Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 2. mail 2022 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist
3-20-561 (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ LASREF (OÜ Lasref) kaasomandis on 90% tootmismaa ja 10% ärimaa sihtotstarbega kinnistud asukohaga Majaka põik 17 ja Tuha 3g, Tallinn (registriosa nr 3032101; katastritunnus 78401:101:1425, 78401:101:1426).
2.Tallinna Linnavalitsus algatas 30. mai 2001. a korraldusega nr 2275-k Majaka põik 17 detailplaneeringu koostamise (detailplaneering nr DP007260).
3.Tallinna Linnavalitsus algatas 1. veebruari 2017. a korraldusega nr 172-k Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja 3e detailplaneeringu koostamise (detailplaneering nr DP042050). Detailplaneeringu koostamise eesmärk oli moodustada äri- ja tootmismaa sihtotstarbega Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja Tuha tn 3e kinnistutest kaks äri- ja elamumaa sihtotstarbega krunti, määrata kruntidele ehitusõigus äripindadega korterelamu ehitamiseks ning anda põhimõtteline heakorrastuse, haljastuse, juurdepääsuteede, parkimise ja tehnovõrkudega varustamise lahendus.
4.Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) koostas 2019. a-l Sikupilli kvartali arengusuundade hindamiseks laiema linnaruumi analüüsi (Sikupilli piirkonna struktuuriplaani).
5.TLPA teavitas kaebajat 21. veebruari 2020. a kirjaga nr 3-2/2769-3, et TLPA koostas Sikupilli kvartali arengusuundade hindamiseks laiema linnaruumi analüüsi. Arengusuundade analüüsi vajadus seondus piirkonnas algatatud või algatamisel olevate detailplaneeringutega. Seetõttu oli vajalik täpsustada kehtivat Lasnamäe elamualade üldplaneeringut, selgitada ala laiemaid linnaruumilisi seoseid, sh haakumist ajaloolise elukeskkonnaga ning perspektiivseid linnaehituslikke põhimõtteid. Pallasti, Tuha, perspektiivse Paepargi tänava ja Majaka põigu vahelisel alal on praegu põhiliselt tootmis- ja ärimaad, elamute ehitamine on Lasnamäe elamualade üldplaneeringu kohaselt lubatud, kuid tootmis- ja ärikvartali muutmine elamu- ja ärikvartaliks nõuab terviklikku ruumilist visiooni. Sikupilli kvartali linnaruumi analüüsi tõttu tuleb Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja 3e kinnistute planeerimiseks esitada uus detailplaneeringu algatamisettepanek. Selle koostamisel tuleb arvestada järgmiste lähtetingimustega: 1) planeeritav ala tuleb määrata vastavalt skeemile; 2) hoonestustihedus on kuni 1,2; 3) hooned paigutada perimetraalsete kvartalitena, mille sisemuses asuvad privaatsed õuealad; 4) hoonete vahel peab olema võimalik liikuda; 5) arvestada Pae pargi servas 4–5 korruseliste hoonetega, Tuha tn pool 3–4 korruseliste hoonetega; 6) arvestada tiheda linnalise tänavavõrgu loomisega; 7) kavandada äripindu tänavatega külgnevale osale või kvartali nurkadesse; 8) tagada parkimiskohtade arv 1,4 kohta korteri kohta, millest 0,4 on mõeldud piirkonna elanike teenindamiseks. Näha ette jalgrataste parkimiskohad; 9) lahendada lähipiirkonna elanike parkimisvõimalus iseseisvalt kasutatavana. Uus detailplaneeringu lahenduse eskiislahendus (joonis, seletuskiri ja 3D-vaated) paluti esitada hiljemalt 20. maiks 2020.
6.TLPA selgitas kaebajale 11. septembri 2020. a kirjas nr 3-2/2857-1 järgmist: 1) selgitati, miks varem esitatud detailplaneeringu algatamise ettepanekut edasi ei menetleta, samuti struktuuriplaani olemust. Kirja järgi selgitati kaebajale juba 2018. a-l, et kruntide lubatud suurim korruselisus on 8. Planeeringuala lähiümbruses ja selle kontaktvööndis ei ületa Pae järve äärsete hoonete korruselisus 5 korrust. Põhjendatud ei ole kontaktvööndisse jäävate
2(10)
3-20-561 madalamate hoonete suhtes tunduvalt kõrgemate mahtude kavandamine Pae järve poole. Planeerimisel on oluline tagada uusarenduse haakumine ajaloolise ja üldplaneeringuga säilitatava Majaka-Tuha tn vahelise elamukvartaliga; 2) maksimaalset tihedusnäitajat (Lasnamäe elamualade üldplaneeringu kohaselt on see kuni 1,5) on lubatud kasutada erandkorras, kui see on linnaruumiliselt põhjendatud, sobitub ajalooliselt Sikupilli asumisse ning järgib üldplaneeringus väljatoodud ehituslikke põhimõtteid; 3) linnaruumi analüüs on TLPA ülesanne (Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruse nr 36 „Tallinna Linnaplaneerimise Ameti põhimäärus“ (TLPA põhimäärus) § 6 lg 1 p 1, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 1). Lõplik ehitusõigus määratakse detailplaneeringuga. Sõlmitud halduslepingust nähtub, et OÜ Lasref on teadlik, et leida tuleb avalikke huve ja huvitatud isikute huve tasakaalustav lahendus. Sikupilli kvartali linnaruumi analüüs on samuti dokument, mida tuleb arvestada; 4) Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja 3e kinnistute planeerimiseks paluti esitada uus detailplaneeringu algatamisettepanek, mille koostamisel tuleks arvestada 21. veebruari 2020. a kirjas märgitud lähtetingimustega. Seisukohad lähtetingimuste osas tuli esitada ühe kuu jooksul.
7.OÜ Lasref esitas halduskohtule kaebuse, milles nõudis TLPA 21. veebruari 2021. a kirja nr 3-2/2769-3 ja 11. septembri 2021. a kirja nr 3-2/2857-1 õigusvastasuse tuvastamist ning linna kohustamist kõrvaldama ja tagasi täitma kirjade tagajärjed. Kaebaja esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) vaidlustatud toimingud on õigusvastased. Kaebaja kandis varem planeerimismenetluses kulusid ja need on osutunud tarbetuks. Kaebaja peab kandma täiendavaid kulusid uue planeerimislahenduse väljatöötamiseks. Vastustaja soovitud kujul on planeerimislahendus kaebajale majanduslikult ebaotstarbekas. Viimati märgitut ei ole vastustaja arvesse võtnud; 2) haldusorgan peab kaaluma õiguslikke hüvesid õiglaselt. Vastustaja ei ole põhjendanud, miks peavad kaebaja huvid taanduma struktuuriplaani ees. Tegemist on kaalutlusveaga; 3) kirjades ei ole viidatud õiguslikele alustele; 4) ehitustingimuste äranäitamine on võimalik ka mõnes muus dokumendis kui planeering, kuid see peab üldplaneeringu kehtestamise ajaks olema olemas ning avalikkusel peab olema võimalik selle sisu üle kaasa rääkida viisil, nagu see on tagatud üldplaneeringu menetluses. Avalikkus ei ole Sikupilli struktuuriplaani kehtestamise menetlusest osa võtnud. Avalikkuse teavitamist ja selle projekti avalikku menetlust ei toimunud. Arvamust küsiti üksnes puudutatud isikutelt, mis on vastuolus planeerimisseaduse (PlanS) §-s 9 sätestatud planeerimismenetluse avalikkuse põhimõttega. Seepärast ei saa struktuuriplaani käsitleda õiguspärase vaheetapina üldplaneeringu ja detailplaneeringu vahel. Sikupilli struktuuriplaan ei saanud olla vaidlustatud kirjade põhialuseks; 5) Sikupilli struktuuriplaan ei olnud vaidlustatud kirjade koostamise hetkeks kehtestatud; 6) kuivõrd toimingud on õigusvastased, siis on kaebajal õigus nõuda nende tagasitäitmist ja nende tagajärgede kõrvaldamist (riigivastutuse seaduse (RVastS) § 11 lg 1 ja lg 2).
8.TLPA taotles vastuses kaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) kaebaja ei saa eeldada, et tema erahuvi kaalub üles avalikud huvid ja kolmandate isikute huvid. Kaebusest nähtub, et kaebaja jaoks on probleemne asjaolu, et vastustaja on varem pidanud võimalikuks kuni 45 m kõrguste hoonete ja hoonestustiheduse 1,5–1,9 lubamist; 2) iga detailplaneering, mis jääb Lasnamäe elamualade üldplaneeringu alale, peab olema sellega kooskõlas. Isegi juhul, kui üldplaneering põhimõtteliselt võimaldab teatud parameetritele vastavat lahendust, ei tähenda see, et detailplaneeringumenetluses tuleks säärane ehitusõigus alati anda. Planeerimisseadusest ei tulene keeldu näha detailplaneeringus ette üldplaneeringu
3(10)
3-20-561 tingimustest rangemaid nõudeid ning rangemate nõuete esitamine ei tähenda, et vastustaja oleks asunud üldplaneeringut muutma või ületanud oma kaalutlusruumi. Isikul ei ole õigustatud ootust ega subjektiivset õigust nõuda, et ehitusõiguse ulatus kujuneb üldplaneeringus määratu järgi suurimaks võimalikuks. Lasnamäe elamualade üldplaneeringu seletuskirja kohaselt võib maksimaalset etteantud tihedusnäitajat kasutada erandkorras ja avaliku ruumi seisukohast ainult väga hea linnaehitusliku lahenduse korral; 3) piirkonnas tuleb lähtuda ajaloolisest struktuurist, arvestada ümber asuvat miljööd ja olemasolevaid väärtusi. Lasnamäe elamualade üldplaneeringu väärtuste ja piirangute kaardi kohaselt asuvad Tuha tänavast alates säilitamisele või osaliselt säilitamisele kuuluvad hooned. Detailplaneeringu alast ei ole kaugel ka Peterburi tee – Kivimurru – Sikupilli – Majaka tänava stalinistliku klassitsismi stiilis miljööväärtuslik hoonestusala. Detailplaneeringu ala puhul ei ole tegemist väljakujunenud elamualale kavandatava üksiku tühja ala planeerimisega, vaid endisele tootmispiirkonnale uue kasutuse loomisega. Lahenduse aluseks peab olema laiem linnaruumiline visioon, et järk-järguline kvartali kujunemine elamualaks saaks jätkuda ühtsetel alustel. Tagada tuleb kvaliteetne elukeskkond. Struktuuriplaanis esitatud lahenduses on kvartali tiheduseks määratud 1,2. Arvestada tuleb uusarenduse sujuvat üleminekut ning haakumist ajaloolise ja üldplaneeringuga säilitatava Majaka-Tuha tn vahelise elamukvartaliga (kõrgused, hoonemahud, kvartalite suurused); 4) ajalooliste hoonete kaugus detailplaneeringu alast on tunduvalt väiksem kui kaebaja viidatud üle Pae järve või Lasnamäe tänaval asuvate hoonete puhul. Ajaloolised hooned on võrreldes kirjades toodud Tuha tänava poolsete hoonete korruselisusega (3–4 korrust) madalamad (nt Killustiku tn 7 kaks korrust). Kirjadega ette nähtud korruselisus sobitub Pae pargi serval olemasoleva olukorraga ja tagab sujuva ülemineku; 5) asjaolu, et kaebajale on väiksem ehitusmaht majanduslikult ebaotstarbekas, ei oma määravat tähendust. Oluline on tagada uusarenduse sujuv üleminek ning haakumine ajaloolise ja üldplaneeringuga säilitatava Majaka-Tuha tn vahelise elamukvartaliga. Lasnamäe vajab teistsugust hoonestustüpoloogiat ja uut ruumikvaliteeti. Seetõttu ei ole põhjendatud tornelamute tüpoloogia jätkamine selles asukohas. Lasnamäe elamualade üldplaneeringu eesmärk on parandada piirkonna elukeskkonna kvaliteeti ning mitmekesistada Lasnamäe elamustruktuuri; 6) planeerimismenetlus on protsess, kus võivad lisanduda täiendavad kulud ning sellega pidi kaebaja arvestama. Viimati märgitu järeldub ka halduslepingust. Vastustajal on avar kaalumisruum. Tavapärane on, et eskiisi tuleb menetlemisel korrigeerida, mis omakorda tähendab kulusid; 7) vastustaja arvestas kaebajale kirjadega juhiste andmisel kõiki olemasolevaid tegureid, milleks olid olemasolev olukord, arhitektuur ning uusarenduse mõju linnaosale ja asumile terviklikult. Sellistele järeldustele on vastustaja jõudnud eelkõige Sikupilli kvartali struktuuriplaani loomisel.
9.Tallinna Halduskohus jättis 7. septembri 2021. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus esitas kokkuvõtlikult järgmised põhjendused: 1) kaebaja soovib põhijoonise ja seletuskirja kohaselt kruntidele määrata ehitusõiguse nelja kuni 13 maapealse korrusega ja 1 maa-aluse korrusega korterelamu, kahe 1-korruselise ärihoone ja 2 maa-aluse korrusega parkla rajamiseks. Kaebaja esitas eskiisi, mille kohaselt on tegemist 14-korruselise hoonega; 2) Lasnamäe elamualade üldplaneeringu joonised sätestavad, et Sikupilli kvartalis kaebaja kinnistust edelas on kvartalina ette nähtud kuni 4-korruselised hooned tihedusega 0,4 (joonisel positsioon nr 8, rohelised). Kaebaja kinnistust idas piki Pae pargi äärt on ettenähtud 9korruselised hooned tihedusega 0,9 (joonisel positsioon nr 7, sinised). Kaebaja krundil on planeeritud tihedus kuni 1,5. Kaebaja krundil on maakasutusena märgitud korterelamute ala, ettevõtlusala kõrvalotstarbega;
4(10)
3-20-561 3) üldplaneeringu seletuskirjas selgitatakse, et Lasnamäe tihedusnäitajad on tsoneeritud, mille maksimaalsed tihedused varieeruvad peamiselt vahemikus 0,5–2,5. Maksimaalset tihedusnäitajat on lubatud kasutada erandkorras; 4) kaebaja arendatavast kinnistust lõunasse, Tuha ja Majaka tänava vahelise ala kohta on sätestatud üldplaneeringus täpsemad planeerimise ja ehitamise põhimõtted. Tegemist on säilitamisele kuuluva hoonestusalaga, kus tuleb tagada ajalooliselt väljakujunenud linnaehituslik struktuur, tänavavõrk, stiililine ühtsus, hoonestuse üldine mastaap ja muud paigale iseloomulik. Samuti tuleb säilitada ajalooliselt välja kujunenud tänavaäärsete hoonete ehitusjoon ja kõrgus ning tüüpiline hoonestusviis. Valdavalt on piirkonnas hooned kahekorruselised, millest mõned on ümberehituse käigus ehitatud kolmekorruseliseks. Uushoonestus peab arvestama ja väärtustama nii mahult kui ka arhitektuurilt olemasolevat, väljakujunenud keskkonda. Ümbritsevast hoonestusest mastaabilt suurema hoonestuse kõrgemaks ehitamine pole lubatud. Piirkonna ajaloolist väärtust rõhutavad ka lammutamise muinsuskaitselased tingimused. Majaka tänavast lõunasse jääb ka miljööväärtuslik hoonestusala; 5) Sikupilli struktuuriplaan hõlmab Majaka tänava äärse nõukogude ajastust pärineva elamukvartali ja Pae pargi vahelise ala, piirnedes Pallasti-Majaka-Pae ja tulevase Paepargi tänavaga. Hoonestustihedus on arvutatud nii, et hoonete suletud brutopindala on jagatud kvartali pindalaga. Lasnamäe elamualade üldplaneeringu käsitluses on tihedus kvartali pinna suhe kogu kvartalis olevate hoonete brutopinna suhtes. Üldplaneering määrab maksimaalseks tihedusnäitajaks kuni 1,5. Maksimaalset tihedusnäitajat võib kasutada erandina ja avaliku ruumi seisukohalt väga hea linnaehitusliku lahenduse korral. Struktuuriplaanis esitatud lahenduses on kvartali tiheduseks määratud 1,2. Üleminekualal ajaloolise kvartali poole kavandatavad uued kortermajad on üldjuhul 3–5 korruselised. Pae pargi suunas kõrgus kasvab ja hoonestuse suurimaks korruselisuseks on lubatud kavandada 5–8 korrust; 6) kaebaja on esitanud detailplaneeringu algatamise taotluse 3 kinnistu (Tuha 3e ja 3g ning Majaka põik 17 kohta). Struktuuriplaani korruselisuse plaani kohaselt on nendel kinnistutel hoonete korruselisus 5–8; 7) struktuuriplaanil puudub regulatiivne toime. Struktuuriplaani peatükis „Ehituslikud tingimused“ on kvartali hoonestustiheduseks määratud 1,2 ning korruselisuseks Tuha tänava pool 3–5 ja Pae pargi pool 5–8, seda asjaolu võtab vastustaja kaalutlusotsuse tegemisel arvesse. Sellega pole ette midagi kindlaks määratud. Struktuuriplaani mittesiduvus avaldub ka
21.veebruari 2020. a kirjas, kuna selles toodud korruselisust puudutav lähtetingimus on Pae pargi pool hoopis 4–5 ning Tuha tn pool 3–4. Struktuuriplaanis võib näha piirkonna detailplaneeringute põhimõttelist lahendusettepanekut või visiooni, milles kirjeldatakse piirkonna hoonestamise üldisi põhimõtteid. Ehitise ehituslikud tingimused määratakse siiski detailplaneeringus (PlanS § 126 lg 1 p 5). Kõnealune struktuuriplaan on dokumentaalne tõend, mida vastustaja saab planeerimismenetluses kaalutlusotsuse tegemisel arvestada (vt PlanS § 11 lg 1). See ei piira otseselt kaebaja kui kinnistuomaniku õigusi ega pane talle kohustusi. Struktuuriplaani mõju avaldub, kui vastustaja sellele akti andmisel tugineb. Struktuuriplaaniga ei määratleta menetluse lõpptulemust; 8) kõik detailplaneeringu ehitustingimused ei saa tuleneda üldplaneeringust, vaid need tuleb kujundada planeerimismenetluses (PlanS § 124 lg 2, § 128 lg 2 p 1 ja § 126 lg 1). Nõutav ei ole, et iga planeerimismenetluses kasutatav uuring, hinnang või analüüs oleks haldusaktina kehtestatud. Struktuuriplaan ei ole haldusakt ja sellega pole kohustuslikke suuniseid seatud. Seetõttu ei olnud nõutav korraldada struktuuriplaani osas planeeringuga võrreldavat menetlust. Asjaolu, et struktuuriplaani koostamisse ei kaasatud avalikkust, ei riku kaebaja õigusi. Kaebajalt küsiti struktuuriplaani kohta arvamust;
5(10)
3-20-561 9) ehitus- ja planeerimismenetluses ei tohi tarbetute muudatustega tekitada menetlusosalisele lisakulusid. Samas tuleb arendajal arvestada naabruskonna ja ka laiemalt avalike huvidega oma kinnistu arendamisel; 10) detailplaneering ei ole jõudnud vastuvõtmise etappi. PlanS ei reguleeri täpsemalt seda, kuidas peab linna ja arendaja vaheline koostöö algatamise ja vastuvõtmise etapis toimuma. Selles etapis toimub arutelu arendaja ja linna vahel. Linnal on õigus teha erinevaid ettepanekuid, et planeering oleks võimalik vastu võtta. Õiguslikuks aluseks on eesmärgipärane haldusmenetlus (haldusmenetluse seadus (HMS) § 5 lg-d 1 ja 2), mis saaks viia planeeringu vastuvõtmiseni (PlanS § 134). Ainuüksi viitenormide puudumine ei saa tingida menetlustoimingute õigusvastaseks tunnistamist, kui arendajale pidi olema ilmselge, et planeerimismenetlus oma olemuselt hõlmabki vastastikku sobiva lahenduse otsimist; 11) muudatused koostatavasse planeeringusse ei pea tulenema üksnes kõrgematest planeeringutest, vaid võivad tulla ka erinevatest uuringutest ja asjatundjate seisukohtadest, mis on tarvilikud kultuuripärandi säilimiseks, kogukondlike väärtuste ja laste ohutuse tagamiseks vajalikud lahendused vms; 12) vastustaja põhjendas oma tegevust sellega, et planeeringuala lähiümbruses ja selle kontaktvööndis ei ole Pae järve äärsed hooned üle viie korruse. Põhjendatud ei ole kontaktvööndisse jäävate madalamate hoonete suhtes tunduvalt kõrgemate mahtude kavandamist Pae järve poole. Oluline on tagada uusarenduse sujuv üleminek ning haakumine ajaloolise ja üldplaneeringuga säilitatava Majaka-Tuha tn vahelise elamukvartaliga. Linn on ka selgitanud, miks on vaja terviklikku ruumilist analüüsi ning seda, et üldplaneering lubab maksimaalset tihedusnäitajat kasutada erandjuhul. Sisuliselt on tegemist linnaehitusliku analüüsiga, mis on oluline tegur detailplaneeringu koostamisel (PlanS § 124 lg 2 ja § 126 lg 1 p-d 6, 15 ja 22 koostoimes); 13) vastustaja põhjendused ja tuginemine struktuuriplaanile on õiguspärased. Üldplaneeringust nähtub, et kaebaja arendatavast kinnistust edelasse jääb ajalooline Tuha ja Majaka tänava ala, kus on valdavalt kahekorruselised hooned, mille kõrgemaks ehitamine ei ole lubatud. Tegemist on üldplaneeringu kohaselt Lasnamäe vanima osaga, mille hoonestustihedus on väikseim. Sõltumata struktuuriplaani olemasolust ei ole ilmselgelt põhjendamatu vastustaja seisukoht, et tagada tuleb sujuv üleminek madalama ja kõrgema hoonestuse vahel. Üldplaneering näeb lähipiirkonnas hoonestustihedusena ette üksnes kuni 0,9, sh ka 9-korruseliste hoonete korral, mh ka piki Pae pargi serva. Lisaks on üldplaneeringus märgitud, et keskmine tihedusnäitaja 1,0 on kuni viiekorruseliste hoonete puhul, mis loob hea elukeskkonna, koos mõõduka hoonete vahelise vaba n-ö hingamisruumiga. Sealjuures on ka üldplaneeringus selgitatud, et Lasnamäe piirkonnas arvutatakse hoonestustihedust laiendavalt, kaasates ka lähikrundid, mitte kitsalt hoone all olev krunt, mis tähendab, et tihedust arvestatakse arendaja vaates soodsamalt. Olemasoleva, ajaloolise hoonestusega haakuva ja üleminekuga hoonestuse lubamine ilma tugevate kontrastideta ei ole vastustaja laia kaalutlusõigust arvestades ilmselgelt õigusvastane; 14) linnaplaneerimise ülesanne ei ole maksimeerida kinnistuomaniku kasumit, vaid tagada hea elukeskkond kõigile elanikele. Silmanähtav ei ole, et 8-korruselise elu- ja ärihoone rajamine oleks ilmselgelt kahjumlik. 5–8-korruselised hooned on Tallinna linnapildis tavalised ja ei saa eeldada, et enamik neist on ehitatud ebaotstarbekalt või kahjumlikult. Kaebajal ei ole tekkinud ka õigustatud ootust, et tal lubataks ehitada nimelt 12-korruselist või 14-korruselist hoonet. Kaebaja võttis suurema korruselisuse ja hoonestustihedusega planeeringu esitamisel riski, et planeering sellisel kujul ei pruugi realiseeruda. Kaebaja esitatud algsel eskiisil on hoonestustiheduseks märgitud 1,5. Kaebajale pidi olema teada, et maksimaalset hoonestustihedust lubatakse üksnes erandjuhul; 15) hea halduse tavaga pole kooskõlas vastustaja suunis esitada uue detailplaneeringu algatamise ettepanek. Kaebajat suunatakse loobuma juba algatatud planeeringust. Kindel pole, kas uus planeerimismenetlus algatatakse. Õige pole suunata kaebajat loobuma oma algsest
6(10)
3-20-561 soovist. Vajadusel saab planeeringu jätta vastu võtmata. Kaebajal on võimalik esitada väiksema korruselisuse ja hoonestustihedusega uus planeering nii, et see vastab jätkuvalt ka algatamise korraldusele. Kui vastustaja leiab, et algatamise korraldusest nähtuvat ei ole enam võimalik ellu viia, tuleb selles osas kaebaja ära kuulata ja tehtavat otsust igakülgselt kaaluda. Algatamise korralduses nähtuva elluviimise võimatuse üle aga pooled siinses asjas ei vaidle. Kuna suuniste mittetäitmine pole planeerimismenetluse lõpetamise aluseks, ei ole tarvis menetlustoimingut õigusvastaseks tunnistada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.Kaebaja taotleb apellatsioonkaebuses halduskohtu otsuse tühistamist ja kaebuse rahuldamist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) vastustaja 21. veebruari 2020. a kiri ei sisalda põhjendusi. Puudub alus arvata, et vastustaja oleks 21. veebruari 2020. a kirjas juhindunud 11. septembri 2020. a kirjas kajastatud põhjendustest; 2) halduskohus on põhjendanud vaidlustatud kirjade õiguspärasust Lasnamäe üldplaneeringuga. 21. veebruari 2020. a kirjas ei viidata Lasnamäe üldplaneeringule; 3) halduskohus leidis ekslikult, et Sikupilli struktuuriplaan ei ole otsustava mõjuga; 4) vastamine küsimusele, kas vastustaja lubatud mahus arendus oleks majanduslikult otstarbekas, nõuab eriteadmisi. Vastustaja ega kohus pole neid küsinud; 5) halduskohus juhendas vastustajat, kuidas kõrvaldada halduskohtu 28. mai 2020. a määruses nimetatud minetusi. Halduskohus asus ise menetlustoimingut põhjendama; 6) Sikupilli struktuuriplaani pole kehtestatud. Seda pole detailplaneeringute registrisse kantud. Seda pole avalikustatud. Struktuuriplaan oleks tulnud kehtestada. Hea halduse tavaga pole kooskõlas see, kui menetlustoimingu tegemisel tuginetakse analüüsi projektile; 7) kirjades pole kaalutud kaebaja kulusid, detailplaneeringuga struktuuriplaani muutmise võimalikkust ega vastustaja soovitud lahenduse majanduslikku mõju kaebajale; 8) kaebaja õigustatud ootust kaitseb seadus. Keelatud pole 45 meetrit kõrge hoone ehitamine. Vaidlustatud kirjas pole kaebaja huve arvesse võetud. Kaalumist pole teostatud.
11.Vastustaja taotleb vastuses apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmist kokkuvõtlikult järgmistel põhjendustel: 1) 21. veebruari ja 11. septembri 2020. a kirjad on käsitatavad ühe tegevusena. Viimase kirja põhjendustest lähtuti juba 21. veebruari 2020. a kirja tegemisel. Mõlemas kirjas on viidatud Lasnamäe elamualade üldplaneeringule ja Sikupilli kvartali struktuuriplaanile; 2) struktuuriplaani avalikud arutelud toimusid 5. ja 28. juunil, 28. augustil ja 16. oktoobril 2019; 3) struktuuriplaani kohaselt peab üleminek olema sujuv ning haakuma ajaloolise ja üldplaneeringuga säilitava Majaka-Tuha tn vahelise elamukvartaliga. Hõlmatud on ka Pae pargi servaala; 4) Sikupilli kvartali linnaruumiline analüüs ei määra ehitusõigust, tegemist on visiooniga; 5) struktuuriplaanil puudub regulatiivne mõju. Esimene kiri on juhis, mis ei tähenda, et sellest tulebki lähtuda. Seisukohad tuli esitada ühe kuu jooksul, kuid seda ei tehtud; 6) vastustaja peab tasakaalustama erinevaid huve; 7) struktuuriplaan on dokumentaalne tõend, mida võetakse planeerimismenetluses kaalutlusotsuse tegemisel arvesse (PlanS § 11 lg 1). Sellega ei määrata ehitusõigust, vaid see on linnaruumi analüüs. Pädevus selliseid analüüse teha tuleb TLPA põhimäärusest § 6 lg 1 pst 2 ja p-st 3. Analüüsi on tutvustatud kaebajale korduvalt. Seda pole tarvis kehtestada; 8) linnaruum muutub kiiresti. Detailplaneeringu algatamise ettepanek esitati 2016. a-l ja toonane aeg pole tänasega võrreldav. Analüüs tehti, kuna piirkonnas on algatatud või
7(10)
3-20-561 algatamisel teisi detailplaneeringuid. Pallasti, Tuha, Pae pargi tänava ja Majaka põigu vahel asub põhiliselt tootmis- ja ärimaa, kuid selle kvartali muutmine elamu- ja ärikvartaliks nõuab terviklikku ruumilist visiooni. Lasnamäe vajab teistsugust hoonestustüpoloogiat ja uut ruumikvaliteeti ning seetõttu ei ole põhjendatud tornelamute tüpoloogia jätkamine selles asukohas. Tegemist on tunnetuslikult kesklinna osaga. Kaebaja soovitu ei lange kokku tervikliku visiooniga; 9) kaebaja peab arvestama, et planeerimine on protsess ja sellega võivad kaasneda kulud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
12.Kohaliku omavalitsuse üksuse ruumilise planeerimise üheks ülesandeks on tagada piirkonna tasakaalustatud ruumiline areng (PlanS § 1 lg 1). Koostamisel olev detailplaneering võetakse vastu, kui detailplaneering vastab õigusaktidele ja kohaliku omavalitsuse üksuse ruumilise arengu eesmärkidele (PlanS § 134). Seega on kohaliku omavalitsuse üksusel õigus jätta vastu võtmata selline detailplaneering, mis ei vasta kohaliku omavalitsuse üksuse tasakaalustatud ruumilisele arengule.
13.Vaidlusalustest kirjadest võib kokkuvõtlikult järeldada, et kaebajate taotletud detailplaneering ei vasta kavandatud kujul linna vaidlusaluse piirkonna tasakaalustatud ruumilisele arengule. Seetõttu ei soovi vastustaja kaebaja taotletud detailplaneeringu lahenduse menetlemisega jätkata. Vaidlusaluseid kirju tuleb käsitada planeeringu vastuvõtmisest keelduva otsuse kavandina, mis on menetlustoiming detailplaneeringu menetluses (Tallinna Ringkonnakohtu 18. detsembri 2020. a määrus asjas nr 3-20-561, p 16 ja p 18). Võimaliku keelduva otsuse kavandi tegemiseks ei pea olema eraldi õiguslikku alust, vaid selle menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad määrab haldusorgan kaalutlusõiguse alusel (PlanS § 1 lg 3; HMS § 5 lg 1). Kui kaebaja ei nõustu kirjas toodud ettepanekutega, võib sellele järgneda detailplaneeringu vastu võtmata jätmine vastavalt PlanS §-le 134.
14.Tallinna Linnavalitsus algatas 1. veebruari 2017. a korraldusega nr 172-k Majaka põik 17 ning Tuha tn 3g ja 3e kinnistute detailplaneeringu koostamise. Detailplaneeringu koostamise eesmärk oli moodustada äri- ja tootmismaa sihtotstarbega kinnistutest kaks äri- ja elamumaa sihtotstarbega krunti ning määrata mõlemale krundile ehitusõigus äripindadega korterelamu ehitamiseks. Kaebaja kui planeeringust huvitatud isik soovib põhijoonise ja seletuskirja kohaselt kruntidele määrata ehitusõiguse nelja kuni 13 maapealse korrusega ja 1 maa-aluse korrusega korterelamu, kahe 1-korruselise ärihoone ja 2 maa-aluse korrusega parkla ehitamiseks. Kaebaja on hiljem esitanud ka eskiisi 14-korruselise hoone ehitamiseks. Kaebaja tahteks on, et hoonestustihedus oleks 1,5, s.o suurem kui 1,2.
15.Vastustaja selgitas vaidlustatud kirjades, et Sikupilli kvartali linnaruumilise analüüsi ehk struktuuriplaani kohaselt tuleb vaidlusaluse kinnistu planeerimisel arvestada sellega, et hoonestatava elamukvartali suurimaks lubatud tihedusnäitajaks oleks kuni 1,2 ning hoonete kõrguste ja korruselisuse kavandamisel oleks tagatud sujuv üleminek ajaloolisele elamukvartalile ja kõrgemad mahud on lubatud Pae pargi servale (Pae pargi servas arvestada 4–5-korruseliste hoonetega ja Tuha tn pool 3–4-korruseliste hoonetega). Samuti tuli hoonestusala sees eelistada ehitusmahtude struktureerimist, varieeruvat korruselisust, tagasiastuvaid mahte.
16.1.Vastustaja selgitas, et vajadus struktuuriplaani koostamise järele tekkis pärast seda, kui arendajatel tekkis tahe vaidlusalust piirkonda suuremas mahus planeerida (nt kaebaja taotletud planeering algatati 1. veebruaril 2017. Samasse piirkonda algatati 16. oktoobril 2018 detailplaneering DP 043600. Pae tn 1 detailplaneering algatati 1. oktoobril 2020). Struktuuriplaani avalikud arutelud toimusid 5. ja 28. juunil, 28. augustil ja 16. oktoobril 2019.
16.2.Vastustaja on käsitanud struktuuriplaani ruumiline visioonina, mis hõlmab Majaka tänava äärse elamukvartali ja Pae pargi vahelise ala ning see piirneb Pallasti-Majaka-Pae ja tulevase Paepargi tänavaga. Selles piirkonnas on aktiveerunud arendajate soov hakata tegelema arendustegevusega. Vastustaja on käsitanud struktuuriplaani vaheetapina üldplaneeringu ja detailplaneeringu vahel, mis peaks suunama avaliku huvi seisukohast linnaruumi muudatusi ja selle seoseid naaberaladega ning on edaspidi juhendiks detailplaneeringute koostamisele. Struktuuriplaani üldpõhimõtteks on, et planeeringulahendused tagaksid linnaehituslikult sujuva ülemineku ja arenduse seotuse ajaloolise hoonestuse vahel. Struktuuriplaanis on kvartali hoonestustiheduseks märgitud 1,2 ning hoonete korruselisuseks Tuha tänava pool 3–5 ja Pae pargi pool 5–8 (dtl 39 ja 51).
16.3.Struktuuriplaan ei oma regulatiivset toimet, kuna vahetult sellega ei anta õigusi ega panda peale kohustusi. Sellega ei muudeta ega täiendata olemasolevaid planeeringuid, mistõttu ei kohaldu sellel planeeringuid reguleerivad õigusnormid. Tegemist on visiooniga menetletavate detailplaneeringute tarvis, milles kirjeldatakse üldisi põhimõtteid. Struktuuriplaan on käsitatav dokumentaalse tõendina, mida vastustaja arvestab planeerimismenetluses kaalutlusotsuse tegemisel (PlanS § 11 lg 1) (Tallinna Ringkonnakohtu
18.detsembri 2020. a määrus asjas nr 3-20-561, p-d 21–22). Struktuuriplaani otstarbeks on seega luua detailsem ja terviklikum kohaliku omavalitsuse üksuse kontseptsioon selle kohta, kuidas üldplaneeringus kajastatud tingimusi oleks detailplaneeringutega võimalik ellu rakendada nii, et tagatud oleks suurema piirkonna tasakaalustatud ruumiline areng. Selle dokumendiga on vastustaja seega määratlenud piirkonna kaaluka avaliku huvi detailplaneeringute menetluste tarvis. Üksikud detailplaneeringud keskenduvad eeskätt kitsamale maa-alale. Üldplaneeringuga kooskõlas olev üldine visioon võimaldab tagada planeeringuid taotletavatele isikutele selguse küsimuses, millisena näeb planeerimisalase tegevuse korraldaja detailplaneeringu menetluses suurema piirkonna tasakaalustatud ruumilist arengut tervikuna ehk kuidas ta määratleb avalikku huvi (PlanS § 4 lg 2 p 2, p 4 ja p 5, § 10 lg 1, § 124 lg 2). See huvi võib selguda ka detailplaneeringu menetluse käigus ja ei pea olema välja kujunenud juba detailplaneeringu algatamise otsustamise ajaks (vrd PlanS § 128 lg 2 p 1 ja p 3). Vaidlusalune visioon ei välista kohaliku omavalitsuse planeerimisdiskretsiooni konkreetse detailplaneeringu menetlemisel.
16.4.Halduskohus tõi välja, et üldplaneeringu kohaselt on Sikupilli kvartalis kaebaja kinnistust edelas asuvale kvartalile ette nähtud kuni 4-korruselised hooned tihedusega 0,4 ning kaebaja kinnistust idas piki Pae pargi äärt on ettenähtud 9-korruselised hooned tihedusega 0,9. Üldplaneeringu kohaselt on planeeritud tihedus kuni 1,5. Seletuskirjas lisatakse, et Lasnamäe uute hoonestamata alade planeerimisel ei arvestata mitte kinnistupiire, vaid kvartaleid või hoonete kogumeid ning maksimaalset tihedusnäitajat on lubatud kasutada erandkorras. Üldplaneeringu käsitluses on tihedus kvartali pinna suhe kogu kvartalis olevate hoonete brutopinna suhtes. Struktuuriplaan lähtub selles osas üldplaneeringus kajastatust ning loob piirkonnast detailsema visiooni tasakaalustatud ruumilise arengu kohta (selle kohta vt ka dtl 41–43 ja 51). Struktuuriplaanis kajastatud vastustaja visioon ei ole ilmselges vastuolus
9(10)
3-20-561 üldplaneeringus märgitud tingimustega. Seega pole menetlustoiminguid üldplaneeringuga vastuolus olevaks.
alust
pidada
vaidlusaluseid
16.5.Üldplaneering lubab arvesse võtta erinevaid piirkonna linnaehituslikke sujuvaid üleminekuid ning planeeritav peab olema sidustatav ajalooliste hoonetega. Üldplaneeringu kohaselt on maksimaalne planeerimise tihedus 1,5 lubatud erandkorras. Kaebaja kavandatav lahendus oma mahult ja ruumilise planeerimise tiheduselt (14-korruselised hooned ja maksimaalne tihedus 1,5) ületab ilmselgelt vastustaja visiooni vaidlusaluse piirkonna tasakaalustatud ruumi arendamisel. Kaebaja rõhutab eeskätt asjaolu, et kaebaja taotletud kujul võimaldab detailplaneering teenida suuremat tulu. Tegemist pole aga erandliku asjaoluga, mis peaks õigustama maksimaalse planeerimise tiheduse ehk näitaja 1,5 kasutamist ning just kaebaja soovitud korruselisuse ja kõrgusega hooneid. Halduskohus on õigesti märkinud, et planeeringuala lähiümbruses ja selle kontaktvööndis ei ületa Pae järve äärsete hoonete korruselisus viit korrust ning põhjendatud ei ole kavandada kontaktvööndisse jäävate madalamate hoonete suhtes märgatavamalt kõrgemaid mahtusid Pae järve poole. Oluline on tagada uusarenduse sujuv üleminek ning haakumine ajaloolise ja üldplaneeringuga säilitatava Majaka-Tuha tn vahelise elamukvartaliga. Üldplaneeringust nähtub, et kaebaja arendatavast kinnistust edelasse jääb ajalooline Tuha ja Majaka tänava ala, kus on valdavalt kahekorruselised hooned, mille kõrgemaks ehitamine ei ole lubatud. Üldplaneering näeb ka lähipiirkonnas hoonestustihedusena ette üksnes kuni 0,9. Üldplaneeringu kohaselt on viiekorruseliste hoonete puhul keskmine tihedusnäitaja 1,0, sest see loob hea elukeskkonna ja tagab mõõduka hoonete vahelise vaba ruumi. Kas vaidlusaluses piirkonnas väärtustada ajaloolist hoonestust ja sujuvamaid üleminekuid või suuri kontraste ja kõrghooneid, on erinevate vastandlike väärtuste kaalumise küsimus. Vastustaja pole erinevate väärtuste vahel valimisel ilmselgelt meelevaldselt tegutsenud.
17.Vastustaja ei pidanud vaidlustatud kirjade andmisel kaaluma eraldi kaebaja põhjendatud huvi, kuna sellega pole vaidlusaluse detailplaneeringu menetlust lõpetavat otsust vastu võetud. Struktuuriplaanis oli vastustaja väljendanud visiooni piirkonna tasakaalustatud ruumilise arengu kohta ja seeläbi määratlenud kaaluka avaliku huvi. Detailplaneering kaebaja taotletud kujul ilmselgelt sellele ei vastanud. Kuna oli selge, et detailplaneering taotletaval kujul kohaliku omavalitsuse üksuse ruumilise arengu eesmärkidele ei vastanud, ei pidanud vastustaja vaidlustatud kirjade andmisel eraldi kaaluma kaebaja kasumi teenimise huvi. Planeerimismenetluses tuleb planeeringut taotleval isikul arvestada, et tema soov ei pruugi algsel kujul realiseeruda ning tal tuleb vajadusel olemasolevaid dokumente (sh eskiise) ümber teha ja seeläbi kanda sellega seoses kulu. Seetõttu ei oma ka määravat tähendust küsimus, milline lahendus on kaebajale majanduslikult kõige soodsam ning kas selle lahendamiseks oleks tulnud kaasata eriteadmisi omav isik.
18.Ringkonnakohus ei nõustu kaebaja seisukohaga, et halduskohus asus ise vaidlustatud tegevust põhjendama. Halduskohtu käsitletud põhjendustele on viidatud vaidlusalustes kirjades ja struktuuriplaanis. Halduskohus on samu põhjendusi oma sõnadega täpsemalt selgitanud.
19.Eeltoodust tulenevalt jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata.
Menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ja § 109 lg 6).
(allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.