Kohus Kohtunik Otsuse tegemise kuupäev ja koht Haldusasja number
Tartu Halduskohus Ülle Polluks 30.11.2022 3-22-184
Haldusasi
X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 3.11.2021 käskkirja nr 1.1.-1/117 ja 29.12.2021 käskkirja nr 11.9-2.8/193p õigusvastasuse kindlakstegemiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja hüvitise väljamõistmiseks
Menetluse vorm
Kirjalik menetlus
Menetlusosalised
Kaebaja: X Kaebaja esindaja: Jaanika-Reelik Bakhoff Vastustaja: Politsei- ja Piirivalveamet Vastustaja esindaja: Irina Punko
RESOLUTSIOON
1.Jätta Politsei- ja Piirivalveameti taotlus 29.12.2021 käskkirja nr 11.9-2.8/193p õigusvastasuse tuvastamise nõude osas kaebuse läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata.
2.Jätta kaebus 3.11.2021 käskkirja nr 1.1.-1/117 punktide 2, 4, 6, 8, 9 ja 10 õigusvastasuse kindlakstegemise nõude osas rahuldamata.
3.Jätta taotlus tööohutuse seaduse § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse 5.05.2020 määruse nr 144 „Bioloogilisest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervisehoiu ja tööohutuse nõuded“ § 6 lg 2 punkti 2 põhiseadusega vastuolus olevaks tunnistamiseks ja kohaldamata jätmiseks rahuldamata.
4.1.Teha kindlaks Politsei- ja Piirivalveameti 3.11.2021 käskkirja nr 1.1.1/117 „Covid-19 riskianalüüsi rakendamine“ punktide 1, 3, 5 ja 7 õigusvastasus.
4.2.Teha kindlaks Politsei- ja Piirivalveameti 29.12.2021 käskkirja nr 11.92.8/193p õigusvastasus.
4.3.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X kasuks välja õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest kuue kuu keskmise kuupalga hüvitis ning kohustada Politsei- ja Piirivalveametit vastava hüvitise täpse summa välja arvestamiseks ja kaebajale välja maksmiseks 30 päeva jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates.
5.Jätta muus osas kaebus rahuldamata.
3-22-184
6.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X kasuks välja menetluskulud summas 1329,54 eurot (koos käibemaksuga).
7.Jätta muud poolte menetluskulud nende endi kanda.
8.Asendada kaebaja nimi avalikustavas kohtuotsuses initsiaalidega UA.
EDASIKAEBAMISE KORD JA MUUD SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.12.2022. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektori 3.11.2021 käskkirjaga nr 1.1.-1/117 „Covid19 riskianalüüsi rakendamine“ punktiga 1 kehtestati PPA-s töötamise tingimuseks vaktsineeritus Covid-19 vastu. Käskkirja p-de 2-3 kohaselt tuli kõikidel teenistujatel hiljemalt 12.11.2021 esitada vahetule juhile kas: 1) Covid immuniseerimist tõendav dokument (viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta); 2) Covid-i läbipõdemist tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva); 3) alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend. Käskkirja punkt 5 sätestas, et teenistusse või tööle naastes tuleb teenistujal, kelle teenistus – või töösuhe on käesoleva käskkirja jõustumisel peatatud (sh ajutine töövõimetus), esitada vahetule juhile kontrollimiseks käskkirja punktis 2 nimetatud tõend. Käskkirja punkti 7 kohaselt lõpetatakse isikuga, kes nimetatud tingimustele ei vasta, teenistus- või töösuhe.
2.PPA andis 15.11.2021 X adresseeritud politseiteenistusest vabastamise etteteatamise teavituse, mille kohaselt tuli X esitada hiljemalt 20.12.2021 personalibüroole tõend 3.11.2021 käskkirjas nr 1.1.-1/117 kindlaksmääratud nõuetele vastavuse kohta. Ühtlasi sisaldas teavitus hoiatust, et tõendi esitamata jätmise korral vabastatakse X teenistusest 31.12.2021 teenistuskohale seatud tingimustele mittevastavuse tõttu avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 95 lg 1 alusel, kuna on ilmnenud ja tekkinud asjaolud, mis välistavad teenistusse võtmise ATS § 15 lg 5 alusel. Teavitus saadeti X le e-kirjaga 22.12.2021, kus oli täiendavalt kirjas, et uue tõendi esitamise tähtajaks on 27.12.2021.
3.PPA Ida prefektuuri 29.12.2021 käskkirjaga nr 1.9-2.8/193p vabastati X politseiteenistusest ATS § 95 lg 1 alusel seoses teenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega.
4.Kaebaja esitas volitatud esindaja kaudu 21.01.2022 Tartu Halduskohtu Jõhvi kohtumajale kaebuse, milles taotles: 1) PPA 3.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 tühistamist või alternatiivselt õigusvastasuse kindlakstegemist; 2) PPA 29.12.2021 käskkirja nr 1.9-2.8/193p õigusvastasuse
3-22-184 kindlakstegemist osas, milles teenistusest vabastamise alusena on märgitud ATS § 95 lg 1, ATS § 15 p 5 ning tervisehoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 2 ning Vabariigi Valitsuse 5.05.2000 määruse nr 144 (VV määrus nr 144) „Bioloogilisest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervisehoiu ja tööohutuse nõuded“ 3) teenistusest vabastamise aluse muutmist, märkides uueks teenistusest vabastamise aluseks ATS § 90 lg 1 p 3 (teenistusest vabastamine koondamise tõttu); 4) ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitise väljamõistmist ja suurendamist vähemalt 12 kuu keskmise töötasuni, st 30 103, 85 euroni; 5) Politsei- ja piirivalve seaduse (PPVS) § 97 lg 1 p-s 4 sätestatud hüvitiste väljamõistmist summas 25 086,50 eurot; 6) ATS § 101 lg-s 6 kindlaksmääratud hüvitise väljamõistmist. Lisaks taotles kaebaja: 1) kaebuse lahendamisel TTOS § 13 lg 2 ning VV määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 vastuolu tõttu Eesti Vabariigi põhiseadusega (PS) ja Euroopa Liidu õigusega kohaldamata jätmist ning põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamist.
5.Tartu Halduskohus võttis 14.03.2022 määrusega haldusasja materjalide juurde PPA direktori 3.03.2022 käskkirja nr 1.1.-1/193p (edaspidi käskkiri nr 193p) ja lõpetas haldusasja menetluse PPA 3.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 (edaspidi käskkiri nr 117) tühistamise nõude osas. Sama määrusega võttis kohus kaebuse menetlusse, tunnistas vastustajaks PPA, andis pooltele aega kuni 19.04.2022 kompromissi sõlmimiseks, kohustas vastustajat vastama kaebusele (sh esitama kohtule kaebaja palgalehed perioodil 2021. a juuni kuni 2021. a detsember) hiljemalt 26.04.2022 juhul, kui kompromiss jääb sõlmimata, kohustas kaebajat täpsustama kaebust tuvastamisnõude osas.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.Kaebaja leiab, et tema teenistusest vabastamine on õigusvastane. Kaebaja põhjendused on kokkuvõtvalt järgmised:
6.1.Kaebaja oli PPA Ida prefektuuri Narva politseijaoskonna patrulltalituse juht ja politseikapten. Kaebaja viibis alates 31.08.2021 kuni 30.12.2021 haiguslehel. Seega sai kaebaja koostatud riskianalüüsist ja sellel põhineva käskkirja nr 117 kätte 30.12.2021. Vastustaja poolt 15.11.2021 koostatud teavituse politseiteenistusest vabastamise etteteatamise kohta sai kaebaja kätte 27.12.2021, mistõttu teatises määratud vaktsineerimise tõendi esitamise tähtaeg oli juba möödunud.
6.2.Kaebaja leiab, et tema teenistusest vabastamine on võrdne koondamissituatsiooniga. Teenistujatele vaktsineerimiskohustuse kehtestamine eeldab ametijuhendi muutmist, kuna kehtestatakse nõue, mis on vajalik teenistusülesannete täitmiseks. Kaebaja peab teda teenistusest vabastamist selja taga tehtavaks otsuseks ehk otsuseks, mis oli langetatud kaebaja arvamust küsimata, mis on vastusolus hea halduse põhimõttega. Lisaks olid kaebajal ka tema terviseseisundist tulenevalt põhjendused Covid-19 vastase vaktsineerimise edasilükkamiseks. Vaktsineerimise vastu kõneles ka teaduslik ebakindlus ning tekitavate kõrvalmõjude esinemise oht, aga samuti avalikult kättesaadav informatsioon vaktsineerimise tõhususe osas seoses uute Covid-19 viiruse tüvede ilminguga. Kaebaja ei ole põhimõtteline vaktsineerimisvastane, kuid vaktsineerimise küsimuses otsuse langetamisel lähtus eelkõige tema perearsti poolt saadud soovitustest, mille kohaselt ei ole vaktsineerimine peale ravikuuri saamist detsembrikuu 2021. a seisuga soovitatav.
6.3.Kaebaja on oma ametikohast lähtudes tegelenud peamiselt haldusülesannetega, st planeerimise, analüüsimise ning korraldamisega seotud ülesannetega. Kaebaja koostas graafikuid, pidas arvestust tööaja üle, kontrollis ning analüüsis töötulemusi, vajadusel tegi
3-22-184 korrektuure töösuunistes ning balansseeris erinevates vahetuses olevaid pädevusi, osales (viimasel ajal aina rohkem videovahenduse teel) koosolekutel koostööpartneritega (prokuratuur, kohalik omavalitsuse jne). Eelmainitud tööülesandeid oli võimalik suures ulatuses täita kaugtöö vormis. Vahetut kontakti vajavate toimingute tegemiseks oleks hõlpsasti piisanud korralike isikukaitsevahendite kasutamisest või PCR testimisest. Seega oleks tööprotsessi ajal haigestumise risk kaebajale endale ja ka vaktsineerimata kõrvalinimestele marginaalne.
6.4.käskkiri nr 117 Kaebaja arvab, et 3.11.2021 vastustaja poolt väljastatud käskkiri nr 117 on tühine, mistõttu ka selle alusel kaebaja ametist vabastamise käskkirjaga nr 193p on õigusvastane. Terviseameti poolt 3.01.2022 avalikustatud andmete kohaselt nakatusid eelmisel nädalal Covid-19 haigusse peamiselt nooremapoolsed ja vaktsineeritud isikud. See näitab, et vaktsineerimine ei olnud tõhus ega kaitsnud Covid-19 nakatumise eest. Word Health Organisatsiooni (Maailma Terviseorganisatsioon, edaspidi WHO) andmetel üle 90% vaktsineeritusega riigid ei ole suutnud pandeemiat enda riigis lõpetada ning hetkel on korduvvaktsineerimine uuringute andmetel vajalik juba pärast 5-6 kuud, uue omikronitüve vastu on vaktsiinid veel 40 korda vähem tõhusad kui Delta-tüve vastu, mille osas efektiivsus oli niigi juba 42%. Ka WHO on juba aprillis viidanud, et pidev kordusvaktsineerimise vajadus võib seada rahvatervise saavutamise eesmärgi vaktsineerimise teel kahtluse alla. Seega, haiguse areng koostoimes käskkirjaga nr 117 nägi sisuliselt ette lõpmatut vaktsineerimist. 1 WHO on rõhutanud, et vaktsineerimise kohustuslikuks muutmise protsess peaks olema eetiline, läbipaistev ja kaalutletud, kus välditakse diskrimineerimist ja tagatakse õiguslikud alused, sh inimõigused. Eesti seadusandluses puudub ka õiguslik alus kohustusliku vaktsineerimise kehtestamiseks. Eestis on vaktsineerimine vabatahtlik. Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on korduvalt väljendanud oma seisukohta, et sundvaktsineerimist loetakse tahtevastaseks meditsiiniliseks sekkumiseks ka juhul, kui isikud füüsiliselt sundvaktsineeritud pole, kuid vaktsineerimata jätmise toob isikule kaasa reaalsed tagajärjed. Kohustuslik vaktsineerimine riivab mitmeid põhiõigusi. Vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks puudus vastustajal volitus (õiguslik alus). Käskkirjast ei nähtu, et vastustaja oleks teostanud kaalutlusõigust VV määruses nr 144 toodud meetmete valimise ja rakendamise kohta. Selle tulemusena ei olnud ühiselt selge, miks varem aktsepteeritud testi tegemine ei ole enam sobiv. Vastustaja jättis kaasamata kaebaja riskianalüüsi koostamisse, kuid on loonud isikupuutumatust raskelt riivava kohustuse, mis tuli täide viia 9 päeva jooksul alates käskkirja väljaandmisest ja kaebaja pidi selle täitma, viibides haiguslehel (s.t ajal, mil teenistussuhe oli peatatud), omamata võimalust esitada küsimusi või sõlmida kompromisse. Kaebaja arvates on selge, et käskkirjas määratud vaktsineerimise kohustus ei täida riskianalüüsis soovitud nakkusohutuse ja nakkuse leviku tõkestamise meedet ning kui ta seda isegi väiksemal määral teeks, on tegemist nii marginaalse kasuga nakkuslevikule, et see ei kaalu üles isiku teisi põhiõigusi (nt isikupuutumatust või õigust valida elukutset), mistõttu vaktsineerimata jätmine ei saa olla teenistusest vabastamise põhjuseks. Võttes arvesse kaebaja töö laadi, aitaksid nii temast kui ka talle tulenevate riske minimiseerida isikukaitsevahendid, mitte vaktsineerimine. Viimaste uuringute andmed näitavad, et vaktsineeritud isikud võivad samamoodi nakatuda ja haigust levitada nagu vaktsineerimata isikud. Seega kaitseb vaktsineerimine isikut, suurendades nakatumise korral tõenäosust haiguse kergemaks läbipõdemiseks, kuid ei välista viiruse levitamist ja teiste isikute nakatamist. Järelikult ei ole vaktsineerimisnõue Covid-19 viiruse leviku tõkestamiseks sobiv nõue. Vaktsineerimisnõue pole ka vajalik, kuna selle eesmärki on võimalik saavutada vähemkoormavate meetmetega. Kuna puuduvad tõendid selle kohta, et vaktsineerimine ka
EIKo Solomakhin vs Ukraina, nr. 24429/03, Vavricka ja teised vs Tšehhi Vabariik
3-22-184 tegelikult aitaks viiruse levikut peatada või ennetada, siis ei saa lugeda teatud isikute grupi põhiõiguste piiramist mõõdukaks abinõuks. Kaebaja arvates on lubamatu ja PS §-ga 12 vastuolus isikute ebavõrdne kohtlemine pelgalt nende veendumuste tõttu. Sellest tulenevalt on käskkiri nr 117 õigusvastane.
6.5.käskkiri nr 193p Kaebaja arvates vaktsineerimata jätmine ei anna alust teenistussuhete lõpetamiseks ATS § 95 lg 1, ATS § 15 p 5, TTOS § 13 lg 2 ning VV määruse nr 144 alusel. Vaktsineerimata jätmine annaks aluse teenistussuhte lõpetamiseks kui vaktsineerimiskohustus tuleneks seadusest. VV määruse nr 144 § 6 lg 2 p-dest 7 ja 11 ei tulene õigust kehtestada kohustuslikku vaktsineerimist ja see oleks ka vastuolus Euroopa Liidu õigusega (Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiv 2000/54/EÜ) ja EIK-i praktikaga. Direktiivi artikkel 14 lg 3 sätestab, et kättesaadavaks tuleb töötajale teha tõhusad vaktsiinid ning vaktsiine kättesaadavaks tehes peaksid tööandjad arvesse võtma VII lisas sätestatud soovitatavaid tegevusjuhiseid. Tõhusaks vaktsiiniks saab lugeda määruse § 17 lg 13 p 5 ning viidatud direktiivi kohaselt vaktsiini, mis on vastavalt märgistatud V tähisega. Selline märgistus Covid-19 vaktsiinidel Eestis puudub, mistõttu ei ole Eestis pakutavad vaktsiinid tõhusad. PS § 29 sätestab, et Eesti kodanikul on õigus vabalt valida tegevusala, elukutset ja töökohta. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Töötingimused on riigi kontrolli all. Käesoleval juhul ei ole seadusega sätestatud PPA ametnikele ja töölepingulistele töötajatele viidatud õiguse kasutamise tingimusi ja korda sellist, et see seaks tingimuseks vaktsineerimise SARS-CoV-2 viiruse vastu. VV määruse nr 114 § 6 lg 2 p 11 ei sätesta konkreetsetel tegevusaladel töötamise tingimusi ja korda ning seetõttu ei saa nende normide alusel kehtestada kohustuslikku vaktsineerimist. Kaebaja arvates oli teenistussuhte lõpetamise aluseks tegelikult koondamine. ATS lg 1 p 2 sätestab, et ametijuhendis määratakse ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded. Sama paragrahvi lg 3 p-st 1 tuleneb, et ametijuhendit ei või muuta ametniku nõusolekuta, kuid muutuvad oluliselt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuded. Täiendavaid nõudeid saab ametiasutus kehtestada ATS § 14 lg 4 esimese lause alusel, mis sätestab, et ametiasutuse juht või tema kõrgemalseisev juht või tema volitusel kantsler võib kehtestada ATS § 10 lg 1 p-s 1 nimetatud Vabariigi Valitsuse määrusega teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõudeid ning lisanõudeid isiku teadmistele ja oskustele, kui see on vajalik teenistusülesannete täitmiseks. Eelnevat arvestades leiab kaebaja, kui Covid-19 vastane vaktsineerimisnõue ei tulene seadusest, on tegemist sellise lisanõudega, mis peab ühiselt ja selgelt nähtuma ametijuhendist, eriti arvestades, et käskkirja nr 117 kohaselt on tegemist nõudega, mis välistab üleüldse PPA teenistusse võtmise. Kuivõrd kaebaja ei ole üldse selle nõude kehtestamiseks nõusolekut andnud, on tegemist koondamissituatsiooniga ATS § 90 lg 1 p 3 kohaselt, mistõttu vastustaja poolt kohaldatud alus ei ole õige ja kaebajal on õigus nõuda ATS § 105 lg-st 1 tulenevalt teenistusest vabastamise aluse muutmist. Kaebaja arvates vaktsineerimisnõuete kehtestamise varju all oli tegelik vajadus kaotada säästlikul viisil 320 ametikohta. Kaebaja arvates ei vasta 193p haldusmenetluse seaduse (HMS) §-s 54 õiguspärase haldusakti nõuetele. Ebaõige teenistussuhe lõpetamise aluse kohaldamine tõi endaga kaasa olukorra, kus kaebaja kaotas võimaluse saada vastavalt PPVS § 97 lg 1 p-le 4 politseiametniku koondamise tõttu hüvitist üle kümneaastase staaži korral kümne kuu ametipalga ulatuses ja võimaluse saada kindlustushüvitist töötukindlustuse seaduses ettenähtud tingimustel ja korras. Kuivõrd on käskkirjas toodud ametist vabastamise õiguslik alus ära langenud ning tulenevalt kehtivast regulatsioonist on teenistussuhte jätkumine ametiasutuse ja teenistusest vabastatud ametniku vahel välistatud (st ennistamise eeldused ei ole täidetud), tuleb õigusliku ebaselguse kõrvaldamiseks ning tegeliku olukorra kehtiva regulatsiooniga vastavusse viimiseks
3-22-184 reguleerida vaidluseesemeks olevat teenistussuhet, lõpetades teenistussuhe ATS § 90 lg 1 p 3 alusel.
6.6.Kahjunõue Kaebajal puudub teenistusest vabastamisel süü, sh ta ei ole käitunud hooletult, mistõttu oleks antud vaidluses põhjendatud kahjuhüvitise väljamõistmine ka suuremas ulatuses. Kaebaja hinnangul tuleb hüvitise määramisel täiendavalt arvesse võtta kaebaja eriala spetsiifilisust ning sellest tulenevalt uue töö- või teenistuskoha leidmise keerukust, samuti asjaolu, et kaebaja on PPA teenistuses olnud 15 aastat ja 4 kuud. Õigusvastase teenistusest vabastamisega võeti kaebajalt ära võimalus teha meelepärast tööd, raisati kaebaja poolt tehtud ajalised investeeringud oma spetsiifiliste oskuste täiendamiseks ning seeläbi tekitati ka tugevat stressi ning kõigutati kindlust tulevikus ja sh sissetulekute stabiilsuses. Seda arvestades palub kaebaja suurendada ATS § 105 lg-s 1 sätestatud keskmist kolmekuist palga hüvitist kaheksateistkuise keskmise palga suuruseni, ehk 30 103,85 euroni. Kaebaja peab põhjendatuks talle kümnekuise keskmise palga hüvitise väljamõistmist PPVS § 97 lg 1 p 4 alusel summas 25 086 eurot, mida ta oleks pidanud saama koondamise tõttu. Lisaks väitis kaebaja, et vastustaja viivitas teenistusest vabastamise teatamisega 61 päeva. Seega peab vastustustaja maksma kaebajale hüvitist summas 7 172,99 eurot.
7.Vastustaja ei nõustunud kaebusega ja vaidles sellele vastu. Vastustaja vastuväited olid kokkuvõtlikult järgmised:
7.1.Vastustaja hinnangul ei ole kaebaja kasutanud tõhusamat õiguskaitsevahendit keelamiskaebuse esitamise näol. Sellel põhjusel ei ole tuvastamisnõude esitamine lubatud.
7.2.käskkiri nr 117 Käskkiri kehtis kuni selle kehtetuks tunnistamiseni 7.03.2022. Selle väljastamine oli põhjendatud faktiliste asjaoludega (teabega SARS-CoV-2) viirusest, tuginedes koostatud riskianalüüsil ja oli proportsionaalne. Vastustaja arvates ei vasta vaidlusalune käskkiri isegi analoogia läbiviimise korras HMS § 63 lg-s 2 sätestatud tühisele haldusakti nõuetele. Käskkiri ei ole ka õigusvastane. Vastustajal on õigus kehtestada kõigil teenistuskohtadel nõue esitada vaktsineerimist kinnitav dokument ning vaktsineerimistõendi esitamise kohustust ei saa samastada vaktsineerimiskohustuse nõudega, seda on kinnitanud ka kohtupraktika. 2 Vaidlusaluses käskkirjas viidatud riskianalüüs on objektiivne ja kvaliteetne. Kaebaja poolt tehtud viited avalikult kättesaadavatele allikatele ja tunnetusele ei ole usaldusväärsed ja neid ei saa pidada eksperdihinnanguks. Kohtupraktikas ei ole samuti peetud veenvaks tuginemist mõne üksikteadlase väljaütlemistele meedias. Patrullitalituse juhi ametikohta täitev isik kuulub riskianalüüsi järgi IV ohutaseme ehk akuutse riski alla. IV ohutasemeks loetakse riskianalüüsi metoodika järgi kui eluohtlikku riski, mille kõrvaldamine või vähendamine on vältimatu. Selle riski puhul ei tohi töid jätkata ega alustada enne, kui riski on vähendatud. Juhul, kui riski vähendamiseks vajalikke abinõusid ei saa rakendada, tuleb töö ohualas keelata. Akuutse riskiga on tegemist juba olukorras, kui ohuteguriga kokkupuute tõenäosus on peaaegu kindel (eeldatav enamus olukordades) ning tagajärjeks on meditsiinilise abi vajadus
Vt nt Tallinna ringkonnakohtu 24.01.2022 määrus asjas p 14, mis otseselt puudutab PPA käskkirja nr 117; Riigikohtu halduskolleegiumi määrus asjas nr 3-21-2241 p 20.
nr 3-21-2918
3-22-184 (keskmised tagajärjed). Väär on kaebaja väide, et töö iseloomu tõttu ei saanud ta puutuda Covid-19 viirusega kokku. Patrullteenuse juhi töö on otseselt seotud inimestega, mistõttu oleks kaebaja saanud puutuda kokku Covid-19 viirusega. Vastustaja nõustus kaebajaga selles, et käskkirja viited õiguslikele alustele ei ole õnnestunud, kuid sellest ei saa vastustaja arvates automaatselt järeldada, et vastustaja tegevus on väljunud hea halduse tava ja seaduslikkuse raamidest. TTOS alusel kehtestatud VV määruse nr 144 „Bioloogilisest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervisehoiu ja tööohutuse nõuded § 6 lg 1 kohustab tööandjat vältima töötaja ohustamist bioloogiliste tegurite poolt, kui riskianalüüsi tulemused sellist mõju näitavad. VV määruse nr 144 § 6 lg 2 näeb ette täiendavaid abinõusid, kui määruse nr 144 § 5 abinõudega ei ole võimalik ohtu kõrvaldada. VV määruse nr 144 § 6 lg 1 koostoimes lg 2 punktiga 11 kohustab tööandjat SARS-CoV-2 viiruse leviku korral tagama töökeskkonnas teiste inimestega kokku puutuvate töötajate nakkusohutus, eelkõige: a) läbi töötajate Covid-19 haiguse vastase vaktsineerimise tagamise; b) SARS-CoV-2 nakkusohutust kinnitava tõendi kontrollimise või c) töötajate testimise SARS-CoV-2 testiga. Seega, määruse nr 144 § 6 lg 1 punkt 11 koostoimes TTOS § 13 lg-ga 2 annab vastustajale õiguse tagada ohutud töötingimused isikukoosseisu vaktsineerituse abil. Samasugusele järeldusele jõudis ka Riigikohus. Siseaktide kehtestamise menetlusele ei laiene HMS §-s 40 sätestatud ärakuulamiskohustus ega diskretsiooni teostamise reeglid. Kaalutletud olid teised Covid-19 viiruse levikut tõkestavad meetmed nagu maski kandmine, ühekordsete kinnaste kasutamine, käte ja pindade desinfitseerimine, kaugtöö jne, kuid need ei olnud piisavad. Täiendavad meetmed on võetud aluseks vastava ala eksperdi poolt koostatud riskianalüüsi põhjal. Käskkirja alusel uute kohustuste kehtestamine teenistujatele on sobiv, vajalik ja proportsionaalne meede teenistujate riivatavate õiguste suhtes. Vastustaja ei ole vaktsineerimise nõuet kehtestades kaebajat ega teisi ametnikke diskrimineerinud ning vaktsineerimisnõue on kooskõlas PS-ga ja Euroopa Liidu õigusega.
7.3.käskkiri 193p Käskkirja nr 117 alusel vaktsineerimistõendi esitamata jätmisega tekkis õiguslik olukord, mis välistas kaebaja teenistuse jätkamise. Vastustaja arvates tulenevalt TTOS § 13 lg-st 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 punktidest 11 ja lg 2 2 punktidest 1 ja 2 ning käskkirja nr 117 p-dest 1 ja 2 tuleb lugeda Covid-19 vastase vaktsineerimiskuuri läbimist või Covid-19 läbipõdemist tõendavat dokumendi seaduse alusel nõutavaks dokumendiks ning dokumendi esitamata jätmist muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna. Riigikohus on jõudis sarnase kaasuse lahendamisel samasugusele seisukohale. Tegemist ei olnud ei ametijuhendi muutmise ega koondamise olukorraga. Ametijuhend ei pea sisaldama nõudeid töökeskkonnale, mistõttu vaktsineerimisnõue ei ole ametijuhendi reguleerimisalas. Kaebaja teenistusest vabastamise põhjuseks ei olnud tema teenistuskoha kaotamine vajadus või töö lõppemine. Narva politseijaoskonna patrullitalituse ametikoht on olemas. Sellest tulenevalt leidis vastustaja, et tegemist on õiguspärase käskkirjaga. Kuna vaidlusalune käskkiri on õiguspärane, ei ole põhjendatud ka kaebuses esitatud kahjunõuete rahuldamine.
KOHTU PÕHJENDUSED JA SEISUKOHT
8.Haldusasja materjalide kohaselt taotleb kaebaja kohtult käskkirja nr 117 „Covid-19 riskianalüüsi rakendamine“ tühistamist või alternatiivselt õigusvastasuse kindlakstegemist, käskkirja 193p õigusvastasuse kindlakstegemist osas, milles teenistusest vabastamise alusena on märgitud ATS § 95 lg 1, teenistusest vabastamise aluse muutmist, märkides uueks teenistusest vabastamise aluseks ATS § 90 lg 1 p 3 (teenistusest vabastamine koondamise tõttu), ATS § 105 lg-s 1 sätestatud hüvitise väljamõistmist ja suurendamist vähemalt 12 kuu
3-22-184 keskmise töötasuni, st 30 103, 85 euroni, (PPVS) § 97 lg 1 p-s 4 sätestatud hüvitiste väljamõistmist summas 25 086,50 eurot ja ATS § 101 lg-s 6 kindlaksmääratud hüvitise väljamõistmist.
9.Kohus selgitab, et esmalt vaatab läbi vastustaja menetluslikud taotlused, mis jäid läbi vaatamata haldusasja eelmenetluse staadiumis (I), seejärel annab hinnangu 3.11.2021 käskkirja nr 1.1-1/117 õiguspärasusele (II) ja 29.12.2021 käskkirja nr 1.9-2.8/193p õiguspärasusele (III), hindab teenistusest vabastamise aluse muutmise nõude põhjendatavust (IV), seejärel otsustab kahjunõude põhjendatavuse üle (V) ning viimasena jagab menetluskulud (VI). I
10.Vastustaja väitis, kuna kaebaja ei ole esitanud kohtule ei keelamiskaebust ega taotlenud esialgse õiguskaitse kohaldamist (nagu tegid teised politseiametnikud, kes selle tulemusena jätkavad teenistust PPA-s), on kaebaja kaotanud käskkirja tuvastamisnõude esitamise õiguse.
10.1.Kohus märgib, et eelpoolnimetatud vastustaja väidet tuleb vastavalt HKMS § 2 lg-le tõlgendada taotlusena kaebuse läbi vaatamata jätmiseks ka käskkirja nr 193p tuvastamisnõude osas vastavalt HKMS § 151 lg 2 p-le 1.
10.2.Halduskohus vastustajaga ei nõustu. Ilmselt peab vastustaja silmas HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud piirangut. HKMS § 45 lg 2 kohaselt tuvastamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Kohus on seisukohal, et antud juhul ei kohaldu HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tuvastamiskaebuse esitamise piirang. Kohus selgitab, et nõuded, mis on võimalik esitada halduskohtule teenistussuhtest tekkinud vaidluse korral on reguleeritud, mitte HKMS § 37 lg-ga 2, vaid eriseadusega, ehk ATS §-ga 105, mis omakorda näeb ette üldjuhul õigusvastaselt teenistusest vabastamise korral haldusakti õigusvastasuse tuvastamises ja erandjuhul (ATS § 105 lg 2), teenistusest vabastamise haldusakti tühistamist. ATS §-s 105 kindlaksmääratud nõuete ammendavus on kinnitatud ka kõrgema kohtu praktika ja õiguskirjandus.3 Lisaks on kohtupraktikas leitud, et HKMS § 45 lg 2 ei maini õiguskaitsevahendite kasutamist enne teenistussuhte lõpetamist. Selles olukorras on halduskohtus kohaldatavad üldiselt ette nähtud õiguskaitsevahendid, sh keelamiskaebus (HKMS § 37 lg 2 p 3). Teenistusest vabastamise korral halduskohtumenetluse käigus on kaebajal võimalus kaebust muuta HKMS § 49 lg 1 alusel ja viia kooskõlla ATS §-s 105 lubatud nõuetega.
10.3.Kohus märgib, kuigi keelamisnõuet (sh ka selle nõude raames esitatud esialgse õiguskaitse taotlust) saab käsitleda võrreldes ATS §-s 105 sätestatud tuvastamisnõudega tõhusamaks õiguskaitsevahendiks HKMS § 45 lg-s 2 sätestatud tähenduses, ei tulene ei HKMS § 45 lg-st 2, ATS §-st 105, et tõhusamate õiguskaitsevahendite kasutamata jätmise korral puudub isikul õigus pöörduda kohtusse tuvastamisnõudega. Asuda teisesugusele arvamusele ei luba ka HKMS § 45 lg 2 grammatiline tõlgendamine, kuna õigusnormi koosseisu järgi on tuvastamisnõude esitamise piiratud vaid juhul, kui kaebajal on veel kasutusel tõhusad õiguskaitsevahendid. Sellist menetlusnormi tõlgendust toetab ka kohtupraktika.4 Tõhusamaks õiguskaitsevahenditeks on omakorda kohtupraktikas peetud tühistamis-, kohustamis- või keelamisnõuete esitamist. Kohtusse pöördumise seisuga on kaebaja juba käskkirjaga nr 193p teenistusest vabastatud. Kaebaja suhtes ei esine ATS § 105
RKHKo 3-3-1-74-10, p 13. RKHKm 3-3-1-75-16, p 9.
3-22-184 lg-s 2 nimetatud eeldusi käskkirjaga nr 193p tühistamisnõude esitamiseks. Järelikult saab ta taotleda kohtult vastavalt ATS § 105 lg-le 1 vaid nimetatud käskkirja õigusvastasuse tuvastamist, kuna tal puudub õigus taotleda tõhusamate õiguskaitsevahendite kohaldamist. Keelamiskaebuse esitamata jätmine saab kohtu arvates kõne alla tulla hüvitamisnõude läbivaatamisel, mis on esitatud ATS § 105 lg 1 alusel.
10.4.Sellest tulenevalt jätab kohus vastustaja taotluse käskkirja nr 193p õigusvastasuse kindlakstegemise nõude osas läbi vaatamata jätmiseks rahuldamata. II
11.Kohtule esitatud kaebuses taotles kaebaja muu hulgas käskkirja nr 117 õigusvastasuse tuvastamist põhjendades enda seisukohta sellega, et vastustaja poolt vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks puudus õiguslik alus (pädevus) ja valitud meede on ebaproportsionaalne.
11.1.Kaebuse põhjendusete kohaselt ei ole kaebaja rahul käskkirjaga nr 117 (punktide 1, 3, 5 ja 7 osas, kuid mitte terve käskkirjaga nr 117 (punktid 2, 4, 6, 8, 9 ja 10). Käskkirja nr 117 punktid 2, 4, 6, 8, 9 ja 10 kaebaja õigusi ei puuduta. Seega hindab kohus käskkirja nr 117 õiguspärasust vaid punktide 1, 3, 5 ja 7 osas ehk osas, millega riivatakse kaebaja õigusi (HKMS § 44 lg 1). Ülejäänud osas (käskkirja punktid 2, 4, 6, 8, 9 ja 10) jätab kohus kaebuse läbi vaatamata.
11.2.Lisaks märgib kohus, et käskkiri nr 117 ei ole teenistusest vabastamise haldusakt ATS § 105 lg-s 1 sätestatud tähenduses. Kohtupraktikas on peetud seda käskkirja vaidlustamist lubatavaks. Halduskohtumenetluse käigus on vastustaja tunnistanud käskkirja nr 117 kehtetuks. Kaebaja tutvus selle käskkirjaga mitte varem, kui 27.12.2021. Seega kohtu hinnangul, kui pidada käskkiri nr 117 peale esitatud tuvastamisnõuet kompleksnõudena, mille esitamise tähtaeg on 30 päeva5, siis 24.01.2022 kohtule esitatud tuvastamisnõue käskkirja nr 117 õigusvastaseks tunnistamiseks on samuti tähtaegne.
11.3.Kohus selgitab, et kuna tegemist on halduse siseaktiga, mis puudutas rohkem kui 50 inimest, puudus vastustajal tulenevalt HMS § 40 lg 3 p-st 6 kaebaja ärakuulamiskohustus. Kohus nõustub kaebajaga, et vastustaja on sisuliselt kehtestanud vaidlustatud siseaktiga vaktsineerimiskohustuse. Käskkirja nr 117 p-ga 2 kehtestatud nõuet üksinda ei saa pidada otseseks vaktsineerimiskohustuseks. Samas tuli käskkirja p 7 kohaselt teenistujaga, kes ei ole vaktsineeritud, töö- või teenistussuhe lõpetada. Praktikas tõi see kaasa kaebaja vabastamise politseiteenistusest. Seetõttu oli kehtestatud nõue mõju poolest võrdväärne vaktsineerimiskohustusega.6
11.4.PS §-st 11 tuleneb, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.
11.5.Riigikohus on pidanud võimalikuks, et siseaktiga vaktsineerimiskohustuse kehtestamisele võivad anda piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja VV määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11.7 TTOS § 1 lg 2 järgi laieneb see seadus ka PPA töötajate kohta niivõrd, kuivõrd
TrtRKm 3.11.2021 nr 3-21-189 vt ka Euroopa Inimõiguste Kohtu suurkoja otsus asjas nr 47621/13: Vavřička jt vs. Tšehhi, p 259-260; vrd otsus asjas nr 46061/21: Thevenon vs. Prantsusmaa; RKHKm 25.11.2021, nr 3-21-2241, p 20
Samas, p 24.
3-22-184 eriseadusega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. TTOS § 4 lgga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses) töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira Riigikohtu hinnangul ka KVTS § 31 lg 6, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded ning KVTS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit. Praegusel juhul ei tulene ka PPVS-st rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit. TTOS § 2 lg 1 kohaselt mõistetakse töötervishoiuna töötaja tervisekahjustuse vältimiseks töökorraldus- ja meditsiiniabinõude rakendamist, töö kohandamist töötaja võimetele ning töötaja füüsilise, vaimse ja sotsiaalse heaolu edendamist. Sama paragrahvi lg 2 kohaselt mõistetakse tööohutusena töökorraldusabinõude ja tehnikavahendite süsteemi sellise töökeskkonna seisundi saavutamiseks, mis võimaldab töötajal teha tööd oma tervist ohtu seadmata. TTOS § 8 lg 2 kohaselt peab tööandja kaitseks töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest võtma tarvitusele abinõud, arvestades ohuteguri nakatamisvõimet. Arvestades, et vaktsineerimine on käsitletav meditsiiniabinõuna, nõustub kohus, et iseenesest on tööandjal (sh haldusorganil ja antud juhul vastustajal) TTOS § 13 lg 2 alusel õigus kehtestada töötajate tervisekahjustuse vältimiseks rangemad meditsiiniabinõud kui seda nõuavad õigusaktide sätted. Sellest tulenevalt on väär kaebaja seisukoht, et vaktsineerimistõendi esitamise kohustuse kehtestamise (sisuliselt vaktsineerimiskohustuse kehtestamine) haldusaktina puudus vastustajal pädevus ja volitusnorm.
11.6.Töötervishoiu ja tööohutuse nõuded töötaja kaitseks töökeskkonda mõjutavate bioloogiliste ohutegurite eest on kehtestatud VV määrusega nr 144. Määrust kohaldatakse selle § 1 lg 2 kohaselt kõigile töödele, mida tehes töötajad on või võivad olla ohustatud bioloogilistest ohuteguritest. VV määruse § 2 kohaselt jaotatakse bioloogilised ohutegurid nelja ohurühma vastavalt nende nakatumisvõimele, kusjuures 1. ohurühma ohutegurid teadaolevalt ei põhjusta inimese haigestumist; 2. ohurühma ohutegurid võivad põhjustada inimese haigestumist ning seetõttu ohustavad töötaja tervist, kuid ei põhjusta nakkusohtu elanikkonnale; nende vastu on olemas tõhusad ennetus- ja ravivahendid; 3. ohurühma ohutegurid võivad põhjustada inimese rasket haigestumist, seetõttu ohustavad tõsiselt töötaja tervist; võivad põhjustada nakkusohtu elanikkonnale, kuid nende vastu on olemas tõhusad ennetus- ja ravivahendid; 4. ohurühma ohutegurid põhjustavad inimese rasket haigestumist, seetõttu ohustavad tõsiselt töötaja tervist ning võivad põhjustada nakkusohtu elanikkonnale; nende vastu tõhusad ennetus- ja ravivahendid tavaliselt puuduvad 1. ohurühma ohutegurid ei põhjusta teadaolevalt inimese haigestumist ning 4. ohurühma ohutegurid põhjustavad inimese raket haigestumist. Vastavalt VV määruse nr 144 lisale 3 on SARS-CoV-2 viirus bioloogilise ohutegurina hinnatud 3. ohurühma ohuteguriks. VV määruse nr 144 § 5 kohaselt lasub tööandjal kohustus vältida tervisele ohtliku bioloogilise ohuteguri kasutamist, kui see on võimalik asendada nüüdisaegsete teadmiste kohaselt tervisele ohutu või ohutuma bioloogilise teguriga. Sama VV määruse § 4 lg-st 2 tuleneb, et kui töötaja ei ole oma tööülesannete täitmisel bioloogiliste ohuteguritega otseses kokkupuutes, kuid võib riskianalüüsi tulemusel olla töötingimuste või töö laadi tõttu neist ohustatud, peab tööandja rakendama §-des 5 ja 7– 13 nimetatud abinõusid. Sama määruse § 6 lg-st 1 tuleneb, et kui riskianalüüsi tulemused näitavad, et töökeskkond on bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud, peab tööandja vältima töötaja tervise ohustamist bioloogiliste ohutegurite poolt. Määruse § 6 lg 2 p 11 kohaselt, kui ohtu pole võimalik §-s 5 nimetatud abinõudega kõrvaldada, peab töötajate terviseriski vähendama võimalikult madala tasemeni, tagades SARS-CoV-2 viiruse leviku korral töökeskkonnas teiste inimestega kokku puutuvate töötajate nakkusohutus eelkõige läbi töötajate Covid-19 haiguse vastase vaktsineerimise tagamise, SARS-CoV-2 nakkusohutust kinnitava tõendi kontrollimise või töötajate testimise SARS-CoV-2 testiga. Seega ei tulene
3-22-184 TTOS ega selle alusel kehtestatud õigusaktidest vaktsineerimise kohustuslikkust ning tööandjal lasub neist õigusaktidest tulenevalt kohustus luua võimalus vaktsineerimiseks, kuid TTOS § 13 lg 2 võimaldab kehtestada bioloogilisest ohutegurist ohustatuse korral, sh ka SARS-CoV-2 viiruse leviku korral rangemad meetmed, kui tulenevad õigusaktidest.
11.7.Kohus lisab, et rangemate meetmete kehtestamise õigus ei tähenda, et riskianalüüsi kaudu saab kehtestada üldkohustuslikku (ehk teenistusest vabastamise tagajärjega seotud) vaktsineerimise nõudet kõigile konkreetsetele teenistujatele ja töötajatele ühetaoliselt. Vaatamata riskianalüüsile tuleb meetmete kohaldamist ja võimalikkust ning rakendamata jätmise tagajärgi kaaluda iga konkreetse isiku suhtes eraldi. Sel põhjusel ei ole põhjendatud kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamiseks, kuivõrd kaebaja viidatud normid ei ole selles mõttes asjassepuutuvad, et võimaldaksid kehtestada tööandjal absoluutse ja kõigile töötajatele või teenistujatele kehtiva vaktsineerimiskohustuse. TTOS alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue kui meditsiiniabinõu rakendamise nõue ei tähenda, et nõude täitmata jätmine võrdub automaatselt teenistusest vabastamisega. Kuigi seadusest tuleneb vastustajale vastav otsustuspädevus, siis ei muuda neid norme põhiseadusega vastuolus olevaks ka pelgalt võimalus, et vastustaja saab oma kaalutlusõigust kuritarvitada.
11.8.Sellest tulenevalt jätab kohus kaebaja taotluse põhiseaduslikkuse järelevalvemenetluse algatamiseks rahuldamata.
11.9.Seega ei tähenda eelviidatud TTOS ja VV määruse nr 144 sätted, et õigusaktides sätestatust rangemate abinõude, sh meditsiiniabinõude kehtestamine saaks toimuda meelevaldselt või rangelt üldkohustuslikuna ja ühetaolisena kõigile asutuse töötajatele või ametnikele. Seega ei saa riskianalüüsi kaudu kehtestada kohustuslikku vaktsineerimist (st teenistusest vabastamise tagajärjega seotud kohustus) iga konkreetse töötaja või teenistuja suhtes, mis tähendab, et teenistusest vabastamist kui äärmuslikumat võimalust tuleb vaatamata riskianalüüsis sisalduvale vaktsineerimise kohustusele hinnata iga teenistuja suhtes eraldi. Sunnitud vabastamine teenistusest on kaebaja jaoks iseenesest tõsine tagajärg, riivates elukutse valiku vabadust (PS § 29 lg 1).
11.10.Seonduvalt vaktsineerimise kohustuslikkusega on kohus seisukohal, et ka kaudne vaktsineerimisnõue sekkub inimese kehalisse puutumatusse, mis on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (PS § 26). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (PS § 28 lg 1) ja võivad lõppeda surmaga (PS § 16). Kehtivatest õigusaktidest ei tulene vahetut üldist ega ka ametikohaspetsiifilist vaktsineerimiskohustust ning eelduslikult peab inimesel olema õigus valida, kas lasta ennast vaktsineerida või mitte.
11.11.TTOS § 13 lg 2 kohased meetmed saab haldusorgan kehtestada kaalutlusõiguse alusel. Põhjendamiskohustus ning meetmete rakendamise argumentide kaalukus on põhiõiguste riive ulatust arvestades eriti oluline. Seega, kehtestades siseaktiga Covid-19 tõendi esitamise kohustuse ja rakendades selle esitamata jätmise tagajärjena teenistusest vabastamist (ATS § 95 lg 1, § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5 alusel), peab selline tõendi esitamise kohustus ja tagajärjena teenistusest vabastamine olema igal juhul juba kohustuse kehtestamist reguleeriva siseaktiga olema proportsionaalne, põhjendatud ja kaalutletud ning teenistusest vabastamise otsustamisel tuleb eraldiseisvalt esitada põhjendused ja kaalutlused juba kitsamalt konkreetse isiku ja tema ametiga seonduvalt.
12.Legitiimsed eesmärgid
3-22-184
Vastustaja on vaktsineerimiskohustuse eesmärkidena nimetanud sisejulgeoleku tagamise (PPA toimepidevuse tagamise nii tavaolukorras kui kriisis) ning inimeste elude ja tervise kaitse (sh nii PPA teenistujate kui PPA klientide). Seega järeldub, et vaktsineerimiskohustus ja mittevaktsineeritute teenistusest vabastamine aitab vastustaja hinnangul neile eesmärkidele (riigi sisejulgeoleku tagamine ja inimeste tervise kaitse) kaasa seeläbi, et aitab vähendada sisejulgeoleku tagamiseks vajalike teenistujate nakatumist, rasket haigestumist ning nakkuse edasikandumist. Seega järeldub, et vastustaja soovib vältida teenistujate nakatumist ja nende poolt nakkuse edasikandumist teistele isikutele (esimene eesmärk) ning samuti teenistujate rasket haigestumist, mis võiks personalipuuduse tõttu ohtu seada vastustaja ülesannete täitmise (teine eesmärk). Kohus osundab siiski, et üksnes ja ainult vaktsineerimisele suunatud meetmed, mis on seotud meetme rakendamata jätmisel teenistusest vabastamise tagajärjega, viitavad üheselt asjaolule, et vaktsineerimine ise on seatud eesmärgiks. Kohus on seisukohal, et vaktsineerimine ning sellega seotult vaktsineerimata isikute teenistusest vabastamine ei saa olla põhiõiguste riivamise legitiimne eesmärk. Tegemist on töötervishoiu ja tööohutuse tagamise abinõuga ning põhiõigusi riivava piiranguga. Kohus rõhutab, et põhiõigusi riivavaid piiranguid ei saa kehtestata piiramise enda pärast. Samamoodi ei saa piirangute kehtestamise eesmärki siduda piirangute puudumisega. Sel põhjusel ei ole vaidlustatud nõude eesmärgid legitiimsed ning juba siinkohal järeldub, et sellisele eesmärgile suunatud piirangud ei saagi olla proportsionaalsed.
13.Meetme proportsionaalsus
13.1.Põhiõigust riivav abinõu on sobiv siis, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. Kohtu hinnangul on ilmne, et vaktsineerimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse edasikandmist ega tema haigestumist. Ka vaktsineeritud teenistuja on nakkusohtlik ning võib ise haigestuda. Riigikohus on küll nõustunud sellega, et Covid-19 vastu vaktsineeritud haigestuvad elanikkonnas üldiselt harvemini ja kergemalt kui immuunsuseta inimesed, ning neid järeldusi toetavad süsteemselt kogutud, analüüsitud ja hinnatud teadusandmete tervikraportid ning riigiülesed vaktsineerimise efektiivsusuuringud, nt ECDC raportid. 8 Viidatud kohtuasjas on Riigikohus seejuures nentinud, et kaitsesüstimine ei välista inimese poolt koroonaviiruse edasikandmist ega tema haigestumist, eriti, kui on tegemist tiheda ja püsiva kontaktiga. On ka näiteid vaktsineeritute rasketest haigusjuhtudest. Samuti väheneb vaktsiini toime aja möödudes.9 Seega ei saanud vastustaja kollektiivse vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel jätta arvestamata asjaoluga, et kõik vaktsineerimiskohustuse kehtestamise ajal teadaolnud seisukohad ja järeldused lähtusid siiski samal ajal ka asjaolust, et ka vaktsineeritud isikud haigestuvad, levitavad haigust edasi ning ka vaktsineeritud isikud haigestuvad raskelt ja satuvad haiglasse, sh ka ajal, mil vaktsineerimise tõend kehtib, samuti, et vaktsiinide kaitse ajas väheneb. Vastustaja on ise väitnud, et kaebaja teenistusülesannete täitmisel on tihedad inimeste vahelised kontaktid vältimatud, mis omakorda viitab, et üksnes vaktsineerimisele suunatud meetmed ei saanud olla nakkuse leviku tõkestamiseks sobivad. Tuleb rõhutada, et Riigikohus on seejuures viidatud kohtuasjas selgitanud, et teadaolevate teadusandmete põhjal võib eeldada, et vaktsineerimine võimaldab vastustajal riigikaitselise tegevuse korraldamisel esmajoones vähendada tegevteenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist. Sellest tulenevalt on ilmne, et nakatumise riski vaktsineerimine tõhusalt ei maanda ning pigem on selline toiming vajalik ennekõike isiku enda kaitseks raske
RKHKm nr 3-21-2241, p 27. Samas
3-22-184 haigestumise eest, mitte niivõrd haiguse leviku takistamiseks ja sellega riigi kaitsevõime tagamiseks.
13.2.Vastustaja ei saanud jätta arvestamata ka asjaolu, et teadusandmed vaktsiinide tõhususe kohta on sedavõrd kiiresti ajas muutuvad, mistõttu jäiga ja range ning samal ajal püsiva vaktsineerimise nõude kehtestamisel pidanuks olema eriti ettevaatlik ning koguma vajadusel täiendavat teavet. Seejuures tõendi esitamise nõude kehtestamise ajal oli juba avalikult vaktsiinide toimet kritiseeritud. 24.08.2021 artiklis on Teadusnõukogu tolleaegne juht I. Lutsar sõnaselgelt avalikult nentinud vaktsiinide toime kadumist: „vähenemine hakkab toimuma püsivalt iga kuu, mitte ei kuku äkki kuuendal või neljandal kuul“.10 A. Merits on 27.04.2021 öelnud: „Suurepärased vaktsiinid annavad 95% või suurema kaitse haigestumise ja 90% kaitse nakatumise vastu.“ Praegu on näha, et sinna kuuluvad ka Moderna ja Pfizeri/BioNTechi koroonavaktsiinid“,11 kuid 25.10.2021 (mil jõustus korraldus nr 362) viitas ta aga juba uuringutele ja reaalelu andmetele, mille järgi on vaktsiinide tõhusus 60-70 protsenti. 28.10.2021 avaldatud artiklis on statistikale tuginedes järeldatud, et „vaktsiinide tõhusus on tänaseks märgatavalt langenud võrreldes sellega, mida tootjad on lubanud. Kui sümptomaatilise haigestumise vastane tõhusus peaks tootjate kinnitusel ületama 90 protsenti, siis reaalselt on Eestis nii haiglaravil olijatest kui värskelt nakatunutest kolmandik täisvaktsineeritud“.12
13.3.Viiruse omikrontüve valguses on aga juba üldteada, et vaktsiinide tõhusus langes märkimisväärses ulatuses veelgi ning 2021 sügis - talvel teavitasid mitmed Euroopa kõrge vaktsineerimismääraga riigid uutest nakatumisrekorditest; 25.01.2022 seisuga ei olnud Eestis vaktsineeritud ja vaktsineerimata inimeste proportsioon ühiskonnas kuigivõrd erinev ning esines päevi, mil vaktsineeritud nakatunute osakaal oli suurem. 13 Nakkuse edasikandumise osas on seoses viiruse deltatüvega 31.10.2021 ilmunud artiklis märgitud, et oma leibkonna liikmete seas levitavad vaktsineeritud viirust praktiliselt sama suure tõenäosusega kui vaktsineerimata inimesed (vastavalt 23 ja 25 protsenti).14 Seega on selge, et vaktsineeritus ei tähenda seda, et vaktsineeritud isik nakkust ei levita ega ise tõhusalt kaitstud Covid-19-sse nakatumisest.
13.4.Et haiguse levikut ja haigestumist, sh rasket haigestumist vaktsineerimine ei välista, ei saanud ainult ja üksnes vaktsineerimisele suunatud meetmed olla sobivad, liiatigi olles teadlik, et tihedate kontaktide puhul (mida kaebaja puhul on peetud aktuaalseks) on ka vaktsineeritud töötajate kaudu haiguse levik tõenäoline. Vaktsineerimine saanuks sel hetkel teadaoleva teabe alusel olla üks ennetav meede teiste meetmete seas, kuid mitte kohustuslik ning ennekõike eesmärgiga aidata kaasa teenistujate raske haigestumise ärahoidmisele, mitte niivõrd viiruse levikule. Kohtule ei nähtu samas, et vastustaja oleks üldse hinnanud vaktsineeritud teenistujate mõju viiruse levikule kollektiivis ja meetme proportsionaalsuse hindamisel sellel eesmärgil nimetatud asjaolu arvesse võtnud. Ka puuduvad igasugused
Kask, T. OTSE POSTIMEHEST ⟩ Irja Lutsar: vaktsiinid ei ole ideaalsed, nende toime hakkab vaikselt kaduma. Postimees TV https://tv.postimees.ee/7321521/otse-postimehest-irja-lutsar-vaktsiinid-ei-ole-ideaalsednendetoime-hakkab-vaikseltkaduma
Jürisoo, L. Millised haigused on vaktsineerimise tõttu täielikult kadunud? Kas koroonavaktsiinides on alumiiniumi. Asjatundja selgitab. https://forte.delfi.ee/artikkel/93260401/millised-haigusedonvaktsineerimisetottu-taielikult-kadunud-kas-koroonavaktsiinides-on-alumiiniumi-asjatundja-selgitab
Pau, T. Euroopa ravimiamet andis Moderna tõhustusdoosidele rohelise tule. Forte (Delfi) 28.10.2010 https://forte.delfi.ee/artikkel/94986547/euroopa-ravimiamet-andis-moderna-tohustusdoosidele-rohelise-tule
TrtRKm 28.01.2022, nr 3-21-2547 p-d 14, 15 ja 16.
A. Pau. „Aasta väldanud uuring: vaktsineerimata inimesed ei saa end vaktsineeritute seas turvaliselt tunda“. https://forte.delfi.ee/artikkel/95008939/aasta-valdanud-uuring-vaktsineerimata-inimesed-ei-saaendvaktsineeritute-seas-turvaliselt-tunda.
3-22-184 analüüsid ja andmed selle kohta, kas ja mil moel on vaktsineerimine kollektiivis rasket haigestumist ära hoidnud. Keeldudel ja käskudel peab nende tegelikku prognoositavat mõju arvestades olema põhjuslik seos nakatumise vähenemisega ja haigestumise ärahoidmisega. Käesoleval juhul vastustaja pole isegi mitte väitnud (rääkimata tõendamisest), et tema seatud piirangutel oleks vahetu seos nakatumiste vähenemisega ja raske haigestumise vähenemisega kollektiivis.
13.5.Seejuures on üldteada asjaolu, et SARS-CoV-2 viiruse näol on tegemist sesoonse viirusega: see tähendab, et nakatumiste laine algab sügisel ja lõpeb kevadel. Nii toimis viiruse nakatumisnäitajate muutus ka ajal, mil vaktsiinid polnud kättesaadavad. Seejuures on ka teada, et nakatumisnäitajad tõusid plahvatuslikult vaatamata vaktsineerimisele. Seega, käesoleval juhul vastustaja pole tõendanud, et seatud piirangutel oleks vahetu seos nakatumiste vähenemisega ja raske haigestumise vähenemisega kollektiivis.
13.6.Kohtumenetluses on vastustaja selgitanud, et 15.11.2021, 6.12.2021 ja 13.12.2021 seisuga oli Ida prefektuuris teenistujate vaktsineerituse tase vastavalt 98,0%, 98,4% ja 98,24%. Lisaks selgitas vastustaja, et 29.12.2021 seisuga oli Ida prefektuuri tõendi esitanud ametnike osakaal 99% (737-st ametnikust vastas nõuetele 730, s.t 99,05% ja nõudele ei vastanud seitse). Kohtule ei nähtu veenvaid põhjendusi ega ka kaalutlusi, kuidas vaktsineerimata teenistujate teenistusest vabastamine aitab tagada sisejulgeolekut – arvestades argumente, et teenistujate rasket haigestumist aitab vältida vaktsineerimine, ning asjaolu, et PPA vaktsineeritus oli detsembris 2021 99%, ei saanud üksikud immuniseerimata teenistujad kujutada endast tõsist ohtu riigi sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Selliste andmete vaates jääb äärmiselt küsitavaks kaebajast lähtuv oht nii sisejulgeolekule kui teiste teenistujate tervisele. Olukorras, kus vaktsineerimine aitab ära hoida teenistujate raske haigestumise riski ning vähemal määral viiruse ülekandumist ning arvestades PPA vaktsineerituse taset ja kollektiivi enamuse mittekuulumist riskigruppi, siis ei olnud kaebajal vaktsineerimistõendi esitamine vältimatult vajalik. Vastustaja ei ole ka esile toonud, et keegi kollektiivist oleks raskelt haigestunud ja haiglaravile sattunud. Siinkohal on oluline osundada, et ka Eesti tingimustes oli kogu Eesti elanikkonna vaktsineeritus kahe vaktsiinidoosiga 01.01.2022 seisuga 61,4% ning 25.10.2022 seisuga kasvanud 62,2%-ni, kusjuures haiguse olevat matemaatik Krista Fischeri hinnangul seisuga 15.10.2021 läbi põdenud ca veerand elanikkonda. Seda asjaolu arvestades on kahtlemata küsitav ka kaebaja vaktsineerituse staatusest (täpsemalt vaktsineerimata olemisest) lähtuv oht nii kolleegidele, klientidele kui ka endale. Haigestumise korral oli keskmine läbipõdemise periood (karantiin) 10 päeva 15 ja läbipõdemine on võrdväärne vaktsineerimisega (tekkivad antikehad jne).
13.7.Kohus osundab, et sedavõrd oluliste põhiõiguste piiramise kontekstis ja sisuliselt kohustusliku vaktsineerimise kehtestamisega pidi vastustaja igal juhul pidevalt muutuvat olukorda arvestades ja teadusandmete ebakindluse vaates, samuti vaktsiinide lühiajalise kaitse püsimise kontekstis kaaluma meetme vajalikkust ja sobivust ka pikemas perspektiivis. Teadmata aga seejuures püsiva vaktsineerimise (tõhustusdooside) mõju tervisele, tõhustusdoosidest tuleneva kaitse püsivust erinevate tüvede valguses ning hindamata seejuures ka sellise süsteemiga seotud kulude ulatust, on meetme sobivus igal juhul küsitav. Olukorras, kus on juba teada, et vaktsineerimise tagajärjel on isikuid surnud või on esinenud tõsiseid kõrvaltoimeid (tervisekahjustusi), ei ole selline vaktsineerimissund õigustatud.
Vabariigi Valitsuse 28.05.2021 korralduse nr 212 „ „Karantiini kehtestamine COVID-19 haiguse diagnoosiga või positiivse testi tulemusega isikutele ja nende isikutega lähikontaktis olnud isikutele“ punkt 3.
3-22-184 Üksnes vaktsineerimisele suunatud viiruse leviku takistamise meetmed ei saa olla vajalikud ega ka mõõdukad.
13.8.Vastustaja saanuks teenistusest vabastamise otsustamisel kaaluda lisaks teiste viiruse levikut takistavate meetmete rakendamisele võimalust kaebaja tööd ümber korraldada, kuid neid kaalutlusi teenistusest vabastamise käskkirjas ei nähtu ning kohtumenetluses ei ole vastustaja selgitanud, miks ei olnud kaebaja puhul võimalik tema töö kasvõi ajutiselt ümber korraldada (liiatigi olukorras, kus vaktsineerimata isikute arv on sedavõrd väike ning ümberkorralduste tegemine üksikute vaktsineerimata teenistujate osas ei ole vastustajale ka sellest tulenevalt tõenäoliselt oluliselt koormav). Lisaks võimaldab ATS § 33 ametniku viia tähtajaliselt üle teisele ametikohale, eesmärgiga suurendada ametniku pädevust ja motivatsiooni või edendada koostööd ametiasutuste vahel. PPA väitel ei olnud teisele ametikohale viimine võimalik üksnes põhjusel, et kõigi ametikohade osas oli kehtestatud vaktsineerimise nõue. Samas on juba osundanud, et sellise üldkohustusliku nõude kehtestamine kõigile töötajatele ei olnud põhjendatud ega ka õiguspärane. Kohus osundab, et samas ei olnud kuidagi piiratud ka kokkuleppeline teenistussuhte peatamine ajutiselt, puhkuse võimaldamine vms. Viidates aga teenistussuhte ajutisele peatamisele kui ressursi ebaotstarbekale kasutamisele, on PPA vastuoluline, arvestades, et pikaaegse staažiga ametniku teenistusest vabastamine on ressurssidele ja riigi julgeolekule märksa negatiivsema mõjuga kui teenistussuhte ajutine peatamine (uue teenistuja värbamisvajadus, koolitamisvajadus, väljaõpe jm). Jäigalt ja üksnes vaktsineerimisele sundimine ja vaktsineerimisega mittenõustumisel teenistusest vabastamine ei ole praegusel juhul olnud proportsionaalne.
13.9.Sellest tulenevalt on kohus seisukohal, et käskkiri nr 117 punktide 1, 3, 5 ja 7 osas, millega vastustaja kehtestas vaktsineerimistõendi esitamise nõude ja sellise tõendi esitamata jätmise korral otsustas lõpetada teenistussuhe, on õigusvastane. III
14.Kaebaja vabastati teenistusest põhjusel, et ta ei vastanud käskkirjas 117 kehtestatud nõuetele. Kohus tuvastas, et 117 kehtestatud vaktsineerimistõendi esitamise nõue oli õigusvastane. Kuna kaebaja teenistusest vabastamise põhjuseks oli see asjaolu, et tema ei ole täitnud õigusvastase käskkirja alusel vaktsineerimise tõendi esitamise nõuet, on tema teenistusest vabastamine käskkirjaga nr 193p samuti materiaalselt õigusvastane.
14.1.Lisaks märgib kohus, et haldusasja materjalide kohaselt sai kaebaja teada vaktsineerimistõendi esitamise kohustusest 27.12.2021, mis langes tõendi esitamise viimase päevale. Vastustaja on küll väitnud, et kaebaja oleks pidanud teada saama käskkirjaga nr 117 kehtestatud vaktsineerimistõendi esitamise kohustusest varem, kuna kaebaja haiguslehel viibides suhtles niikuinii kolleegidega, kes väidetavalt oleksid pidanud edastama kaebajale vastava informatsiooni. Vastustaja ei ole esitanud kohtule tõendeid selle kohta, et kaebaja sai võimaluse tutvuda käskkirjaga nr 117 ja 15.11.2021 koostatud teatisega vaktsineerimise tõendi esitamise kohta. Haldusasja materjalide hulgas on olemas vaid vastustaja poolt kaebajale 22.12.2021 esitatud e-kiri, millega üritati edastada kaebajale 15.11.2021 teatise teenistusest vabastamise kohta, kui kaebaja ei esita vaktsineerimistõendit hiljemalt 27.12.2021. Nimetatud e-kirja sisust on võimalik aru saada, et varasemalt ei ole kaebajale teenistusest vabastamise teatist esitanud.
3-22-184
14.2.HMS § 27 lg 1 sätestab, et dokumendi elektroonilise kättetoimetamise korral tehakse dokument kättesaadavaks asjakohases infosüsteemis või Eesti teabeväravas või saadetakse menetlusosalise elektronposti aadressil. Sama paragrahvi lg 2 p 2 sätestab, et elektrooniliselt kättesaadavaks tehtud või edastatud dokument loetakse kättetoimetatuks, kui adressaat on kinnitanud elektrooniliselt edastatud dokumendi kättesaamist.
14.3.Kaebaja väitis, et sai vastustaja 22.12.2021 e-kirja, mis sisaldas ka teavitust teenistusest vabastamise kohta koos ettepanekuga vaktsineerimise tõendi esitamiseks kuni 27.12.2021 kätte 27.12.2021. Vastustaja ei ole kaebaja väidet vastavate tõenditega ümber lükanud. Vastustaja ei ole samuti tõendanud, et edastas kaebajale postiga või e-postiga käskkirja nr 117 varasemal ajal. Vastustaja on küll väitnud, et edastas käskkirja nr 117 kõikidele teenistujale, sh kaebajale tööpostile, kuid kaebaja viibis ajavahemikul 30.09.2021-30.12.2021 haiguslehel ja andmed kaebaja poolt tööposti kaudu käskkirja kättesaamise kohta kohtul puuduvad.
14.4.Kuna ei ole tõendatud vastupidist, siis sai kohtu arvates kaebaja käskkirja nr 117 olemasolust ja vaktsineerimistõendi esitamise kohustusest teada 27.12.2021. Järelikult olid kaebajal jäänud vaktsineerimistõendi esitamiseks kui mitte minutid, siis mõned tunnid. Pidades silmas, et detsembris 2021. a oli vaktsineerimine võimalik vaid eelregistreerimisel, ei olnud kaebajal 27.12.2021 vaktsineerimistõendi esitamise kohustuse tähtaegselt järgimiseks objektiivselt võimalik. Lisaks ei olnud kaebajal piisavalt aega, et esitada vastuväiteid või selgitusi vaktsineerimisnõuete kehtestamise kohta.
14.5.Eelnevast nähtub, et kaebajal jäi vaktsineerimistõendi esitamiseks, sh ka vaktsineerimise üle mõtlemiseks, vaid paar päeva, mis kohtu hinnangul arvestades vaktsineerimisega võimalike kõrvaltoimetega ei pruukinud olla selle tähtsa otsuse langetamiseks piisav. 2021. a seisuga olid tõepoolest fikseeritud juhtumid, kus vaktsineerimise tõttu inimesed surid, sh noores vanuses. Vaktsineerimise võimalike kõrvalmõjude osas valitses teadlaste seas pigem ebakindlus. Seda kõike arvestades ei olnud kohtu arvates ajavahemik 27.12.2021-29.12.2021 piisav selle tähtsa otsuse langetamiseks. Samas ei ole 29.12.2021 kaebaja käskkirja nr 117 kätte saanud, mis kohtu arvates oluliselt nõrgendas kaebaja positsiooni vastuväidete esitamise osas 28.12.2021 prefektiga toimunud vestluses.
14.6.Kohtupraktikas on leitud, et hea halduse põhimõte tähendab muu hulgas seda, et isikule tuleb anda mõistliku aja jooksul teavet teda puudutava asja menetlemise käigust ja selle asja lahendamist mõjutavatest haldusaktidest ning muud asjakohast teavet. Hea halduse põhimõttega ei ole kooskõlas menetluse läbiviimine menetlusosalise teadmata ja menetlusosalisega suhtlemata.16 Lisaks on Riigikohus leidnud, kui on ette näha, et üksnes seaduses sätestatud kanalid ei pruugi olla piisavad selleks, et teave ka tegelikult jõuaks huvitatud isikuteni ja täiendav teavitamine ei too kaasa ebamõistlikke kulusid, on vajalik isikute seaduses sätestatust intensiivsem teavitamine.17
14.7.Kohus leiab, et pidades silmas HMS § 27 lg 2 p-s 2 sätestatut, oleks vastustaja pidanud andma kaebajale vaktsineerimistõendi esitamise kohustuse täitmise tähtaja, mis hakkaks kulgema alates käesoleva teate kättesaamisest. Sama kirjaga oleks vastustaja pidanud edastama kaebajale tutvumiseks käskkirja nr 117, millega kehtestati vaktsineerimistõendi esitamise kohustus, kuna ajavahemiku, mil kaebaja oli haiguslehel ning ta ei pruukinud tutvuda tema elektroonilisele tööpostile saadetud käskkirjaga nr 117. Kuna kaebaja sai vastustaja teate kätte 27.12.2021, mis sisaldas viidet käskkirjale nr 117, siis oleks ta saanud
RKHKo 3-3-1-85-10 p 37. RKHKm 3-3-1-73-05, p 14.
3-22-184 esitada 28.12.2021 toimunud suulise vestluse käigus enda poolsed vastuväited juhile. Seega loeb kohus eelnevale tuginedes vastustaja poolt ärakuulamiskohustust täidetuks (HMS § 40 lg 1).
14.8.Lähtudes eeltoodust on kohus seisukohal, et vastustaja on rikkunud hea halduse tava, kuna ei võimaldanud kaebajale enne teenistusest vabastamist tutvuda käskkirjaga nr 117 ning tulenevalt tuvastatud asjaoludest kohustas kaebajat esitama vaktsineerimistõendit ebamõistlikult lühikese aja jooksul. Sellel põhjusel on vastustaja käskkiri nr 11.9-2.8/193p formaalselt ja materiaalselt õigusvastane (käskkirja materiaalset õiguspärasust hindas kohus kohtuotsuse punktis 14). IV
15.Kaebaja arvas, et käskkirja nr 117 alusel vaktsineerimistõendi esitamise kohustamisega, muutis vastustaja kaebajapoolset nõusolekut küsimata kaebaja ametijuhendit, mistõttu on tegemist koondamise olukorraga ATS § 90 lg 1 p-s 3 sätestatud tähenduses.
15.1.Vaidlusaluse käskkirja õiguslikuks aluseks on välja toodud PPVS §-de 62 ja 361, siseministri 17.07.2014 määruse nr 33 „Politsei- ja Piirivalveameti põhimäärus“ § 13 lg 1 p-i 1, ATS §-de 95, 56 ja 104, töölepingu seaduse (TLS) § 71, TTOS § 13 lg 2, § 13 1 lg 9, VV 05.05.2000 määrus nr 144.
15.2.Kohus tutvus haldusasja materjalidega ja on seisukohal, et vabastades kaebaja teenistusest vaktsineerimistõendi esitamata jätmise tõttu, kohaldas vastustaja ebaõigesti teenistusest vabastamise alusena ATS § 95 lg 1. ATS § 95 lg 1 kohaselt ametnik vabastatakse teenistusest, kui ilmnevad või tekivad asjaolud, mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt käesoleva seaduse § 14 lg-st 1 või 2 või §-st 15. Vastustaja lähtus teenistusest mittevastavuse osas ATS § 15 lg-st 5, mille kohaselt ei võeta teenistusse isikut muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaolu esinemisel. Kohus märgib, et vaktsineerimiskohutuse täitmata või vaktsineerimistõendi esitamata jätmise tõttu teenistusse võtmisest keelduva alusena ei sätesta aga ükski seadust. Vastustaja viidatud TTOS § 13 lg 2 annab tööandjale õiguse kehtestada ettevõttes õigusaktides ettenähtust rangemaid töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Kohtu hinnangul on tegevust pädevusnormina, millest ei tulene, et kehtestatud töötervishoiu ja tööohutuse nõuete täitmata jätmine oleks automaatselt võrdväärne ATS §-s 15 sätestatud teenistusse võtmise keeldumise alustega. Samas TTOS § 131 lg 9 vaid delegeerib töökeskkonna ohuteguri või töö laadi põhise tervisekontrolli täpsustavate nõuete kehtestamise Vabariigi Valitsusele, ehk tegemist on jätkuvalt volitusnormiga, mille eesmärgiks ilmselgelt ei ole ATS §-s 15 kehtestatud loetelu täiendamine. See oleks ka vastuolus seaduslikkuse põhimõttega, kuna ATS § 15 lg-st 5 tulenev selgelt seaduslik reservatsioon ei luba edasi volitust. Õiguskirjanduses on ka leitud, et teenistusse võtmist välistavad asjaolud saavad tulla üksnes eelnimetatud paragrahvidest, mitte Vabariigi Valitsuse määrusest või ametiasutuse juhi kehtestatud nõuetest (v.a keeleoskuse nõuded). Eelnevat arvestades leiab kohus vastustaja poolt viidatud ATS § 95 lg 1 ja § 15 lg 5 ei ole antud juhul kohaldatav.
15.3.ATS § 90 lg 1 p 3 sätestab, et ametiasutus võib ametniku teenistusest vabastada koondamise tõttu, kui põhjendatud juhul muudetakse ametijuhendit ulatuses, milles see eeldab ametniku nõusolekut, ja ametnik ei ole seda andnud. ATS § 52 lg 1 p-de 1-3 kohaselt ametijuhendis määratakse: 1) ametikoha teenistusülesanded; 2) ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded; 3) summeeritud tööaja, valveaja
3-22-184 või öötöö kohaldamise korral sellekohane märge. Kohus leiab, et nõue, et ametnik peab olema vaktsineeritud – isegi kui sellise nõude kehtestamine on põhimõtteliselt lubatav – ei ole seotud ühegagi eelnimetatutest, eelkõige ei ole tegemist haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõudega. Seega ei pea selline nõue sisalduma ametniku ametijuhendis. Eeltoodud põhjustel ei ole kaebajal õigust nõuda teenistusest vabastamise aluse muutmist nii, et aluseks oleks koondamine.
15.4.Kaebaja taotles kohtult teenistusest vabastamise aluse muutmist, asendades seda koondamisega ATS § 90 lg 1 p 3. Kohus leidis, et tegemist ei olnud koondamisolukorraga, aga samuti ATS § 95 lg-s 1 sätestatud olukorraga. Kohus on seisukohal, et antud juhul ei esine mitte ühtegi ATS-s sätestatud teenistusest vabastamise alust. Seega jätab kohus kaebaja nõude teenistusest vabastamise õigusliku aluse muutmiseks rahuldamata. V
16.Kaebaja nõudis vastustajalt muu hulgas etteteatamise aja järgimata jätmise tõttu talle hüvitise määramist vastavalt ATS § 101 lg 1 p-le 4 ja p-le 6 iga etteteatamistähtajast puudu jäänud tööpäeva eest, aga samuti koondamise eest PPVS § 97 lg 1 p-s 4 sätestatud hüvitise välja mõistmist.
16.1.Kohus selgitab, kuivõrd puudub alus kaebaja teenistusest vabastamise aluse muutmiseks nii, et aluseks oleks koondamine, tuleb rahuldamata jätta ka kaebaja nõuded mõista välja koondamishüvitis ja koondamisest etteteatamise tähtaja rikkumisega seotud hüvitis.
16.2.Kaebaja taotles kohtult ATS § 105 lg-s 1 õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest ettenähtud hüvitise suurendamist 12 kuu keskmise töötasuni. Kaebaja põhjendas nõuet sellega, et: 1) kaebaja oli PPA teenistuses üle 15 aasta ja 4 kuu ning läbinud selle aja jooksul 1400 h ulatuses kitsa spetsiifikaga täiendkoolitusi; 2) teenistusest õigusvastase vabastamisega võeti kaebajalt ära võimalust teha meelepärast tööd; 3) raisati kaebaja poolt tehtud ajalised investeeringud oma spetsiifiliste oskuste täiendamiseks ning seeläbi tekitati ka tugevat stressi ning kõigutati kindlust tulevikus, sh sissetulekute stabiilsuses.
16.3.Kohus nõustub kaebajaga selles, et Ida prefektuuri Narva osakonna patrullteenuste juhi ametikoha ülesanded on piisavalt spetsiifilised, et kaebaja saaks seni saadud teadmisi, mis on saadud töö käigus või täienduskoolitustel, rakendada mujal. Samas ei saa kohtu arvates jätta tähelepanuta, et kaebajal on ka teised lihtsamat laadi oskused, mida ta oleks saanud rakendada muudes kohtades, kas näiteks Ida prefektuuri patrullteenustes, kandideerides vabale ametikohale avaliku konkursi korral. Pidades silmas, et hetkeseisuga on käskkiri nr 117 tunnistatud kehtetuks ja kaebaja sõnul puudusid juhtkonnal etteheited tema ametikohustusete täitmisele, ei oleks uuele vaba ametikohale kandideerimine kas Ida prefektuuris või mujal Eestis, täiesti lootusetu, pigem vastupidi. Pooled ei vaidle selle üle, et kaebajal on omandatud magistrikraad õigusteaduses ja on olemas vastav haridus. Kaebaja oskused ja suhteliselt noor vanus ning hea taust, annavad kaebajale võimalusi rakendada teadmisi kui mitte vahetult politseiteenistuses, siis muudes avalikus sektori kohtades või erasektoris juristina või muu teenistujana või töötajana, kelle tööülesannete täitmise nõudeks on juriidilise hariduse olemasolu.
16.4.Kohus ei saa jätta tähelepanuta ka seda asjaolu, et kaebaja sai teatise teenistusest vabastamise kohta kätte 27.12.2021 ja juba 29.12.2021 ta vabastati teenistusest. Kohus ei tuvastanud asja menetluses, et kaebaja, viibides haiguslehel, sai käskkirjast nr 117 teada
3-22-184 varem. Sellisel juhul Riigikohtu poolt määruses käsitletud tõhusamate õiguskaitsevahendite esitamiseks (keelamiskaebuse esitamiseks koos esialgse õiguskaitse taotlusega) ei jäänud kaebajal piisavalt aega. Kaebaja oleks saanud kasutada tõhusaid õiguskaitsevahendeid vaid ajavahemikul 27.12.2021-29.12.2021, kuid tõenäosus, et kaebaja suudaks koostada kas ise või esindaja abil põhjendatud keelamiskaebuse koos esialgse õiguskaitse taotlusega, esitada see kohtusse ning kohus jõuaks lahendada esialgse õiguskaitse taotluse sisuliselt, on kaduvväike. Seega ei nõustu kohus vastustaja väitega, et tekitatud kahju oleks kaebaja saanud vältida, kui ta oleks esitanud kohtule keelamiskaebuse jne. Eelnevast nähtub, et kaebajal ei jäänud vastustaja tegevuse tõttu midagi muud üle, kui leppida teenistusest vabastamisega ja kasutada vaid ATS § 105 lg-s 1 sätestatud kaitsevahendeid. Eelpoolnimetatu on kohtu hinnangul kaalukas asjaolu, mis kõneleb ATS § 105 lg-s 1 kindlaksmääratud miinimumhüvitise suurendamise kasuks.
16.5.Lähtudes eeltoodust, rahuldab kohus kaebaja nõude osaliselt ja suurendab vastavalt ATS § 105 lg-le 1 seaduse järgi ettenähtud kolmekuise keskmise palga hüvitist kuue kuu keskmise hüvitiseni. Tulenevalt HKMS § 167 lg-le 1 teeb kohus vastustajale ettekirjutuse väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks. VI
17.HKMS § 108 lg-test 1 ja 2 tulenevalt menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kaebuse osalise rahuldamise korral jagatakse menetluskulud proportsionaalselt kaebuse rahuldamisega. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kuludokumendid, mis seonduvad osalemisega kohtuistungil, kus lõpetati asja arutamine, samuti selliste kulude nimekiri, esitatakse kohtule hiljemalt kolme tööpäeva jooksul pärast istungi lõppu. Kirjalikus menetluses esitatakse menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta.
17.1.Kohus 24.10.2022 määrusega määras menetlusosalistele muu hulgas menetluskulude nimekirja ja kulude kandmist tõendavate dokumentide esitamiseks tähtaja kuni 16.11.2022. Kaebaja esitas 16.11.2022 kohtule menetluskulude nimekirja ja menetluskulude kandmist tõendavad dokumendid (arved nr 221018, nr 221484 ja nr 221924), kus menetluskuludena olid märgitud 3196,80 eurot.
17.2.Kohus tutvus menetluskulude nimekirjaga ja peab kaebaja poolt kantud menetluskulusid mõistlikuks ja põhjendatuks. Kohus selgitab, et kohtupraktikas on järjekindlalt kinnitatud, et teise isiku poolt ja teises asjas sama otsuse vaidlustamisel sama advokaadi abi kasutamine ei mõjuta üldjuhul menetluskulude väljamõistmist. Nimetatud seisukoht on kohaldatav ka praeguses asjas, kuna sama advokaat on esindanud erinevaid isikuid sarnaste otsuste vaidlustamisel. Seega ei saa lugeda kaebuse koostamiseks tehtud õigusabikulusid põhjendamatuteks ettekäändel, et sama esindaja on koostanud paralleelselt teisi analoogseid kaebuseid. 18
17.3.Kohus rahuldas täielikult kaks nõuet kuuest ja ühe osaliselt (50% ulatuses). Järelikult rahuldatud on 2,5 nõuet 6-st ehk 41,6% esitatud nõuetest. 41,6% 3196,80 eurost on 1329,54
RKHKm 3-3-1-28-09, p 12.
3-22-184 eurot. Vastustaja ei ole esitanud kohtule menetluskulude nimekirja ega taotlenud halduskohtumenetluse käigus kantud menetluskulude väljamõistmist kaebajalt. Sellest tulenevalt ja juhindudes HKMS § 108 lg-test 1 ja 2, § 109 lg-tes 1 ja 6 mõistab kohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 1329,54 eurot (koos käibemaksuga). Ülejäänud poolte menetluskulud jätab kohus nende endi kanda.
17.4.Tulenevalt HKMS § 167 lg 1 kohaselt võib kohus teha vastustajale ettekirjutuse väljamaksmisele kuuluva rahasumma kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks, kui rahasumma kindlakstegemine kohtu poolt nõuaks suurt ajakulu. Kohus leiab, et vastustaja kulud kaebaja keskmise palga välja arvutamisel oleksid väiksemad. Seega kohustab halduskohus vastustajat välja arvestama kaebaja keskmist palka ja vastavalt kohtuotsuse resolutsioonile välja maksma kohtu poolt väljamõistusetud hüvitised.
17.5.Juhindudes HKMS § 175 lg-st 3 asendab kohus kaebaja eraelu kaitseks kohtuotsuse avaldamisel kaebaja nime initsiaalidega. (allkirjastatud digitaalselt)
Jõustus osaliselt Riigikohtu lahendiga:
1.Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus osaliselt. 2. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. detsembri 2023. a otsus osas, milles jäeti muutmata Tartu Halduskohtu
30.novembri 2022. a otsuse resolutsiooni punkt 4.1. Tühistada selles osas halduskohtu otsus ning jätta Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.1-1/117 punktide 1, 3, 5 ja 7 õigusvastasuse tuvastamise nõue rahuldamata. 3. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. detsembri 2023. a otsuse resolutsiooni punkt 2 osas, milles Politsei- ja Piirivalveametilt mõisteti X kasuks välja hüvitis rohkem kui kolme kuu keskmise palga ulatuses. Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele. 4. Muus osas jätta ringkonnakohtu otsus muutmata. 5. Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X kasuks välja menetluskulud 3176 eurot 24 senti. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda. 6. Asendada kohtuotsuse avaldamisel kaebaja nimi tähemärgiga.
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.