Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-22-184 16. juuni 2026 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Oliver Kask ja Julia Laffranque X kaebus Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.1.-1/117 ja 29. detsembri 2021. a käskkirja nr 11.9-2.8/193p õigusvastasuse kindlakstegemiseks, teenistusest vabastamise aluse muutmiseks ning hüvitise väljamõistmiseks Kaebaja X, esindaja vandeadvokaat Jaanika Reilik-Bakhoff Vastustaja Politsei- ja Piirivalveamet, esindaja Irina Punko Tartu Ringkonnakohtu 14. detsembri 2023. a otsus Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Rahuldada Politsei- ja Piirivalveameti kassatsioonkaebus osaliselt.
2.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. detsembri 2023. a otsus osas, milles jäeti muutmata Tartu Halduskohtu 30. novembri 2022. a otsuse resolutsiooni punkt 4.1. Tühistada selles osas halduskohtu otsus ning jätta Politsei- ja Piirivalveameti 3. novembri 2021. a käskkirja nr 1.1-1/117 punktide 1, 3, 5 ja 7 õigusvastasuse tuvastamise nõue rahuldamata.
3.Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 14. detsembri 2023. a otsuse resolutsiooni punkt 2 osas, milles Politsei- ja Piirivalveametilt mõisteti X kasuks välja hüvitis rohkem kui kolme kuu keskmise palga ulatuses. Muuta ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
5.Mõista Politsei- ja Piirivalveametilt X kasuks välja menetluskulud 3176 eurot 24 senti. Ülejäänud menetluskulud jätta menetlusosaliste endi kanda.
6.Asendada kohtuotsuse avaldamisel kaebaja nimi tähemärgiga.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) peadirektori 3. novembri 2021. a käskkirjaga nr 1.1.-1/117 kehtestati PPA-s töötamise tingimuseks vaktsineeritus COVID-19 vastu (p 1); kohustati teenistujaid esitama sellekohane tõend või alustama vaktsineerimisega ja esitama sellekohane tõend (p 3); kohustati teenistusest eemal olnud, kuid teenistusse naasvaid teenistujaid esitama samuti eelnimetatud tõend (p 5); nähti ette, et teenistujaga, kes ei vasta p-s 1 nimetatud tingimustele, lõpetatakse teenistus- või töösuhe. Käskkirja õigusliku alusena on nimetatud töötervishoiu ja tööohutuse seaduse (TTOS) § 134 lg-t 2, siseministri 17. juuli 2014. a määruse nr 33 „Politsei- ja Piirivalveameti põhimäärus“ § 10 lg 1 p 1 ja lg-t 2.
3-22-184
2.PPA 29. detsembri 2021. a käskkirjaga nr 1.9-2.8/193p vabastati Narva politseijaoskonna patrulltalituse juht X (kaebaja) teenistusest seoses teenistusse võtmise nõuetele mittevastavusega. Käskkirja põhjenduste järgi tuli politseiametnikul esitada tõend COVID-19 vastu vaktsineerimise kohta Ida prefektuuri prefekti 15. novembri 2021. a teatise nr 1.9-3/1900-1 alusel
20.detsembriks 2021. Selle seisuga ei ole kaebaja tõendit esitanud. Käskkirja õigusliku alusena viidati politsei ja piirivalve seaduse (PPVS) §-dele 62 ja 361, Politsei- ja Piirivalveameti põhimääruse § 13 lg 1 p-le 1, avaliku teenistuse seaduse (ATS) §-dele 95, 56 ja 104, töölepingu seaduse (TLS) §-le 71, TTOS § 13 lg-le 2, § 131 lg-le 9, Vabariigi Valitsuse 5. mai 2000. a määrusele nr 144 „Bioloogilistest ohuteguritest mõjutatud töökeskkonna töötervishoiu ja tööohutuse nõuded“ (määrus nr 144) ning PPA peadirektori 3. novembri 2021. a käskkirjale nr 117.
3.Kaebaja esitas halduskohtule kaebuse, milles palus tuvastada nimetatud käskkirjade õigusvastasuse, muuta teenistusest vabastamise alust ning mõista tema kasuks välja hüvitised seoses koondamise ja koondamisest etteteatamise tähtaja rikkumisega.
4.Tartu Halduskohtu 30. novembri 2022. a otsusega rahuldati kaebus osaliselt, tunnistati
3.novembri 2021. a käskkirja p-d 1, 3, 5 ja 7 ning teenistusest vabastamise käskkiri tervikuna õigusvastaseks ning mõisteti PPA-lt kaebaja kasuks õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest välja hüvitis kuue kuu keskmise kuupalga ulatuses. Ülejäänud osas jättis halduskohus kaebuse rahuldamata. Halduskohtu põhjendused olid järgmised.
4.1.3. novembri 2021. a käskkirjaga kehtestati sisuliselt vaktsineerimiskohustus. Vaktsineerimiskohustuse eesmärk oli vältida teenistujate nakatumist ja nakkuse edasikandmist teistele isikutele ning teenistujate rasket haigestumist, mis võiks personalipuuduse tõttu ohustada PPA ülesannete täitmist. Vaktsineerimine ei välista isiku nakkusohtlikkust ega haigestumist. Teadusandmed vaktsiinide tõhususe kohta muutusid sedavõrd kiiresti, et jäiga, range ja samal ajal püsiva vaktsineerimisnõude kehtestamisel pidanuks olema eriti ettevaatlik. Juba vaktsineerimisnõude kehtestamise ajal oli vaktsiinide toimet avalikult kritiseeritud. Seetõttu ei olnud üksnes vaktsineerimisele suunatud meetmed sobivad.
4.2.Vastustaja ei ole väitnud, et piirangutel oli vahetu mõju nakatumise ja raske haigestumise vähenemisele kollektiivis.
4.3.Arvestades seda, et PPA teenistujate vaktsineeritus oli 2021. a detsembris 99%, ei saanud üksikud vaktsineerimata teenistujad kujutada endast tõsist ohtu riigi sisejulgeolekule ja inimeste elule ning tervisele.
4.4.Vastustaja saanuks teenistusest vabastamise otsustamisel kaaluda kaebaja töö ümberkorraldamist, kuid seda ei tehtud. Kaebaja sai vaktsineerimiskohustusest teada alles 27. detsembril 2021, st vaid vähe aega enne teenistusest vabastamist.
4.5.Vaktsineerimistõendi esitamata jätmise tõttu kaebaja teenistusest vabastamisel kohaldas vastustaja ebaõigesti avaliku teenistuse seaduse (ATS) § 95 lg-t 1. ATS § 15 lg 5 kohaselt ei võeta teenistusse isikut muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaolu ilmnemise korral. Vaktsineerimistõendi esitamata jätmise tõttu teenistusse võtmisest keeldumist ei näe ette aga ükski seadus. TTOS § 13 lg 2 on pädevusnorm, millest ei tulene, et kehtestatud nõuete täitmata jätmine oleks automaatselt võrdväärne ATS §-s 15 sätestatud teenistusse võtmisest keeldumise alustega.
4.6.Teenistusest vabastamise aluse muutmine koondamiseks ei ole põhjendatud. Vaktsineerimine ei ole seotud ühegi ATS § 52 lg 1 p-des 1–3 nimetatud ametijuhendi osisega, milleks on 2(9)
3-22-184 teenistusülesanded, nõuded haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele, erisused tööaja kohta. Seega ei pidanud see nõue sisalduma ametijuhendis ja kaebajal ei ole õigust nõuda teenistusest vabastamise aluse muutmist koondamiseks.
4.7.ATS § 105 lg-s 1 sätestatud kolmekuulist keskmise palga hüvitist suurendas kohus kuue kuu keskmise kuupalga suuruse hüvitiseni. Kohus võttis arvesse, et käskkiri nr 117, millega vastustaja kehtestas vaktsineerimisnõude, tehti kaebajale teatavaks hilinenult ning tal ei olnud enam võimalik kasutada muid õiguskaitsevahendeid.
4.8.Halduskohus mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 41,6% ulatuses.
5.Tartu Ringkonnakohus jättis 14. detsembri 2023. a otsusega PPA apellatsioonkaebuse rahuldamata ja rahuldas kaebaja apellatsioonkaebuse osaliselt. Ringkonnakohus tühistas halduskohtu otsuse osas, millega PPA-lt mõisteti kaebaja kasuks õigusvastaselt teenistusest vabastamise eest välja hüvitis kuue kuu keskmise kuupalga ulatuses. Ringkonnakohus tegi selles osas uue otsuse, millega mõistis PPA-lt kaebaja kasuks välja hüvitise 18 kuu keskmise kuupalga ulatuses. Samuti tühistas ringkonnakohus halduskohtu otsuse menetluskulude jaotuse osas ning mõistis PPA-lt kaebaja kasuks välja halduskohtus kantud menetluskulud 2500 eurot ja apellatsioonimenetluse kulud 2000 eurot. Otsuse põhjendused olid järgmised.
5.1.Vaktsiinide tõhususe olid kahtluse alla seadnud mitu eksperti, sh Vabariigi Valitsuse teadusnõukoja liikmed. Riikides, kus vaktsineerituse tase oli kõrge, ei olnud haigestumisnäitajad 2021. a sügistalvel madalamad kui mujal. Ka selle aja kohta esitatud Terviseameti statistika näitas, et vaktsineeritud ja vaktsineerimata nakatunute osakaal ei olnud kuigi erinev, isegi kui arvestada vaktsineeritud ja vaktsineerimata inimeste proportsioone ühiskonnas. Statistika põhjal vajas haiglaravi kõigist nakatunutest 1,2% omikrontüve puhul ja 4,2% varasema deltatüve puhul. PPA-s oli 2021. a lõpus vaktsineerimata 39 teenistujat. Nende teenistusest vabastamisega oli võimalik vältida ühe või kahe inimese rasket haigestumist. Kuna vaktsineerimine ei hoia nakatumist ära – seda kinnitas prof Irja Lutsar –, oli PPA peadirektori 3. novembri 2021. a käskkiri õigusvastane. Teadlaste seisukohtades ei ole alust kahelda.
5.2.PPA tunnistas selle käskkirja 3. märtsil 2022 kehtetuks. Võib arvata, et PPA oli selleks ajaks ise aru saanud, et üldine vaktsineerimiskohustus ei ole proportsionaalne. Kaebaja teenistusülesanded võimaldasid tal teha suures ulatuses kaugtööd.
5.3.Ekslik on kaebaja seisukoht, et tegemist oli koondamissituatsiooniga, kuna vaktsineerimiskohustuse sai kehtestada üksnes ametijuhendiga ja seda oli tehtud sisuliselt kaebaja nõusolekuta. ATS § 52 lg 1 sätestab ametijuhendis määratavad küsimused - ametikoha teenistusülesanded, ametniku haridusele, töökogemusele, teadmistele ja oskustele kehtestatud nõuded ning märke summeeritud tööaja, valveaja või öötöö kohaldamise kohta – kinnise loeteluna. Seega ei ole ametijuhendis võimalik reguleerida küsimusi, mida seadus ette ei näe. ATS § 52 lg-s 1 sätestatud loetelu arvestades ei ole kohustuslik vaktsineerimine ka olemuslikult küsimus, mida tuleks lahendada ametijuhendis. Vaktsineerimiskohustus on pigem PPA teenistujate tervisega seotud lisanõue, st küsimus, mis oleks võinud kuuluda näiteks kaebaja teenistusest vabastamise ajal kehtinud Vabariigi Valitsuse 1. jaanuari 2020. a määrusega nr 114 kehtestatud „Politseiametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“ reguleerimisesemesse. Kuna tegemist ei olnud koondamisega, ei ole kaebajal õigust saada koondamisest etteteatamise tähtaja rikkumise eest ATS § 101 lg 6 alusel hüvitist.
5.4.Kaebaja taotleb, et ATS § 105 lg 1 teise lause alusel välja mõistetud hüvitist (kuue kuu keskmine palk) suurendataks. Kaebaja on põhjendanud seda mitme asjaoluga: tal ei ole siiani õnnestunud tööd 3(9)
3-22-184 leida; teda ei lubatud pärast haigust teenistusse naasmisel puhkusele, mis oleks seadnud ta vaktsineerimisnõude vaidlustamisel paremasse olukorda; ta oli tunnustatud, hea väljaõppega ja eeskujuliku teenistusega spetsialist; temalt võeti võimalus teha meelepärast tööd ning teha karjääri asutuses, kus ta oli töötanud üle 15 aasta; ta kaotas võimaluse jääda soodustingimustel pensionile; sarnastes vaidlustes on kohtud välja mõistnud suuremaid hüvitisi. Kogu olukord oli kaebaja suhtes äärmiselt ebaõiglane. Ta vabastati teenistusest vaid neli kuud kehtinud vaktsineerimiskäskkirja täitmata jätmise tõttu. Kaebajat ei ole teenistusse tagasi kutsutud vaatamata vaktsineerimiskohustusest loobumisele. PPA Ida prefektuuris toimusid pärast kaebaja teenistusest vabastamist konkursid mitmele ametikohale, kuid neid ametikohti kaebajale ei pakutud. Kaebaja viibis 31. augustist 2021 kuni 30. detsembrini 2021 haiguslehel ning sai vaktsineerimiskäskkirjaga tutvuda alles
30.detsembril 2021, kui talle edastati teenistusest vabastamise käskkiri. Enne seda oli kaebajale
22.detsembril 2021 e-kirja teel teatatud, et kui ta ei esita vaktsineerimise kohta tõendit hiljemalt
27.detsembriks 2021, vabastatakse ta alates 31. detsembrist 2021 teenistusest. Kaebaja sai selle e-kirja kätte alles 27. detsembril 2021, st vaktsineerimistõendi esitamise tähtaja viimasel päeval. Seega ei jäänud kaebajale vaktsineerimiskohustuse täitmiseks aega. Kaebaja soovis pärast haiguslehelt naasmist puhkust, kuid seda talle ei võimaldatud. Kaebaja puhkusele lubamisel oleks puhkuse ajaks ära langenud oht, et ta kannab nakatumise korral ohtu edasi teistele isikutele. Perearst oli kaebajale haiguse ajal suuliselt soovitanud pikalt haiguslehel viibimise tõttu esialgu mitte vaktsineerida.
5.5.Kuna rahuldamata jäid kaebaja nõuded kvalifitseerida teenistusest vabastamine ümber koondamiseks ning mõista sellega seoses välja hüvitis PPVS-i alusel ja hüvitis koondamisest etteteatamise tähtaja rikkumise eest (ATS § 101 lg 6), ei saa rääkida kaebuse täielikust rahuldamisest. Halduskohtus menetluskuludena taotletud 3196 eurost 80 sendist on põhjendatud välja mõista 2500 eurot, sest suur osa kaebaja rahalistest nõuetest jäi küll rahuldamata, kuid vaktsineerimiskohustusega seotud nõuded rahuldati.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.PPA palub kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning teha uue otsuse, millega jätta kaebus rahuldamata. PPA on kassatsiooniastmes esitanud järgmised põhjendused.
6.1.PPA ülesannete iseloomu tõttu on kontakt kolmandate isikutega vältimatu. PPA kannab seadusest tulenevalt sisejulgeolekut tagava asutusena ühte riigi tuumikfunktsioonidest ning isikkoosseisu teenistus- ja reageerimisvõime säilitamine on määrava tähtsusega.
6.2.Ringkonnakohus on vaktsiinide tõhususe hindamisel tuginenud asjakohatutele allikatele (meedias ilmunud artiklid ja intervjuud), mitte aga teadusandmetele. Prof Toivo Maimetsa sõnul ilmus aastatel 2020–2021 SARS-CoV-2 viiruse teemal keskeltläbi umbes 500 teadusartiklit päevas. Sellises mahus teaduskirjandust ei ole menetlusosalistel ega kohtul võimalik läbi töötada. Kirjeldatud olukorras tuleb konsulteerida usaldusväärse asjatundjaga, kelleks on tunnustatud rahvusvahelised organisatsioonid (nt OECD), riigiasutused (nt Terviseamet, Ravimiamet) ja teadusasutused (nt Tartu Ülikool). PPA kasutas põhjendatult Terviseameti arvamust. Ringkonnakohus ei ole kohaldanud uurimispõhimõtet ega ole küsinud PPA-lt ka selgitust, miks vaktsineerimiskohustusest loobuti.
6.3.Ringkonnakohus ei ole hinnanud haldusakti õiguspärasust selle andmise aja seisuga (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2 teine lause), vaid on lähtunud andmetest, mis loodi või said teatavaks pärast käskkirja nr 117 andmist. 2022. aastal toimunu ei saanud mõjutada 2021. a käskkirjade õiguspärasust.
4(9)
3-22-184
6.4.Ringkonnakohus ei ole selgitanud, kas seadusest tulenes PPA-le õigus 3. novembri 2021. a käskkiri kehtestada. PPA-l oli kaalumisruum vaktsineerimisnõude kehtestamisel. PPA eesmärk vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel oli vältida rasket haigestumist ja hoida nakatumine minimaalsena. Kõigi PPA teenistujate vaktsineerimiskohustus oli sobiv meede eesmärgi saavutamiseks, sest see oli sel hetkel teadaolevalt parim võimalus tagada asutuse suutlikkus täita oma ülesandeid ning keskenduda õigusaktidest tuleneva sisejulgeoleku ülesannete täitmisele.
6.5.Kaebaja kasuks välja mõistetud hüvitis on ebamõistlikult suur. Kaebajal on magistrikraad õigusteaduses ja uue töö leidmine ei ole seetõttu raske. Teenistus politseis annab hea suhtlemis- ja analüüsioskuse, suure pingetaluvuse ja hea kohanemisvõime – omadused, mis oluliselt parandavad politseiametniku kohal töötanu eduväljavaateid tööturul. Kaebaja ei ole kordagi kandideerinud pärast vabastamist PPA-sse. Hüvitise suurendamine pensioni kaotamise tõttu oli meelevaldne. Kaebaja oli teenistusest vabastamise ajal 34-aastane ning PPVS-is sätestatud pensioni saamiseks pidanuks ta töötama kuni 50. eluaasta saabumiseni. Enne teenistusest vabastamist suheldi kaebajaga aktiivselt ja ta oli vaktsineerimiskohustusest teadlik. Kaebaja ei väida, et ta ei olnud haiguse tõttu võimeline PPA-ga suhtlema.
6.6.Kuigi kaebaja leidis vestlusel prefektiga, et tema tervislik seisund ei võimalda vaktsineerimiskuuri läbimist, ei esitanud ta selle kohta arstitõendit. Tegemist on spetsiifilise asjaoluga, mille üle saab otsustada vastava ala asjatundja, kes oskab konsulteerida patsienti vaktsineerimise võimalike negatiivsete mõjude osas.
7.Kaebaja vaidleb vastuses kassatsioonkaebusele sellele vastu ja taotleb ringkonnakohtu otsuse jõusse jätmist ning menetluskulude väljamõistmist kaebaja kasuks. Kaebaja palub küsida eelotsust Euroopa Kohtult ja Euroopa Inimõiguste Kohtult ning tunnistada TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse määrus nr 144 põhiseadusvastaseks. Kaebaja põhjendused on järgmised.
7.1.Kuna vaktsineerimiskohustusega piiratakse intensiivselt isiku põhiõigusi, peab selleks olema seaduses selge alus. TTOS ei näe selgelt sellist alust ette ja selle norme tuleb tõlgendada põhiõigusi võimalikult enam kaitsval viisil. TTOS ei ole suunatud teiste inimeste tervise kaitsmisele. Legitiimne ei ole eesmärk kaitsta ametnikku ennast (RKPJKo 5-22-4, p 48).
7.2.Kohustusliku vaktsineerimise nõue ei ole TTOS-i abinõu, vaid tervisenõue, milleks on olemas eriregulatsioon ja mille saaks kehtestada vähemalt Vabariigi Valitsuse määrusega. Vabariigi Valitsuse määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ja lg 22 p-d 1 ja 2 ei anna õiguslikku alust vaktsineerimiskohustuse kehtestamiseks, vaid nakkusohutuse kontrollimiseks.
7.3.Vaktsineerimisele kui tervisenõudele viitavad PPVS § 71 lg-d 2 ja 4. PPVS § 71 lg 4 sätestab, et politseiametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli korra ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega. Vabariigi Valitsus on 19. detsembri 2019. a määrusega nr 114 „Politseiametniku tervisenõuded ja tervisekontrolli kord ning tervisetõendi sisu ja vormi nõuded“ kehtestanud politseiametniku tervisenõuded ning nende hulka ei kuulu kohustuslik vaktsineerimine.
7.4.TTOS-iga võeti üle direktiiv 89/391/EMÜ, mille mõtte ja eesmärgiga ei ole vaktsineerimiskohustus kooskõlas. TTOS § 13 lg 2 ja TTOS-i alusel antud Vabariigi Valitsuse määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 tõlgendus on otseses vastuolus Euroopa Liidu õigusega, sh Euroopa Parlamendi ja nõukogu direktiiviga 2000/54/EÜ. Selle direktiivi art 14 lg 3 sätestab, et tõhusad vaktsiinid tuleb teha töötajale kättesaadavaks ning vaktsiine kättesaadavaks tehes peaksid tööandjad arvesse võtma VII lisas sätestatud soovitatavaid tegevusjuhiseid. Tõhusaks vaktsiiniks saab direktiivi kohaselt lugeda vaktsiini, mis on vastavalt märgistatud. COVID-19 vaktsiinidel selline märgistus 5(9)
3-22-184 puudub. Kohustuslik vaktsineerimine ei ole kooskõlas ka määruse eesmärgiga, milleks on nakkusohutuse tagamine. Vaktsineerimisega ei ole aga võimalik nakkusohutust saavutada ning sellekohane informatsioon on olnud algusest peale vaktsiinide infolehel. Tööandjale piiramatu võimu andmine vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel ei olnud direktiivi ega TTOS-i eesmärk. Direktiiv kohaldub politseiteenistuses olevatele isikutele niivõrd, kuivõrd nende teenistuse laad ei näe ette teisiti. Sellele tingimusele vastab TTOS § 1 lg 2. Kui TTOS-i sätted on kohaldatavad, on kohaldatav ka direktiiv.
7.5.Kohustusliku vaktsineerimise lubatavust käsitleva EIK otsuse Vavřička jt vs. Tšehhi Vabariik, nr 47621/13 jt, p-s 266 on leitud, et vaidlusalusel sekkumisel, st vaktsineerimiskohustuse kehtestamisel, peab olema alus riigisiseses õiguses. See alus peab olema piisavalt juurdepääsetav ning sõnastatud piisavalt täpselt, et isikud, kelle suhtes see kehtib, saaksid oma käitumist kujundada ja vajaduse korral asjakohase nõustamise abil mõistlikul määral ette näha selle tagajärgi. Eesti õiguses sellist selgust ei ole. Samas otsuses on EIK leidnud ka, et kohustusliku vaktsineerimise eeldus on vaktsiin, mis on olnud kaua turul ja läbinud kõik uuringud. COVID-19 vaktsiinid seda tingimust ei täida.
7.6.Kohustuslik vaktsineerimine on otsene perekonna- ja eraelu puutumatuse riive. Seaduses puudub alus ja täpne kord, mis annaks tööandjale õiguse sekkuda sel viisil teenistuja perekonna- ja eraellu. TTOS § 13 lg 2 ja Vabariigi Valitsuse määruse nr 144 § 6 lg 2 p 11 ei saa olla tööandja jaoks perekonna- ja eraellu sekkumise aluseks, sest nendes sätetes puuduvad täpne kord ja olukorra kirjeldus, mille korral saaks tööandja kohustuslikku vaktsineerimist kohaldada. Tööohutuse nõuded saab kehtestada vaid seadusega, kuid seda ei ole tehtud. Selleks, et TTOS § 13 lg-t 2 oleks võimalik pidada põhiseaduspäraseks, peaks sellest sättest nähtuma kinnine loetelu rangematest meetmetest, mida tööandjal on õigus tööohutuse tagamiseks rakendada.
7.7.Kui töötaja või teenistuja ei järgi töötervishoiu või tööohutuse nõudeid, tuleb ta vabastada ametist rikkumise, mitte nõuetele mittevastavuse tõttu.
7.8.Kaebajale oli 2021. a oktoobris puhkuse ajakava kohaselt ette nähtud paarinädalane puhkus. Kuna kaebaja oli sel ajal haiguslehel, oli tal õigus pärast ajutise töövõimetuse lõppu kasutada korralist puhkust vähemalt samas ulatuses, kuid vastuolus TLS § 69 lg-ga 6 keelduti kaebajale puhkust andmast. Puhkuselt naastes oleks vaktsineerimisnõue juba lõppenud, sest 2022. a jaanuaris ei vabastatud enam kedagi vaktsineerimatuse tõttu teenistusest. Kaebajal oli kokku saamata 71 päeva puhkust.
7.9.Kaebaja oli teavitanud PPA-d, et haiguslehel olles ei pääse ta teatisele ligi ning on valuvaigistite mõju all, mistõttu vajab rohkem aega. Kaebajale jäi haiguslehelt naasmise järel vaktsineerimiskohustuse täitmiseks vaid mõni üksik päev.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
I
8.Kassatsioonkaebus tuleb rahuldada osaliselt. Ringkonnakohtu ja halduskohtu otsused tuleb osaliselt tühistada materiaalõiguse väära kohaldamise tõttu (HKMS § 230 lg 1). Kolleegium teeb uue otsuse vaktsineerimisnõude õiguspärasust ja välja mõistetava hüvitise suurust puudutavas osas. Kaebaja teenistusest vabastamist puudutavas osas tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi muuta (HKMS § 230 lg 5 p-d 5 ja 6). Samuti tuleb muuta menetluskulude jaotust. Ringkonnakohus jõudis õigele lõppjäreldusele, et kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane, kuid eksis vaktsineerimisnõude üldise õiguspärasuse ja hüvitise suuruse hindamisel. 6(9)
3-22-184 II
9.Kolleegium jääb seisukohtade juurde, mida ta väljendas PPA sama 3. novembri 2021. a käskkirja kohta otsuses nr 3-22-157/25. PPA võis TTOS § 13 lg 2 ja riskianalüüsi alusel kehtestada kaudse vaktsineerimisnõude, sest politsei täidab riigi tuumikfunktsiooni ning pandeemia ajal oli PPA-l kohustus kaitsta nii teenistujate tervist kui ka asutuse toimepidevust. Sama arusaama kinnitab tööandja vaktsineerimisnõude kohta hilisem Riigikohtu üldkogu otsus nr 2-21-12706/108, mille järgi ei välista seadusandja või Vabariigi Valitsuse üldise vaktsineerimiskohustuse puudumine tööandja õigust kehtestada riskianalüüsist tulenev töötervishoiu ja tööohutuse abinõu.
10.Kaudne vaktsineerimisnõue riivab inimese kehalist puutumatust ja eraelu puutumatust, kuid see ei muuda nõuet iseenesest lubamatuks. Riigikohus on juba Kaitseväe vaktsineerimisnõude kohta selgitanud, et pandeemia olukorras võib selline nõue olla õigustatud vajadusega kaitsta teiste isikute elu ja tervist ning riigi oluliste ülesannete täitmist (RKHKm 3-21-2241/11). Ka põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on leidnud, et vaktsiinidega kaasnevad riskid riivavad õigust tervise kaitsele, kuid riigil on samal ajal kohustus kaitsta inimeste elu ja tervist (RKPJKo 5-22-4/13). EIK praktika ei nõua teistsugust järeldust, sest ka EIK on käsitanud vaktsineerimiskohustust eraelu riivena, mida võib seadusliku aluse ja proportsionaalse eesmärgi korral õigustada rahvatervise kaitsega (EIKo 08.04.2021, Vavřička jt vs. Tšehhi Vabariik, nr 47621/13 jt).
11.Vaktsineerimisnõuet ei pidanud kehtestama kaebaja ametijuhendis. Kolleegium on otsuses nr 3-22-157/25 selgitanud, et vaktsineerimine ei ole ATS § 52 lg 1 mõttes ametijuhendis määratav teenistusülesanne, haridus-, kogemus-, teadmiste ega oskusnõue ning kaudne vaktsineerimisnõue ei ole vaadeldav teenistusülesande täitmiseks kehtestatud nõude olulise muutmisena. Küll aga saab COVID-19-vastase vaktsineerimiskuuri läbimist tõendavat dokumenti käsitada seaduse alusel nõutava dokumendina ning selle esitamata jätmist muu seaduses sätestatud teenistusse võtmist välistava asjaoluna ATS § 15 p 5 ja § 95 lg 1 tähenduses.
12.Seetõttu ei olnud põhjust lugeda PPA 3. novembri 2021. a käskkirja punkte 1, 3, 5 ja 7 õigusvastaseks. Samadel põhjustel ei olnud alust muuta kaebaja teenistusest vabastamise alust koondamiseks ega mõista talle välja koondamisega seotud hüvitisi. III
13.Käskkirja nr 117 õiguspärasus ei tähenda, et iga selle alusel teenistussuhtes tehtud üksikotsus on õiguspärane. Kolleegium on varem selgitanud, et TTOS-i alusel kehtestatud riskianalüüsist tulenev vaktsineerimisnõue ei tähenda automaatset teenistusest vabastamist. Ka siseakti rakendamisel tuleb järgida kaalumisreegleid, võrdse kohtlemise põhimõtet ja proportsionaalsuse põhimõtet (RKHKo 3-22-157/25, p 40). Haldusorgan võib kaalutlusõiguse teostamist suunata halduseeskirjaga, kuid halduseeskiri ei tohi välistada üksikjuhtumi kaalumist. Kaalutlusõigust teostades peab haldusorgan arvestama olulisi asjaolusid, kaaluma asjakohaseid huve ning jätma arvestamata ebaolulised asjaolud. Kohus kontrollib, kas haldusorgan on kaalutlusõiguse piire ja eesmärki järginud, kuid ei asenda haldusorgani kaalutlust enda kaalutlusega (vt nt RKHKo 3-3-1-77-14, p 18). Kolleegiumi hinnangul ei piisanud PPA-l tõdemusest, et kaebaja ei olnud tähtajaks nõutud tõendit esitanud.
14.PPA pidi kaebaja enne teenistusest vabastamist sisuliselt ära kuulama. Ärakuulamine ei tähenda üksnes seda, et isikule saadetakse teade juba kujunenud kavatsusest teenistussuhe lõpetada. Isikule tuleb anda tegelik ja mõistlik võimalus esitada vastuväiteid ja selgitusi ning leida koostöös PPA-ga parim lahendus, millal lasta ennast vaktsineerida. Praeguses asjas oleks kaebaja saanud selgitada vähemalt töövõimetuse kestust, teate hilinenud kättesaamist, tervislikku seisundit, puhkuse 7(9)
3-22-184 kasutamise vajadust ning seda, kas ja millal oleks tal olnud võimalik vaktsineerimist alustada või muu sobiv tõend esitada.
15.Kaebaja oli vaktsineerimisnõude kehtestamise ajal ning käskkirjas nr 117 sätestatud tähtaja jooksul ajutiselt töövõimetu. Ta ei täitnud sel ajal teenistusülesandeid. PPA edastas talle
15.novembri 2021. a teatise alles 22. detsembril 2021 ning määras uueks tähtajaks
27.detsembri 2021. Kaebaja tutvus teatisega 27. detsembril 2021 ning ta vabastati
29.detsembri 2021. a käskkirjaga teenistusest alates 31. detsembrist 2021. Kuigi kaebaja oli vaktsineerimisnõudest seega teenistusest vabastamise käskkirja andmise ajaks teadlik, ei olnud tal tegelikku võimalust täita nõuet teenistussuhte kestel, pärast töövõimetuse lõppu. Võimaldades kaebajal üle-eelmisel tööpäeval enne teenistusest vabastamist läbida käskkirja nr 117 punktis 2 nimetatud tingimustele vastav vaktsineerimiskuur ja esitada selle kohta tõend, jäi tema eriline olukord arvesse võtmata. Käskkirja nr 117 eesmärk oli kallutada politseiametnikke ennast vaktsineerima, et vältida nakkushaiguse levikut, ennekõike raskeid haigestumisi politseinike seas. Selleks anti teenistujatele mõistlik tähtaeg, mis üldjuhul oli üheksa päeva. Kaebajale sarnast tähtaega ei antud ega võimaldatud tal sisuliselt valida, kas ennast vaktsineerida või lahkuda teenistusest. Isegi kui kaebaja oli töövõimetuse ajal saanud teadlikuks nõudest läbida vaktsineerimine, siis seda ei saa pidada tegelikuks võimaluseks täita nõue teenistussuhte kestel. Üldisest lühemat tähtaega vaktsineerimiseks ei õigustanud praegusel juhul erilised asjaolud. Vastupidi, kaebaja oli enne olnud haige, mistõttu võis ta vajada enam aega, et konsulteerida arstiga vaktsineerimise kahjulike mõjude osas vahetult tervenemise järel.
16.PPA 29. detsembri 2021. a käskkirjast ei nähtu, et PPA oleks kaebajaga seotud asjaolusid kaalunud. Käskkiri lähtub järeldusest, et nõutud tõendi esitamata jätmine välistab kaebaja teenistusse jäämise. Käskkirjas ei selgitatud, miks ei saanud PPA anda kaebajale mõistlikku lisatähtaega, lubada kasutada töövõimetuse tõttu kasutamata jäänud puhkust, korraldada tema teenistust ajutiselt teisiti või rakendada muud vähem koormavat abinõu.
17.Kolleegium ei pea otsustavaks, kas kaebaja oleks lõpuks otsustanud ennast vaktsineerida või mitte. Oluline on see, et PPA ei loonud olukorda, kus see küsimus oleks saanud teenistussuhte kestel sisuliselt selguda. Kui teenistuja on olnud kogu nõude täitmiseks antud tähtaja vältel töövõimetu ja saab vabastamise või vaktsineerimise vahelisest valikust ja selle tähtajast teada alles vahetult enne teenistussuhte lõppu, peab ametiasutus eriti hoolikalt kontrollima, kas teenistusest vabastamine on vältimatu just sel ajal ja just sellisel viisil.
18.PPA ei ole veenvalt näidanud, et kaebaja viivitamatu teenistusest vabastamine oli PPA toimepidevuse või töötervishoiu eesmärkide saavutamiseks vältimatu. Kaebaja oli äsja naasnud pikalt töövõimetuselt. Teenistus oli kaebaja töövõimetuse ajal juba korraldatud viisil, kus kaebaja teenistusülesandeid ei täitnud. Kohtud ei ole tuvastanud ja kassaator ei väida, et kiire teenistusest vabastamise vajaduse tingis vajadus kiiresti leida ametisse sobiv isik, mistõttu ei olnud võimalik lubada kaebajat valiku tegemise ajaks puhkusele, nagu kaebaja soovis. Kaebajal oli kasutamata puhkust ning ta taotles selle kasutamist enne tööle naasmist. Kolleegiumi hinnangul oli seetõttu kaebaja teenistusest vabastamine sedavõrd kiiresti ebaproportsionaalne.
19.Seetõttu on õige ringkonnakohtu järeldus, et kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane. Ringkonnakohtu otsuse põhjendused tuleb selles osas asendada siinse otsuse põhjendustega. Õigusvastasus ei seisnenud selles, et PPA-l puudus õigus kehtestada kaudne vaktsineerimisnõue. Õigusvastasus seisnes selles, et PPA ei lahendanud kaebaja juhtumit üksikjuhtumina, ei kuulanud teda tegelikult ära ega kaalunud mõistlikke võimalusi teenistussuhet vähemalt ajutiselt jätkata. IV 8(9)
3-22-184
20.ATS § 105 lg 1 järgi on õigusvastaselt teenistusest vabastatud ametnikul õigus hüvitisele kolme kuu keskmise palga ulatuses. Kohus võib hüvitise suurust muuta, arvestades teenistussuhte lõpetamise asjaolusid ja mõlema poole huve. Seaduses nimetatud kolme kuu keskmine palk on üldjuhul kohane hüvitis ning sellest kõrvalekaldumiseks peavad esinema asjaolud, mis muudavad tavapärase hüvitise selgelt ebapiisavaks või ülemääraseks.
21.Praeguses asjas ei ole alust hüvitist suurendada. Kaebaja teenistusest vabastamine oli õigusvastane menetlusliku puuduse ja kaalutlusõiguse teostamata jätmise tõttu. Kuna PPA-l oli õigus vaktsineerimisnõue kehtestada, ei olnud kaebaja teenistusest vabastamine praeguse juhtumi asjaoludel sedavõrd raske rikkumine, et õigustada seadusega ette nähtud tavapärase hüvitise suurendamist. Kaebaja pikk teenistus, teenistusest vabastamise ootamatus ja enne vabastamist oma olukorra selgitamise võimaluse puudumine toetavad hüvitise väljamõistmist, kuid ei ole sellised erilised asjaolud, millega saaks õigustada hüvitise suurendamist. Teenistusest vabastamise õigusvastasus on juba tavapärase kolme kuu keskmise palga suuruse hüvitise maksmise eeldus. Kaebaja ei kannatanud teenistusest vabastamisega eriliselt. Samuti ei ole alust hüvitist vähendada.
22.Kaebaja kasuks tuleb mõista ATS § 105 lg 1 alusel hüvitis kolme kuu keskmise palga ulatuses. V
23.Menetluskulude jaotamisel tuleb arvestada, et PPA kassatsioonkaebus rahuldatakse osaliselt, kuid kaebaja saavutab tema õiguste kaitseks kõige olulisema nõude rahuldamise: tema teenistusest vabastamine tunnistatakse õigusvastaseks ja talle mõistetakse välja hüvitis. Samas jäävad rahuldamata nõuded tuvastada käskkirja nr 117 punktide õigusvastasus, muuta teenistusest vabastamise alus koondamiseks ning mõista välja koondamisega seotud hüvitised ja tavapärasest suurem hüvitis teenistusest vabastamise eest.
24.Seetõttu on põhjendatud mõista PPA-lt kaebaja kasuks välja pool kaebaja vajalikest ja põhjendatud menetluskuludest kõigis kohtuastmetes. Kaebaja kulud olid halduskohtu menetluses 3196 eurot 80 senti, apellatsioonimenetluses 2256 eurot ja kassatsioonimenetluses 899 eurot ja 68 senti (s.o kokku 6352 eurot ja 48 senti), millest PPA-l tuleb hüvitada 3176 eurot 24 senti. Ülejäänud menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda.
25.Avaldatavas kohtuotsuses tuleb kaebaja nimi asendada tähemärgiga (HKMS § 175 lg 3). (allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.