Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver Kask
Määruse tegemise aeg ja koht
18.12.2020, Tallinn
Haldusasja number
3-20-561
Haldusasi
OÜ LASREF kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 21.02.2020 kirja nr 3-2/2769-3 tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks, Sikupilli kvartali struktuurplaani tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks ning Tallinna linna kohustamiseks kehtestada detailplaneeringud nr DP007260 ja DP042050 või jätkata planeeringute menetlust
Menetlusosalised
Kaebaja – OÜ LASREF, esindaja vandeadvokaat Maksim Greinoman Vastustaja – Tallinna linn, esindajad Karel Raudmann ja Eva Vanamb
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
OÜ LASREF määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada OÜ LASREF määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 määruse haldusasjas nr 3-20-561 resolutsiooni punktid 3, 5 ja 6 ning saata haldusasi selles osas menetluse jätkamiseks Tallinna Halduskohtule.
3.Muuta Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 määruse haldusasjas nr 3-20-561 resolutsiooni punkti 4 ning menetluse lõpetamise asemel jätta detailplaneeringu nr DP042050 kehtestamiseks kohustamise või menetluse jätkamise nõue läbi vaatamata. Muuta selles osas halduskohtu määruse põhjendusi.
Muus osas jätta Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 määrus haldusasjas nr 3-20-561 muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 155 lg 5, § 235 lg-d 1 ja 3).
3-20-561561
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.OÜ LASREF (OÜ Lasref) kaasomandis on 90% tootmismaa ja 10% ärimaa sihtotstarbega kinnistud asukohaga Majaka põik 17 ja Tuha 3g, Tallinn (registriosa nr 3032101; katastritunnus 78401:101:1425, 78401:101:1426).
2.Tallinna Linnavalitsus algatas 30.05.2001 korraldusega nr 2275-k Majaka põik 17 detailplaneeringu koostamise (detailplaneering nr DP007260).
3.Tallinna Linnavalitsus algatas 01.02.2017 korraldusega nr 172-k Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja 3e detailplaneeringu koostamise (detailplaneering nr DP042050). Detailplaneeringu koostamise eesmärk oli moodustada äri- ja tootmismaa sihtotstarbega Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja Tuha tn 3e kinnistutest kaks äri- ja elamumaa sihtotstarbega krunti, määrata kruntidele ehitusõigus äripindadega korterelamu ehitamiseks ning anda põhimõtteline heakorrastuse, haljastuse, juurdepääsuteede, parkimise ja tehnovõrkudega varustamise lahendus.
4.Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) koostas 2019. aastal Sikupilli kvartali arengusuundade hindamiseks laiema linnaruumi analüüsi (Sikupilli piirkonna struktuurplaani), mille eesmärk on tulenevalt piirkonnas algatatud või algatamisel olevatest detailplaneeringutest täpsustada kehtivat Lasnamäe elamualade üldplaneeringut, selgitada ala laiemaid linnaruumilisi seoseid, sh haakumist ajaloolise elukeskkonnaga ning perspektiivseid linnaehituslikke põhimõtteid. Struktuurplaanis antakse planeerimis- ja ehitustingimused arendusjärgus Sikupilli, Tuha, Majaka põik ja Paepargi tn piiritletud kvartalile, sh hoonestustihedus 1,2 ning korruselisus Pae pargi servas 5–8 ja Tuha tänava pool 3–5.
5.TLPA teavitas kaebajat 21.02.2020 kirjaga nr 3-2/2769-3, et Sikupilli piirkonna struktuurplaani arvestades tuleb Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja 3e kinnistute planeerimiseks esitada uus detailplaneeringu algatamisettepanek. Selle koostamisel paluti arvestada kirjas toodud lähtetingimusi, sh hoonestustihedust 1,2 ning korruselisust Pae pargi servas 4–5 ja Tuha tänava pool 3–4. Uus detailplaneeringu lahenduse eskiislahendus (joonis, seletuskiri ja 3Dvaated) paluti esitada hiljemalt 20.05.2020. Täiendavate selgituste saamiseks võis pöörduda TLPA üldplaneeringute sektori või Lasnamäe ja Pirita osakonna poole.
6.OÜ Lasref esitas Tallinna Halduskohtule 26.03.2020 kaebuse (täiendatud 20.04.2020, 17.06.2020, 24.09.2020), milles palus: - tühistada TLPA 21.02.2020 kiri nr 3-2/2769-3 või kui tegemist on toiminguga, siis tuvastada selle õigusvastasus ning see tagasi täita, kõrvaldades selle tagajärjed; - tühistada Sikupilli kvartali struktuurplaan või kui tegemist on toiminguga, siis tuvastada selle õigusvastasus ning see tagasi täita, kõrvaldades selle tagajärjed; - kohustada vastustajat kehtestama detailplaneeringud nr DP007260 ja DP042050 hiljemalt kuue kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest või jätkama planeerimismenetlust. Kaebaja palus ennistada detailplaneeringut nr DP007260 puudutava kohustamisnõude kaebetähtaeg. 21.02.2020 kiri on käsitatav detailplaneeringute nr DP007260 ja DP042050 menetlust lõpetava eelhaldusaktina, sest linn ei ole väitnud, et menetlus jätkub. Kiri ei vasta haldusaktile kehtestatud nõuetele, kaalutud ei ole kaebaja õigusi. Struktuurplaan on regulatiivne. Enne struktuurplaani koostamist pidas TLPA võimalikuks kuni 45 m kõrguste hoonete ehitamist ja määras hoonestustiheduseks 1,5–1,9. Struktuurplaani tagajärg on see, et varem algatatud planeeringud jäävad kehtestamata. 21.02.2020 kirjas on palutud esitada uus detailplaneeringu algatamise ettepanek. Struktuurplaan on ehitustegevust määratlev dokument, sarnanedes tsoneerimisskeemi või ehitusmäärusega. Ehitustingimuste 2(9)
3-20-561561 kehtestamine on võimalik ka muus dokumendis, kuid see peab üldplaneeringu kehtestamise ajaks olema olemas ning avalikkusel peab olema võimalus selle sisu osas arvamust avaldada nagu üldplaneeringu menetluses (Tallinna Ringkonnakohtu 19.06.2019 otsus nr 3-18-835, p 13; 25.02.2019 otsus nr 3-17-2721, p 17). Struktuurplaan ei vasta haldusaktile kehtestatud nõuetele.
7.TLPA selgitas kaebajale 13.04.2020 kirjas nr 3-2/2769-9, et nende seisukoht ei ole kinnistute planeerimise osas muutunud.
8.TLPA selgitas kaebajale 11.09.2020 kirjas nr 3-2/2857-1, miks varem esitatud detailplaneeringu algatamise ettepanekut edasi ei menetleta ning struktuurplaani olemust. Kirja järgi selgitati kaebajale juba 2018. aastal, et kruntide lubatud suurim korruselisus on 8. Planeeringuala lähiümbruses ja selle kontaktvööndis ei ületa Pae järve äärsete hoonete korruselisus 5 korrust. Planeerimisel on oluline tagada uusarenduse haakumine ajaloolise ja üldplaneeringuga säilitatava Majaka-Tuha tn vahelise elamukvartaliga. Maksimaalset tihedusnäitajat on lubatud kasutada erandkorras, kui see on linnaruumiliselt põhjendatud. Linnaruumi analüüs on TLPA ülesanne (Tallinna Linnavolikogu 13.06.2013 määruse nr 36 „Tallinna Linnaplaneerimise Ameti põhimäärus“ (TLPA põhimäärus) § 6 lg 1 p 1, kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse § 6 lg 1). Kirjas anti juhised uue ettepaneku esitamiseks, arvestades 21.02.2020 kirjas väljendatut, ning paluti esitada seisukohad lähtetingimuste osas ühe kuu jooksul.
9.Tallinna linn palus kohtule 26.05.2020, 17.06.2020 ja 14.09.2020 esitatud vastustes jätta läbi vaatamata kaebaja nõuded 21.02.2020 kirja nr 3-2/2769-3 ja Sikupilli kvartali struktuurplaani tühistamiseks ja detailplaneeringu nr DP042050 kehtestamiseks kohustamiseks kaebeõiguse puudumise tõttu; lõpetada detailplaneeringut nr DP007260 puudutava kohustamisnõude menetlus kaebetähtaja rikkumise tõttu; lõpetada menetlus detailplaneeringute nr DP007260 ja DP042050 jätkamiseks kohustamist puudutavas osas, sest vastustaja on teinud nõutava toimingu. 21.02.2020 kiri ei ole eelhaldusakt, vaid juhis, milles kaebajale on selgitatud, et ta esitaks kooskõlas struktuurplaaniga Majaka põik 17, Tuha tn 3g ja 3e planeerimiseks uue detailplaneeringu algatamise ettepaneku. Ühtlasi anti sellega kaebajale võimalus olla ära kuulatud. Kaebajale selgitati juba 19.10.2018, et planeeritava ala suurim lubatud korruselisus on 8. Pooled sõlmisid 30.12.2016 halduslepingu, mille p 2.4 järgi kinnitati, et pooled teavad, et vastustaja peab planeerimisel arvesse võtma asjakohaseid ruumilist arengut mõjutavaid strateegiaid, riskianalüüse, kehtivaid planeeringuid, arengukavasid ning teisi ruumilist arengut mõjutavaid dokumente ja muud asjakohast teavet (nt struktuurplaani). Detailplaneeringu algatamine ei tähenda, et see vastu võetakse või kehtestatakse (lepingu p 2.10). Tootmis- ja ärikvartali muutmine elamu- ja ärikvartaliks nõuab terviklikku ruumilist visiooni. Keerulisematesse asukohtadesse koostatav struktuurplaan linnaruumi analüüsina suunab maakasutus- ja ehitustingimusi ning on vaheetapp üldplaneeringu ja detailplaneeringu vahel. Struktuurplaani üldpõhimõte on, et järgmises etapis koostatavad planeeringulahendused tagaksid linnaehituslikult sujuva ülemineku ja arenduse seotuse ajaloolise hoonestuse vahel. Kavandatavad detailplaneeringud peavad olema kooskõlas Lasnamäe elamualade üldplaneeringuga, mis täpsustab omakorda Tallinna üldplaneeringut. Krundi ehitusõigus sätestatakse detailplaneeringus, mitte üldplaneeringus ning isikul ei ole subjektiivset õigust nõuda, et lubatakse üldplaneeringus määratud suurimat võimalikku hoonestustihedust. Kohalikul omavalitsusel on planeerimistegevuses ulatuslik kaalutlusruum. Struktuurplaanile oli vastu peamiselt kaebaja. Kuna kaebajale on antud 11.09.2020 kirjaga võimalus seisukoha ja vastuväidete esitamiseks, ei ole kaebaja õigusi rikutud.
3(9)
3-20-561561 Detailplaneeringu nr DP007260 osas on kaebetähtaega ületatud ning menetlus tuleb lõpetada. Kaebajal puudub õigus nõuda detailplaneeringu nr DP042050 kehtestamist, mistõttu tuleb see nõue jätta läbi vaatamata.
10.Tallinna Halduskohus jättis 29.09.2020 määrusega HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata kaebaja nõude Sikupilli piirkonna struktuurplaani tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamiseks ning tagasitäitmiseks ja tagajärgede kõrvaldamiseks (resolutsiooni p 1); jättis rahuldamata kaebetähtaja ennistamise taotluse ning lõpetas HKMS § 152 lg 1 p 2 alusel haldusasja menetluse detailplaneeringu nr DP007260 kehtestamiseks kohustamise või menetluse jätkamise nõudes (resolutsiooni p 2); jättis HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata kaebaja nõude TLPA 21.02.2020 kirja nr 3-2/2769-3 tühistamiseks või alternatiivselt selle õigusvastasuse tuvastamiseks ning tagasitäitmiseks ja tagajärgede kõrvaldamiseks (resolutsiooni p 3); lõpetas HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel haldusasja menetluse detailplaneeringu nr DP042050 kehtestamiseks kohustamise või menetluse jätkamise nõudes (resolutsiooni p 4); tagastas tasutud riigilõivu (resolutsiooni p 5) ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 933,50 eurot. Muus osas jättis halduskohus menetluskulud poolte enda kanda (resolutsiooni p 6). Sikupilli piirkonna struktuurplaan ei ole haldusakt. Struktuurplaanis endas on see defineeritud kui juhendmaterjal detailplaneeringute koostamiseks, milles on läbi kaalutud linnaruumi lahendus ning täpsustatud planeerimisideed võrreldes üldplaneeringuga (lk 27). Struktuurplaan ei pane kaebajale ühtegi kohustust ega keeldu, sellega ei keelduta kaebajale ühegi õiguse andmisest. Struktuurplaan ei ole kaebajale siduv. See võib olla haldusmenetluses kogutud tõend (analüüs või uuring) või halduseeskiri, millega haldusorgan määratleb menetluseks vajalikud suunised, kuid millest võib põhjendatud juhul kõrvale kalduda. Struktuurplaan võib olla vajalik selleks, et ühtlustada haldusorganisisest praktikat ja kohaldada kaalutlusõigust ühetaoliselt. Analüüs, uuring või halduseeskiri ei määratle üheselt lõpptulemust, mistõttu ei tulene kaebeõigust ka HKMS § 45 lg-st 3. Kui vastustaja järgib otsust tehes jäigalt struktuurplaani, arvestamata kaebaja seisukohti ega põhjenda kaebaja seisukohtadega mittearvestamist, on kaebajal õigus vaidlustada kohtus lõplik haldusakt, sh väites, et struktuurplaan ei ole siduv. Kuna struktuurplaan ei ole haldusakt ega toiming, ei ole sellel ka tagasitäidetavat tagajärge. Halduskohtumenetluse ülesanne ei ole kõrvaldada planeerimismenetlusest dokumente, mis kaebajale ei meeldi või mis ei toeta tema soovitud lahendust. Seega jäävad struktuurplaaniga seotud nõuded läbi vaatamata kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu. Detailplaneeringu nr DP007260 kehtestamiseks kohustamise või menetluse jätkamise nõue on esitatud tähtaega rikkudes ja tähtaja ennistamiseks ei ole mõjuvat põhjust. Seega tuleb selle nõude osas menetlus lõpetada. Vastustaja kinnitas kohtumenetluses, et 21.02.2020 kiri ei ole haldusakt, vaatamata selle lakoonilisele ja kaebajat uut planeeringulahendust esitama suunavale sõnastusele. See kiri ei ole aga sõnastatud nii, et see suunaks õigusteadmisteta isikut esitama käimasoleva menetluse lõpetamise ja uue algatamise kohta seisukoht. Vastustajale olid teada kaebaja vastuväited hoonete kõrgusele vms asjaoludele, kuid kiri ei sisalda põhjendusi, miks eelistatakse struktuurplaani lahendust kaebaja soovidele. Vastustajale on selgitatud, et kaebajale ei ole võimaldatud ärakuulamist. Isikul peab olema võimalik esitada seisukoht kõigi tähtsust omavate asjaolude ja põhjenduste kohta, võimalusel võiks isikule esitada haldusakti eelnõu. Tulenevalt eelistungil arutatust selgitas vastustaja 11.09.2020 kirjas kaebajale planeeringu koostamise põhimõtteid ja lähtekohti ning küsis kaebajalt seisukohta lähtetingimuste kohta. Vastustaja 11.09.2020 kiri on menetlustoiming, millega asendati 21.02.2020 kirja sisu, tagati kaebajale ärakuulamine ning sisuliselt jätkati detailplaneeringu nr DP042050 menetlust. 21.02.2020 ja 11.09.2020 kirjad koosmõjus ei riku kaebaja mittemenetluslikke õigusi. Kirjadest koosmõjus ei tulene, et vastustaja keelduks tingimata detailplaneeringu vastuvõtmisest. Kaebajal on võimalus 4(9)
3-20-561561 esitada seisukoht, misjärel tuleb vastustajal lõplikult kaaluda, kas menetlust jätkata või võtta vastu haldusakt planeerimismenetluse lõpetamise kohta. Kaebajal on õigus vaidlustada lõplikku haldusakti. Menetlustoimingul ei ole tagajärgi, mida oleks võimalik tagasi täita. Järelikult puudub kaebajal 21.02.2020 kirja vaidlustamiseks kaebeõigus. 21.02.2020 ja 11.09.2020 kirjade koosmõjust võib järeldada, et vastustaja on teinud kaebaja taotletud toimingu, s.o jätkanud detailplaneeringu nr DP042050 menetlust. Seega puudub tegevusetus või viivitus, mille lõpetamist oleks kohtumenetluses võimalik taotleda. Arvestades planeerimismenetlusele omast suurt kaalutlusruumi, ei saa kohus kohustada vastustajat kehtestama konkreetset planeeringulahendust. Menetlus tuleb selle nõude osas lõpetada, sest kaebaja on sisuliselt oma eesmärgi saavutanud. Struktuurplaani ja detailplaneeringuga nr DP007260 seotud menetluskulud jäävad kaebaja kanda. Detailplaneeringu nr DP042050 ja 21.02.2020 kirjaga seotud menetluskulud tuleb jätta vastustaja kanda, sest 21.02.2020 kirjaga seoses kohtusse pöördumine ei ole kaebajale etteheidetav. Riigilõiv tuleb kaebajale tagastada.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
11.OÜ Lasref palub määruskaebuses halduskohtu määrus tühistada, v.a detailplaneeringut nr DP007260 puudutavas osas, ning saata asi menetluse jätkamiseks tagasi halduskohtule. Sikupilli piirkonna struktuurplaan on ehitustegevuse aluseks. 21.02.2020 kirjas on kaebajal palutud uues detailplaneeringu algatamise ettepanekus arvestada struktuurplaanis kajastatud tihedusnäitajaga 1,2 ja korruselisusega Pae pargi servas 4–5 ning Tuha tn pool 3–4. Varem on peetud võimalikuks hoonestustihedust 1,5–1,9 ja 45 m kõrguste hoonete ehitamist. Vastustaja on 11.09.2020 kirjas korranud 21.02.2020 kirjas väljendatud seisukohti. Korruselisuse ja hoonestustiheduse vähendamise tõttu ei ole kinnisvaraarendus kaebaja jaoks majanduslikult tasuv ning struktuurplaan takistab kaebajal varasemate planeeringulahendustega jätkamist. Halduskohus on struktuurplaani õiguslikult kvalifitseerimata jättes rikkunud menetlusnorme. Olemuslikult on struktuurplaan üldplaneering. See võib olla ka tegevuskava piirkonna planeerimislahenduste elluviimiseks, mis on halduskohtus vaidlustatav (Riigikohtu 29.01.2004 otsus nr 3-3-1-81-03, p-d 26–27). Struktuurplaan ei ole tõend. Analüüsid ja plaanid saab teha vaid planeeringu osana. Puudus haldusmenetlus, mille käigus struktuurplaan koostada. Struktuurplaan pole ka halduse siseakt, sest see pole suunatud haldusorganile endale ning sellel on välismõju. Erandlikel juhtudel on võimalik vaidlustada ka halduse siseakti (Tartu Ringkonnakohtu 31.01.2018 määrus nr 3-17-2352, p 13). Kui dokument sisaldab nii haldusaktile kui toimingule iseloomulikke tunnuseid, on seda kohtupraktikas käsitatud haldusaktina. Kuna vastustaja keeldus kaebaja soovitud planeeringu lahendusest struktuurplaani tõttu, on tal õigus seda vaidlustada. Struktuurplaani tegemisel ei kaasatud piisavalt avalikkust. Struktuurplaani ei ole Tallinna planeeringute registris. 21.02.2020 kirja ei ole võimalik mõista ärakuulamisena. Ärakuulamine eelneb haldusaktile. Kiri pole õiguslikult selge ja üheselt mõistetav. TLPA nõuab 21.02.2020 ja 11.09.2020 kirjas uue detailplaneeringu algatamise ettepaneku esitamist, mis erineb varasemast lahendusest. Algatamisettepanek tähendab uue detailplaneeringu algatamist. Seega on varasem menetlus lõppenud. Detailplaneeringu menetluse lõpetamine võib toimuda ka kirja vormis. Halduskohus lõpetas ekslikult menetluse detailplaneeringu nr DP042050 menetluse jätkamiseks kohustamise nõudes. Kaebaja ei soovinud menetluse jätkamist 21.02.2020 kirjas kirjeldatud planeerimislahenduse osas, vaid detailplaneeringu nr DP042050 lahenduse alusel. Seega ei ole kaebuse eesmärk saavutatud.
5(9)
3-20-561561
12.Tallinna linn palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata, jäädes varem esitatud seisukohtade juurde. Sikupilli kvartali struktuurplaan ei ole planeerimisdokument, vaid juhendmaterjal detailplaneeringute koostamiseks linnaruumis (planeerimisseaduse (PlanS) § 11 lg 1). See jäi kujule, mille kaebaja kohtumenetluses esitas. Rohkem versioone struktuurplaanist ei ole ning seda ei ole ühegi linnavalitsuse või volikogu üld- või üksikaktiga kinnitatud. Kaebajale on varem juba selgitatud suurimat lubatud korruselisust ja tihedusnäitajat. Struktuurplaan ei ole tegevuskava. Seda pole esitatud TLPA planeeringute komisjonile ega kinnitatud Tallinna Linnavalitsuse ega Linnavolikogu otsusega. Linnaruumi analüüsimine kuulub TLPA ülesannete hulka (TLPA põhimääruse § 6 lg 1 p 1). Puudub õiguspärane ootus, et üldplaneeringu tingimused kohalduvad ka detailplaneeringule. HKMS § 56 lg 1 mõistes on struktuurplaan tõend. Struktuurplaan ei määra menetluse lõpptulemust. 11.09.2020 kirjaga jätkati sisuliselt detailplaneeringu nr DP042050 menetlust ning sellega tagati kaebaja ärakuulamine. 21.02.2020 ja 11.09.2020 kirjad ei riku kaebaja mittemenetluslikke õigusi. 21.02.2020 kirjaga ei algatatud uut menetlust ega lõpetatud varasemat. Detailplaneeringu koostamise algatab linnavalitsus (Tallinna Linnavolikogu 06.09.2012 määruse nr 21 „Tallinna linna ehitusmäärus“ § 11 lg 2). Praktikas tunnistatakse detailplaneeringu algatamise korralduses sama ala kohta varem algatatud planeering kehtetuks. Tallinna Linnavalitsuse 01.02.2017 korraldusega nr 172-k jäi varasem planeering kahetsusväärselt kehtetuks tunnistamata.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Määruskaebus on osaliselt põhjendatud ja tuleb rahuldada. I
14.HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 järgi võib kohus jätta määrusega kaebuse läbi vaatamata, kui pärast kaebuse menetlusse võtmist ilmneb, et kaebajal puudub asjas ilmselgelt kaebeõigus. Kaebuse võib sel alusel jätta läbi vaatamata juhul, kui kohtu arvates on kaebeõiguse puudumine selge ilma kahtlusteta (vt Riigikohtu 04.10.2017 määrus nr 3-17-505, p 8). Kaebeõiguse ilmselget puudumist tuleb hoolikalt põhjendada (Riigikohtu 07.03.2016 määrus nr 3-3-1-57-15, p 9). Kui kaebeõiguse puudumine ei ole ilmselge, tuleb kaebeõigust kontrollida otsuse tegemisel ning kaebeõiguse puudumisel jätta kaebus rahuldamata (Riigikohtu 08.06.2016 määrus nr 3-3-1-12-16, p 12). Vastustaja 21.02.2020 kiri nr 3-2/2769-3
15.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 tähenduses on haldusakti tunnuseks see, et tegemist on reguleeriva toimega õiguslikult siduva haldusorgani poolt avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud tahteavaldusega, millega tekitatakse, muudetakse või lõpetatakse isiku õigusi ja kohustusi (vt nt Riigikohtu 13.10.2010 otsus nr 3-3-1-44-10, p 12). Vaidlusalusel kirjal ei ole iseseisvat regulatiivset toimet, sest vastustaja ei keeldunud sellega lõplikult kaebaja soovitud detailplaneeringu vastuvõtmisest, kehtestamisest ega edasisest menetlemisest. Asjaoludest tulenevalt on see kiri suunatud detailplaneeringu nr DP042050 kohta tehtava lõpliku haldusakti ettevalmistamisele. Tegemist ei ole ka n-ö vaheotsusega, millega oleks mingid hilisema põhiotsuse elemendid siduvalt kindlaks määratud.
16.Vastustaja 21.02.2020 kirjast saab järeldada, et vastustaja ei soovi kaebaja taotletud detailplaneeringu lahendusega jätkata ja on palunud kaebajal esitada uus eskiislahendus, kus on arvestatud kirjas toodud lähtetingimusi. Vastustaja on 11.09.2020 kirjas täiendanud oma 21.02.2020 kirja ning on palunud kaebajale esitada ka omapoolne seisukoht lähtetingimustele. 6(9)
3-20-561561 Ringkonnakohtu hinnangul võib neid kirju koostoimes käsitada planeeringu vastuvõtmisest keelduva otsuse kavandina, mis on menetlustoiming detailplaneeringu menetluses.
17.HKMS § 45 lg 3 järgi võib menetlustoimingu peale ilma haldusakti vaidlustamiseta esitada kaebuse, kui see rikub kaebaja mittemenetluslikke õigusi, sõltumata haldusaktist, või kui menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise.
18.Erinevalt halduskohtust leiab ringkonnakohus, et 21.02.2020 kiri (koos seda täiendava 11.09.2020 kirjaga) võib riivata kaebaja mittemenetluslikke õigusi (eelkõige omandiõigust), sõltumata lõplikust haldusaktist või toimingust. Samuti võib tegemist olla olukorraga, kus menetlustoimingu õigusvastasus tingiks vältimatult kaebaja õigusi rikkuva haldusakti andmise või toimingu tegemise. Kirjadest võib järeldada, et vastustaja ei soovi kaebaja taotletud detailplaneeringu lahenduse menetlemisega jätkata. Kaebajalt küsitakse uue eskiislahenduse esitamist ning seisukohta lähtetingimustele. Uue eskiislahenduse koostamine vastavalt vastustaja juhistele tekitab kaebajale tõenäoliselt täiendavaid kulusid. Samuti on kaebaja selgitanud, et vastustaja juhiste kohase eskiislahenduse realiseerimine ei ole kaebaja jaoks majanduslikult mõistlik. Seni kogutud tõendite ja seisukohtade põhjal ei ole üheselt selge, mil määral mõjutab eskiislahenduse esitamine või selle esitamata jätmine käimasolevat haldusmenetlust. Selge on siiski see, et uue eskiislahenduse esitamise nõue põhjustab kaebajale lisaks kuludele ka menetluse venimist. Selliselt ei saa välistada kaebaja põhjendatud huvi kontrollida enne uue eskiislahenduse ja seisukohtade esitamist vastustaja 21.02.2020 kirjas antud juhiste õiguspärasust. Halduskohtu pädevuses on kontrollida, kas vastustaja on 21.02.2020 kirjas kaebajale uue eskiislahenduse ettepanekut tehes ja selleks tingimusi seades teostanud kaalutlusõigust õiguspäraselt (vt Riigikohtu 14.01.2009 otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 10).
19.Eelnevat arvestades leiab ringkonnakohus, et kaebus 21.02.2020 kirja kui menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamiseks on lubatav ning selles osas ei saanud jätta kaebust läbi vaatamata kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu (vrd ka Tallinna Ringkonnakohtu 19.12.2019 otsus nr 3-18-950, p 10 ja 29.06.2018 määrus nr 3-18-950, p-d 11–12 ning seal viidatud lahendid). Ringkonnakohus märgib, et kaebuse eesmärgi saavutamiseks võib olla kaebajal otstarbekas vaidlustada täiendavalt ka 11.09.2020 kirja. Sikupilli piirkonna struktuurplaan
20.Halduskohus ei määratlenud struktuurplaani õiguslikku olemust, kuid leidis, et sellel puudub regulatiivsus ning välismõju. Halduskohus ei pidanud võimalikuks vaidlustada struktuurplaani ka menetlustoiminguna, sest sellega ei määrata kindlaks menetluse lõpptulemust. Kaebaja hinnangul määratletakse struktuurplaanis ehitustegevuse tingimused (korruselisus ja hoonestustihedus), mistõttu sarnaneb see üldplaneeringu või tegevuskavaga, ning on seega vaidlustatav.
21.Regulatiivsus seisneb õiguste ja kohustuste tekitamises, muutmises või lõpetamises, asjaolude õiguslikult siduvas tuvastamises või asja avalik-õigusliku seisundi muutmises. Ringkonnakohus leiab, et kõnealusel struktuurplaanil puudub selline toime. Struktuurplaan ei muuda kaebaja õiguste ja kohustuste mahtu ega kaebajale kuuluva kinnistu avalik-õiguslikku seisundit. Vastustaja ei ole struktuurplaani koostades ka soovinud õigussuhet reguleerida. Iseenesest on tõsi, et struktuurplaani peatükis „Ehituslikud tingimused“ (20.04.2020 menetlusdokumendi lisa 2B, dtl 51) on kvartali hoonestustiheduseks määratud 1,2 ning korruselisuseks Tuha tänava pool 3–5 ja Pae pargi pool 5–8, kuid see on vastustaja kaalutlusotsuse tegemisel arvestatav asjaolu, mis ei ole ette siduvalt kindlaks määratud. Struktuurplaani mittesiduvus avaldub ka 21.02.2020 kirjas, kuna selles toodud korruselisust puudutav lähtetingimus on Pae pargi pool hoopis 4–5 ning Tuha tn pool 3–4. Vastustaja on 7(9)
3-20-561561 kinnitanud, et kaebaja poolt kohtule esitatud struktuurplaanist ei eksisteeri mingeid täiendavaid versioone. Struktuurplaanis võib näha piirkonna detailplaneeringute põhimõttelist lahendusettepanekut või visiooni, milles kirjeldatakse piirkonna hoonestamise üldisi põhimõtteid. Ehitise ehituslikud tingimused määratakse siiski detailplaneeringus (PlanS § 126 lg 1 p 5).
22.Ringkonnakohtu hinnangul on kõnealune struktuurplaan dokumentaalne tõend, mida vastustaja saab planeerimismenetluses kaalutlusotsuse tegemisel arvestada (vt PlanS § 11 lg 1). See ei piira otseselt kaebaja kui kinnistuomaniku õigusi ega pane talle kohustusi. Struktuurplaani mõju avaldub eelkõige siis, kui vastustaja sellele haldusmenetluses haldusakti andmisel või menetlustoimingu tegemisel tugineb, praegusel juhul detailplaneeringu nr DP042050 menetluses.
23.Struktuurplaan ei ole eraldiseisvalt vaidlustatav ka tuvastamiskaebusega, sest sellega ei määratleta menetluse lõpptulemust. Struktuurplaanist lähtumise õiguspärasust saab kontrollida 21.02.2020 ja 11.09.2020 kirjade peale esitatud tuvastamiskaebuse lahendamisel.
24.Seega Sikupilli piirkonna struktuurplaani puudutavas osas on halduskohus jätnud kaebuse õigesti kaebeõiguse ilmselge puudumise tõttu läbi vaatamata. II
25.Kaebaja hinnangul lõpetas halduskohus ekslikult detailplaneeringu nr DP042050 jätkamist puudutava kohustamisnõude menetluse. Kaebaja arvates jätkas vastustaja 21.02.2020 (ja 11.09.2020) kirjaga menetlust planeerimislahenduse osas, millega kaebaja ei nõustunud. Seega ei saavutanud ta kaebuse eesmärki ning menetlust poleks tohtinud HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel lõpetada.
26.Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud eesmärgipärane tõlgendada kaebaja tahet esitada detailplaneeringu nr DP042050 menetluse jätkamiseks kohustamise nõue. Kaebaja ei ole väitnud, et vastustaja oleks detailplaneeringu nr DP042050 menetluses viivituses. Seda ei nähtu ka ringkonnakohtule. Linnaplaneerija teavitas kaebajat struktuurplaani tutvustava koosoleku toimumise ajast 08.10.2019 e-kirjaga ning edastas struktuurplaani materjalid 11.10.2019. Koosolek toimus 16.10.2019 (20.04.2020 menetlusdokumendi lisa 2, dtl 28). 17.10.2019 edastati maaomanikele koosoleku protokoll ning kaebaja esitas 23.10.2020 struktuurplaanile eriarvamuse (20.04.2020 täienduse lisa 8, dtl 82–83). Kaebaja päris 26.01.2020 e-kirjaga struktuurplaani menetluse seisu kohta ning linnaplaneerija vastas 04.02.2020 e-kirjaga, et ollakse valmis detailplaneeringu menetlust jätkama (20.04.20202 menetlusdokumendi lisa 1, dtl 26–27). TLPA palus 21.02.2020 kirjas esitada uus eskiislahendus (ja 11.09.2020 kirjas seisukoht lähtetingimustele).
27.Kaebaja etteheide seisneb selles, et vastustajal ei ole kavatsust jätkata kaebaja taotletud planeerimislahendusega. Kohustamisnõude eesmärk on seega jätkata detailplaneeringu nr DP042050 menetlust kaebaja soovitud lahenduse osas („Kaebaja soovis detailplaneeringu nr DP042050 jätkamist varasema planeerimislahenduse alusel.“, määruskaebuse p 39, dtl 267).
28.Vastustaja ei ole teinud lõplikku otsust kaebaja taotletud planeerimislahenduse osas. Kuigi vastustaja palub 21.02.2020 kirjas (mida on täpsustanud 11.09.2020) esitada uus eskiislahendus ja seisukoht lähtetingimustele, on see menetlustoiming tehtud endiselt detailplaneeringu nr DP042050 menetluses. Kaebaja ei ole esitanud ettepanekut uue planeerimismenetluse algatamiseks. Sisuliselt soovib kaebaja seega, et kohus teeks vastustajale ettekirjutuse võtta vastu kaebaja soovitud detailplaneering. Sellise nõude esitamiseks puudub kaebajal ilmselgelt kaebeõigus, sest vastustajal on detailplaneeringu vastuvõtmisel ulatuslik kaalutlusruum. Menetluse lõpetamise asemel oleks pidanud jätma selle kohustamisnõude HKMS § 151 lg 2 p 1 ja § 121 lg 2 p 1 alusel läbi vaatamata. 8(9)
3-20-561561 III
29.Eelnevat arvestades rahuldab ringkonnakohus OÜ Lasref määruskaebuse osaliselt ja tühistab Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 määruse resolutsiooni p-d 3, 5 ja 6. Kuna kaebajal puudus detailplaneeringu nr 042050 jätkamiseks kohustamise nõude osas kaebeõigus, muudab ringkonnakohus Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 määruse resolutsiooni p 4 ning menetluse lõpetamise asemel jätab detailplaneeringu nr DP042050 kehtestamiseks kohustamise või menetluse jätkamise nõude läbi vaatamata. Ringkonnakohus muudab selles osas ka halduskohtu määruse põhjendusi. Ülejäänud osas jääb määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 29.09.2020 määrus muutmata.
30.Kuna menetlus jätkub halduskohtus, ei lahenda ringkonnakohus kaebaja taotlust määruskaebuse menetlemisega seotud kulude vastustajalt väljamõistmiseks. Menetluskulude jaotus tuleb otsustada lõpplahendis.
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.