate tehnorajatiste (vee-, kanalisatsiooni-, elektri-, sidevarustuse jne) ja välisvalgustuse ehitamine. Tagatud peab olema, et planeeringualalt oleks tasuta juurdepääs avalikult kasutatavale teele ning, et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe kohaselt kasutada. 6.1.1 ehitama välja hiljemalt viie aasta jooksul alates Detailplaneeringu kehtestamisest omal kulul ja ehituslubade alusel Detailplaneeringuga ette nähtud Detailplaneeringu järgse ja Detailplaneeringu ala teenindava Tehnilise infrastruktuuri, s.h arendusetegevusega seotud avalikult kasutatavate teede ja teedega seonduvate rajatiste ning avalikes huvides olevate tehnorajatiste (vee-, kanalisatsiooni-, elektri-, sidevarustuse jne) ja välisvalgustuse ehitamine. Tagatud peab olema, et planeeringualalt oleks tasuta juurdepääs avalikult kasutatavale teele ning, et muid avalikes huvides olevaid tehnorajatisi oleks võimalik nende otstarbe kohaselt kasutada. 6.1.2 andma Kiili vallale informatsiooni Tehnilise infrastruktuuri väljaehitamise kohta;
Seega on pooled sõlminud lepingu, et tagada vastustaja PlanS § 131 lg-st 1 tulenevate kohustuste täitmine kaebaja poolt. Seega ei ole vastustajal võimalik keelduda planeeringu algatamisest PlanS § 128 lg 2 p 2 alusel põhjusel, et planeeringu koostamise korraldajal puudub võimalus detailplaneeringukohaste avalikuks kasutamiseks ette nähtud tee ja sellega seonduvate rajatiste, haljastuse, välisvalgustuse või avalikes huvides olevate tehnorajatiste ehitamise kohustuse täitmiseks vajalike kulude kandmiseks ning detailplaneeringust huvitatud isik keeldub selliseid kulusid kandmast. Kaebaja ei ole ka kohtumenetluse jooksul avaldanud soovi omal kulul kohustuste täitmisest loobuda. Seetõttu ei ole oluline ka halduslepingu jõustumine, sest kaebaja on nõustunud PlanS § 131 lg-s 1 nimetatud taristu ehitamise ja rahastamisega.
7.Asjas on järgnevalt vaidluse all, kas kaebaja taotletava planeeringu elluviimine tulevikus ei ole mõnel muul põhjusel võimalik (PlanS § 128 lg 2 p 2 üldjuht). Vaidlustatud haldusaktis on tuginetud sellele, et kaebaja ei soovi rahaliselt panustada planeeringu elluviimisega seotud investeerimisvajadusse. Investeerimisvajadust on haldusaktis toodud viite kohaselt sisustatud vastustaja 23.02.2021 kirjas nr 8-1/300-7. Nimetatud kirjas on omakorda tuginetud vallavolikogu 21.01.2021 otsusele, märkides, et sotsiaalse infrastruktuuri tasu nõue kehtestatakse eesmärgiga vähendada planeeringutega kavandatavatest täiendavatest elamuühikutest ja uute elanike lisandumisest tulenevat negatiivset mõju valla eelarvele. Sotsiaalse infrastruktuuri kulude suurenemise üheks põhjuseks on uute koolimajade, terviserajatiste, mänguväljakute, raamatukogude ja lasteaedade jms sotsiaalsete objektide ehitamise vajadus, et tagada jätkusuutlik ja tasakaalustatud valla areng. Kuigi vaidlustatud haldusaktis, s.o 20.04.2021 korralduses ei ole vallavolikogu 21.01.2021 otsusele nr 4 expressis verbis tuginetud, kattuvad kummagi haldusakti seletuskirja põhjendused valla finantsvõimekuse, elanike arvu kiire kasvu ja vajalike sotsiaalsete teenuste kohta, mh kohati sõna-sõnalt (vrd 20.04.2021 korralduse seletuskirja p 6 (kaebuse lisa 8 lisa 1) ja 21.01.2021 otsuse seletuskiri (vastustaja 08.10.2021 dokumendi lisa 1)). Haldusakti seletuskirjas on ka tuginetud Saare maaüksuse detailplaneeringule (lk 6), kus leiti, et ilma ringristmiku väljaehituseta ei ole mh Pärna tee 5 ja lähiala detailplaneeringu lahendust võimalik realiseerida. Samas on haldusakti lõpus märgitud, et kaebajal on jätkuvalt võimalus realiseerida juba kehtivat detailplaneeringut (s.o 22 elamuühikut). Seega ei ole ringristmiku puudumine objektiivne takis5(10)
tus detailplaneeringu elluviimisel, vaid piisava rahalise panustamise korral oleks võimalik detailplaneeringut menetleda.
8.Võrreldes kehtiva detailplaneeringuga lisanduks kokku 12 elamuühikut (34-22). Vastustaja põhjendused on puudulikud selles osas, kuidas 12 lisanduvat elamuühikut tähendavad seda, et võimalik ei ole tagada neile või kogu vallale haridust, huvitegevust, vaba aja veetmise võimalusi, arsti- või päästeteenust; samuti sotsiaalhoolekande- või noorsootööteenuseid. Ühegi sellise küsimuste lahendamine ei ole ka detailplaneeringu ülesanne PlanS § 126 lg 1 kohaselt. Juhtotstarbed, millistes piirkondades nähakse ette elamualasid, tootmisalasid, sotsiaalhooneid, haridusasutusi või haljasalasid, nähakse ette kogu valla või linna territooriumi peale tervikuna (PlanS § 75 lg 1 p 18). Üldplaneeringu eesmärk on kogu valla või linna territooriumi või selle osa ruumilise arengu põhimõtete ja suundumuste määratlemine (PlanS § 74 lg 1). Seega kui üldplaneeringus on ette nähtud perspektiivsed elamumaad, tuleb mõistlikult eeldada, et vald on arvestanud ja ettevaatavalt ette näinud ka perspektiivsed maad ühiskondlike ehitiste ning üldkasutatava maa tarbeks. Detailplaneeringu kui enamasti üksikkrundi planeerimise raames ei lahendata enam küsimusi, kas üldplaneeringus ettenähtud ehitusmahu tarbeks on mitmete kilomeetrite raadiuses piisavalt koole, lasteaedu, perearste, päästekomandosid või kas vallavalitsusel on piisavalt ametnikke või töötajaid lisanduvate elanikega tegelemiseks. Kui kohalik omavalitsus leiab, et tema arengusuunad ei võimalda uute elanike lisandumisel teenuseid osutada, on tal võimalik jätta üldplaneeringus perspektiivsed elamumaad määramata ning seada ka olemasolevatele elamumaadele maksimaalse ehitusmahu ja hoonestuse kõrguspiirangud (PlanS § 75 lg 1 p 18). Silmas tuleb pidada, et üldplaneering on kehtiv haldusakt, millest lähtumine on kohustuslik ka kohalikule omavalitsusele endale; sh loob üldplaneering selles sätestatud ulatuse ka kaitstava subjektiivse õiguse kaebajale kui arendajale. Vastustaja ei ole tuginenud sellele, et kaebaja taotletav oleks vastuolus üldplaneeringuga (20.04.2021 korralduse seletuskirja p 3). Arvestades 20.04.2021 korralduse sarnasust 21.01.2021 otsuse sisuliste põhjendustega (sh seost läbi 23.02.2021 kirja), on ettenähtav, et vastustaja eesmärgiks oli, et kaebaja tasuks sotsiaalse infrastruktuuri tasu vastavalt vallavolikogu 21.01.2021 otsusele. Lähtudes lisanduvate elamuühikute arvust – kokku 12 tk (34-22) – oleks detailplaneeringumenetluse algatamine vastustaja 21.01.2021 otsuse alusel võimalik 60 000 euro eest. Vastustaja ei ole määratlenud, et kaebaja taotletud planeeringu elluviimine ei oleks võimalik mõne konkreetse ehituse, hoone, arenduse, rajatise või teenuse puudumise tõttu ning seda oleks nimelt 60 000 euro eest võimalik tagada. PlanS § 128 lg 2 p 2 ei näe ette, et keelduda saab siis, kui arendaja keeldub kohalikku arengusse panustamast, vaid siis, kui planeeringu elluviimine ei ole võimalik. Kohtule ei ole arusaadav, kuidas n.ö panustamine muudab detailplaneeringu elluviimise võimalikuks ehk kuidas sellega on viivitamatult vajalikud teenused ja ehitised lisanduvatele elamuühikutele tagatud. Kohus käsitleb sotsiaalse infrastruktuuri tasu 21.01.2021 otsust käsitledes täpsemalt. Kohus kordab, et poolte vahel sõlmitud halduslepingus on planeeritavate elamute teenindamiseks vajalike tehnorajatiste, sh teede, kommunikatsioonide ja välisvalgustuse rajamises kokku lepitud, mistõttu ei ole praeguses menetluslikus seisus ilmselgelt ettenähtav, et planeeringu lõpptulemust ei oleks korrakohase planeerimismenetluse läbimisel võimalik saavutada.
9.Kokkuvõttes leiab kohus, et vastustaja 20.04.2021 korraldus on õigusvastane ja tuleb tühistada, kuivõrd puuduvad faktilised asjaolud, millele vastustaja on algatamisest keeldumisel tuginenud. Eeltoodu ei tähenda, et kaebaja taotluse uuesti läbivaatamisel tuleks tingimata planeeringumenetlus algatada, planeering vastu võtta ja kehtestada, kuivõrd vastustajal on selles küsimuses ulatuslik kaalumisruum. Kaalutlusõigust tuleb teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve (HMS § 4 lg 2). II
10.Kaebaja on taotlenud detailplaneeringu algatamise taotluse uuesti läbi vaatamist. Kaebaja eesmärgiks on ilmselgelt, et talt ei nõutaks 21.01.2021 otsusest tuleneva infrastruktuuri tasu tasumist. 6(10)
Kuni 21.01.2021 otsus kehtib, ei ole võimalik kohustada ka vastustajat läbi viima planeerimismenetlust, milles kaebajalt infrastruktuuritasu kehtestamist ei nõutaks. Kuigi 20.04.2021 korralduses, kui kaebaja suhtes antud haldusaktis ei ole volikogu 21.01.2021 otsusele tuginetud, on viitamata tuginemine volikogu otsusele käesolevas asjas ilmselge.
11.Käesolevas asjas tuleb esmalt küsida, millise halduse tegevusvormiga on tegemist. Võimalik on käsitleda volikogu otsust määruse (õigustloova akti), üldkorralduse (haldusakti) või halduseeskirjana.
11.1.PS § 154 lg 1 sätestab, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Nimetatud normist on tuletatud ka KOVide määrusandlusõigus – KOKS § 7 lg 1 ja HMS § 90 lg 2. Universaalpädevus on kohaliku omavalitsuse üksuse (KOVü) õigus ilma erivolitusteta otsustada ja korraldada kõiki kohaliku elu küsimusi. Õigus lahendada kõiki kohaliku elu küsimusi välistab kohaliku elu küsimuste ammendava loetelu seadustes. KOVü-l peab olema õigus lahendada ka neid tunnustelt kohaliku elu küsimusi, mida seadused ei nimeta. Sellest järeldub, et KOVü saab kohaliku elu küsimuse lahendamiseks anda määruse ka juhul, kui puudub seadusest tulenev volitusnorm1. Põhiseadus samas piirab avalik-õiguslike tasude määramist. Riiklikud maksud, koormised, lõivud, trahvid ja sundkindlustuse maksed sätestab seadus (P § 113). Kohalikul omavalitsusel on seaduse alusel õigus kehtestada ja koguda makse ning panna peale koormisi (PS § 157 lg 2). Riigikohus on seda tõlgendanud, et PS § 157 lg 2 järgi on omavalitsusüksusel seaduse alusel õigus kehtestada avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi (3-4-1-34-14). Arvestades Riigikohtu pikaajalist praktikat, tuleb järeldada, et nii PS § 113 kui ka § 157 lg 2 hõlmavad kõiki avalik-õiguslikke rahalisi kohustusi (lahend nr 3-41-52-13 p 44, 5-18-2 p 37). Kohalikul omavalitsusel on õigus otsustada, kas seaduses sätestatud rahaline kohustus sätestada, ning võrreldes riiklike kohustustega võib kohalikule omavalitsusele jätta laiema otsustusvabaduse (vt 3-3-1-48-16), kuid sellegipoolest peab rahalise kohustuse olemus ja selle kehtestamise võimalus olema seaduses. Seaduse alusel on volikogul võimalik anda määrus kui üldakt. Määruse nõuded tulenevad nii KOKS §-st 23 kui ka HMS 6. peatükist. Vaidlus puudub selle üle, et 21.01.2021 otsuse õiguslikud alused, PlanS § 1 (seaduse eesmärk ja reguleerimisala) ning § 130 (haldusleping huvitatud isikuga) ei anna kohalikule omavalitsusele alust rahalise kohustuse määramiseks. Otsust ei ole vormistatud määrusena ning seda ei ole ka Riigi Teatajas kehtivas korras avaldatud. Volikogul on pädevus anda nii määruseid kui ka haldusakte (otsuseid). Piiripealsel juhtumil peab kohus aktsepteerima akti andja valikut, kas lahendada küsimus määruse või üldkorraldusega, v.a kui ta algatab põhiseaduslikkuse järelevalve selle tõttu, et seadusandja poolt aktile antud kohatu vorm takistab ülemääraselt õiguskaitset2. Kuivõrd ei nähtu vastustaja volikogu tahet anda õigustloov akt, vaid üldkorraldus, tuleb seda valikut aktsepteerida, sh kuna see võimaldab ka kaebajale kiiremat õiguskaitset halduskohtu poolt.
11.2.Korrektse ning ühtlase tõendite kogumise korra tagamiseks võib aga asutuse juht iseseisvalt kehtestada asutusesiseseid halduseeskirju ja tegevusjuhendeid ametnikele3. Riigikohus on lahendis 33-1-81-07 selgitanud, et haldusesisene akt (halduseeskiri) on esmajärjekorras suunatud haldusele enesele ning on siduv haldusorganile. Akti halduseeskirjadena kvalifitseerimine ei välista, et sätestatu avaldab mõju ka haldusevälistele isikutele nende suhetes avaliku võimuga. Halduseeskirja normid omandavad faktilise välismõju nende kohaldamise tulemusena. Kaalumisreeglite kehtestamist eelkõige haldusele enesele suunatud halduseeskirja vormis võib pidada iseenesest põhjendatuks. Kuigi halduseeskiri peab abistama haldusorganit edaspidise kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi eeskiri kaa1
https://pohiseadus.ee/sisu/3639/paragrahv_154 HKMS kommentaarid lk 75, § 6 p cc), Ivo Pilving
Haldusmenetluse käsiraamat, lk 175
7(10)
lumist takistada ega välistada. Haldusel peab olema põhjendatud juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduseeskirjas sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb halduseeskirja kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet. Halduseeskirja või muu siseaktina on võimalik käsitleda ka näiteks haldusorgani hindamismaatriksit toetuste andmisel või tagasi nõudmisel (Riigikohtu lahend nr 3-3-1-77-14), samuti ka struktuurplaani kui arhitektuurilist nägemust linna arengusuundadest või Maa-ameti juhendit sundvõõrandatava maa hüvitise suuruse määramisel. Käesolevas asjas ei nähtu, et vallavolikogul oli soov anda halduseeskiri nt soovitusena planeeringut menetlevatele ametnikele, milles planeeringute algatamistel ja menetlemisel lähtuda. Sellist soovi ei nähtu mh ka valla 30.04.2021 vastusest nr 1-5/359-1 õiguskantslerile (vt vastustaja 21.06.2021 menetlusdokumendi lisa), kuivõrd selles on leitud, et tegemist on volikogu õigusega nimetada halduslepingu tingimused; KOVil on õigus hinnastada arendustegevust; ning üldplaneeringu kehtestamise õigusest tuleneb ka volikogu pädevus otsustada otsuse vormis, millistel tingimustel ja kuidas planeerimisprotsesse suunata. Otsusega määratletakse selgesõnaliselt hinnakiri, millest tuleb vallavalitsusel lähtuda. Tegemist ei ole soovituslike hindamiskriteeriumitega, millega täpsustataks, kuidas tuleks arvutada arendaja kulud tehnorajatiste ja teede eest tasumisel. Kõrvalekaldumist või ka muudest kaalutlustest lähtumist ei ole ette nähtud. Seega puudub otsusel halduseeskirja iseloom.
11.3.Eeltoodust tulenevalt tuleb otsust käsitleda, nagu viitab selle vastuvõtmise kord ja vorm, haldusaktina. Kuivõrd tegemist on üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele (planeeringust huvitatud isikud) suunatud haldusaktiga, tuleb otsust käsitleda üldkorraldusena. Kohus jääb siinkohal ka oma 15.09.2021 määruses toodud seisukohtade juurde, mis puudutavad kaebeõigust, kaebetähtaega ja kaebaja vajadust eesmärgi saavutamiseks otsust nr 4 vaidlustada.
12.Kohus analüüsis eelnevalt määrusandluse pädevuse all (kohtuotsuse p 11.1), et mistahes avalikõiguslik rahaline kohustus tuleb kehtestada volikogu poolt määrusega. Lisaks peab avalik-õigusliku rahalise kohustuse sätestamise pädevus tulenema seadusest (PS § 157 lg 2 ja KOKS § 5 lg 2). PlanS ega ka kohalike maksude seadus sellise tasu nõudmise õigust ette ei näe. Vastustaja ei ole viidanud ning kohtule ei ole ka teada muud normi, millest tuleneks volitus sellise avalik-õigusliku tasu kehtestamiseks. Kohalikel omavalitsustel on küll autonoomia kohalike küsimuste otsustamisel, kuid see on piiratud põhiseaduse ja seadustega; eriti küsimustes, kus üksikisikutele seatakse kohustusi. Ka kohaliku maksu korral tuleb seadusandja poolt minimaalselt ära määrata sellise maksu olemus ja kehtestamise pädevus. Kohus ei nõustu vastustajaga osas, et üldplaneeringu kehtestamise pädevusest tuleneb ka konkreetse otsuse andmise pädevus. Juhul, kui tegemist oleks üldplaneeringu muutmise või selle osaga, tulnuks läbi viia üldplaneeringule ettenähtud menetlus, sh avalik väljapanek, avalik arutelu ja heakskiit. Sellise menetluse läbiviimist käesolevas asjas ei nähtu. Kohus ei anna lõplikku hinnangut, kas sellise tasu kehtestamine üldplaneeringu raames oleks võimalik. Kohus märgib teadmiseks, et ka üldplaneering on haldusakt, mitte halduseeskiri; sh on see järgimiseks kohustuslik ka vastustajale. Õiguslik olukord on ka oluliselt muutunud pärast Riigikohtu lahendit 3-3-1-62-02, kus Riigikohus märkis mh, et näiteks planeeringu realiseerimiseks vajalike vahendite puudumine võib olla põhjuseks detailplaneeringu algatamisest keeldumiseks. Kohus leiab, et seadusandja on toodud piiri PlanS § 128 lg 2 p 2 ja § 131 lg-tega 1 ja 2 täpsustanud, s.o arendajalt saab nõuda panustamist planeeritava ala otseseks teenindamiseks ja käitamiseks vajalike kulude katmist või siis vajaliku taristu väljaehitamist. Seega kuigi KOKS § 6 lg 1 näeb ette, et KOVi ülesanne on korraldada veevarustust, kanalisatsiooni, heakorda, teede ehitamist ja korrashoidu, võimaldab PlanS nende ülesannete andmist detailplaneeringu elluviimise osas planeeringust huvitatud isikule. Eeltoodust aga nähtub, et seadusandja ei ole seni sätestanud võimalust, et ka muid KOKS § 6 lg-tes 1 ja 2 toodud ülesandeid või nende rahastamist oleks võimalik anda üle planeerimisest huvitatud isikule. Sealjuures ei pea kohus eeltoodut lüngaks, 8(10)
vaid seadusandja teadlikuks valikuks, mh ka põhjusel, et teed ja kommunikatsioonid on otseselt vajalikud planeeringuala kasutamiseks. Planeeringuala seos spordiväljaku, noortekeskuse, lapsehoiuteenuse, ühistranspordi või ettevõtete ja MTÜ-de nõustamisteenusega (vt 21.01.2021 otsuse nr 4 seletuskirja lk 2) jäävad kaudseks ega pruugi olla seostatavad konkreetse planeeringualaga. Kohus kordab ka, et käesoleval juhul soovis kaebaja planeerimismenetluse algatamist kinnistu osas, kuhu on juba ette nähtud juba 22 elamuühikut, millele lisanduks veel 12. Ka nt vallavalitsuse ametnike täiendava värbamise vajadus ei ole planeeringualaga seotud otsene kulu. Kohus ei pea ka näiteks mõeldavaks, et kui arendusalale lisanduvate elanike tõttu tuleks volikogu liikmete arvu suurendada (KOVVS § 7 lg 2), peaks arendaja panustama rahaliselt lisanduvate volikogu liikmetega kaasnevate kulude tasumisse.
13.Seega ei vasta otsus menetlus-, vormi- ega pädevusnõuetele ning on seega õigusvastane. Otsuse andmiseks puudub seaduslik alus; üldplaneeringu osana käsitlemisel (kui see on üldse õiguslikult lubatav) on rikutud menetlusnõudeid ning tasu kehtestamine on lubatav üksnes üldaktina4. Õigusvastane haldusakt tuleb kohtu poolt tühistada.
14.Kuivõrd tegemist on üldkorraldusega, tuleb analüüsida, kas üldkorraldus tuleks tühistada üksnes kaebaja osas. Õigusteoorias eristatakse üldkohustuslik-konkreetseid ja individuaal-abstraktseid üldkorraldusi5. Esimesed puudutavad kindlaid esemeid, sündmusi või olukordi, sh asja avalik-õiguslikku seisundit reguleerivad haldusaktid. Sellisel juhul on isiku huviks reeglina see, et tema ese või kinnistu konkreetse üldkorralduse (nt liikumiskeeld konkreetses metsas, kinnistu kuulumine kohalike teede nimekirja, ajutine ehitskeeld piirkonnas) kohaldamisalasse ei kuuluks. Isikul puudub reeglina kaebeõigus teiste isikute kinnistute või esemete reguleerimiseks. Teised, individuaal-abstraktsed üldkorraldused kehtivad kindla isikute ringi osas. Kohus leiab, et sellises olukorras sarnaneb kohtulik kontroll üldkorralduse üle põhiseaduslikkuse järelevalvega, s.o kohus saab tühistada üldkorralduse minimaalse vajaliku isikute ringi osas, kelle suhtes on üldkorraldus õigusvastane, mitte üksnes kaebaja osas. Kohus ei pea üldkorralduse korral mõistlikuks käsitlust, et haldusorgan peab pidama eraldi arvestust, kelle osas ja millises ulatuses on üldkorraldus kehtetuks tunnistatud. Nii võiks see viia tulemuseni, et kui õppeasutuse ÕKE näeb ette piirangud korduseksamitele, siis see on kehtetuks tunnistatud nt 5 õpilase osas (sh edasiulatuvalt), kuid mitte kõigi osas, kes on samasuguses olukorras. Ka käesolevas asjas volikogu otsuse ilmselge õigusvastasuse korral oleks vastuolus tõhusa õiguskaitse, teiste õigusharude tasakaalustamise ja uute õigusvaidluste vältimise põhimõttega (vt Riigikohtu otsuse nr 3-4-1-20-13 p-d 46 ja 47), kui kohus tuvastaks volikogu otsuse õigusvastasuse ja tühistaks selle üksnes kaebaja osas. Määrav on ka see, et käesolevas asjas ei ole võimalik kitsendada gruppi, kuhu kaebaja kuulub (nt mitu elamuühikut taotletakse), kelle suhtes oleks otsus õigusvastane, vaid otsuse formaalsed puudused kehtivad kõigi selle adressaatide osas. Ka juhul, kui lugeda, et otsus tulnuks selle reguleerimiseseme ulatuslikkuse, sh üldkohustuslikkuse ja abstraktsuse tõttu anda määrusena, tuleb otsus käesoleval juhul tühistada, sest üksnes määrusega otsustavat küsimust on reguleeritud haldusaktiga. Tegemist ei ole üksnes pealkirjastamise veaga, mistõttu saaks otsust tõlgendada materiaalses mõttes määrusega ja algatada sellest tulenevalt põhiseaduslikkuse järelevalve menetlus. Vastustaja tahteks ongi olnud anda otsus kui haldusakt. Kohus jääb eelmises lõigus toodu juurde, et ka sellisel juhul tuleb tühistada otsus üldaktina mitteandmise tõttu tervikuna, mitte üksnes kaebaja suhtes.
15.Kohus peab vajalikuks möönda, et ei pruugi olla välistatud, et seaduses regulatsiooni puudumine, millega kohalik omavalitsus saaks nõuda planeerimisest huvitatud isikult täiendavat panustamist kohaliku omavalitsuse sotsiaalsesse taristusse, võib olla põhiseadusega vastuolus. Ei pruugi olla välista4
Korrates, et ka üldakti, s.o määrusena kehtestamisel peab olema olemas volitusnorm. Vt HKMS kommenteeritud väljaanne, § 6, lk 74jj, Ivo Pilving
9(10)
tud, et kohaliku omavalitsuse autonoomia satub ohtu, kui tal ei võimaldata seaduses sätestatud kohalike ülesannete täitmiseks vajalikke vahendeid koguda, sh ennekõike isikutelt, kelle tegevusega kaugemas seoses tekib vajadus täiendava sotsiaalse taristu järgi. Kohus märgib siiski, et siinkohal saaks leevendusmeetmena siiski ka käsitleda seda, et kohalikul omavalitsusel on üldplaneeringu koostamisel lai kaalutlusõigus ning uute perspektiivsete elamualade või olemasolevate elamualade ehitustingimuste kehtestamisel tuleb ka ette näha vajalikud ühiskondlikud ja sotsiaalobjektid ning -teenused. Seega võib üldplaneeringuga otsustatavate küsimuste ring sotsiaalse taristu tasu puudumise korvata. Kokkuvõttes on aga kohalikul omavalitsusel õigus esitada Riigikohtule taotlus seaduse (või ka õigustloova akti andmata jätmise, Riigikohtu lahend nr 3-4-1-26-14) põhiseadusvastaseks tunnistamiseks, kui see on vastuolus kohaliku omavalitsuse põhiseaduslike tagatistega (PSJKS § 7).
16.Kohus rahuldab kokkuvõttes kaebuse tervikuna, tühistab 20.04.2021 korralduse nr 140 ja 21.01.2021 otsuse nr 4 ning kohustab vastustajat vaatama kaebaja taotluse detailplaneeringu algatamiseks uuesti läbi. Kohus märgib, et kohustamisnõude lahendamisel on haldusorganile siduvad ka kohtuotsuse põhjendused, millega kohustamisnõue lahendati. Kohus ei määra otsuse resolutsioonis kaebaja detailplaneeringu algatamise taotluse läbivaatamiseks tähtaega, kuivõrd nimetatud tähtaeg tuleneb seadusest (PlanS § 128 lg 4) ja seaduses sätestatud tähtaega tuleb vastustajal järgida ka ilma kohtu vastava korralduseta. Kui vastustaja kohtulahendit ei täida, mh ei järgi seaduses toodud või selle puudumisel mõistlikku tähtaega, on kaebajal õigus taotleda vastustaja trahvimist (HKMS § 248 lg 1).
17.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebaja on taotlenud menetluskulude hüvitamist summas 1815 eurot, millest 15 eurot on riigilõiv. Kohus leiab, et 1800 eurot (koos käibemaksuga) ei ole õigusabiteenuse eest asja keerukust ja mahtu arvestades ilmselgelt ülemäärane. Seega mõistab kohus kaebaja taotletud menetluskulud tervikuna vastustajalt välja.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kadri Sullin
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.