Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-157 21. juuni 2024 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque, Viive Ligi, Heiki Loot ja Nele Siitam X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja ja 22. detsembri 2021. a käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning hüvitise väljamõistmiseks Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja Politseija Piirivalveamet, esindajad vandeadvokaadid Ants Nõmper ja Hanna Pahk Tallinna Ringkonnakohtu 6. märtsi 2023. a otsus Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus.
2.Tühistada Tallinna Ringkonnakohtu 6. märtsi 2023. a otsus ja Tallinna Halduskohtu
31.augusti 2022. a otsus.
3.Teha asjas uus otsus, millega jätta X kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
5.Kohtuotsuse avaldamisel asendada kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektor kehtestas 3. novembri 2021. a käskkirjaga nr 1.1-1/117 „COVID-19 riskianalüüsi rakendamine“ (käskkiri nr 117) kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks vaktsineerituse COVID-19 haigust (edaspidi ka koroonahaigus) põhjustava viiruse vastu (p 1). Käskkirja p 2 järgi tõendab nimetatud nõudele vastavust SARS-CoV-2 viiruse (edaspidi ka koroonaviiruse) vastu immuniseerimist tõendav dokument (viimasest vaktsineerimisest ei ole möödunud rohkem kui üks aasta) või koroonahaiguse läbipõdemist tõendav dokument (diagnoosi kinnitamise kuupäevast ei ole möödunud rohkem kui 180 päeva). Kõikidel PPA teenistujatel tuli hiljemalt 12. novembril 2021 esitada oma vahetule juhile kontrollimiseks eelnimetatud tõend või alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend (p 3). Teenistus- või töösuhte jätkamiseks tuli teenistujal enne punktis 2 nimetatud tõendi kehtivuse lõppemist esitada vahetule juhile kontrollimiseks uus tõend (p 4). Käskkirja p 7 nägi ette, et teenistujaga, kes eelnimetatud nõudeid ei täida, lõpetatakse teenistus- või töösuhe. Käskkirja nr 117 p 9 kohaselt hüvitati teenistujale haigushüvitise ja kinnitatud palga vahe, kui töövõimetuslehele jäämise põhjuseks oli arsti tuvastatud COVID-19 vaktsiini kõrvalmõju.
3-22-157
2.PPA Lääne prefektuuri Kuressaare politseijaoskonna patrullitalituse III merepääste- ja patrulligrupi patrullpolitseinik X (kaebaja) ei esitanud oma vahetule juhile hiljemalt 12. novembril 2021 käskkirja nr 117 p-s 2 nimetatud tõendit (esitas tõendi AstraZeneca (Vaxzevria) vaktsiini esimese doosi manustamise kohta 4. märtsist 2021). Vastustaja andis talle täiendava tähtaja esitada vastav tõend
20.detsembriks 2021.
3.PPA vabastas Lääne prefektuuri prefekti 22. detsembri 2021. a käskkirjaga nr 1.9-2.7/175p (käskkiri nr 175p) kaebaja politseiteenistusest, kuna ta ei esitanud käskkirja nr 117 nõuetele vastavat tõendit, mistõttu ta ei vasta ametikohale esitatavatele tervisenõuetele. Käskkirjas viidati muuhulgas avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-le 95 ja käskkirjale nr 117.
4.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse käskkirja nr 117 tühistamiseks või selle õigusvastasuse tuvastamiseks ning tema teenistusest vabastamise käskkirja õigusvastasuse tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks koondamiseks vastavalt politsei- ja piirivalveseaduse (PPVS) § 94 lg-le 1 ja ATS § 90 lg 1 p-le 2 ning koondamise ja õigusvastase vabastamisega kaasneva hüvitise väljamõistmiseks, suurendades seda vähemalt 12 kuu keskmise töötasuni. Ühtlasi esitas kaebaja taotluse algatada töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 13 lg 2 ning Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määruse nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144) § 6 lg 2 p 11 üle põhiseaduslikkuse järelevalve. Kaebuse põhjendused olid järgmised.
4.1.Kaebaja teenistusest vabastamine on õigusvastane, kuivõrd kaebajale teadaolevalt on tema ametikoht koondatud. Seda kinnitab mh Kuressaare politseijaoskonna juht 12. novembril 2021 saadetud e-kirjas. Samuti viidati kaebajale korduvalt omavahelises vestluses, et tema ametikoht koondatakse. Kaebajaga manipuleeriti, et kui ta end teise doosiga ei vaktsineeri, ei vabastata teda koondamise sätete alusel, vaid seetõttu, et kaebaja ei vasta teenistusse võtmise nõuetele.
4.2.Kaebaja alustas vaktsineerimist ja esitas selle kohta ka tõendi. Kaebaja otsustas vaktsineerimisega aga mitte jätkata, sest tal tekkisid pärast vaktsiini esimese doosi saamist kõrvalmõjud. Muud kõrvalmõjud möödusid paari kuu jooksul pärast vaktsineerimist, aga pidev tinnitus on kaebajal praeguseni ning see mõjutab oluliselt tema igapäevast elukvaliteeti. Kaebaja perearsti sõnul on need tavapärased AstraZeneca vaktsiini kõrvalmõjud. Kaebaja töölt vabastamise hetkel hakkas lisaks levima koroonaviiruse omikrontüvi, millega nakatuvad veelgi suurema tõenäosusega nii vaktsineeritud kui ka juba tõhustusdoosi saanud isikud. Seega oli detsembris 2021 tekkinud olukord, kus saab rääkida viirusest, mis võib avalduda kergekujulise nohu-köhana, kuid vaatamata sellele ei soovinud vastustaja ümber mõelda niivõrd olulises otsuses, kui seda on staažika teenistuja ametist vabastamine. Pandeemia on ajutine, kuid teenistusest vabastamine pöördumatu.
4.3.Käskkiri nr 117 on tühine, mistõttu ka selle alusel antud ametist vabastamise käskkiri on õigusvastane. Käskkiri nr 117 on siseakt, mis kehtestas kohustusliku vaktsineerimise nõude. Seadusest ei tulene õiguslikku alust kohustusliku vaktsineerimise kehtestamiseks. Vaktsineerimine on vabatahtlik kuni seadusandlik võim pole otsustanud teisiti. Ükski käskkirjas nr 117 viidatud säte ei anna vastustajale õigust kehtestada vaktsineerimiskohustust. Vastustaja oleks pidanud ka teostama kaalutlusõigust ja analüüsima, milliseid määruse nr 144 § 6 lg 2 p-s 11 toodud meetmeid on põhjendatud rakendada. Vastustaja ei ole enda kaalutlusõigust teostanud.
4.4.Vastustaja ei kaasanud vaktsineerimiskohustuse kehtestamisse teenistujaid, samas kui käskkiri nr 117 riivab intensiivselt isikupuutumatust ja tuleb täide viia üheksa päeva jooksul alates selle andmisest. Sellise käitumisega on vastustaja rikkunud otseselt TTOS § 12 lg 3 ja § 13 lg 1 p 1 nõudeid, ei ole ära kuulanud kaebajat ja on jätnud täitmata oma uurimiskohustuse.
2(24)
3-22-157
4.5.Riskianalüüs on koostatud meelevaldselt ja selles on ilmselgelt riskitaseme määramisega üle pingutatud. On arusaamatu, miks ei ole riskianalüüsis kajastatud isikukaitsevahendina FFP2 maske. Nakkuse leviku tõkestamist ja töö toimimist aitab tõhusalt saavutada vaid negatiivse testi esitamise tõend, vähemal määral ka läbipõdemise tõend. Vaktsineerimine ei taga nakkusohutust.
4.6.Vaktsineerimine pole vajalik abinõu, kuna selle kehtestamise eesmärki (koroonahaiguse leviku piiramist) on võimalik saavutada teiste ja isikut vähem koormavate abinõudega, nt distantsi hoidmise, kätepesu, desinfitseerimise, isikukaitsevahendite (maskid ja visiirid) kasutamise ja ühetaolise regulaarse testimisega. Vaktsineerimine pole ka eesmärgi saavutamiseks mõõdukas abinõu. Vaktsineerimine kaitseb eelkõige isikut ennast, mitte teisi.
4.7.Selleks et vaktsineerimata jätmine saaks olla aluseks teenistussuhte lõpetamisel, peab vastav kohustus tulenema seadusest. TTOS-ist ega ka määrusest nr 144 ei tulene vaktsineerimise kohustuslikkust.
4.8.Määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11, mis annab tööandjale õiguse kehtestada kohustuslik vaktsineerimine, ei ole kooskõlas Euroopa Liidu (EL) õigusega ja on vastuolus põhiseadusega. Sättes puuduvad konkreetsetel tegevusaladel töötamise tingimused ja kord, puudub (kinnine) loetelu nendest rangematest meetmetest, mida tööandjal on tööohutuse tagamiseks õigus rakendada. Kui tööandja võib TTOS § 13 lg 2 alusel kehtestada ükskõik milliseid meetmeid iseenda suva järgi, sõltumata meetme riivest töötaja õigustele, ei saa väita, et töötingimused on riigi kontrolli all ning et töötajate õiguste kaitse on tagatud.
4.9.Kaebaja vastab käskkirja nr 117 tingimustele. Isegi kui kohus peaks leidma, et on alust nõuda teenistujalt kohustuslikku vaktsineerimist, ei olnud käskkirja nr 117 alusel kaebajat võimalik teenistusest vabastada, kuna ta oli 4. märtsil 2021 saanud ühe doosi AstraZeneca vaktsiini ehk alustanud vaktsineerimisega. Käskkirjast nr 117 ei tulene, et koroonaviiruse vastu immuniseerimist tõendav dokument peab tõendama (vähemalt) kahe vaktsiinidoosi saamist. Käskkirja p-st 4 tuleneb üksnes, et enne tõendi kehtivuse lõppu (st enne ühe aasta möödumist vaktsineerimisest) tuleb vahetule juhile esitada kontrollimiseks uus tõend.
4.10.Kaebaja teenistussuhte lõpetamise aluseks on tegelikult koondamine. Praegusel juhul nähtub faktilistest asjaoludest, et kaebaja teenistusest vabastamine oli koondamine: ametiasutusel kadus funktsioon, mida sellel ametikohal olnud ametnik täitis, või on nende ülesannete maht vähenenud niivõrd, et ülesandeid on võimalik anda teistele ametnikele (ATS § 90 lg 1 p 2). Kui kohus peaks leidma, et ametniku ametikohta ei kaotatud, siis jättis vastustaja kaebaja teenistusest vabastamisel õigusvastaselt kohaldamata ATS § 90 lg 1 p 3. Kuivõrd PPA teenistujate vaktsineerimisnõue ei tulene ühestki seadusest, on tegemist sellise lisanõudega, mis peab üheselt ja selgelt nähtuma mh ametijuhendist, eriti arvestades, et käskkirja nr 117 kohaselt on tegemist nõudega, mis välistab üleüldse PPA teenistusse võtmise. Kuivõrd kaebaja ei ole tema suhtes sellise nõude kehtestamiseks nõusolekut andnud, on tegemist koondamissituatsiooniga.
4.11.Kaebaja viimase kuue kuu keskmine palk on 1521 eurot 11 senti (bruto), mistõttu minimaalne hüvitise summa, mida vastustaja on kohustatud kaebajale maksma, on 4563 eurot 33 senti. Hüvitise määramisel tuleb arvesse võtta kaebaja eriala spetsiifilisust ja sellest tulenevat uue töö- või teenistuskoha leidmise keerukust. Samuti tuleb arvestada asjaolu, et kaebaja on PPA teenistuses olnud üle 29 aasta ja 2 kuu. Kaebaja esitas vastustajale tõendi vaktsineerimise alustamise kohta ja ei jätkanud vaktsineerimist tekkinud püsiva kõrvaltoime tõttu ehk tervisest tulenevalt. Kaebaja oli hea väljaõppega ja eeskujulik. Hüvitiste suurendamisel tuleb arvesse võtta veel seda, et vaktsineerimiskohustuse kehtestamine on õigusvastane. Vastustaja ei ole järginud riskianalüüsi koostamise reegleid, ei ole arvestanud töötajate seisukohtadega, ei ole kaalunud teenistujate huve ning 3(24)
3-22-157 teenistujate ametikohtade eripära. Suur osa vabastatud teenistujatest, sh kaebaja on sunnitud omandama uue elukutse. Vastustajal ei ole kaebajale muid etteheited peale selle, et kaebaja ei soovi ennast koroonaviiruse vastu vaktsineerida. Vastustaja üritas manipuleerida kaebajat ennast vaktsineerima. Lisaks palus kaebaja PPA-lt välja mõista hüvitise PPVS § 97 lg 1 p 4 alusel, s.o kümne kuu ametipalk 13 050 eurot. PPA pidi kaebajale koondamisest ette teatama vähemalt 90 kalendripäeva (ATS § 101 lg 1 p 4). Kaebaja sai teenistusest vabastamise käskkirja kätte 22. detsembril 2021 ning ta vabastati juba 1. jaanuarist 2022. Seega teatati kaebajale teenistusest vabastamisest ette üheksa kalendripäeva. Etteteatamistähtaega järgides oleks kaebaja viimane tööpäev pidanud olema 23. märts 2021 ning selle perioodi sisse oleks jäänud 61 tööpäeva. Seega peab vastustaja kaebajale täiendavalt tasuma 4278 eurot (keskmine töötatud päevade tasu 71,30 × 61, ATS § 101 lg 6).
5.Tallinna Halduskohus tunnistas 31. augusti 2022. a otsusega PPA Lääne prefektuuri prefekti käskkirja nr 175p õigusvastaseks (resolutsiooni p 1); muutis kaebaja teenistusest vabastamise aluse vabastamiseks ATS § 87 lg 1 alusel (ametniku soovil); p 2); mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise kuue kuu keskmise palga ulatuses, mille suurus tuleb kindlaks määrata vastustajal (p 3); jättis muus osas kaebuse rahuldamata (p 4); mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 3120 eurot 80 senti (p 5). Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
5.1.Käskkirjaga nr 117 kehtestatud kohustus esitada immuniseerimist tõendav ja kehtiv dokument tähendas, et teenistujal oli kohustus läbida vaktsineerimiskuur, mitte esitada üksnes tõend ühe vaktsiinidoosi saamise kohta.
5.2.Riskianalüüsi kinnitamise käskkiri on halduse siseakt, sest see on mõeldud teenistuses olevatele isikutele (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-21-2071/13, p 9) ning sellele ei laiene haldusakti kehtivuse tagajärjed. Ei nähtu, et käskkirja eraldiseisev õigusvastasuse tuvastamine aitab kaasa kaebaja õiguste kaitsele. Kohus saab siseakti õigusvastasuse kohta esitatud argumente teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel arvesse võtta. Sel põhjusel tuleb jätta tähelepanuta vastustaja väited kaebetähtaja ületamise kohta.
5.3.ATS § 25 lg 1 p 5 järgi tuleb isikul, kes soovib ametikohale asuda, esitada muud seadusega või seaduse alusel nõutavad dokumendid. Praegusel juhul on analoogia korras kohaldatav Riigikohtu seisukoht Kaitseväe tegevteenistujate asjas (halduskolleegiumi määrus nr 3-21-2241/11). Kaebaja politseiteenistusest vabastamise aluseks saavad seega olla ATS § 95 lg 1, § 15 p 5 ja § 25 lg 1 p 5.
5.4.Vastustaja on siseaktiga sisuliselt kehtestanud vaktsineerimiskohustuse. Käskkirja nr 117 p 2 nõuet üksinda ei saa pidada otseseks vaktsineerimiskohustuseks. Samas tuli käskkirja p 7 kohaselt teenistujaga, kes ei ole vaktsineeritud, töö- või teenistussuhe lõpetada. Praktikas tõi see kaasa kaebaja vabastamise politseiteenistusest. Seetõttu oli nõude mõju võrdväärne vaktsineerimiskohustusega. Siseaktiga vaktsineerimiskohustuse kehtestamisele võivad anda piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11. TTOS § 1 lg 2 järgi laieneb see seadus ka PPA teenistujatele niivõrd, kuivõrd eriseadusega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. TTOS § 8 lg 2 kohaselt peab tööandja kaitseks töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest võtma tarvitusele abinõud, arvestades ohuteguri nakatamisvõimet. Arvestades, et vaktsineerimine on käsitatav meditsiiniabinõuna, on tööandjal (sh haldusorganil) TTOS § 13 lg 2 alusel õigus kehtestada töötajate tervisekahjustuse vältimiseks rangemad meditsiiniabinõud, kui seda nõuavad õigusaktide sätted. Määruse nr 144 lisa 3 järgi on SARS-CoV-2 viirus bioloogilise ohutegurina hinnatud
3.ohurühma ohuteguriks. PPVS-ist ei tulene rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit.
5.5.Rangemate meetmete kehtestamise õigus ei tähenda, et riskianalüüsi kaudu saab kehtestada üldkohustusliku vaktsineerimise nõude kõigile konkreetsetele teenistujatele ühetaoliselt. Vaatamata 4(24)
3-22-157 riskianalüüsile tuleb meetmete kohaldamist ja võimalikkust ning rakendamata jätmise tagajärgi kaaluda iga konkreetse isiku suhtes eraldi, lähtudes tema isikust ja ametikohast. Sel põhjusel ei ole põhjendatud kaebaja taotlus põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse algatamiseks, kuivõrd kaebaja viidatud normid ei ole selles mõttes asjassepuutuvad, et võimaldaksid kehtestada tööandjal absoluutse ja kõigile töötajatele või teenistujatele kehtiva vaktsineerimiskohustuse.
5.6.Sunnitud vabastamine teenistusest on iseenesest tõsine tagajärg, riivates elukutse valiku vabadust (põhiseaduse (PS) § 29 lg 1). Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub inimese kehalisse puutumatusse, mis on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (PS § 26). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (PS § 28 lg 1) ja võivad lõppeda surmaga (PS § 16). Kehtivatest õigusaktidest ei tulene vahetut üldist ega ka ametikohaspetsiifilist vaktsineerimiskohustust ning eelduslikult peab inimesel olema õigus valida, kas lasta ennast vaktsineerida või mitte.
5.7.TTOS § 13 lg 2 kohased meetmed saab haldusorgan kehtestada kaalutlusõiguse alusel. COVID-19 tõendi esitamise kohustus ja selle esitamata jätmise tagajärjena teenistusest vabastamine peab olema proportsionaalne.
5.8.PPA on vaktsineerimiskohustuse eesmärkidena nimetanud sisejulgeoleku tagamise (PPA toimepidevuse tagamise nii tavaolukorras kui ka kriisis) ning inimeste elude ja tervise kaitse (sh nii PPA teenistujate kui ka klientide elude ja tervise) selleks, et vältida nakkuse edasikandumist ja ka teenistujate rasket haigestumist, mis personalipuuduse tõttu seab ohtu PPA ülesannete täitmise. Vaktsineerimine on seatud eesmärgiks iseenesest, mistõttu ei ole juba eesmärk legitiimne, sest piiranguid ei saa kehtestada piirangute endi pärast.
5.9.Põhiõigust riivav abinõu on sobiv, kui see aitab kaasa eesmärgi saavutamisele. On ilmne, et vaktsineerimine ei välista koroonaviiruse edasikandmist ega haigestumist. Ka vaktsineeritud teenistuja on nakkusohtlik ning võib ise haigestuda. Riigikohus on küll nõustunud sellega, et vaktsineeritud haigestuvad harvemini ja kergemalt (neid järeldusi toetavad süsteemselt kogutud, analüüsitud ja hinnatud teadusandmed), kuid on ka näiteid vaktsineeritute rasketest haigusjuhtudest. Samuti väheneb vaktsiini toime aja möödudes ja ka teadusandmed muutuvad ajas. Vaktsineerimine on vajalik ennekõike isiku enda kaitseks raske haigestumise eest, mitte niivõrd haiguse leviku takistamiseks. Vaktsineerimine saanuks olla üks ennetav meede teiste seas, kuid mitte kohustuslik ning ennekõike eesmärgiga aidata kaasa teenistujate raske haigestumise ärahoidmisele, mitte niivõrd viiruse leviku piiramisele. Puuduvad igasugused analüüsid ja andmed selle kohta, kas ja mil moel on vaktsineerimine kollektiivis rasket haigestumist ära hoidnud. Vastustaja pole isegi mitte väitnud (rääkimata tõendamisest), et tema seatud piirangutel oleks vahetu seos nakatumiste ja raske haigestumise vähenemisega kollektiivis.
5.10.Ei saa pidada veenvaks, et vaktsineerimata teenistujate teenistusest vabastamine aitab tagada sisejulgeolekut. Arvestades, et PPA vaktsineeritus 13. detsembri 2021 seisuga oli 97,3% ja jaanuaris 2022 ca 98%, ei saanud üksikud immuniseerimata teenistujad kujutada endast tõsist ohtu riigi sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Kaebajast lähtuv oht ka teiste teenistujate tervisele on küsitav, arvestades, et enamik oli vaktsineeritud ning ei olnud riskigrupis. Küsitav on ka kaebaja vaktsineerimata olemisest lähtuv oht klientidele.
5.11.Riskianalüüsist nähtub, et võimalik meede viiruse leviku ja haigestumise ärahoidmiseks on siiski ka isikukaitsevahendite kasutamine, teenistujate testimine, eneseisolatsioon ning töö ümberkorraldamine. Jääb arusaamatuks, miks ei ole kaebaja puhul peetud testimist otstarbekaks ega nakatunu kindlakstegemisel sobivaks ja vajalikuks.
5(24)
3-22-157
5.12.Kaebaja teenistusest vabastamisel ei ole eeltoodud asjaolusid kaalutud, ei ole ära näidatud konkreetseid kaalutlusi ja leebemate meetmete rakendamise võimalusi, vaid viidatud on ainult nõutud tõendi esitamata jätmisele. Ei ole esitatud mistahes konkreetseid kaebaja teenistusülesandeid puudutavaid kaalutlusi, analüüsi ega argumentatsiooni teenistusülesannete ümberkorraldamise, ajutise muutmise vms võimalikkuse kohta.
5.13.Vastustaja pidi igal juhul pidevalt muutuvat olukorda arvestama ja kaaluma meetme vajalikkust ning sobivust ka pikemas perspektiivis. Teadmata seejuures püsiva vaktsineerimise mõju tervisele, tõhustusdoosidest tuleneva kaitse püsivust erinevate tüvede valguses ning hindamata sellise süsteemiga seotud kulude ulatust, on meetme sobivus igal juhul küsitav. Olukorras, kus on juba teada, et vaktsineerimise tagajärjel on isikuid surnud või on esinenud tõsiseid kõrvaltoimeid (tervisekahjustusi), ei ole vaktsineerimissund õigustatud.
5.14.PPA väitel ei olnud teisele ametikohale viimine võimalik üksnes põhjusel, et kõigi ametikohtade juures oli kehtestatud vaktsineerimisnõue. Sellise üldkohustusliku nõude kehtestamine kõigile töötajatele ei olnud põhjendatud ega ka õiguspärane. Kuidagi ei olnud piiratud ka kokkuleppeline teenistussuhte peatamine ajutiselt, puhkuse võimaldamine vms. Viidates aga teenistussuhte ajutisele peatamisele kui ressursi ebaotstarbekale kasutamisele, on PPA vastuoluline, arvestades, et pikaaegse staažiga ametniku teenistusest vabastamine on ressurssidele ja riigi julgeolekule märksa negatiivsema mõjuga kui teenistussuhte ajutine peatamine. Jäigalt üksnes vaktsineerimisele sundimine ja sellega mittenõustumisel teenistusest vabastamine ei olnud praegusel juhul proportsionaalne.
5.15.Tegemist ei ole aga koondamissituatsiooniga – kaebaja ametikoht jäi alles ning vaktsineerimisnõuet ei saa pidada teenistuse ümberkorraldamiseks. Vastustaja funktsioonid ei muutunud.
5.16.Vaktsineerimisnõuet ei ole alust kehtestada ametijuhendis, sest see ei ole käsitatav ametikoha teenistusülesandena ega ka nõudena ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele (ATS § 52 lg 1). Tegemist on töötervishoiu nõudega TTOS-i tähenduses ning vastavate nõuete järgimise kohustus tuleneb teenistujale vahetult seadusest.
5.17.Kaebaja teenistusest vabastamine oli põhjendamatu ja ebaseaduslik, mille tulemusel kaebaja kaotas alusetult töökoha. Hüvitise suurendamiseks ei anna alust see, et vaktsineerimiskohustuse kehtestamine oli õigusvastane või järgitud poleks riskianalüüsi koostamise reegleid. Kaebaja väited, et teda manipuleeriti vaktsineerima koondamise mittekohaldamisega, ei ole tõendatud. Hüvitise suurendamise aluseks on asjaolu, et teenistujatel PPA-s on spetsiifiline eriala ning väljaõpe. Neid teadmisi ja oskusi ei ole teenistujatel väljaspool PPA-d võimalik samaväärselt rakendada. Samuti ei saa jätta arvestamata, et teenistuslehe andmetel on kaebaja staažikas ja püsiv teenistuja (olnud PPA teenistuses enam kui 29 aastat).
6.PPA palus apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu otsus osas, milles kohus kaebuse rahuldas, ning uue otsusega jätta kaebus tervikuna rahuldamata ja kaebaja menetluskulud tema enda kanda.
7.Kaebaja palus apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu otsus osas, milles kohus muutis kaebaja teenistusest vabastamise aluseks ATS § 87 lg 1 (resolutsiooni p 1), ning osas, milles kohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja hüvitise kuue kuu keskmise palga ulatuses (resolutsiooni p 3), rahuldada uue otsusega kaebus täies ulatuses ja jätta apellatsioonimenetluse kulud vastustaja kanda.
6(24)
3-22-157
8.Tallinna Ringkonnakohus rahuldas 6. märtsi 2023. a otsusega kaebaja apellatsioonkaebuse osaliselt ning jättis PPA apellatsioonkaebuse rahuldamata. Ringkonnakohus tühistas Tallinna Halduskohtu otsuse ja tegi uue otsuse, millega rahuldas kaebaja kaebuse osaliselt: tuvastas PPA käskkirja nr 175p õigusvastasuse; muutis kaebaja teenistusest vabastamise aluse koondamiseks ATS § 90 lg 1 p 3 alusel; mõistis PPA-lt kaebaja kasuks välja koondamishüvitise tema kümne kuu ametipalga ulatuses; mõistis PPA-lt kaebaja kasuks välja 56 tööpäeva ametipalga koondamise tõttu teenistust vabastamise etteteatamistähtaja järgimata jätmise eest; mõistis PPA-lt kaebaja kasuks välja tema kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise õigusvastase teenistusest vabastamise eest; tegi PPA-le ettekirjutuse väljamakstava rahasumma kindlaksmääramiseks ja väljamaksmiseks ning mõistis PPA-lt välja kaebaja esimese ja teise kohtuastme menetluskulud 5562 eurot 40 senti, jättes PPA menetluskulud tema enda kanda. Ringkonnakohtu põhjendused olid järgmised.
8.1.Kaebaja täpsustas kohtuistungil, et ei vaidlusta halduskohtu otsust osas, mis puudutab küsimust, kas halduskohus oleks pidanud otsuse resolutsioonis eraldi lahendama ka kaebaja nõude tühistada PPA käskkiri nr 117 või tuvastada selle õigusvastasus.
8.2.Käskkirjast nr 175p nähtuvalt vabastati kaebaja teenistusest ATS § 95 lg 1 ja § 15 p 5 alusel politseiametnikule sätestatud tervisenõuete täitmata jätmise eest. Tingimus, mis välistab isiku teenistusse võtmise, peaks olema sätestatud seaduses. Siiski on Riigikohus 15. märtsi 2022. a otsuses nr 5-19-29/38 leidnud, et tervisenõue, mis on eelduseks ametniku teenistusest vabastamisele ATS § 95 lg 1 alusel, võib tuleneda ka määrusest, kui see on „tagasiviidav seadusliku aluseni“. Praegusel juhul ei ole tegemist sellise olukorraga. PPVS § 71 lg 4 kohaselt kehtestab politseiametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli korra ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded Vabariigi Valitsus määrusega (vt ka PPVS § 38). Selleks määruseks oli kaebaja teenistusest vabastamise ajal Vabariigi Valitsuse 19. detsembri 2019. a määrus nr 114 „Politseiametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“. Politseiametniku tervisenõuded ja politseiametniku teenistusülesannete täitmist takistavate tervisehäirete loetelu, mida tuleb politseiametniku terviseseisundit hinnates järgida, on sätestatud määruse nr 114 lisas 1. Seal ei ole sätestatud politseiametnike vaktsineerimiskohustust. Vaktsineerimiskohustus kehtestati käskkirjaga nr 117. Seega ei tulenenud vastav tervisenõue seadusest ega olnud antud määrusena seaduse alusel. Käskkirjast nr 117 tuleneva nõude järgimata jätmine ei saanud kaasa tuua kaebaja teenistusest vabastamist ATS § 95 lg 1 alusel. Järelikult oli PPA käskkiri nr 175p õigusvastane.
8.3.Et kaebaja vabastati teenistusest õigusvastaselt, on tal ATS § 105 lg 1 järgi õigus nõuda teenistusest vabastamise aluse muutmist. Tegemist oli koondamise situatsiooniga. Kaebaja teenistusest vabastamise ajal kehtinud ATS § 90 lg 2 sätestas, et ametnik võib nõuda teenistusest vabastamist koondamise tõttu, kui ametijuhendit muudetakse ulatuses, mis eeldab ametniku nõusolekut, ja ametnik ei ole seda andnud. Ametijuhendi reguleerimisese pole ATS § 52 lg-s 1 sätestatud ammendavalt ning võib hõlmata ka muid teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõudeid. Käskkirjaga nr 117 oli kehtestatud vaktsineerimiskohustus kui uus teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud oluline nõue ATS § 52 lg 3 p 1 tähenduses. Ametiasutuse korraldusega ei saa ühepoolselt muuta ametniku tervisele seatud nõudeid selliselt, et nõue muutub sisuliselt üleöö teenistusülesannete täitmise eelduseks (vrd kutsesobivusnõuded). Selliseks muudatuseks oli vaktsineerimisnõue, kuivõrd nõude täitmiseta polnud teenistuses võimalik jätkata. Seega oli tegemist ametijuhendi muudatusega, mille rakendamine eeldas ametniku nõusolekut, ning kaebaja teenistusest vabastamisel oleks tulnud ta koondada ATS § 90 lg 1 p 3 alusel.
8.4.Kuna kaebaja tuli teenistusest vabastada koondamise tõttu ATS § 90 lg 1 p 3 alusel, on tal teenistusest vabastamise ajal kehtinud PPVS § 97 lg 1 p 4 kohaselt õigus saada tema kümne kuu ametipalga suurust koondamishüvitist (kaebaja teenistusstaaž teenistusest vabastamisel oli 29 aastat, kaks kuud ja üks päev). Samuti tuli talle maksta hüvitist koondamisest ette teatamise tähtaja rikkumise 7(24)
3-22-157 tõttu. Lisaks tuleb kaebajale maksta hüvitist õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest ATS § 105 lg 1 alusel. Asjas ei ole esitatud selliseid erilisi asjaolusid, mille alusel tuleks hälbida ATS § 105 lg-s 1 sätestatud kolme kuu keskmise palga suurusest hüvitisest.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
9.PPA palub kassatsioonkaebuses tühistada ringkonnakohtu otsus osas, milles kohus tuvastas PPA käskkirja nr 175p õigusvastasuse, muutis kaebaja teenistusest vabastamise aluse koondamiseks ja mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja koondamishüvitise kaebaja kümne kuu ametipalga ulatuses, hüvitise kaebaja 56 tööpäeva ametipalga ulatuses koondamise tõttu teenistusest vabastamisest etteteatamistähtaja järgimata jätmise eest ja hüvitise õigusvastase teenistusest vabastamise eest kaebaja kolme kuu keskmise palga ulatuses. PPA palub teha tühistatud osas uus otsus, millega jätta kaebaja nõuded PPA käskkirja nr 175p õigusvastasuse tuvastamiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ja hüvitiste väljamõistmiseks täies ulatuses rahuldamata. Kui Riigikohus leiab, et ta ei saa ringkonnakohtu otsuse tühistamisel asja ise lõplikult lahendada, siis palub PPA saata asi tühistatud osas tagasi uueks läbivaatamiseks ringkonnakohtule. PPA põhjendused on järgmised.
9.1.Ringkonnakohus pole otsuses mitmeid vaidluse seisukohast olulisi teemasid kas üldse käsitlenud või on kohtu põhjendused selles osas pinnapealsed. Enamik nii haldus- kui ka ringkonnakohtu otsuses COVID-19 haiguse kohta välja toodud asjaoludest polnud kaebaja teenistusest vabastamise hetkel 2021. a detsembris üldtuntud, vaid kohtud on seda väitnud tagantjärele antud meelevaldse hinnanguna. Sellega on kohtud põhjendamatult jätnud tähelepanuta hulga tõendeid, mis viiksid seni tehtud otsustest erineva otsuse tegemiseni. Riigikohus märkis 25. novembri 2021. a määruses nr 3-21-2241/11, et vaktsineerimisnõude eesmärk on koroonapandeemia tingimustes üldiselt inimeste elude ja tervise kaitse ja riigi tuumikfunktsioonide lakkamatu tagamine. Vastustaja täidab sisejulgeolekut tagava asutusena samuti ühte riigi tuumikfunktsioonidest ning vastustaja ametnike teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine on vähemalt sama oluline kui kaitseväel. Kui kaitseväel on nakkushaiguse ulatusliku leviku ajal võimalik piirata väliskontakte (nt õppusi on võimalik korraldada ilma kolmandate isikutega kokku puutumata), siis politseil sellist võimalust ei ole. Politsei peab seadustest tulenevalt katkematult abistama hädasolijaid, väljastama isikut tõendavaid dokumente, tagama piiriületuse jne – need on tegevused, mida ei ole võimalik teha inimestega vahetult kokku puutumata.
9.2.2021. a sügisel, mil vastustaja kehtestas üldise vaktsineerimisnõude, tuli vastustajal olla valmis täitma tõrgeteta PPVS §-s 3 nimetatud ülesandeid ja korrakaitseseaduse (KorS) §-s 6 kirjeldatud üld- ja erikorrakaitseorgani ülesandeid. See tähendab pidevat valmisolekut lahendada olukordi, mis ei kuulu ühegi teise järelevalveorgani pädevusse, või vajaduse korral reageerida kiiret sekkumist vajavatele olukordadele pädeva järelevalveorgani asemel. Samuti pidi PPA olema valmis täitma PPVS-i, hädaolukorra seaduse (HOS) ja nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadusega (NETS) pandud kriisirolli. Terviseamet tuvastas tervishoiuteenuse osutaja toimepidevuse häirest ning nakkushaiguse COVID-19 epideemiast tingitud hädaolukorra kogu Eesti Vabariigi territooriumil alates 12. augustist 2021. Iga Terviseameti regionaaltalituse käsutusse suundus rotatsiooni korras 2-3 vastustaja juurest lähetatud ametnikku. Lisaks kaasas Vabariigi Valitsus 13. augusti 2021. a korraldusega nr 294 vastustaja kui asutuse tervikuna Terviseameti ülesannete täitmisse. PPA pidi andma rahvusvahelist ametiabi Leedu Vabariigile Valgevene-Leedu piiril tekkinud rändekriisi tõttu 2021. a. Kokku osales selles projektis 76 vastustaja ametnikku. Samuti pidi PPA osalema FRONTEX-i missioonidel, turvama Eesti Vabariigi konsulaate välisriikides, täitma sideohvitseri ülesandeid jne. Arvestades selle hetke olukorda ja selle hetke teadmisi ning seda, et kõik muud meetmed ei olnud piisavalt tulemuslikud, oli vastustaja COVID-19 vastase immuniseerimise nõude kehtestamine ainuõige ja ainuvõimalik lahendus. Vastustaja pidi tagama oma toimepidevuse organisatsioonina ning see vajas kõikide teenistujate panust. Kriisi lahendamiseks pidid kõik andma 8(24)
3-22-157 endast maksimumi. Selles situatsioonis ei olnud võimalik hakata tegema erandeid, mistõttu oli põhjendatud kaebaja teenistusest vabastamine, kuna ta immuniseerimise nõuet ei täitnud.
9.3.Kaebaja ei ole esitanud ühtegi tõendit selle kohta, et immuniseerimine oleks olnud talle tervislikel põhjustel vastunäidustatud või tema terviseseisundit halvendanud.
9.4.Vaktsineerimise nõude võis kehtestada seadusest madalamalseisva aktiga. Halduskohus viitas õigesti Riigikohtu lahendile asjas nr 3-21-2241, et TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 annavad piisava aluse kehtestada vaktsineerimiskohustus halduse siseaktiga. TTOS § 4 lg-ga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses) töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira ka PPVS, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded ning PPVS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit. Tööandjal (sh haldusorganil) on TTOS § 13 lg 2 alusel õigus kehtestada töötajate (teenistujate) tervisekahjustuse vältimiseks rangemad meditsiiniabinõud, kui seda nõuavad õigusaktide sätted. TTOS § 13 lg 2 võimaldab kehtestada bioloogilisest ohutegurist ohustatuse korral, sh ka SARS-CoV-2 viiruse leviku korral rangemad meetmed, kui tulenevad õigusaktidest. Seega kaebaja politseiteenistusest vabastamise aluseks said olla ATS § 95 lg 1 ja § 15 p 5.
9.5.Koondamisolukorda ei esinenud. Halduskohus tuvastas õigesti, et tegemist ei olnud koondamissituatsiooniga ATS § 90 lg 1 p 2 mõttes, kuna kaebaja ametikoht jäi alles ning vaktsineerimisnõuet ei saa pidada teenistuse ümberkorraldamiseks, sest vastustaja funktsioonid ei muutunud. Samuti tuleb nõustuda halduskohtuga, et koondamissituatsiooni ei esinenud ATS § 90 lg 1 p 3 tähenduses, kuivõrd ametijuhendit ei ole muudetud. Vaktsineerimisnõue ei ole käsitatav ei ametikoha teenistusülesandena ega ka nõudena ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele, vaid tegemist on töötervishoiu nõudega TTOS-i tähenduses. Seega on ebaõige ringkonnakohtu järeldus, et vaktsineerimisnõue tuli määrata ametijuhendiga. ATS § 52 lg 1 sätestab ammendavalt, mida saab ametijuhendiga kindlaks määrata – selleks on eelkõige teenistusülesanded ning nende täitmiseks vajalik haridus, töökogemus, teadmised ja oskused.
9.6.Lisaks sellele on ringkonnakohtu kaks põhiseisukohta vastuolus: ühelt poolt, et vaktsineerimise nõude saab kehtestada ainult seadusega, ja teisalt, et vaktsineerimisnõue tuleb ette näha ametijuhendis. Olukorras, kus kohus leiab, et vastustaja peadirektoril puudus vaktsineerimisnõude kehtestamiseks õiguslik alus, ei saa samal ajal asuda seisukohale, et vaktsineerimisnõue tuleb ette näha ametijuhendis.
9.7.Hüvitise nõuded ei ole põhjendatud, kuna koondamissituatsiooni ei esinenud. Et kaebaja teenistusest vabastamine oli õiguspärane, tuleb jätta rahuldamata ka kaebaja nõue maksta talle hüvitist väidetavalt õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest.
9.8.Kui Riigikohus peaks leidma, et kaebaja teenistusest vabastamine oli siiski õigusvastane, ja lugema teenistusest vabastamise aluseks koondamise, tuleb hüvitist vähendada, võttes arvesse teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Isegi sellisel juhul ei ole põhjendatud mõista kaebajale välja nii hüvitis õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest kui ka koondamishüvitis.
10.Kaebaja palub jätta ringkonnakohtu otsus jõusse ja jääb oma seniste seisukohtade juurde. Kaebaja palub jätta PPA kassatsioonkaebus rahuldamata ja kõik poolte menetluskulud PPA kanda ning mõista PPA-lt välja kaebaja kasuks Riigikohtu menetluses kantud õigusabikulud. Kaebaja põhjendused on järgmised.
9(24)
3-22-157
10.1.Ringkonnakohus ei ole rikkunud ei seaduslikkuse põhimõtet ega põhjendamise kohustust, ei ole ebaõigesti või ebapiisavalt tuvastanud faktilisi asjaolusid ega jätnud olulisi teemasid käsitlemata. PPA pole ära toonud, millist menetlusnormi ringkonnakohus on rikkunud. Kaebaja ei nõustu PPA seisukohaga, et enamik koroonaviirust puudutavaid asjaolusid ei olnud kaebaja teenistusest vabastamise hetkel 2021. a detsembris üldtuntud. Irja Lutsari 24. augusti ja 28. oktoobri 2021. a artiklites on vaktsiinide tõhusust peetud küsitavaks. Tartu Ringkonnakohus kohaldas haldusasjas nr 3-21-2547 oma 28. jaanuari 2022. a määrusega käskkirja nr 117 suhtes esialgset õiguskaitset, märkides, et käskkirja koostamise ajaks olid mitmed teadlased esitanud seisukohti, et vaktsineerimine ei ole tõhus nakkuse vältimisel. Tartu Ringkonnakohus küsis PPA-lt ning Terviseametilt täiendavaid andmeid ja leidis neile tuginedes, et proportsionaalseks ei saa pidada olukorda, kus PPA oli 2021. a lõpus valmis teenistusest vabastama 39 inimest, et vältida 1–2 rasket haigestumist.
10.2.Kaebaja teenistusest vabastamise tinginud vaktsineerimisnõue peab olema sätestatud seaduses. Kaebaja teenistusest vabastamise tinginud vaktsineerimisnõue ei tulenenud ühestki määrusest, mis oleks olnud tagasiviidav seadusliku aluseni. Vaktsineerimisnõuet ei ole võimalik kehtestada TTOS-i alusel. Tallinna Ringkonnakohus on haldusasjas nr 3-21-2712 (otsus jõustumata) märkinud, et TTOS-i alusel on võimalik kehtestada töötervishoiu nõudeid töötaja enda tervise kaitseks, kuid mitte teenistussuhte eeldusi. Ka määruse nr 144 nõuded ei sätesta õigust nõuda vaktsineerimist. Olukorras, kus on olemas alternatiivsed ja teenistujat vähem koormavad meetodid, ei saa tööandja huvi nõuda just vaktsineerimist olla teenistuja huvist kaalukam. Tartu Halduskohus on 8. detsembri 2023. a otsuses haldusasjas nr 3-21-2071 leidnud, et intensiivset vaktsineerimiskohustust, millega sekkutakse isiku õigusesse tervise kaitsele ja kehalisse puutumatusse, ei saa Kaitseväes kehtestada siseaktiga. Riigikohus on rõhutanud, et intensiivsele põhiõiguse riivele peab vastama täpne volitusnorm (18. mai 2021. a otsus asjas nr 3-19-549). Seda, et TTOS ei anna vaktsineerimiskohustuseks alust, on väljendanud ka Tartu Ringkonnakohus 1. augusti 2022. a otsuses tsiviilasjas nr 2-21-1715 (otsus jõustunud). Vale on seevastu viidata Riigikohtu 25. novembri 2021. a lahendile haldusasjas nr 3-21-2241, kuna selles ei antud hinnanguid põhimenetlusele, vaid suunised, mida edaspidi kontrollida, nt vaktsineerimisnõude proportsionaalsust (p 25), ning lõplik hinnang, kas olukorra lahendamiseks oleks olnud õiguslikult ja praktiliselt mõni leebem abinõu, tuleb anda põhimenetluses (p 32).
10.3.Kaebaja teenistussuhte lõpetamisel esines koondamisolukord, kuivõrd kaebaja ametikoht kaotati ja kaebaja ei andnud nõusolekut enda ametijuhendi muutmiseks. Ametijuhendit ei saa aga ilma ametniku nõusolekuta muuta, kui muutuvad oluliselt teenistusülesannete täitmiseks kehtestatud nõuded. Ka Riigikohus on määruses asjas nr 3-21-2241 öelnud, et vaktsineerimine on käsitatav teenistusülesande täitmisena ATS § 52 lg 3 p 3 mõttes (p 31). PPA-s kehtestatud vaktsineerimisnõue on teenistuse ümberkorraldamine (vt ka Tartu Halduskohtu jõustumata otsus asjas nr 3-21-2710). Arusaamatu on PPA kassatsioonkaebuses väljendatud seisukoht, et ringkonnakohus on vastuoluline, kuivõrd ühelt poolt leiab, et vaktsineerimisnõue saab tuleneda vaid seadusest, ja teisalt, et see tuleb ette näha ametijuhendis. Need eeldused peavad olema täidetud ühel ajal.
10.4.Ringkonnakohtu välja mõistetud koondamishüvitis, hüvitis koondamisest vähem etteteatatud aja eest ja hüvitis teenistusest õigusvastase vabastamise eest on põhjendatud.
10.5.PPA loetletud erinevatest ülesannetest ja rollidest ei õigusta ükski PPA omavoli õigusaktide tõlgendamisel ja rakendamisel. PPA-l on vastutus ka tööandjana. Kaebaja on hea spetsialist, kelle staaž ületas 29 aastat. Enne teenistusest vabastamist oli ta COVID-19 kriisis ennastsalgavalt töötanud umbes poolteist aastat ning PPA nõudmisel alustas isegi enda vaktsineerimisega, kuid kõrvalmõjude tõttu otsustas vaktsineerimisega mitte jätkata pärast esimest doosi. Kaebaja ei keeldunud maski kandmisest või vajaduse korral testimisest. PPA ei küsinud enne kaebaja teenistusest vabastamist kordagi immuniseerimisega tekkinud tervisekahjustuse kohta tõendit. Kaebaja on seda tõendanud perearsti epikriisiga, kust selgelt nähtub, et kaebaja on kurtnud pärast vaktsineerimist alanud tinnituse 10(24)
3-22-157 üle. 2021. a, mil kaebaja teenistusest vabastati, ei oleks ükski arst andnud talle sellist tervisetõendit, kust nähtuks, et vaktsineerimine on vastunäidustatud – vaktsiinid olid sel hetkel nii uued, ainukeseks vastunäidustuseks peeti allergiat. Samas leidus avalikes allikates juba toona viiteid selle kohta, et tinnitus oli tihti esinev Vaxzevria vaktsiini kõrvaltoime ja praeguseks on see lisatud ravimi omaduste kokkuvõttesse. Tartu Ringkonnakohus on asjas nr 3-22-184 (otsus jõustumata) märkinud, et argumendil, et kaebaja pole esitanud tõendeid selle kohta, et ta ei saanud end tervislikel põhjustel vaktsineerida, ei ole tähtsust, kuna vaktsineerimiskohustus ei muutu õiguspäraseks sõltuvalt sellest, kas isik jättis end vaktsineerimata tervislikel või muudel põhjustel. Arvesse tulnuks võtta ka konkreetselt kaebaja töö iseloomu. Kaebaja oli Kuressaare politseijaoskonna patrullitalituse III merepääste- ja patrulligrupi patrullpolitseinik. Suur osa kaebaja tööst toimust seega värskes õhus (ca 90% kogu tööajast), kus nakatumise tõenäosus on väike. Kaebaja teenistusülesannete hulka ei ole kunagi kuulunud piiriületuse tagamine, tal puudus ka vastav väljaõpe. Ta on väga harva pidanud täitma KorS §-s 6 kirjeldatud üld- ja erikorrakaitseorgani ülesandeid. See seisnes peamiselt põllumajandusloomade äraajamises sõiduteelt ning harva kalapüüginõuete rikkumise korral reageerimises. Kaebaja ei täitnud PPVS-i, HOS-i ja NETS-iga pandud kriisirolli, st ei olnud Terviseameti regionaaltalituse käsutuses. Kaebaja ei ole kunagi osalenud ühelgi välismissioonil või -lähetusel, sest tal polnud vastavat väljaõpet.
11.23. aprillil 2024 andis Riigikohtu halduskolleegium kassatsioonkaebuse halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 226 lg 1 p 2 alusel läbivaatamiseks kolleegiumi kogu koosseisule ning esitas menetlusosalistele lisaküsimused. Küsimused puudutasid seda, kas peatada käesolevas asjas menetlus seetõttu, et Riigikohtu tsiviilkolleegium on asjas nr 2-21-12706 koroonaviiruse vastu vaktsineerimisega seotud töövaidluse lahendamisel 12. märtsil 2024 küsinud Euroopa Kohtult eelotsust. Samuti palus kolleegium taustainformatsioonina vastuseid täpsustavatele küsimustele, mis puudutasid kaebaja esitatud tõendeid tema tervisele pärast esimese vaktsiinidoosi saamist tekkinud kõrvalmõjude kohta, seda, kas vastustaja oli enne kaebaja teenistusest vabastamist teadlik viimase väitest, et ta ei soovi vaktsineerimist jätkata tõsiste terviseprobleemide tõttu, ning millal kaotas käskkiri nr 117 oma kehtivuse ja mis põhjusel loobus PPA vaktsineerimisnõudest.
11.1.Mõlemad menetlusosalised leidsid, et käesolevas asjas ei ole vaja menetlust peatada ega Euroopa Kohtult eelotsust taotleda. PPA leidis, et politsei tegevuse eripära tõttu ei kohaldu direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ. Kaebaja arvates on ametnikele direktiivi põhialused üldjuhul kohaldatavad, kuid vaktsineerimisnõue ei ole TTOS-i nõue ega selle kohaldamine, vaid tuleneb ametijuhendi muutmisest. Kaebaja esitas ka vaktsineerimisega alustamise tõendi, mistõttu ei ole TTOS-i ja direktiivi kohaldamine primaarne.
11.2.PPA kinnitab, et kaebaja ei ole esitanud menetluse käigus lisatõendeid tema tervisele pärast esimese vaktsiinidoosi saamist tekkinud kõrvalmõjude kohta. Menetlusosalised ei vaidle selle üle, et kaebaja esitas 25. juulil 2022 perearsti epikriisi, millest nähtub, et 23. veebruari 2022. a vastuvõtul kurtis kaebaja tinnituse üle. Kuivõrd kaebaja ise väljendas perearstile, et see võib olla tekkinud kas kuulari kasutamisest tööl või vaktsineerimisest, ning kuivõrd selleks ajaks oli vaktsineerimisest möödas juba ligi aasta, siis puudub siin usutav seos vaktsineerimisega. Samuti märgib PPA, et kuigi epikriisi kohaselt olevat kaebaja olnud pärast esimese vaktsiinidoosi saamist nädal aega haige, siis on kaebaja viibinud töövõimetuslehel esimese doosi saamisest kuni teenistussuhte lõpetamiseni vaid ühel korral ja see oli enam kui seitse kuud pärast vaktsineerimist. Kaebaja seevastu leiab, et 2021 ja 2022 avalikult kättesaadavate andmete kohaselt puudus tinnituse ravi, mistõttu ei pidanud kaebaja märtsis 2021 pärast esimesest doosist kõrvalmõju saamist vajalikuks seda diagnoosi kuskil fikseerida, kuid tinnitus on tal säilinud praeguseni. Kaebaja arvates puudub PPA-l pädevus hinnata, kas põhjuslik seos on usutav või mitte. PPA oleks ise saanud saata kaebaja töötervishoiu arsti juurde PPVS § 71 alusel, kuid pole seda teinud. Kaebaja ei jäänud haiguslehele, kuigi oli pärast vaktsineerimist haige
11(24)
3-22-157 (kõrvus vilistas ja tekkis kõrge palavik). PPA väited, et kaebaja on olnud vaid üks kord hiljem haiguslehel, on pahatahtlikud. Kestev tinnitus ei põhjusta töövõimetust.
11.3.PPA väidab, et ta ei olnud teadlik sellest, et kaebaja ei soovinud end vaktsineerida terviseprobleemide tõttu. Vastustaja hinnangul ei soovinud kaebaja end vaktsineerida tõekspidamiste tõttu. Kaebaja seevastu rõhutab, et PPA väide, nagu ei soovinuks kaebaja end maailmavaatelistest tõekspidamistest tulenevalt vaktsineerida, on vale ja tõendamata. Kaebaja on end vaktsineerinud mitme haiguse vastu ja lasknud teha endale ka koroonaviiruse vastu vaktsiini esimese doosi, mille kohta esitas ka tõendi. Kaebaja viitab, et varasemas menetluses on PPA kinnitanud, et teadis, et kaebaja ei soovi vaktsineerimist jätkata tervislikel põhjustel.
11.4.PPA arvates ei selgu kaebuse lisana toodud e-kirjast, millal või mis vormis tehti koondamise ettepanek. Politseijaoskonna juhi ettepanekul ei ole PPA teenistujate koosseisu silmas pidades nii või teisiti õiguslikku tähendust. Koondamist võidi kaaluda, kuid kaebajat ei koondatud. Kuigi PPA-s tõesti osa teenistujaid koondati, ei muutunud Kuressaare politseijaoskonnas patrullametnike arv. Kaebaja seevastu leiab, et see, et PPA valis teenistusest vabastamiseks teise, õigusvastase aluse, ei muuda asjaolu, et tegelikkuses esines PPA-s koondamissituatsioon. Kaebaja nendib, et patrullametnike arv Kuressaares ei muutunud, kuid seda vaid seetõttu, et üks koht koondati ja senine vaba koerajuhi ametikoht täideti.
11.5.Kaebaja väitel sai asjaolu, et vaktsineerimisnõue tuleb kaotada, teatavaks juba 2021. a detsembri viimastel päevadel. Jaanuaris 2022 esitas üle 50 politseiametniku masskaebuse ja kohus rahuldas esialgse õiguskaitse taotluse, mille alusel jäid kõik tolle kaebuse esitajad teenistusse. Veebruaris 2022 peeti PPA-ga läbirääkimisi, mis päädisid kompromissiga, mille kohaselt vaktsineerimata teenistujad jäävad teenistusse. Kaebaja lisas vastusele ka PPA esindaja 23. veebruari 2022. a e-kirja kompromisspakkumise kohta, milles PPA nõustus, et vaktsineerimata teenistujad jäävad edaspidi teenistusse. PPA kinnitab, et käskkiri nr 117 tunnistati kehtetuks 3. märtsil 2022. Siiski ei vabastatud kedagi ametist viitega käskkirjale nr 117 juba alates 2022. a jaanuari lõpust, kui ilmnesid andmed koroonaviiruse omikrontüve massilise leviku ja nakatunute haiguse leebema kulgemise kohta. Sellest lähtuvalt uuendati ka riskianalüüsi, omikrontüve oli selleks ajaks ringlevatest tüvedest 98%. Võrreldes deltatüvega oli omikron küll nakkavam, kuid sellest tekkinud haigust põeti kergemini, kusjuures haigestusid nii vaktsineeritud kui ka vaktsineerimata inimesed. Piirangute muutmisel arvestati ka sellega, et üle 99% teenistujatest oli selleks hetkeks vaktsineeritud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
12.PPA kassatsioonkaebus tuleb rahuldada, nii Tallinna Ringkonnakohtu kui ka Tallinna Halduskohtu otsus tuleb tühistada. Riigikohus teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata ja menetlusosaliste kulud nende endi kanda. Kolleegiumi olulisemad järeldused on järgmised.
12.1.TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 on praegust asja puudutavas osas põhiseaduspärased ja annavad piisava õigusliku aluse kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamiseks. Kehtestatud range nõue on seega tagasiviidav seadusliku aluseni.
12.2.PPA peadirektori käskkiri nr 117 oli kohtus vaidlustatav siseakt, mis teenis legitiimset eesmärki: ülekaalukat avalikku huvi, s.o riigi tuumikfunktsiooni lakkamatut tagamist, inimeste elude ning tervise kaitset. Sellega kehtestatud kaudne vaktsineerimisnõue oli sobiv, vajalik ja mõõdukas ettevaatusabinõu eesmärgi saavutamiseks. Käskkirja andmisel arvestati üldtuntud teadmisi koroonapandeemia kohta käskkirja andmise aja (3. november 2021) seisuga. Käskkiri ei ole vastuolus ka ELi õigusega, kuivõrd politsei tegevuse eripära tõttu pole käesolevas asjas kohalduvad ELi 12(24)
3-22-157 direktiivid 2000/54/EÜ ja 89/391/EMÜ. Samuti pole käesolevas asjas relevantsed Riigikohtu tsiviilkolleegiumi menetletud asjas nr 2-21-12706 küsimuse alla olnud eraõiguslikele töösuhetele kehtivad põhimõtted.
12.3.Kaudse vaktsineerimisnõude mittetäitmine ei saa olla aluseks koondamisolukorra tekkimisele, kuivõrd ametijuhendit ei muudetud. Käesolevas asjas ei olnud ka muudel põhjustel koondamisolukord. Seetõttu eksis ringkonnakohus ka hüvitise väljamõistmisega.
12.4.Käskkiri nr 117 ei andnud halduse siseaktina siiski alust automaatseks teenistusest vabastamiseks, kui teenistuja ei täitnud vaktsineerimisnõuet. Selle kohaldamisel konkreetse teenistuja suhtes tuli Lääne prefektuuri prefektil kaalutlusõiguse alusel otsustada õiguslik tagajärg. Praegusel juhul oli kaebajaga seotud asjaolusid arvestades teenistusest vabastamine proportsionaalne. II
13.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse ka käskkirja nr 117 tühistamiseks või selle õigusvastasuse tuvastamiseks (kaebuse täienduses tühisuse tuvastamiseks) ja vastustaja vastustas tühistamisnõude tähtaegsust. Halduskohus, leidis, et kuivõrd käskkiri nr 117 on halduse siseakt, ei laiene sellele haldusakti kehtivuse tagajärjed ning ei nähtu, et käskkirja eraldiseisev õigusvastasuse tuvastamine aitab kaasa kaebaja õiguste kaitsele. Halduskohus arvestas siiski siseakti puudutavaid argumente kaebaja teenistusest vabastamise õiguspärasuse hindamisel. Ringkonnakohus märkis, et kuivõrd kaebaja täpsustas istungil, et ei vaidlusta küsimust, kas halduskohus oleks pidanud otsuse resolutsioonis eraldi lahendama kaebaja käskkirjaga nr 117 seotud nõude, siis ei anna ka ringkonnakohus eraldi hinnangut käskkirja nr 117 kohta (ringkonnakohtu otsuse p 12). Kolleegium märgib, et käskkiri nr 117 on halduse siseakt, millel võib avalduda siiski ka välismõju. Iseenesest on käskkiri nr 117 ka kohtus vaidlustatav, kuivõrd, kui see on õiguste kaitseks vajalik (HKMS § 44 lg 1), on halduskohtus võimalik vaidlustada halduse siseakti (HKMS § 6 lg 1, vt ka Riigikohtu otsus haldusasjas nr 3-3-1-16-07, p 12) ja praegune akt ei puuduta üksnes teenistuskohustusi, vaid ka teenistussuhte eeldusi (vt kolleegiumi määrus asjas nr 3-21-2071, p 9). Käskkirja nr 117 aluseks on TTOS § 134 lg 2 (riskianalüüs) ja siseministri 17. juuli 2014. a määruse nr 33 „Politsei- ja Piirivalveameti põhimäärus“ § 10 lg 1 p 1 ja lg 2 ning PPA 6. oktoobri 2021. a COVID-19 riskianalüüs. Enne teenistusest vabastamise otsustamist pidi siiski kaaluma konkreetse isiku olukorda, kui selleks esines vajadus erakordsete asjaolude tõttu.
14.Kuivõrd sisuliselt käib vaidlus vaktsineerimisnõude õiguslike aluste üle, millele käskkiri nr 175p toetus (eeskätt TTOS § 13 lg 2, määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ja käskkiri nr 177), peab kolleegium siiski vajalikuks märkida järgmist.
14.1.Riigikohus on koroonaviiruse tõkestamise asjus teinud mitmeid lahendeid. Osas neist asjadest (nt karantiini kehtestamist, nn koroonatõendi nõudmist avalikus kohas ja selle kontrollimist või ettevõtjatele koroonapiirangutega seotud toetuse maksmist puudutavad vaidlused) võetud seisukohad ei ole otseselt ülekantavad käesolevale asjale, kuna põhiõiguste (liikumisvabadus, ettevõtlusvabadus jms) riived on oma kaalult erinevad, samuti erinevad faktilised asjaolud. Küll aga on sarnane kaitseväelaste kaudse vaktsineerimisnõude asjas esialgset õiguskaitset puudutav lahend. Nimelt on kolleegium 25. novembri 2021. a määruses asjas nr 3-21-2241 (p-s 20) leidnud, et Kaitseväe juhataja käskkirja, millega kehtestati vaktsineerimisnõuded, ei saa pidada otseseks vaktsineerimiskohustuseks. Kuivõrd aga nõuet rikkunud isikute suhtes algatatud toimingud tõid praktikas kaasa nende vabastamise tegevteenistusest, luges kolleegium kehtestatud nõude mõju poolest võrdväärseks vaktsineerimiskohustusega (kaudne vaktsineerimisnõue), viidates ka Euroopa
13(24)
3-22-157 Inimõiguste Kohtu (EIK) suurkoja otsusele asjades nr 47621/13 jt: Vavřička jt vs. Tšehhi, p-d 259-260). Sama järeldus on kolleegiumi arvates kohane ka käesolevas asjas, mis eriti puudutab käskkirja nr 117 p-des 1 ja 7 esitatud nõuet. Kolleegium loeb selle kaudseks vaktsineerimisnõudeks. Otseselt kedagi vaktsineerima füüsiliselt ei sunnita.
14.2.Kaudne vaktsineerimisnõue sekkub sarnaselt otsesega inimese kehalisse puutumatusse, mis on ennekõike kaitstav eraelu puutumatuse raames (PS § 26, Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art 8; EIK otsus asjas nr 24429/03: Solomakhin vs. Ukraina, p 33; suurkoja otsus asjas nr 25358/12: Paradiso ja Campanelli vs. Itaalia, p 159). Vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele (PS § 28 lg 1) ja võivad äärmuslikel juhtudel lõppeda surmaga (PS § 16) (vt ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-22-4/13, p 48).
14.3.Seetõttu on äärmiselt oluline, et kaudsel vaktsineerimisnõudel oli legitiimne eesmärk. Põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on otsuses nr 5-22-4/13 (p-s 50) leidnud, et nakkushaigustest võib lähtuda oht väga kaalukatele õigushüvedele ja et riigi üldise kaitsekohustuse kõrval tulenes põhiseadusest ka kohustus kaitsta inimeste elu (PS § 16) ja tervist (PS § 28 lg 1). See on kaalukas põhiseaduslik eesmärk, mis võib anda aluse muude põhiõiguste, sh seaduse reservatsioonita põhiõiguste piiramiseks (samas, p 50). Vaktsineerimisnõude eesmärk oli pandeemia ajal inimeste elu ja tervise kaitse, samuti riigi tuumikfunktsiooni lakkamatu tagamine (vt ka 3-21-2241/11, p-d 26 ja 29). Arvestades kaitstavate õigusväärtuste kaalu ja pandeemia tagajärgede tõsidust nii elu, tervise kui ka vabaduse seisukohast, oli vaktsineerimisnõudel tungiv sotsiaalne vajadus. Kindlasti polnud see vähetähtis ka ettevaatusabinõuna (vt lähemalt allpool p 19).
14.4.PPA on vaktsineerimiskohustuse eesmärkidena nimetanud sisejulgeoleku tagamise (PPA toimepidevuse tagamise nii tavaolukorras kui ka kriisis) ning inimeste elude ja tervise kaitse (sh nii PPA teenistujate kui ka kodanike elude ja tervise) selleks, et vältida nakkuse edasikandumist ja ka teenistujate rasket haigestumist, mis personalipuuduse tõttu seab ohtu PPA ülesannete täitmise. PPA peab iga päev ja tavapärases olukorras tagama riigi ja inimeste turvalisuse, samuti peab PPA tavapärasest erinevas olukorras (kriisiolukord, üldine ja kõrgendatud kaitsevalmidus, sõjaseisukord, mobilisatsioon) täitma riigikaitselisi või kriisiülesandeid (PPVS §-d 1 ja 2). Sisuliselt on ka PPA-l sarnaselt kaitseväega suur roll riigi enda kindlustamisel, riigi ja rahvatervise kaitsel, PPA-l seda just siseturvalisuse vallas. PPA koostas septembris 2021 riskianalüüsi, milles lähtuti ka määrusest nr 144. Viimane sätestab § 6 lg-s 1, et kui riskianalüüsi tulemused näitavad, et töökeskkond on bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud, peab tööandja vältima töötaja tervise ohustamist bioloogiliste ohutegurite poolt.
14.5.Kolleegium on asjas nr 3-21-2241 (p-s 23) hinnanud, et vaktsineerimisnõuded võivad olla väga erineva intensiivsusastmega, mistõttu ei saa välistada vaktsineerimisnõude kehtestamist madalama astme õigusaktiga seaduse alusel. Riigikohtu senist praktikat arvestades ei saa välistada vaktsineerimisnõuete kehtestamist madalama astme õigusaktiga seaduse alusel (Riigikohtu üldkogu otsus asjas nr 3-4-1-8-09, p 160; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-19-40/36, p 50). Avalikus teenistuses ja muus vormis avalike ülesannete täitmisel osalevate inimeste suhtes võib vaktsineerimisnõude kehtestamine tulla kõne alla ka üldisema volitusnormi alusel määruse, haldusakti 14(24)
3-22-157 või halduse siseaktiga, arvestades nõude adressaatide piiratumat ringi ja nende erilist suhet riigi või muu avaliku võimu kandjaga (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-21-2241/11, p 24).
14.6.Analoogselt kaitseväelaste asjaga leiab kolleegium, et käesolevas asjas annavad politseinike kaudsele vaktsineerimisnõudele piisava aluse TTOS § 13 lg 2 ja määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11. TTOS § 1 lg 2 järgi laieneb see seadus ka PPA teenistujatele niivõrd, kui eriseadusega või nende alusel kehtestatud õigusaktidega ei ole sätestatud teisiti. TTOS § 4 lg-ga 1 ja § 13 lg-ga 2 on tööandjale antud õigus kehtestada ettevõttes (sh riigiasutuses) töötervishoiu ja tööohutuse nõudeid. Seda õigust ei piira PPVS, sest TTOS § 13 lg 2 lubab sõnaselgelt kehtestada õigusaktides ettenähtust rangemad nõuded (ka töötajate tervisekahjustuse vältimiseks rangemad meditsiiniabinõud lähevad selle alla, nt bioloogilisest ohutegurist ohustatuse, sh ka SARS-CoV-2 viiruse leviku korral) ning PPVS ega selle rakendusaktid ei sätesta rangemate tingimuste kehtestamise õiguse suhtes erandit. TTOS § 8 lg 2 kohaselt peab tööandja kaitseks töökohas toimivate bioloogiliste ohutegurite eest võtma tarvitusele abinõud, arvestades ohuteguri nakatamisvõimet. TTOS § 8 lg 3 alusel kehtestab bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded Vabariigi Valitsus. Valitsus on seda teinud määruses nr 144, mille lisa 3 kohaselt on koroonaviirus bioloogilise ohutegurina hinnatud kolmanda ohurühma ohuteguriks (tööohutusnõude kohta vt allpool VI ptk). III
15.Kaudne vaktsineerimisnõue iseenesest ei alanda inimväärikust (PS § 10, vt ka EIK otsus asjas nr 41994/21: Zambrano vs. Prantsusmaa). Tegemist pole tahtevastase meditsiini- ega teaduskatsega (PS § 18 lg 2), vaid arstiteaduse tulemuste praktilise rakendamisega teiste inimeste elu ja tervise ning riigi kaitseks. Siiski on EIK vaktsineerimisnõude puhul oluliseks pidanud lisatagatisi. Need on järgmised: vaktsiini ohutuse üldine hindamine, võimalike vastunäidustuste hindamine konkreetse inimese puhul, kasutatavate vaktsiinide pidev seire ja hüvitamismehhanismi olemasolu vaktsiini raskete kõrvalmõjude korral (EIK otsus asjas nr 47621/13 jt, p-d 301–302).
16.Kaudse vaktsineerimisnõude kehtestamisel tuleb veel arvestada seda, kui kaua meede on mõeldud kestma, milline on isiku/teenistuja kohustuste iseloom, tema suhe avalikku võimu ja milline on nõude eesmärgi olulisus ning nagu juba täheldatud, on oluline vaktsiini manustamisega kaasnevatest riskidest teavitamine, nende riskide hindamine ja võimalike tagajärgede parandamine, samuti tuleb hinnata kaasnevate riivete intensiivsust. Riigikohus on leidnud, et volitusnormi täpsusaste sõltub vaktsineerimisnõude ajalisest ja isikulisest ulatusest ning vaktsineerimisest sõltuvusse seatud põhiõiguste olulisusest. Tuleb ka arvestada, et haldusaktiga kehtestatud üldkohustuslikke vaktsineerimisnõudeid pole lubatud hoida kehtimas lõpmatult kaua. Üksikjuhtumi reguleerimine haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 tähenduses eeldab, et juhtum on piiritletud, ennekõike ruumiliselt, ajaliselt, isikuliselt või esemeliselt (Riigikohtu halduskolleegiumi määrus nr 3-21-2241/11, p 23; põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus nr 5-22-4/13, p 77).
17.Mis puudutab erinevate riikide õigust ja kohtupraktikat analoogses küsimuses, siis on see küllalt varieeruv. Euroopa Liidust ainult kolm liikmesriiki kehtestasid vaktsineerimise kohustuse kõigile täiskasvanutele (Austria), mille täitmine lükati aga määramatuks ajaks edasi1 või konkreetsetele vanuserühmadele (Kreeka ja Itaalia). Teised liikmesriigid nõuavad, et teatavad töötajate kategooriad, Austrias kehtestati 20. jaanuaril 2022 vastu võetud seadusega (Bundesgesetz über die Impfpflicht gegen COVID-19 (COVID-19-Impfpflichtgesetz – COVID-19-IG)) kolmefaasiliselt kõigile alates 18-aastastele vaktsineerimiskohustus (seaduses sätestatud eranditega), samas seda seadust de facto ei rakendatud, kuna vaktsineerimata jätmise eest trahvimine lükati juba märtsis 2022 kolmeks kuuks edasi, sanktsioone ei taastatudki ja aja jooksul kadus ka vaktsineerimiskohustus.
15(24)
3-22-157 nt tervishoiu- või avaliku sektori töötajad, peavad olema vaktsineeritud (Saksamaa, Kreeka, Prantsusmaa, Itaalia, Läti ja Ungari) või lubavad tööandjatel sellist kohustust oma töötajatele kehtestada (nt Eesti ja Ungari).2
17.1.Saksamaal lisati alates 2022. a märtsist nakkushaiguste tõrje seadusesse nõue, et teatud erialadel, eelkõige meditsiini- ja hoolekandesüsteemis ning päästevaldkonnas töötavad isikud on kohustatud esitama vaktsineerimistõendi. Saksamaa Föderaalne Konstitutsioonikohus kinnitas selle nõude vastavust põhiseadusele, leides, et sekkumised elukutsevabadusse on põhjendatud, sest seadusandja on talle antud hindamisruumi piires leidnud asjakohase tasakaalu haavatavate inimeste koroonaviirusega nakatumise eest kaitsmise ja põhiõigustesse sekkumise vahel.3 Vaatamata suurele sekkumisele peavad tervishoiu- ja hooldussektoris töötavate kaebajate põhiõigustega kaitstud huvid põhiseaduskohtu arvates lõppkokkuvõttes jääma tagaplaanile.
17.2.Saksamaa Föderaalne Halduskohus on samuti leidnud, et sõjaväelaste kohustus taluda meditsiinilisi nakkuskaitsemeetmeid ja eelkõige nõustuda vaktsineerimisega nakkushaiguste vastu on põhiseadusest tulenev ja COVID-19 vaktsineerimise lisamine nakkushaiguste vastu tehtavate kohustuslike sõjaväeliste põhivaktsineerimiste loetellu ei tekita tõsiseid õiguslikke probleeme.4 Samal ajal kutsus kõrgem halduskohus kaitseministeeriumi üles hindama ja jälgima, kas vaktsineerimisnõuet on mõtet säilitada muutuvate asjaolude valguses, ning praeguseks ongi see nõue muudetud üksnes soovituslikuks.5 Lisaks tuleb märkida, et tervislikel põhjustel olid vaktsineerimisnõudest võimalikud erandid ning kohus on konkreetsete asjade lahendamisel hinnanud, kas vaktsineerimisnõude eiramisele järgnenud karistus on proportsionaalne (nt kas on õigustatud, et kaitseväeteenistuse põhivaktsineerimise kavas ettenähtud COVID-19 vaktsineerimisele mitteilmumise eest karistatakse kaalutlusotsuse alusel sõjaväelise auastme vähendamisega; kaebajat ei vabastatud teenistusest vaktsineerimata jätmise eest)6.
17.3.Kreeka Riiginõukogu (Kõrgem Halduskohus) on kohtuasjas, mis puudutas taotlust tühistada tuletõrjeülema otsus, millega nõutakse loodusõnnetuste ennetamise ja tõrje eriüksuses teenivate tuletõrjeametnike kohustuslikku vaktsineerimist COVID-19 vastu, et vaktsineerimisnõue on põhjendatud. Riiginõukogu märkis, et sellistele ametitele võivad nende rollist tulenevalt kehtida täiendavad õiguste piirangud võrreldes tavakodanikega, et vaktsineerimine on teadusliku konsensuse kohaselt kõige tõhusam viis koroonaviiruse vastu võitlemiseks ja et kaebajatele ei ole peale vastavate töötajatena saadava lisatasu (ohutasu) äravõtmise (141 eurot 92 senti kuus) mingeid muid negatiivseid tagajärgi7 (kaebajaid ei vabastatud teenistusest vaktsineerimata jätmise eest).
17.4.Itaalia Konstitutsioonikohus leidis, et arvestades kogu maailmas levivat väga nakkavat hingamisteede viirust, millega võib nakatuda iga inimene, ei ole põhjendamatu nõuda vaktsineerimist teatud töötajate kategooriatelt ning et vaktsineerimise ja ringluses oleva viiruse vähenemise vahel on mõistlik põhjuslik seos. Lisaks sellele ei muutnud vaktsineerimisnõuet ebamõistlikuks võimalik alternatiivne võimalus nõuda sagedast testimist, kuna see ei oleks aidanud kuidagi ära hoida Vt Legal issues surrounding compulsory Covid-19 vaccination. Euroopa Parlament. Arvutivõrgus: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/729309/EPRS_BRI(2022)729309_EN.pdf (01.06.2024).
27.aprilli 2022. a otsus asjas 1 BvR 2649/21.
Saksamaa Föderaalse Halduskohtu 7. juuli 2022. a lahend asjas BVerwG 1 WB 2.22. Arvutivõrgus: https://www.bverwg.de/de/070722B1WB2.22.0 (01.06.2024).
29.–30. maini 2024 arutas Saksamaa Föderaalne Halduskohus üht järjekordset ajateenistuja kaebust vaktsiininõude vastu ja samal ajal teatas Kaitseministeerium, et muudab nõude soovituslikuks. Arvutivõrgus kohtu pressiteade: https://www.bverwg.de/pm/2024/27 (01.06.2024).
Saksamaa Föderaalse Halduskohtu 21. septembri 2023. a otsus asjas BVerwG 2 WD 5.23. Arvutivõrgus: https://www.bverwg.de/de/210923U2WD5.23.0 (01.06.2024).
Riiginõukogu üldkogu otsus 1400/2022. Arvutivõrgus inglise keeles: https://fra.europa.eu/en/caselaw-reference/greececouncil-state-plenary-14002022 (01.06.2024).
16(24)
3-22-157 vaktsineerimata töötajate tõsiseid haigusi, kahjustades sellega meditsiini- ja hooldusasutuste nõuetekohast toimimist ning tekitades lisakulusid riiklikule tervishoiuteenusele. Meede ei olnud ebaproportsionaalne, kuna see ei olnud sanktsiooni iseloomuga, ei läinud kaugemale, kui oli vajalik viiruse leviku vähendamiseks avalike eesmärkide saavutamiseks, seda kohandati pidevalt vastavalt tervishoiu olukorra muutustele ning see oli ka asjakohane ja vajalik eesmärgi saavutamiseks. Austades nende enesemääramisõigust, kes otsustasid end mitte lasta vaktsineerida, ei olnud tagajärjeks mitte teenistusest vabastamine, vaid töösuhte peatamine ilma töötasu maksmata (töövõimetus tulenes töötaja isiklikust valikust ja tasu maksmise koormat ei saanud panna tööandjale), seni kuni töötaja end vaktsineeris või kuni vaktsineerimisnõudest loobutakse. Distsiplinaarmeetmeid ette ei nähtud. Neid, kes tervislikel põhjustel ei saanud vaktsineerida, koheldi võrreldes vaktsineerimisest keeldunud töötajatega paremini, kuivõrd neile pakuti solidaarsuspõhimõtte kohaselt asendustööd. Konstitutsioonikohus nõustus nende meetmetega ja leidis, et põhiseaduslik õigus tööle ei tähenda tingimata õigust töötada, kui sellega kaasneb oht rahvatervisele.8
17.5.Analüüsides üldhaldusakti, s.o Ministrite Kabineti 9. oktoobri 2021. a korraldust nr 720 „Eriolukorra väljakuulutamise kohta“, leidis Läti Ülemkohus, et kaugtöö võimalused koos vaktsineerimise nõudega on kõige tõhusam vahend legitiimse eesmärgi saavutamiseks. Ülemkohus asus seisukohale, et legitiimset eesmärki ei saa sama tõhusalt saavutada ainult vähem piirava vahendiga – tööülesannete kaugtäitmisega.9
17.6.Prantsusmaal 5. augustil 2021 kehtestatud vaktsineerimisnõuet teatavate ametite töötajatele seadusega nr 2021-1040 tervisekriisi ohjamise kohta pidas Prantsuse Riiginõukogu oma 19. juuli 2021. a arvamuses eelnõu kohta põhiseaduspäraseks. Riiginõukogu järeldas, et vaktsineerimisnõue ei riku ei tervisekaitse eesmärki, mis on sätestatud 1946. a põhiseaduse preambulis, õigust elule ja kehalisele puutumatusele, füüsilist puutumatust, inimväärikuse põhimõtet ega südametunnistuse vabadust. Siiski pidas ta vajalikuks kontrollida, et vaktsineerimisnõude kehtestamisega vastu võetud meetmed ei ole ilmselgelt ebasobivad koroona vastu võitlemiseks, ja pidas nõuet vastavalt selle vastuvõtmise ajal kättesaadavale teabele proportsionaalseks.
18.EIK poole pöördus kaebusega Prantsuse tuletõrjuja, kes keeldus end vaktsineerimast. Teda ei vabastatud teenistusest, vaid tema ametikohustuste täitmine peatati ning palk külmutati täielikult. Ka ei olnud ta taotlenud eelkirjeldatud seaduses ette nähtud meditsiinilist vabastust. EIK tunnistas kaebuse siiski vastuvõetamatuks, kuivõrd riigisisesed õiguskaitsevahendid olid jäänud ammendamata.10 Seetõttu puudub käesoleva seisuga EIK sisuline analüüs vaktsineerimisnõude kohta teatud ametikohal. EIK-le 30. aprillil 2022 esitatud kaebus asjas nr 24622/22: Pasquinelli jt vs. San Marino, kus kakskümmend kuus kaebajat (San Marino tervishoiu- ja sotsiaalhoolekandetöötajad) vaidlustavad eelkõige nende kutsealale seadusega pandud vaktsineerimisnõude, on veel menetlemisel. Ka selles asjas ei olnud vaktsineerimisest keeldunud kaebajad mitte vallandatud, vaid ajutiselt ilma palgata oma tööülesannetest vabastatud ja paigutatud muudele töödele 600 euro suuruse kuupalgaga.11
Itaalia Konstitutsioonikohtu otsus nr 15 aastast 2023 (15.02.2023), vt ka otsust 14/2023. Atvutivõrgus inglise keeles vastavalt: https://www.cortecostituzionale.it/documenti/download/doc/recent_judgments/Sentenza%20n.%2015%20del%202023.p df (01.06.2024) ja https://www.cortecostituzionale.it/documenti/download/doc/recent_judgments/EN_Sentenza%20n.%2014%20del%2020 23%20red.%20Patroni%20Griffi.pdf (01.06.2024).
Läti Ülemkohtu halduskolleegiumi 31 mai 2023. a otsus nr SKA-364/2023. Arvutivõrgus: https://www.at.gov.lv/en/tiesu-prakse/judikaturas-nolemumu-arhivs/administrativo-lietu-departaments/klasifikators-peclietu-kategorijam/valsts-parvaldes-darbiba/valsts-parvaldes-iekarta (11.06.2024).
EIK 13. septembri 2022. a lahend asjas nr 46061/21: Thevenon vs. Prantsusmaa.
Kaebusest teavitati San Marino valitsust 12. detsembril 2022, vt EIK esitatud küsimused menetlusosalistele, arvutivõrgus: https://hudoc.echr.coe.int/eng#{%22itemid%22:[%22001-222487%22]} (01.06.2024).
17(24)
3-22-157
19.Euroopa Parlamendi juhatus kehtestas 27. oktoobri 2021. a otsusega Euroopa Parlamendi kolmes töökohas hoonetesse pääsu reguleeriva erakorralise tervishoiu- ja ohutuseeskirjaga nõude, et sissepääsul tuleb esitada vaktsineerimist tõendav dokument. Euroopa Liidu Üldkohus ei pidanud seda varjatud vaktsineerimiskohustuseks, kuivõrd aktsepteeriti ka PCR-tõendit, ja rõhutas ettevaatuspõhimõtte olulisust (liidetud kohtuasjad T‐710/21, T‐722/21 ja T‐723/21: Roos jt vs. Parlament, p 217). Ettevaatuspõhimõte on Euroopa Liidu õiguse üldpõhimõte, mis tuleneb EL toimimise lepingu (ELTL) art-st 11; art 168 lg-st 1; art 169 lg-test 1 ja 2 ning art 191 lg-test 1 ja 2. Selle põhimõtte kohaselt võib olukorras, kus ei ole teaduslikult tõendatud inimeste tervist ohustava riski olemasolu või ulatus, võtta kaitsemeetmeid, ootamata ära, et täielikult oleks selgunud selle riski tegelikkus ja tõsidus, tingimusel et need meetmed on mittediskrimineerivad ja objektiivsed (vt C-269/13 P: Acino vs. Komisjon, p 57; T-817/14: Zoofachhandel Züpke jt vs. Komisjon, p 51).
20.Üldkohus on koroonameetmete õiguspärasuse analüüsil rõhutanud proportsionaalsuse põhimõtte olulisust ja hinnanud seda, kas eesmärki on võimalik saavutada vähem piiravate meetmetega, mis on samavõrd tõhusad (otsus asjas nr T‐710/21, T‐722/21 ja T‐723/21, p 241). Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt nõuab EL õiguse üldpõhimõtete hulka kuuluv proportsionaalsuse põhimõte, et liidu institutsioonide õigusaktid ei läheks kaugemale sellest, mis on asjaomaste õigusnormidega taotletavate õiguspäraste eesmärkide saavutamiseks sobiv ja vajalik, kusjuures olukorras, kus on võimalik valida mitme sobiva meetme vahel, tuleb valida kõige vähem piirav meede ning põhjustatud ebameeldivused ei tohi olla taotletavate eesmärkidega arvestades ülemäära suured (C-343/09: Afton Chemical, p 45; C-456/18 P: Ungari vs. Komisjon, p 41).
21.Kokkuvõtlikult saab öelda, et avalikus sektoris ja turvalisuse tagamise või tervisekaitselisi ülesandeid täitvatele töö- ja ametikohtadele on ka mujal kehtestatud vaktsineerimisnõudeid. Nende nõuete eiramine ei ole üldjuhul siiski kaasa toonud ametist täielikku vabastamist, vaid teenistussuhte, peatamise (kas palgaga, madalama palgaga või palgata, viimane võis oleneda mh sellest, kas teenistujal oli vaktsiin vastunäidustatud, tal tekkisid vaktsiini kõrvalmõjud või keeldus ta vaktsineerimisest) , mõnel juhul ka distsiplinaarkaristuse vms leebema meetme. Kõrgemad kohtud on sellist lähenemist aktsepteerinud. Samas ei tulene eelnevast, nagu oleks põhimõtteliselt õigusvastane kehtestada kaudne vaktsineerimisnõue, kuid see peab igal juhul olema proportsionaalne ja põhinema kaalutlusotsusel. Tagatud peab olema kohtulik kontroll. Koroonaviiruse vastu vaktsineerimisnõude puhul on olulisteks tingimusteks, et nõude ajaline kehtivus oleks piiratud, st et proportsionaalsust regulaarselt hinnataks, et kaalutaks ühelt poolt avalikku ja teisalt konkreetse isiku huvi, kellele nõue kehtestatakse, et valida leebeim meede sama tulemuse saavutamiseks, et vaktsiini ohutuse ja vaktsiini võimalike kõrvalmõjude hindamine oleks tagatud ning et valitud meetmed oleksid objektiivsed ja mittediskrimineerivad. Üheks oluliseks faktoriks, mida Euroopa kohtud ja liikmesriikide kohtud on pidanud vaktsineerimisnõude hindamisel määravaks, on nõude kehtestamise ajal teada olnud ja teaduslikult põhjendatud andmed. Oluline on silmas pidada ka ajalist faktorit, s.o nõude kehtestamise ja kohaldamise vahele jääva aja pikkust ning sellest tulenevaid võimalikke muutusi kehtestamise aluseks olnud andmetes. IV
22.Kolleegiumi hinnangul kehtestati kaudne vaktsineerimisnõue sel ajal (novembris 2021) olnud teabele tuginedes.
22.1.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on koroonaviirust puudutavates asjades järjekindlalt viidanud meetmete võtmise ajal saadaval olnud teabele. Nii on kolleegium jaganud
23.detsembri 2021. a otsuses nr 5-21-32/8 (p-s 48) seisukohta, et nt 8. novembril 2021 Eestis 18(24)
3-22-157 valitsenud epidemioloogiline olukord oli murettekitav (võrdluseks käskkiri nr 117 võeti vastu
3.novembril 2021). Samas lahendis on põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium märkinud, et ehkki vastas tõele, et vaktsiinide mõju ajas kahanes, kehtis see ennekõike üleüldise nakatumise ärahoidmise seisukohast ning et raske haigestumise ärahoidmisel olid vaktsiinid toonaste teadmiste kohaselt tõhusad, kusjuures kaitse oli võimalik taastada tõhustusdoosiga (samas, p 51).
22.2.Tolleaegsest teadmisest on lähtunud ka halduskolleegium kaitseväelaste vaktsineerimisnõude asjas (määrus nr 3-21-2241/11, p 27) ning kinnipeetavatele COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks kehtestatud piiranguid analüüsides. Viimases leidis kolleegium, et arvesse tuleb võtta seda, et vangla kehtestas piirangud ajal, mil risk haiguse levikuks oli tavapärasest kõrgem, ja piirangu kohaldamise ajal teada olnud ebapiisavaid andmeid koroonaviiruse omaduste, leviku ning selle põhjustatud koroonahaiguse kulgemise kohta (12. septembri 2023. a otsus nr 3-21-884/45, p 25).
22.3.Sellist lähenemist on kinnitanud ka Euroopa Liidu Üldkohus, Euroopa Parlamenti sissepääsemiseks kehtestatud nõudeid analüüsides. Üldkohus märkis, et võttes arvesse teavet, mis parlamendil vaidlustatud otsuse vastuvõtmise ajal eelkõige epidemioloogilise olukorra ning toonaste teadusteadmiste kohta oli, sai parlament õiguspäraselt asuda seisukohale, et tema hoonetesse sisenemiseks kehtiva COVID tõendi olemasolu nõue oli töötajate ning kõigi tema hoonetes viibivate inimeste tervise kaitse eesmärgi seisukohast sobiv meede (otsus asjas nr T‐710/21, T‐722/21 ja T‐723/21, p 236).
23.Need põhimõtted kehtivad ka käesolevas asjas. Kolleegium ei nõustu halduskohtu käsitlusega, mille kohaselt – arvestades, et 13. detsembri 2021 seisuga oli vaktsineeritute osakaal PPA-s 97,3% ja
11.jaanuari 2022 seisuga 98,9% – ei saanud üksikud immuniseerimata teenistujad kujutada endast tõsist ohtu riigi sisejulgeolekule ning inimeste eludele ja tervisele. Esiteks pärinevad need andmed ajast, mil käskkiri nr 117 ja osalt ka kaebaja suhtes kohaldatud käskkiri 175p juba kehtisid. Pigem tõendab see, et käskkiri aitas kaasa vaktsineerituse tõusule ja teiseks ei saa isiku puhul üldnõude täitmata jätmist põhjendada pelgalt sellega, et enamus niikuinii nõuet täidab (vrd nt keelenõude kehtestamine ametnikule). Kolleegium rõhutab, et PPA on oluliseks pidanud nii teenistuja enda tervist, seda, et teenistuja ei nakataks teisi teenistujaid, kui ka seda, et kokkupuutes kolmandate isikutega oleks tagatud tervise kaitse. Isegi kui politseinikud üldiselt pigem ei kuulunud oma ea ja tervisliku seisundi tõttu riskirühma (vt ka kaitseväelaste kohta määrus nr 3-21-2241/11, p 35), siis puutusid nad eelduslikult keskmisest enam kokku teiste inimestega ja enamikku ülesandeid polnud võimalik täita kaugtöö vormis. V
24.Riigikohtu tsiviilkolleegium on asjas nr 2-21-12706 koroonaviiruse vastu vaktsineerimisega seotud töövaidluse lahendamisel 12. märtsil 2024 küsinud Euroopa Kohtult eelotsust. Avalik-õiguslikus suhtes ei ole üldjuhul kohaldatavad eraõiguslikele töösuhetele kohalduvad põhimõtted ning käesolevat vaidlust puudutavate põhimõtete võimalik kohaldamine üksikjuhtumil on nii või teisiti liikmesriikide kohtute otsustada.
25.Kuigi kaebaja on alguses leidnud, et määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ei ole kooskõlas EL õigusega, ei pidanud ta, vastates kolleegiumi lisaküsimusele menetluse võimaliku peatamise kohta EL õiguse tõlgendamise tarbeks, EL õigust asjas primaarseks. Vastustaja on leidnud, et politsei tegevuse eripärast tulenevalt puudub seos EL õigusega.
26.Euroopa Parlamendi ja EL Nõukogu 18. septembri 2000. a direktiiv 2000/54/EÜ töötajate kaitse kohta bioloogiliste mõjuritega kokkupuutest tulenevate ohtude eest täpsustab EL Nõukogu 12. juuni 1989. a direktiivi 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist 19(24)
3-22-157 soodustavate meetmete kehtestamise kohta, mida kohaldatakse kõigis üksikdirektiivides käsitletud valdkondades (vt 89/391/EMÜ art 16 lg 3).
26.1.Direktiiv 2000/54/EÜ näeb ette miinimumnõuded (art 1 lg 1 teine lõik), kuid ei välista liikmesriigi õigust kehtestada vajaduse korral rangemad nõuded: lg 2 ei piira erisätete kohaldamist, sh jätta selliste nõuete kehtestamise õigus tööandjale, nagu näeb ette TTOS § 13 lg 2 (vt ka EL toimimise lepingu art 153 lg 1 p a ja lg 4 teine taane). TTOS § 8 lg 3 volitab Vabariigi Valitsust kehtestama bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna ja töötervishoiu nõudeid (selle tulemuseks vt määrus nr 144).
26.2.Direktiivi 2000/54/EÜ art 14 lg 3 kohaselt tuleb riskihindamise käigus (mida käesolevas asjas on tehtud, PPA riskianalüüs septembrist 2021) teha kindlaks töötajad, kelle puhul võib minna tarvis erilisi kaitsemeetmeid, ning vajaduse korral teha neile kättesaadavaks tõhusad vaktsiinid, arvestades direktiivi VII lisas sätestatud soovitavaid tegevusjuhiseid. Kõnealused juhised näevad ette, et kui riskihindamisest ilmneb töötajatele ja nende tervisele oht, mis tuleneb nende kokkupuutest bioloogiliste mõjuritega, mille jaoks on olemas tõhusad vaktsiinid, peaksid tööandjad pakkuma neile vaktsineerimisvõimalust. Vaktsineerimine peaks omakorda toimuma riigisiseste õigusaktide või tava alusel, töötajaid tuleb informeerida nii vaktsineerimise kui ka vaktsineerimata jätmise eelistest ja puudustest ning vaktsineerimine peab olema töötajatele tasuta.
27.Direktiivi 89/391/EMÜ art 2 lg 2 ütleb aga üheselt, et seda ei kohaldata, kui teatava avaliku teenistuse, nagu relvajõudude või politsei tegevus oma eripära tõttu sellega vältimatult vastuollu satub. Sellisel juhul tuleb töötajate ohutus ja tervis tagada nii hästi kui võimalik, pidades silmas direktiivi 89/391/EMÜ eesmärke.
28.Kooskõlas ELTL art 168 lg-ga 7 kuulub tervishoiupoliitika määramine ning tervishoiuteenuste ja arstiabi korraldamine ja kättesaadavaks muutmine, sh koroonat puudutava riikliku strateegia kujundamine liikmesriikide pädevusse (vt nt EL nõukogu soovitus 2021/C24/01 COVID-19 antigeeni kiirtestide EL-is kasutamise ja valideerimise ning testitulemuste vastastikuse tunnustamise ühise raamistiku kohta; vt ka Itaalia Konstitutsioonikohtu otsus 15/2023). Nii on Saksamaa Föderaalne Halduskohus eitanud EL õiguse kohaldatavust nt tegevteenistujatele vaktsineerimisnõude kehtestamisel, mis on kohtu arvates puhtalt riigisisene õigus.12
29.Mis puudutab EL õigusest tulenevaid nõudeid vaktsiinidele, siis nõustub kolleegium vastustajaga, et asjaolust, et direktiivi 2000/54/EÜ III lisa või Vabariigi Valitsuse määruse nr 144 lisa 3 ei sisalda märkust „V“, mis viitab sellele, et „tõhus vaktsiin saadaval ja Euroopa Liidus registreeritud“ (vt direktiivi III lisa p 10; määruse nr 144 § 17 lg 13 p 5), ei saa järeldada, et olemasolevad COVID-19 vaktsiinid ei oleks direktiivi ja määruse nr 144 tähenduses usaldusväärsed või tõhusad. Oluline on esmajoones see, et kõik Eestis kasutatavad vaktsiinid on saanud Euroopa Liidus müügiloa ehk nende ohutus ja tõhusus on piisavalt tõendatud, et kaaluda üles võimalikud riskid. Kuigi müügiload on antud Euroopa Parlamendi ja Nõukogu 31. märtsi 2004 määruse (EÜ) nr 726/2004 art 14-a alusel tingimuslikult, annavad need siiski õiguse vaktsiine Euroopa Liidus turustada ja kasutada. Praeguseks on kõik Eestis kasutatavad vaktsiinid läbinud ka iga-aastase kordushindamise ja arvukad teadusuuringud kinnitavad jätkuvalt vaktsiinide tõhusust haiguse raskete vormide ärahoidmisel. Kuna vaktsineerimisnõue puudutab üksnes politseiteenistust ja olemasolevat COVID-19 pandeemia olukorda, siis ongi tegemist direktiivi 2000/54/EÜ art 14 lg 3 tähenduses erilise kaitsemeetmega.
Saksamaa Föderaalse Halduskohtu 7. juuli 2022. a lahend BVerwG 1 WB 2.22, p 224. Arvutivõrgus: https://www.bverwg.de/de/070722B1WB2.22.0 (01.06.2024).
20(24)
3-22-157 Mõistagi ei tähenda see, et konkreetsel juhul ei tuleks arvestada sellega, et politseiteenistujal võib olla tekkinud vaktsiini suhtes vastunäidustus.
30.EIÕK ei kehtesta iseenesest kaudse vaktsineerimisnõude keeldu. Euroopa Nõukogu Parlamentaarse Assamblee 27. jaanuari 2021. a resolutsiooni nr 2361(2021) Covid-19 vaktsiinid: eetilised, õiguslikud ja praktilised kaalutlused p-d 7.3.1 ja 7.3.2, mis räägivad vaktsineerimise vabatahtlikkusest ja vaktsiinivastaste diskrimineerimise keelust, on soovituslikud. Ka Euroopa Nõukogu algatatud 4. aprilli 1997. a konventsioon „Inimõiguste ja inimväärikuse kaitse konventsioon bioloogiliste ja meditsiiniliste meetodite rakendamisel“ (inimväärikuse ja biomeditsiini konventsioon, Oviedo konventsioon) ei anna mingeid kaugemale ulatuvaid õigusi. Konventsiooni art 5 lg 1 rõhutab piisavat teavet ja asjaomase isiku vaba nõusolekut iga tervishoiualase sekkumise puhul, art 26 lg 1 lubab siiski piirata seda õigust meetmetega, mis on demokraatlikus ühiskonnas vajalikud avaliku julgeoleku, rahvatervise või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitseks.
31.Kaebaja on varasemas menetluses viidanud kohtupraktikale tsiviilasjades, sh just koondamisolukorra aspektist. Siinkohal tuleb arvestada, et töölepingulistes suhetes võetud seisukohad ei ole automaatselt ülekantavad avalikku teenistusse. VI
32.Haldusorgan saab kaudse vaktsineerimisnõude kehtestada ka siseaktiga ja käesoleval juhul on seda nii ka tehtud.
32.1.ATS § 52 lg 1 sisaldab loetelu tingimustest, mis tuleb ametijuhendis sätestada (ametikoha teenistusülesanded; ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded; summeeritud tööaja, valveaja või öötöö kohaldamise korral sellekohane märge). Vaktsineerimine ei ole olemuselt selline nõue, mis tuleks kolleegiumi arvates ametijuhendis ette näha. ATS § 52 lg 1 on ammendav loetelu, kuna see ei sisalda lahtisele või näidisloetelule omaseid väljendeid, nagu „eelkõige“ või „muu hulgas“, vaid sätestab ammendavalt, mida saab ametijuhendiga kindlaks määrata – selleks on eelkõige teenistusülesanded ning nende täitmiseks vajalik haridus, töökogemus, teadmised ja oskused.
32.2.Kaudne vaktsineerimisnõue ei ole vaadeldav ka ATS § 52 lg-s 3 toodud teenistusülesande täitmiseks kehtestatud nõude olulise muudatusena. Kolleegium nõustub niisiis vastustajaga, et vaktsineerimisnõuet ei saa kehtestada ametijuhendiga, sest vaktsineerimisnõue ei ole käsitatav ei ametikoha teenistusülesandena ega ka nõudena ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele, vaid tegemist on töötervishoiu nõudega TTOS-i tähenduses.
33.ATS § 95 lg 1 sätestab, et ametnik vabastatakse teenistusest, kui ilmnevad või tekivad asjaolud, mis välistaksid tema teenistusse võtmise tulenevalt ATS § 14 lg-st 1 või 2 või §-st 15. ATS § 15 p 5 sätestab, et isikut ei või võtta teenistusse muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaolu esinemisel. ATS § 25 lg 1 p 5 kohaselt peab isik, kes soovib ametikohale asuda, esitama isikule, kellel on tema ametisse nimetamise õigus, seadusega või seaduse alusel nõutavad dokumendid.
15.märtsi 2022. a otsuses vaidlusaluse määruse sätetega seaduse alusel ametniku tervisenõuete kehtestamisest tulenevaid tagajärgi (mh vabastamist ATS § 95 lg 1 alusel). Üldkogu leidis, et hoolimata mõningatest tõlgendusraskustest on asjaolu, et osale tervisenõuetele mittevastav isik ei sobi 21(24)
3-22-157 teenistusse, tagasiviidav seadusliku aluseni (otsus nr 5-19-29/38, p 61). Kuivõrd vangistusseadus (VangS) volitas kehtestama määrusega tervisekontrolli korra ja tervisenõuded, siis oli selles asjas küsimus selles, kas määrusega võib kehtestada ka absoluutset tervisenõuet, mille mitte täitmine toob kaasa ametist vabastamise. Üldkogu jaatas seda, kuigi ATS § 15 ütleb, et nõuded ametnikele tuleks kehtestada seadusega, mille täitmata jätmine siis ATS § 95 alusel saaks kaasa tuua ametist vabastamise. Üldkogu arvates oli VangS § 146, mis kohustab tervisekontrolli läbima ja määruses nimetatud tervisenõudeid täitma, piisav seaduslik alus ATS §-de 15 ja 95 mõttes.
35.PPVS § 71 lg 4 kohaselt kehtestab politseiametniku tervisenõuded ja -kontrolli korra ning tervisetõendi sisu ja vormid Vabariigi Valitsus (vt ka PPVS § 38). Selleks oli kaebaja teenistusest vabastamise ajal Vabariigi Valitsuse määrus nr 114. Selles ei olnud eraldi nõudena COVID-19 haiguse vastu vaktsineerimist sätestatud. Viimane ei välista aga, et PPA peadirektor ei võinud sellise tööohutuse nõude pandeemia tingimustes käskkirjaga kehtestada kõikidel PPA teenistuskohtadel töötamise tingimuseks, tuginedes riskianalüüsile ja kaudselt (käskkirjas sellele otseselt viidatud pole) TTOS-ile ning määrusele nr 144.
36.Tulenevalt TTOS § 13 lg-st 2, määruse nr 144 § 6 lg 2 p-st 11 ja lg 22 p-dest 1 ja 2 ning PPA käskkirja nr 117 p-dest 1 ja 2 saab niisiis käesoleval juhul käsitada seaduse alusel nõutava dokumendina COVID-19 vastase vaktsineerimiskuuri läbimist või COVID-19 läbipõdemist tõendavat dokumenti ning vastava dokumendi esitamata jätmist muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna.
37.Seega on ebaõige ringkonnakohtu seisukoht, et vaktsineerimisnõue tuli määrata ametijuhendiga, ning sellest tehtud järeldus, et ametijuhendi muutmiseks teenistuja nõusoleku puudumine tingis koondamissituatsiooni. Kolleegium nõustub halduskohtuga, et koondamissituatsiooni ei esinenud ka ATS § 90 lg 1 p 3 tähenduses, kuivõrd ametijuhendit ei ole muudetud. Seetõttu ei pea kolleegium vajalikuks ka käsitleda koondamishüvitisega seotut.
38.Mis puutub kaebaja alternatiivsesse koondamisalusesse, nagu oleks faktiliselt esinenud koondamisolukord ATS § 90 lg 1 p 2 alusel, siis on kaebaja oma väite toetuseks toonud vaid ühe e-kirja (Kuressaare politseijaoskonna juhi 12. novembri 2021. a e-kiri (kaebuse lisa 5, dtl 72), mis pealegi oli esitatud pärast käskkirja nr 117 kehtestamist, st haakus vaktsineerimisnõudega.
39.Kolleegium märgib, et PPA teenistuskohtade koosseisu kinnitab siseministri 27. juuni 2014. a määruse nr 28 „Politsei- ja Piirivalveameti teenistuskohtade koosseis“ § 1 lg 2 alusel PPA peadirektor. Halduskohus on uurinud ja kinnitanud, et kaebaja ametikoht jäi alles, vaktsineerimisnõuet ei saa pidada teenistuse ümberkorraldamiseks ja vastustaja funktsioonid ei muutunud, patrullametnike kohtade arv Kuressaare politseijaoskonnas jäi samaks (vt ka vastustaja 7. märtsi 2022. a vastuse p 27, dtl 178, ja seisukoht Riigikohtu lisaküsimuste suhtes).
VII
40.TTOS alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue ei tähenda, et nõude täitmata jätmine võiks tuua kaasa automaatse teenistusest vabastamise. Ka siseakti rakendamisel tuleb järgida kaalumisreegleid (HMS § 4 lg 2) ja kaalumisel ei tohi kaalutlusõigust kuritarvitada. Kolleegium on selgitanud, et kuigi halduse üldise iseloomuga siseakt (halduseeskiri) abistab haldusorganit kaalutlusõiguse teostamisel, ei tohi see kaalumist välistada. Seega peab haldusel olema põhjendatud 22(24)
3-22-157 juhtudel ning konkreetse juhtumi asjaolusid arvestades õiguspärase kaalumisotsuse saavutamiseks võimalus ka halduse siseaktis sätestatud piire ületada. Seejuures tuleb siseakti kohaldades järgida võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtet. (Vt nt kolleegiumi otsused asjades nr 3-3-1-81-07, p 13; 3-3-1-77-14, p 18.) Seega käskkirja nr 117 kui siseakti rakendamisel tuli vaktsineerimisnõude täitmata jätmisel enne teenistuja suhtes õigusliku tagajärje valikut teostada kaalutlusõigust juhul, kui esinesid erakordsed asjaolud või kui käskkirja nr 117 andmise aluseks olnud olukord oli muutunud.
41.Praegusel juhul ei ole kaebaja toonud välja erilisi ega uusi asjaolusid, mis leidsid aset käskkirja nr 117 ja käskkirja nr 175p andmise vahel. Tol ajal valitses endiselt üldine ebakindlus viiruse osas ning ettevaatuspõhimõttest juhindumine oli ka käskkirja 175p andmise ajal 22. detsembril 2021 endiselt asjakohane.
42.Enne käskkirja nr 175p andmist ei tõendanud kaebaja, et tal ei ole võimalik vaktsineerimist jätkata tõsiste terviseprobleemide tõttu, ega toonud esile ka muid erilisi asjaolusid, millest tulenevalt PPA oleks pidanud talle käskkirja nr 117 rakendamisel tegema erandi. Ei vaielda selle üle, et kaebaja oli alustanud vaktsineerimist. Ta oli 4. märtsil 2021 saanud AstraZeneca (Vaxzevria) vaktsiini esimese doosi ja esitas selle kohta 12. novembril 2021 (pärast käskkirja nr 117 ja enne teenistusest vabastamist) vastustajale ka tõendi (vt dtl-d 83–84). Käskkirja nr 117 p 3 järgi tuli ametnikul, sh politseiametnikul ja töötajal esitada hiljemalt 12. novembriks 2021 vahetule juhile kontrollimiseks punktis 2 nimetatud tõend (v.a juhul kui ta on seda juba teinud) või alustada vaktsineerimisega ja esitada selle kohta vastav tõend.
43.Kolleegium ei kahtle selles, et PPA on immuniseerimise all pidanud silmas vaktsineerimiskuuri läbimist vastavalt vaktsiini tootja ettenähtud juhistele ja dooside arvule. Vaxzevria vaktsiini tuli kuuri läbimiseks süstida kaks doosi 4–12-nädalase vahega, asjaolu, et vaktsineerimiskuur Vaxzevriaga koosneb kahest doosist, nähtub ka kaebaja esitatud immuniseerimise tõendist. Lõpetamata vaktsineerimine ei täidaks kuidagi käskkirja nr 117 eesmärke, seda enam, et kaebajal oli vaktsineerimisnõude kehtestamise hetkeks 3. novembril 2021 läinud juba mööda rohkem kui 12 nädalat esimese doosi tegemisest. Lisaks nähtub käskkirja nr 117 p-st 9, et vastustaja oli teadlik vaktsiinide võimalikust kõrvalmõjust ning tal tulnuks nendega arvestada, juhul kui need konkreetsel juhul ilmnesid (vt eespool p 1). Seega oli PPA kehtestanud vaktsiinide ohutuse ja võimalike kõrvalmõjude hindamist puudutava tagatise (vt eespool p 21).
44.Käskkirjas nr 117 nähti ette vaktsineerimistõendi esitamine hiljemalt 12. novembriks 2021. Selleks ajaks esitas kaebaja tõendi vaktsiini esimese doosi kohta, mille ta oli saanud 4. märtsil 2021. Vastustaja 17. novembri 2021. a kirjas nr 1.9-3/1967-1 kaebajale teenistusest vabastamise etteteatamise kohta anti viimasele aega tõendi esitamiseks hiljemalt 20. novembrini 2021 ja teatati, et vastasel korral vabastatakse ta teenistusest 31. detsembril 2021 teenistuskohale seatud tingimustele mittevastavuse tõttu. PPA 17. novembri 2021. a kirjas on märgitud: „Juhul, kui tunnete end vaktsineerimise suhtes ebakindlalt või on Teil täiendavaid küsimusi, siis julgustan Teid pöörduma oma vahetu juhi ja personalibüroo poole või vaatama 8. novembri 2021 toimunud seminari, kus spetsialistid jagasid igakülgseid selgitusi.“
23(24)
3-22-157
45.Kaebaja ei esitanud käesolevas asjas enne vabastamist vastustajale arstitõendit vaktsiini vastunäidustuse kohta (vt selle kohta lähemalt Euroopa vaktsineerimise infoportaal13). Toimikus sisalduv perearsti epikriis pärineb 23. veebruarist 2022, st pärast kaebaja teenistusest vabastamist, kusjuures selles perearst vaid nendib, et kaebaja on kõrvus vilistamise ehk tinnituse ühe võimaliku põhjusena ära toonud vaktsineerimist, mis toimus pea aasta tagasi.
46.Kuivõrd kaebaja ei esitanud tervishoiuteenuse osutaja tõendit vaktsiini vastunäidustuse kohta, ei olnud vastustaja kohustatud ka omal käel kaebaja tervist kaaluma. Vastustaja vastusest kaebusele ilmneb, et kui vastunäidustus oleks saanud kinnitust, oleks vastustaja püüdnud leida probleemile teistsuguse lahenduse. Vastustaja märgib kaebusele vastuses, et nt Lääne prefektuuris on vähemalt ühele ametnikule tehtud vaktsineerimisnõude täitmisel erand, st pikendatud käskkirja nr 117 p-s 3 nimetatud tõendi esitamise tähtaega, kuivõrd ei olnud selge ja alles uuriti, kas ametnikule on tervise tõttu COVID-19 vastu vaktsineerimine vastunäidustatud.
47.Kaebaja ei toonud enne tema teenistusest vabastamist välja ka muid erilisi asjaolusid, millest tulenevalt PPA oleks pidanud talle käskkirja nr 117 rakendamisel tegema erandi. Kaebaja ei ole avaldanud soovi oma avaliku võimu teostamise õigust peatada (ATS § 83 p 1). Kaebaja on väitnud, et tal oli oma ametikohal pigem vähe kokkupuuteid inimestega. Kolleegiumi hinnangul peab PPA olema kriiside lahendamiseks valmis kiiresti paigutama oma personali ümber uute ülesannete täitmiseks. Tuleb arvestada, et koroonapandeemiast tingitud hädaolukord kestis Eestis 1. juunini 2022.
22.detsembri 2021. a seisuga võis küll olla märke olukorra leevenemisest, mis hiljem leidsid kinnitust viiruse omikrontüve leviku ja omaduste selginemisega, kuid sel hetkel oleks olnud veel ennatlik teha järeldust, et politseinike tervist koroonaviirus lähikuudel enam ei ohusta või et neid ei ole vaja tavapärase töö asemel kaasata kriiside lahendamisse.
48.Tulenevalt eelnevast tühistab kolleegium kohtute otsused ja teeb uue otsuse, millega jätab kaebuse rahuldamata. VIII
49.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuivõrd PPA ei ole esitanud kulude nimekirja, siis jäävad menetlusosaliste kulud nende endi kanda.
50.HKMS § 104 lg 10 järgi on kassaator (vastustaja) riigilõivu tasumisest vabastatud.
51.Avaldatavas kohtuotsuses tuleb kaebaja nimi asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)