Planeerimine ja ehitus › Ehitus- ja kasutusload

3-21-2417 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

X-le kuulub Kuusalu vallas Juminda külas asuv All-Tooma kinnistu (katastritunnus 42301:001:0070; pindala 11 028 m2, millest 6595 m2 on rohumaa, 3495 m2 metsamaa ja 938 m2 muu maa; sihtotstarve 100% maatulundusmaa). Kinnistu paikneb Lahemaa rahvuspargi Juminda piiranguvööndis ning osaliselt Läänemere ranna piiranguvööndis ja ehituskeeluvööndis. Kinnistu on hoonestamata.

Keskkonnaamet (KeA) tuvastas 08.07.2021 õigusliku aluseta toimunud ehitamise AllTooma kinnistul (sündmuskoha vaatlusel fikseeriti elektrikaabli rajamine ja lahtine kaevik plastikust veetorudega), peatas suulise ettekirjutusega ehitustööd ning alustas väärteomenetlust.

X esitas Kuusalu vallale 22.08.2021 ehitusteatise külmaveetorustiku rajamiseks eesmärgiga liita All-Tooma kinnistu Juminda küla veevärgiga. Kuusalu vald käsitas seda ehitusloa taotlusena ja edastas selle kooskõlastamiseks KeA-le kui Lahemaa rahvuspargi valitsejale.

KeA ei andnud 05.10.2021 kirjas nr 7-9/21/20294-2 nõusolekut ehitusloa väljastamiseks.

All-Tooma kinnistu ühisveevärgiga liitumiseks on kavas rajada 50 m torustikku Väike-Hinno, Tabani, Loksa metskond 9 ja All-Tooma kinnistutele. All-Tooma kinnistul kehtib looduskaitseseaduse (LKS) ja Vabariigi Valitsuse 19.02.2015 määrusega nr 18 „Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskiri“ (kaitse-eeskiri) kehtestatud kaitsekord. Kaitse-eeskirja § 23 lg 2 alusel on Juminda piiranguvööndis kaitseala valitseja nõusolekul lubatud rajatise püstitamine (p 3) ning hoonete püstitamine väljakujunenud õuemaal ja algsetes taluõuekohtades ning hoonete püstitamine väljaspool väljakujunenud õuemaad ja algseid taluõuekohti kavandataval elamumaal, kui see on kooskõlas traditsioonilise asustusstruktuuriga (p 4). LKS § 14 lg 2 kohaselt ei kooskõlasta kaitseala valitseja ehitusloa andmist, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Kaitse-eeskirja § 18 lg 1 kohaselt on Juminda piiranguvööndi kaitse-eesmärk pärandkultuurimaastiku, sh traditsioonilise asustusstruktuuri ja traditsioonilise pärandmaastiku, taluarhitektuuri, ajaloolis-kultuurilise väärtusega hoonete ning direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) elupaigatüüpide, kaitsealuste liikide ja nende elupaikade kaitse. Eesti Looduse Infosüsteemi (EELIS) järgi kuulub suurem osa All-Tooma kinnistul asuvast looduslikust rohumaast elupaigatüüpi 6270* (lubjavaene aruniit) ja 6430 (niiskuslembesed kõrgrohustud). Mõlemad elupaigad on Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgiks ning inventeeritud suurema massiivina ka All-Tooma maaüksusest põhja ja lõunasse jäävatel niidualadel. Kaitse-eeskirja § 20 lg 1 järgi

2(10)

3-21-2417 on poollooduslike koosluste esinemisaladel nende ilme ja liigikoosseisu säilimise tagamiseks vajalik niitmine või loomade karjatamine ning puu- ja põõsasrinde kujundamine. Ehitamisega kaasneb elupaigatüübi otsene kahjustamine, sest ehitiste asukohas ja kujuneval õuealal hävib kooslus pöördumatult. All-Tooma kinnistu asub Juminda küla väga väärtuslikus külaosas, kus asustus paikneb vahetult külateega piirneval alal küla keskosas. Ajaloolisele külastruktuurile on iseloomulik, et taluõued paiknevad külatee ääres või on katastriüksus puutumuses külateega. Üksteise taga paiknevad hoonestusalad tihendavad ja moonutavad asustusmustrit. All-Tooma kinnistu ei paikne külatee ääres, vaid külateega piirneva Tooma talukoha taga. Kinnistust itta jääv tee viib rannas paiknevate paadikuurideni ja tagab juurdepääsu üksiku külatuumikust eemal paikneva talukohani (Väike-Hinno). All-Tooma kinnistu on hoonestamata ning KeA on 18.02.2021 ja 02.06.2021 kirjades andnud seisukoha, et kinnistu hoonestamine ei ole lubatud. Hoonete püstitamine oleks vastuolus Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgiga (ehitamise keeld ehituskeeluvööndis ja metsamaal) ning pool-looduslike koosluste ja asustusstruktuuri kaitse-eesmärkidega. Kuna All-Tooma kinnistut ei saa hoonestada, ei ole põhjendatud ka külmaveetorustiku rajamine eesmärgiga liita kinnistu küla veevärgiga.

3(10)

3-21-2417 maatulundusmaa, kuid veetrassi sihtotstarbeline kasutamine on seotud hoonetega, eelkõige eluhoonetega. Seega saaks veetrassi rajamiseks nõusoleku anda üksnes kinnistu hoonestamise korral. Vastustaja lähtus kooskõlastuse andmise otsustamisel LKS-st, kaitse-eeskirjast ja KeA peadirektori 29.04.2016 käskkirjaga nr 1-4.2/15/23 kinnitatud Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskavast 2016–2025 (kaitsekorralduskava). Hoonete püstitamine on keelatud AllTooma kinnistu metsamaal ja ranna ehituskeeluvööndis (kaitse-eeskirja § 23 lg 1 p-d 1 ja 2). Hoonestamiseks nõusoleku andmist saaks kaaluda üksnes metsamaast ja ehituskeeluvööndist väljapoole jääval alal, kuid seal oleks kinnistu hoonestamine vastuolus mitme kaitseeesmärgiga, mida selgitati 05.10.2021 kirjas. Peaaegu kogu All-Tooma kinnistul olev rohumaa on looduskaitseliselt väärtuslik, sh esineb seal Natura elupaigatüüp 6430 (niiskuslembesed kõrgrohustud) ja Natura esmatähtis elupaigatüüp 6270* (liigirikkad niidud lubjavaesel mullal). Need elupaigatüübid on kaitse-eeskirja § 1 lg 2 alusel Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärgiks. Poollooduslike koosluste (pärandniitude) hooldamiseks ja taastamiseks on vajalik pealetungiva võsa eemaldamine või puurinde liituvuse harvendamine, et niit kinni ei kasvaks, samuti karjatamine või niitmine. Pärandniitude hääbumise põhjuseks on mh ehitustegevus ja valed hooldusvõtted. Ehitamise ja ehitise mõju on püsiv ja pöördumatu ning seda ei saa leevendada. Kaitsekorralduskava kohaselt on Lahemaa rahvuspargis kaitse-eesmärgiks kokku 3542,2 ha erinevaid loodusdirektiivi niiduelupaigatüüpe, kuid neid on kaardistanud vaid 3041,9 ha. Seega on vaja niidualasid pigem taastada, mitte hävitada või killustada. All-Tooma kinnistul jääb väljapoole metsamaad, ehituskeeluvööndit ja inventeeritud poollooduslikku kooslust umbes 500 m2 suurune lage ala kinnistu idaosa keskel, kuid sinna puudub juurdepääs, mis tuleks rajada läbi metsamaa. Juurdepääsutee ja vajalike kommunikatsioonide rajamise mõju metsamaale on võrreldav hoone ehitamisega ning seda tuleb vältida, kui ehitamiseks ei ole mõjuvat põhjust. Lisaks rikuks kõnealusele 500 m2 suurusele alale ehitamine Juminda küla ajaloolist asustusstruktuuri. TK arvamuses esitatud järeldused on ekslikud ja lisaks on seal hinnatud vaid loodusväärtusi. Kaebaja ärakuulamine ei olnud vajalik. Vastustaja 05.10.2021 kiri on menetlustoiming, millele ei ole kehtestatud täpsemaid vorminõudeid ja mille põhjendamise nõuded on madalamad kui haldusakti puhul. Vastustaja ei ole ühelgi korral andnud nõusolekut ehitada veetorustik, kui kinnistu hoonestamine ei ole võimalik. Kaebaja viidatud juhtumite puhul on ehitatud ebaseaduslikult, vastustajalt kooskõlastust saamata. Vastustajal oli haldusmenetluses mõistlik alus arvata, arvestades varasemat kirjavahetust, et kaebaja eesmärk on kinnistu hoonestada. Hoiduda tuleks kaitse-eesmärkide minimaalsestki kahjustamisest, eriti kui pole täpselt teada, milleks kaebaja veetorustikku üldse vajab. Kaebaja idee loomade karjatamisest vms ala hooldamisest on läbi mõtlemata ja vastustajaga ei ole sel teemal konsulteeritud.

4(10)

3-21-2417 2 p 3. Ehitamise võimalikku kahjulikku mõju tuleb hinnata, lähtuvalt konkreetse rajatise püstitamise eesmärgist. Külmaveetorustikul ei ole iseseisvat funktsiooni, vaid see on mõeldud hoonete sihtotstarbelise kasutamise tagamiseks ja hoonete teenindamiseks. Vastustaja lähtus kooskõlastuse andmisel temale teadaolevast informatsioonist, et kaebaja soovib All-Tooma kinnistu hoonestada. Kaebaja avaldas 27.04.2022 kohtuistungil, et kinnistu hoonestamine ei ole enam aktuaalne ja ta soovib rajada veetorustiku kinnistu majandamise eesmärgil (nt loomade karjatamine, niitmine, põõsas- ja puurinde kujundamine ning põllumajandus). Ehitamine peab olema eesmärgipärane ja ohutu, sh keskkonnale ja loodusväärtustele (ehitusseadustiku (EhS) §-d 1, 8 ja 9). Ehitise eesmärk on seotud LKS § 14 lg-s 4 ja kaitseeeskirja § 8 lg-s 1 toodud põhimõttega, mille kohaselt ei tohi ehitamine ohustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist. Sõltuvalt veetorustiku rajamise eesmärgist võivad selle mõjud kaitsealale olla erineva ulatuse ja intensiivsusega. Seega peaks veetorustiku rajamisel olema mingi konkreetne eesmärk. Veetorustikku ei ole mõistlik ehitada üksnes omandiõiguse teostamiseks, eriti kaitsealal. Kui veetorustikul ei ole konkreetset eesmärki ega kasutusotstarvet, ei ole selle ehitamine ja sellega kaitseala kaitse-eesmärkide isegi minimaalne kahjustamine põhjendatud (vt ka keskkonnahäiringu ja keskkonnariski mõisted keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 3 lg-s 1 ja §-s 4). Kaitsealal ehitamine peab olema erandlik ega saa toimuda lihtsalt ehitamise pärast, seda ka juhul, kui ehitis (praegusel juhul veetorustik) iseenesest ei pruugi kaitstavaid loodusväärtusi kahjustada. Vastustajal oli piisav põhjus arvata, et kaebaja soovib rajada veetorustiku All-Tooma kinnistu hoonestamise eesmärgil, sest vastustaja poole oli korduvalt pöördutud selle kinnistu hoonestamise ja sinna kommunikatsioonide rajamise sooviga (04.02.2021 teabenõue hoonestamise võimalikkuse kohta, 06.05.2021 taotlus kooskõlastada All-Tooma kinnistu elektrivõrguga liitumise projekt, 04.06.2021 ja 08.06.2021 päringud haagissuvila tarbeks elektrivõrguga liitumise võimalikkuse kohta – vt vastustaja 25.11.2021 vastuse lisad 1, 3, 5 ja 7). Muid eesmärke ei ole kaebaja KeA-le esitatud avaldustes välja toonud. Seetõttu ei lähtunud vastustaja lubamatust kaalutlusest, kui eeldas 05.10.2021 kirjas, et kaebaja soovis kinnistut hoonestada. Kuna All-Tooma kinnistu hoonestamine ei ole vastustaja hinnangul looduskaitseliste piirangute tõttu võimalik, ei olnud põhjendatud ehitada ka veetorustikku. Kaebaja avaldas soovi kasutada All-Tooma kinnistut muudel eesmärkidel alles kohtuistungil, mistõttu ei saanud KeA kooskõlastuse andmisel sellega arvestada. KeA nõustus 27.04.2022 kohtuistungil, et kavandatud veetorustik ise ei paikne kaitstaval alal, kuid ehitamise mõju tuleb hinnata kinnistule ja seal paiknevatele kaitstavatele kooslustele tervikuna. Seega on veetorustiku rajamine kinnistule põhimõtteliselt võimalik, kuid selle mõju ei pruugi piirduda vaid ehitusealuse pinnaga, vaid ehitamine ja ehitise kasutamine võivad mõjutada kaitstavaid kooslusi ulatuslikumal alal. Vastustaja ei saanud 05.10.2021 kooskõlastuse andmisel hinnata veetorustiku rajamist kaebaja poolt kohtuistungil välja toodud eesmärkidel ega kaaluda kõikvõimalikke alternatiive. Seega oli 05.10.2021 kirjaga kooskõlastuse andmisest keeldumine õiguspärane. Kaebaja ärakuulamine enne kooskõlastuse andmise otsustamist oli vajalik, kuid see ei oleks lõpptulemust muutnud. Kaebajal puudub seni selge arusaam, kuidas ta soovib oma kinnistut ja veetorustikku kasutada. Seega ei ole tõenäoline, et ta oleks suutnud ärakuulamise käigus esitada piisavaid põhjendusi veetorustiku rajamise vajaduse kohta.

5(10)

3-21-2417 Kaebaja etteheide ebavõrdsest kohtlemisest on alusetu, sest kaebaja toodud näidete puhul oli ehitatud KeA nõusolekuta. Ebaseaduslikule ehitamisele reageerimata jätmine KeA poolt ei tekita kaebajale õiguspärast ootust, et KeA jätkab ebaõiget halduspraktikat. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES

6(10)

3-21-2417 Kooskõlastuse andmise otsustamisel hinnati kavandatava tegevuse mõjusid tervikuna, s.o nii veetrassi ehitus- ja kasutusaegseid mõjusid kui ka kumulatiivseid mõjusid koostoimes teiste tegevustega (vt LKS § 14 lg 2, keskkonnamõju hindamise ja keskkonnajuhtimissüsteemi seaduse (KeHJS) § 3 lg 1 p 2). Seetõttu oli oluline, millisel eesmärgil veevarustust kavandati. Ühisveevärk on Juminda küla hoonestatud kinnistutel asuvaid hooneid teenindav rajatis. Kaebaja soovis All-Tooma kinnistut hoonestada, kuid KeA kaitseala valitsejana ei pea seda võimalikuks, sest see oleks vastuolus Lahemaa rahvuspargi kaitse-eesmärkidega (looduse ning kultuuripärandi – asutusstruktuuri ja pärandmaastike – kaitse). Hoonestamise negatiivseid mõjusid selgitas vastustaja ka 18.02.2021 ja 09.11.2021 kirjades. TK arvamuses on hinnatud ehitamise võimalikkust loodusväärtustest, kuid mitte kultuuripärandist lähtuvalt. Tingimuste seadmist kinnistu hoonestamisele saaks kaaluda alles siis, kui hoonestamine oleks põhimõtteliselt võimalik. Ka kohtumenetluses väljatoodud eesmärgil – loomade jootmine – ei ole veetorustiku rajamine põhjendatud, sest loomade jootmist saaks korraldada keskkonda vähem kahjustaval viisil (nt mobiilne jootmiskoht, mis ei eelda ehitamist) ning karjatamise alternatiiviks on nt niitmine või võsaraie. LKS ei pane hoolduskohustust maaomanikule, vaid sellise tegevuse korraldamise kohustus on LKS § 22 p 3 kohaselt KeA-l kui kaitseala valitsejal. Kui maaomanikul on soov kaitseala hooldada, leitakse selleks sobiv lahendus koostöös KeA-ga, et tagada kooskõla kaitseala kaitse-eesmärkidega. Poollooduslikke kooslusi saab hooldada ja koosluste soodsa seisundi tagada ka eluhoonet või veetorustikku rajamata. Ka selleks, et tagada joogivesi kaebaja kinnistul ajutiselt viibivatele inimestele, on leebemaid meetmeid kui rajada veetrass. Praegusel juhul on tegemist rahvuspargi kõrgema väärtusega Juminda piiranguvööndiga, kus on säilinud traditsiooniline asustusstruktuur. Seega peab mistahes ehitamine olema põhjendatud ega tohi kahjustada traditsioonilist asustusstruktuuri või kaitstud elupaigatüüpe. All-Tooma kinnistu sihtotstarve on maatulundusmaa ja kaebajal pole õigustatud ootust, et tal on võimalik ehitada oma kaitsealal asuvale kinnistule. Kinnistule pole kehtestatud detailplaneeringut ega antud projekteerimistingimusi. Kaebaja omandiõigust on piiratud LKS alusel avalikes huvides. Eelnevat arvestades on õige ka halduskohtu seisukoht, et kaebaja ärakuulamine ei oleks saanud kaasa tuua teistsuguse otsuse tegemist. Ehitusteatise või ehitusloa taotluse esitamisel tuleb märkida mh selle esitamise eesmärk ja kavandatava ehitise otstarve (EhS § 36 lg 3 p 3, § 40 lg 2 p 4). Seega oli kaebajal võimalik tutvustada vastustajale ka muid eesmärke peale kinnistu hoonestamise. Muud eesmärgid peale hoonestamise on kohtumenetluses tagantjärgi otsitud.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

3-21-2417 kaitse-eesmärkidega, ei ole põhjendatud rajada ka veetorustikku. Vastustaja lähtus 05.10.2021 kirjas eeldusest, et veetoru on hoonet (eeskätt eluhoonet) teenindav rajatis, mis ei ole iseseisvalt kasutatav (vt KeA 25.11.2021 vastuse p-d 2.7 ja 3.1.1).

8(10)

3-21-2417 inimeste joogiveena. Kuusalu vald ei saaks EhS § 44 alusel õiguspäraselt keelduda veetorustiku rajamiseks ehitusloa andmisest põhjendusega, et All-Tooma kinnistule ei oleks võimalik rajada hooneid, sest see küsimus ei kuulu praegusel juhul veetorustiku rajamise loa kontrolliesemesse (EhS § 42 lg 1; vt ka Riigikohtu 31.01.2017 otsus nr 3-3-1-69-16, p 39 ja 17.10.2007 otsus nr 3-3-1-39-07, p 19). Järelikult ei saanud ka KeA-l kui kaitseala valitseja keelduda veetorustiku rajamise taotluse eelnõule kooskõlastuse andmisest põhjendusega, et All-Tooma kinnistut ei saa hoonestada, sest EhS § 42 lg 7 p 1 kohaselt on vastustaja pädevus kooskõlastuse andmisel seotud ehitusloa taotluse esemega. Kui kaebaja sooviks rajada All-Tooma kinnistule hooneid, tuleks tal esitada uus ehitusloa taotlus koos ehitusprojektiga, mille kohta tuleks KeA-l anda uus kooskõlastus. Seejuures ei annaks veetorustiku olemasolu All-Tooma kinnistul kaebajale tulevikus mitte mingit eelist või õigustatud ootust kinnistu hoonestamiseks (vrd Tallinna Ringkonnakohtu 12.02.2021 otsus nr 3-20-945, p-d 12 ja 18–20).

3-21-2417 ehitusloa taotleja ärakuulamine ja vajadusel kompromisside otsimine on oluline eeskätt enne ehitusloa andmise või sellest keeldumise otsuse tegemist ning loataotleja ärakuulamise peab korraldama ehitusloa andmiseks pädev isik (vt ka Riigikohtu 19.06.2020 otsus nr 3-17-2766, pd 26–29). Praeguse vaidluse asjaoludel, kuna kaitseala valitseja kooskõlastuseta ei saaks Kuusalu vald ehitusluba ühelgi juhul anda, oleks siiski otstarbekas, kui vastustaja ise kaasaks kaebaja edasisse kooskõlastuse andmise menetlusse, et täpsustada vajadusel kooskõlastuse andmise otsustamisel tähtsust omavaid asjaolusid, ja kuulaks kaebaja enne kooskõlastamise uut otsustamist ära. See oleks asjakohane eriti siis, kui vastustaja peab veetorustiku mõjusid arvestades võimalikuks kaaluda tingimusliku kooskõlastuse andmist (kaitse-eeskirja § 23 lg 3). KeA seatavad võimalikud tingimused peavad küll lähtuma kaitseala kaitse-eesmärgist, kuid nende täpsem sisu võib sõltuda mh sellest, millistel viisidel soovib kaebaja hakata veetorustikku edaspidi kasutama.

10(10)

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.