Oliver Kask (eesistuja), Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Määruse tegemise aeg ja koht
16. märts 2022, Tallinn
Haldusasja number
3-21-308
Haldusasi
X kaebus tühistada Eesti Rahvusringhäälingu 15. jaanuari 2021. a vastus nr 1-7/3-21, kohustada Eesti Rahvusringhäälingut vaatama uuesti läbi X taotlust avaldamaks X artikkel ning taastama X avaldatud kommentaar ERR uudisteportaalis www.err.ee
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – X, volitatud esindaja vandeadvokaat KalleKaspar Sepper Vastustaja – Eesti Rahvusringhääling
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 17. märtsi 2021. a. määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 17. märtsi 2021. a määruse peale asjas nr 3-21-308 menetlusse.
2.Jätta rahuldamata X taotlus vaadata määruskaebus läbi kohtuistungil.
3.Jätta X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 17. märtsi 2021. a määruse asjas nr 3-21-308 resolutsioon muutmata. Asendada halduskohtu määruse põhjendused ringkonnakohtu määruse põhjendustega.
X-l esitada taotlus enamtasutud riigilõivu tagastamiseks koos pangarekvisiitidega riigilõivuseaduse § 12 lõikes 1 sätestatud tähtaja jooksul.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse punkti 3 peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4 ja § 235 lg 1). Määruse punktid 1, 2 ja 4 ei ole edasikaevatavad (HKMS § 235 lg 1).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Eesti Rahvusringhäälingu (ERR) uudisteportaalis www.err.ee avaldati 09.08.2020 ERR ajakirjanike C ja Y artikkel „ERR journalists: 'Cancel culture' has no place in Estonia“ (eesti keeles: ERR ajakirjanikud: „Tühistamiskultuurile“ ei ole Eestis kohta). Artikli autorid käsitlesid
3-21-308 sõnavabadust ja ERR ajakirjanike hinnangut, et tsensuuril (tühistamiskultuuril) ei ole Eestis kohta.
2.X kirjutas 10.08.2020 eeltoodud artikli alla kommentaari sisuga „this is a bit rich considering ERR „cancelled“ my opinion piece criticising ERR journalistic practices and has censored/removed my comments from articles without warning or justification, all of which were within the terms of use“ (eesti keeles: see on natuke silmakirjalik, arvestades, et ERR „tühistas“ minu arvamusartikli, milles kritiseerisin ERR-i ajakirjandustavasid, ja ilma hoiatamata ega põhjendamata on minu poolt artiklitele jäetud kasutustingimustele vastavaid kommentaare tsenseeritud/eemaldanud). ERR kustutas selle kommentaari.
3.X kirjutas artikli „Growing Intolerance of the Disagreeable Opinion“ (eesti keeles: kasvav sallimatus ebameeldiva arvamuse suhtes), mis käsitleb sõnavabadust ja sellesse sekkumist. Ta esitas 13.11.2020 ERR-le sooviavalduse artikkel avaldada. ERR X artiklit ei avaldanud.
4.X edastas 16.12.2020 ERR-le vaidena pealkirjastatud pöördumise, milles palus, et tema 10.08.2020 kommentaar taastataks ning eelnimetatud artikkel avaldataks.
5.ERR saatis 15.01.2021 vastuse pöördumisele, milles andis teada, et ei käsita pöördumist vaidena haldusmenetluse seaduse (HMS) mõttes, vaid pöördumisena, millele rakendub märgukirjadele ja selgitustaotlustele vastamise ning kollektiivse pöördumise esitamise seadus. X artikkel ei kuulu avalikustamisele ja tema kommentaari ei taastata. ERR on sõltumatu ning tal on õigus otsustada, milliseid artikleid avaldada. X kommentaar sisaldab ebaõigeid fakte ega ole asjakohane.
6.X esitas 12.02.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse nõuetega: 1) tühistada ERR 15.01.2021 vastus nr 1-7/3-21; 2) kohustada ERR-i vaatama uuesti läbi X taotlust avaldada artikkel „Growing Intolerance of the Disagreeable Opinion“ ERR uudisteportaalis err.ee; 3) kohustada ERR-i taastama X 10.08.2020 kommentaar ERR-i uudisteportaalis err.ee artikli „ERR journalists: 'Cancel culture' has no place in Estonia“ juures algses sõnastuses „this is a bit rich considering ERR „cancelled“ my opinion piece criticising ERR journalistic practices and has censored/removed my comments from articles without warning or justification, all of which were within the terms of use”; 4) alternatiivselt kohustada ERR-i esitama X-le artikli avaldamisest keeldumise põhjendus. ERR on avalik-õiguslik juriidiline isik (Eesti Rahvusringhäälingu seaduse (ERHS) § 2 lg 1) ning talle kohalduvad HMS sätted (ERHS § 2 lg 4). ERR on haldusorgan HMS § 8 lg 1 mõttes, kuna on ERHS alusel loodud ning täidab avalikke ülesandeid. Meediateenuste seaduse (MeeTS) § 3 viitab samuti HMS kohaldamisele. Nii HMS-st, ERHS-st kui ka ERR hea tava reeglistikust tuleneb põhimõte, et ERR on oma tegevustes avatud ja läbipaistev. Vaidlusalune ERR otsus on sellega vastuolus. ERR rikkus artikli avaldamisest keeldumisel kaebaja Eesti Vabariigi põhiseadusest (PS) ja rahvusvahelistest konventsioonidest tulenevat sõnavabadusõigust ning ERHS-st tulenevat sõltumatuse põhimõtet (vt ka PS § 45; Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni (EIÕK) art 10 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta art 11). Kaebaja artikkel on kooskõlas seadustega ning selles puudub avaliku korra või kõlbluse vastane või teiste inimeste õigusi ning vabadusi rikkuv sisu. Asjaolu, et artikkel oli osaliselt ERR suhtes põhjendatult kriitiline, ei tee artiklit ebaeetiliseks või -seaduslikuks. ERR on avalikult oma uudisteportaalis esitanud üleskutse esitada arvamusartikleid Eesti ühiskonnas olulistel teemadel. Ka Euroopa Inimõiguste Kohus (EIK) on leidnud, et avalikkus peab olema sallivam kriitiliste artiklite osas 2(10)
3-21-308 ning kaaluda tuleb huvi avatud aruteluks. Täiendavalt on EIK välja toonud, et suurem kriitikataluvus peab mh olema kõrgetel ametnikel või riigiteenistujatel ja avalik-õiguslikel isikutel, kui kommenteeritakse üldist huvi pakkuvaid küsimusi või see on osa poliitilisest arutelust. Sama kehtib ERR kohta. ERR on oma saadete, programmide ja muude meediateenuste tootmisel ja edastamisel sõltumatu ning lähtub üksnes seaduse nõuetest (ERHS § 3; vt ka ERHS § 4 ja § 6 lg-d 1–3). Kaebaja artikkel aitab kaasa ühiskonna sotsiaalsele sidususele ning demokraatia edendamisele. Sellise artikli avaldamine ERR uudisteportaalis on lubatud. ERR keeldumine artikli avaldamisest on toiming, mille osas tuleb lähtuda HMS nõuetest (HMS § 108 lg 1 ja § 56 lg-d 1–3). ERR-l oli kohustus põhjendada artikli avaldamisest keeldumist (vt ka Riigikohtu 07.11.1997 määrus nr 3-3-1-30- 97; otsus nr 3-3-1-85-10, p 26; 11.12.2020 otsus nr 3-20-1198, p 15). Keeldumisest ei nähtu, kuidas jõudis ERR järeldusele, et kaebaja artikkel ei ole sobilik avaldamiseks. Tõdemus, et artiklit on „kummaline avaldada“, ei ole piisav. Samuti ei ole piisav ERR vaideotsuses toodu, et „artikkel sobib avaldamiseks pigem blogis või muus sarnases kanalis“. Keeldumine on vastuolus ERR hea tava reeglistikuga. Isegi kui kohus asub seisukohale, et ERR ei pea artiklit avaldama, lasub vastustajal põhjendamiskohustus. ERR tegevus kaebaja kommentaari kustutamisel on vastuolus õigusega sõnavabadusele. ERR ei ole käitunud nõuetekohaselt kaebaja 27.11.2020 esitatud päringule vastamisel ega ole põhjendanud kommentaari kustutamist. ERR tegevus ei ole läbipaistev, korrektne ega objektiivne. Kaebaja kommentaaris puudub avaliku korra või kõlbluse vastane või teiste inimeste õigusi ning vabadusi rikkuv sisu. ERR-l ei olnud õigust kommentaari kohe eemaldada (vt ka Magyar Tartalomszolgáltatók Egyesülete ja Index.hu Zrt vs. Ungari, p-d 60 jj; Delfi AS vs. Eesti, p-d 142 jj). Kui ERR ei taasta kaebaja kommentaari ka pärast kohtumenetlust, lasub vastustajal põhjendamiskohustus. Kaebus kuulub halduskohtu pädevusse (vt ka Tallinna Halduskohtu otsus nr 3-10-2878 ja otsus nr 3-09-2161). Vaidluse iseloom on avalik-õiguslik (vt ka Riigikohtu otsused nr 3-3-1-72-13 ja otsus nr 3-3-1-31-06).
8.ERR leidis 02.03.2021 vastuses, et kaebuse lahendamine ei kuulu halduskohtu pädevusse. ERR ajakirjanduslik tegevus ei ole haldusmenetlus HMS mõistes. ERR on avalik-õigusliku juriidilise isikuna tegutsev meediateenuse osutaja, kes lähtub oma tegevuses ERHS-s sätestatud nõuetest ning meediateenuste seaduses sätestatud meediateenuse osutaja tegevuspõhimõtetest (MeeTS §-d 5, 6 ja 13). ERHS § 3 kohaselt on ERR oma saadete, programmide ja muude meediateenuste tootmisel ja üldsusele suunamisel sõltumatu ning lähtub üksnes seaduse nõuetest. Nende sätete koosmõjus tähendab sõltumatus ja toimetusvastutus valikut avaldatava sisu formaadi, ajakirjandusliku kvaliteedi, sisu sobivuse ja kunstilise taseme osas. Otsused programmide ja muu meediasisu tootmise ja edastamise osas langetavad peatoimetajad ja vastutavad toimetajad. Meediateenuse osutajal lasub vastutus tema loodud sisu seadusele vastavuse eest. ERR seadusega sätestatud avalik ülesanne on tele- ja raadioprogrammide tootmine (ERHS § 5). Rahvusringhääling ei teosta avalikku võimu ega piira isikute õigusi ja vabadusi. ERR-l puudub seadusest tulenev kohustus avaldada eraisikute artikleid, nende toodetud saateid või muud meediasisu ega võimaldada artiklite kommenteerimist. Selline kohustus ei võimaldaks ERR-l kasutada oma tegevusvabadust ega olla sõltumatu.
3(10)
3-21-308 ERR juhatus on 21.05.2018 otsusega kinnitanud ,,Eesti Rahvusringhäälingu internetipõhiste teenuste kasutustingimused ning kommenteerimise reeglid“. Kommentaaride lisamise võimaldamist ja nende avaldamist ei saa käsitada haldusmenetlusena, kuna tegemist ei ole ERR-le seadusega pandud haldusülesande täitmisega. Kommenteerimine ja sellega seotud suhted ERR ja kommenteerijate vahel on eraõiguslikud. Samuti ei ole ERR ajakirjandusliku tegevuse käigus tekkivad suhted haldusmenetlus. Kui ERR kasutab ajakirjandusliku sisu loomisel ERR-ga töösuhetes mitteolevate isikute kaastööd, tekivad ERR ja selliste isikute vahel tsiviilõigussuhted. Saadete ja artiklite autoritega sõlmitakse võlaõiguslik autori- või litsentsileping. Lepingute sõlmimisel lähtub ERR sõltumatusest ja toimetusvastutusest. Võlaõiguslikud lepingulised suhted ei allu halduskohtu kontrollile.
9.Tallinna Halduskohtu 17.03.2021 määrusega tagastati kaebus. Asjaolu, et ERR kui avalik-õiguslik juriidiline isik vastab haldusorgani tunnustele, ei tähenda, et igasugune ERR tegevus on käsitatav avalik-õiguslikuna ning selle pinnalt tekkinud vaidluse lahendamine on halduskohtu pädevuses (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 4 lg 1). Vaidlus puudutab ERR ajakirjandusliku sisu loomist ja ajakirjandusliku kutse-eetika ning tavade järgimist. Ajakirjanduslik tegevus, sõltumata sellest, kes seda viljeleb, ei ole käsitatav avaliku võimu teostamisena ning sellele ei laiene HMS. Õigussuhe tekib, kui ERR tegevus mõjutab konkreetse isiku õigusi või kohustusi, nt avaldatakse isiku suhtes ebaõigeid andmeid. ERR tegevusest tekkinud õigussuhe ei ole automaatselt avalik-õiguslik. ERR on ajakirjandusvabaduse kandjana (PS § 45) oma ülesannete täitmisel riigivõimust sõltumatu (ERHS § 3). Vastupidine seisukoht tooks kaasa ajakirjandusliku tegevuse allutamise välisele kontrollile. Kui ERR tegevus oleks kohtulikult kontrollitav sellisel moel, nagu kaebaja seda soovib, oleks ERR ajakirjandusvabadus märkimisväärselt piiratud. Kohus ei saa otsustada, kas teatud ajakirjanduslik looming väärib avaldamist ega kohustada sõltumatut meediat konkreetset artiklit avaldama. PS §-st 45, EIÕK-st ega Euroopa Liidu õigusest ei tulene subjektiivset avalikku õigust saada kajastust rahvusringhäälingus, hoolimata teema aktuaalsusest, loometöö kõrgest stiilist, heast kvaliteedist vms näitajatest. Kohus ei saa hinnata, kas kaebaja kriitika ERR suhtes on põhjendatud ja kas artikkel väärib avaldamist. ERR on õigesti viidanud meediateenuste osutaja toimetusvastutuse ja tegevusvabaduse põhimõttele, mis tähendab vaba otsustamist saadete ja programmi sisu ja nende paigutuse üle. Oluline ei ole, kas uudisteportaali haldamist tuleb pidada meediateenuse osutamiseks MeeTS mõttes või mitte. Uudisportaalid on osa ERR ajakirjanduslikust tegevusest ning hõlmatud ERR sõltumatuse tagatistega (ERHS § 3). Kaebusele lisatud materjalidest nähtuvalt pöördus kaebaja ERR eetikanõuniku poole ja sai temalt vastuse (ERHS § 31 lg 1). Eetikanõunik selgitas, et kaebaja kommentaar eemaldati toimetajate äranägemisel, kuna nende hinnangul jättis see ERR tööst eksliku mulje. Sõnavabaduse vastu ei eksitud, sest kaebajal on võimalik enda seisukohti avaldada mujal. Inimesed nõustuvad ERR veebilehtedel kommentaare jättes kasutustingimustega, mis annavad toimetajatele õiguse kommentaare modereerida. ERR selgitas kaebajale 15.01.2021 vastuses, miks kaebaja kommentaar kustutati, ja põhjendas seda. ERR võis käsitada kaebaja kommentaari kui hea tava vastast ja selle kustutada. Kommentaari kustutamise võimaluse näeb ette ka „Portaali ERR Uudised kasutustingimused ja kommenteerimise reeglid“. Artikli avaldamisest keeldumise põhjendusi ei pea esitama põhjalikult ning olukorras, kus hindamise objektiks on arvamusartikkel, on sellele antav hinnang mõneti subjektiivne. Meediaorganisatsiooni sõltumatus ja toimetusvastutus hõlmab vabadust otsustada avaldatava sisu formaadi, ajakirjandusliku kvaliteedi, sisu sobivuse ja kunstilise taseme üle.
4(10)
3-21-308 HMS kohaldub menetlustele, mis sisuliselt vastavad haldusmenetluse tunnustele (nt MeeTS 4. ptk, ERHS § 10). HMS ei laiene kogu ERR tegevusele. Haldusasjas nr 3-10-2878 tagastas kohus kaebuse läbivaatamatult. Seega ei võetud lõplikku seisukohta kaebeõiguse osas. Kui ERR on ajakirjandusliku tegevuse käigus rikkunud kellegi õigusi, on nõudeid praktikas menetlenud maakohtud. Asjas nr 3-09-2161 oli vaidlustatud ERR nõukogu otsusega kinnitatud kohalike omavalitsuste volikogude valimiskampaania kajastamise kord. See vaidlus erineb praegusest. Vaidlustati ERR juhtorgani (nõukogu) otsust (halduse siseakti); kaebus puudutas valimiste kajastamist, mille kohta sisaldub ERHS-s eriregulatsioon (§ 6 lg 5) ning kaebajaks oli valimistel osalenud erakond, st subjektiivsete avalike õiguste kandja. Kaebaja viidatud Riigikohtu lahendid asjades nr 3-3-1-72-13, 3-3-1-31-06 ja 3-3-1-49-12 on praegusest asjast vaidluse eseme poolest erinevad. Isegi kui vaidlus kuuluks halduskohtu pädevusse, tuleks see tagastada HKMS § 121 lg 2 p 21 alusel. PS §-st 45 ei tulene subjektiivset avalikku õigust saada kajastust mõnel ERR meediaplatvormil. Puudub subjektiivne avalik õigus nõuda enda kommentaaride avaldamist. Kui möönda, et lisaks ERR sisesele kontrollile peab ERR ajakirjanduslik tegevus olema (mingis ulatuses) halduskohtulikult kontrollitav, on kaebaja võimalik õiguste riive väheintensiivne. Kaebajal on võimalik pakkuda enda artikli avaldamist teistele meediakanalitele või avaldada see veebis. Arvestades kaebuses välja toodud asjaolusid, saaks kohtu roll kaebaja artikli sobivuse üle otsustamisel olla piiratud. Kohus ei saa anda hinnangut, kas kaebaja kriitika ERR suunal on põhjendatud ning kas artikkel väärib avaldamist ERR portaalis. Seetõttu tuleb kaebuse rahuldamist pidada vähetõenäoliseks.
MENETLUSOSALISE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
10.X palub 01.04.2021 määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 17.03.2021 määrus ning teha uus määrus, millega saata asi tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. ERR on avalik-õiguslik juriidiline isik (ERHS § 2 lg 1; vt ka ERHS § 4 p-d 3 ja 9). Seega on ERR loodud seaduse alusel ning ERR-l on konkreetsed avalik-õiguslikud eesmärgid, mida ta viib oma tegevuses ellu. ERR ajakirjandusstandardid tulenevad ERHS-st. Eeltoodust tulenevalt on ERR haldusorgan HMS § 8 lg 1 mõttes. Kuna ERR-l on lisaks tsiviilõiguslikule tegevusele ka avalik-õiguslikud kohustused, kohaldub ERR avalik-õiguslike kohustuse suhtes HMS (§ 107 lg 2). Halduskohus on ekslikult tõlgendanud kogu ERR tegevuse eraõiguslikuks. Kaebaja vaidlustas ERR-le HMS-st tuleneva põhjendamiskohustuse rikkumist. Seega on halduskohus pädev kaebust lahendama. ERR muu ajakirjanduslik tegevus (nt hinnang artikli sisu, formaadi, kvaliteedi sobivuse ja kunstilise taseme üle, autoriõiguslikud lepingud jm) on eraõiguslik. ERHS-s sätestatud avalikõiguslike eesmärkide ja funktsioonide täitmine (nt sotsiaalne sidusus, võrdne kohtlemine, poliitiline tasakaalustatus) eeldab, et ERR põhjendab nõuetekohaselt, miks ta keeldub kaebaja artiklit avaldamast. ERR ei ole seda teinud (Riigikohtu lahend nr 3-17-1110, p 24). Igasugune ERR avalik-õiguslik tegevus, millega rikutakse isiku õigusi, peab alluma kohtulikule kontrollile ning isikul peab olema õigus nõuda kohtult toimingu tagajärgede kõrvaldamist (HMS § 109). ERR programmid peavad vastama Rahvusringhäälingu eesmärkidele ja teenima avalikku huvi (ERHS § 6 lg-d 1–3). ERR tegevus peab olema kooskõlas õigusaktidega ja järgima peab kaalutlusõiguse piire, võrdse kohtlemise ning proportsionaalsuse põhimõtteid (HMS § 107 lg 2). Diskrimineerimisega on tegemist olukorras, kus ERR keeldub kaebaja artiklit avaldamast ega põhjenda keeldumist, kuid avaldab teiste autorite artikleid sarnastel teemadel. Kaebajal on 5(10)
3-21-308 õigus võrdsele kohtlemisele (PS § 12 ja Euroopa Liidu põhiõiguste harta art 21; Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-300/04, p 58; Riigikohtu otsus nr 3-4-1-2-02). Kaebaja artikkel kajastab ühiskonnakriitilist teemat seoses sõnavabadusega ja sisaldab mh mõõdukat kriitikat ERR tegevuse suhtes. Artikkel aitab kaasa ühiskonna sotsiaalsele sidususele ning demokraatia edendamisele. ERR-l ei ole õigust keelduda artikli avaldamisest põhjustel, et see võib olla tema suhtes kriitiline. ERR selgitustest ei nähtu, miks kustutas ERR kaebaja kommentaari. Üldsõnaline põhjendus ei ole kooskõlas ERR hea tava reeglistikuga. ERR-l ei ole õigust piirata isiku väljendusvabadust (PS § 45). Kaebaja kommentaaris puudub avaliku korra või kõlbluse vastane või teiste inimeste õigusi ning vabadusi rikkuv sisu. Halduskohus ei ole arvestanud kaebaja vastuväidetega. Asjaolu, et kommentaar oli ERR suhtes osaliselt kriitiline, ei muuda seda ebaeetiliseks. Kaebuse tagastamine ei ole põhjendatud, sest kaebaja õigusi on riivatud. Kaebus võimaldab luua selgust ERR avalik-õigusliku ja eraõigusliku tegevuse vahel. Kaebuse rahuldamise vähene tõenäosus ei ole tagastamiseks piisav (vt ka Riigikohtu 22.06.2010 määrus nr 3-3-1-20-10, p 11 ja 11.10.2012 määrus nr 3-3-1-35-12, p 12). Kahtluse korral kaebeõiguse olemasolus tuleb kaebus lahendada sisuliselt (Riigikohtu lahend nr 3-18-763).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
I
11.Ringkonnakohus leiab HKMS § 204 lg-le 1 ja § 207 lg-le 1 tuginedes, et määruskaebus tuleb võtta menetlusse. Määruskaebuse esitamine on seaduse kohaselt lubatud (HKMS § 203 lg 1; § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52– 54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1 ja riigilõivuseaduse (RLS) § 22 lg 1 p 9).
12.X taotlus kohtuistungi korraldamiseks tuleb jätta rahuldamata. HKMS § 210 lg 4 kohaselt lahendatakse määruskaebus kirjalikus menetluses, kui kohus ei pea vajalikuks kohtuistungit korraldada. Kohtuistungi korraldamine ei ole vajalik. Määruskaebuse väiteid saab piisava põhjalikkusega hinnata ka kirjalikus menetluses. Määruskaebuse esitajal on olnud võimalik esitada kõik oma põhjendused nii haldus- kui ka ringkonnakohtule kirjalikult ning tema seisukohad on kohtule arusaadavad. Ringkonnakohus saab anda seisukoha esitatud väidete osas menetlusosalisi täiendavalt ära kuulamata. Määruskaebuse kohtuistungil läbivaatamise vajadust ei ole kaebaja täiendavalt põhjendanud ega viidanud konkreetsetele küsimustele, mida oleks vajalik kohtuistungil arutada. II
13.HKMS § 4 lg 1 järgi on halduskohtu pädevuses avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluste lahendamine, kui seadus ei näe ette teistsugust menetluskorda. ERR on avalik-õiguslik juriidiline isik (ERHS § 2 lg 1). Institutsionaalsest aspektist on vaidlus avalik-õiguslik. Halduskohtu pädevus ei sõltu HKMS § 4 lg 1 kohaselt aga sellest, kas vaidlustatud akti andnud või toimingu teinud subjekt vastab HMS § 8 lg‐s 1 sätestatud haldusorgani mõistele (Riigikohtu 21.03.2013 määrus nr 3-3-1-2-13, p 16). Pädevuse piiritlemisel on otsustav tähtsus vaidlusaluse õigussuhte iseloomul, kusjuures suhte iseloomu kindlakstegemisel tuleb lähtuda kaebuse nõudest ja alusest (vt Riigikohtu 16.06.2011 määrus nr 3-2-4-2-11, p 11; 24.03.2015 määrus nr 3-3-4-1-15, p 7).
6(10)
3-21-308
14.Õigussuhtel on avalik-õiguslik iseloom, kui see on tekkinud avaliku õiguse normi alusel, seda reguleerivad avaliku õiguse normid või kui protsessis on määravad avaliku õiguse põhimõtted ja sätted (vt Riigikohtu 22.12.2000 otsus nr 3-4-1-10-00, p 14; 19.02.2002 määrus nr 3-3-1-12-02, p 4; 19.12.2005 määrus nr 3-3-1-64-05, p 10). Selleks, et lugeda suhe avalikõiguslikuks, peab haldusorgan olema õigussuhtes positsioonil, milles eraisikud ei saa olla. Kui avaliku võimu kandja seisund suhtes teise isikuga on olemuslikult, mitte ainult väliselt või vormiliselt, samaväärne seisundiga, milles võivad olla eraisikud, räägib see suhte eraõiguslikuks kvalifitseerimise kasuks (Tallinna Ringkonnakohtu 21.06.2016 otsus nr 3-15414, p 8 ja seal viidatud Riigikohtu praktika).
15.ERHS § 2 lg 4 sätestab, et ERHS-s ettenähtud haldusmenetlusele kohaldatakse haldusmenetluse seaduse sätteid, arvestades ERHS erisusi. Sellest sättest ei saa aga järeldada, kas vaidlustatud toimingud – keeldumine arvamusloo avaldamisest ja portaalis kommentaari kustutamine – on toimingud haldusmenetluse seaduse mõistes ja tegemist oli seega ERR läbi viidava haldusmenetlusega, millele tuleks kohaldada haldusmenetluse seadust.
16.ERHS § 5 lg 1 loetleb ERR avalikud ülesanded, milleks on p 3 kohaselt muu hulgas ERR nõukogu loal muude (p-des 1 ja 2 nimetamata) meediateenuste tootmine ja nendega seotud toodete levitamine. ERHS § 6 lg 1 kohaselt peavad programmid ja meediateenused vastama Rahvusringhäälingu eesmärkidele ja teenima avalikku huvi. Rahvusringhäälingu eesmärgid on sätestatud ERHS §-s 4. Nende hulka kuuluvad muu hulgas programmide loomine, saadete tootmine ja vahendamine ning teiste tegevuste korraldamine, mis aitavad kaasa demokraatliku riigikorralduse edendamisele ja tagavad igaühele vabaks eneseteostuseks vajaliku informatsiooni saamise.
17.MeeTS § 1 p 1 kohaselt on meediateenused audiovisuaalmeedia teenus ja raadioteenus. Audiovisuaalmeedia teenused on televisiooniteenus, tellitav audiovisuaalmeedia teenus, audiovisuaalne äriteade ning teised majandustegevuses osutatavad sellesarnased teenused, välja arvatud teenused, mis ei konkureeri televisiooniteenusega (MeeTS § 4 lg 1 p-d 1–4). Raadioteenus on meediateenus, mida osutatakse raadioteenuse osutaja toimetusvastutuse all saatekava alusel saadete samaaegseks kuulamiseks (MeeTS § 4 lg 2). Veebiportaalis arvamusartiklite ja kommentaaride avaldamine ei ole seega meediateenus, vaid muu ajakirjanduslik tegevus. ERR veebilehel (err.ee) on märgitud, et ERR veebiväljaanne pakub uudiseid ja publitsistikat ning arendab edasi teistes programmides olevat päevakajalist sisu. Teemaportaalid rikastavad uudismeedia sisu arvamuse, kultuuri, teaduse ja kvaliteetse meelelahutusega.1 Veebiportaalis uudiste ja kommentaaride avaldamine on ajakirjanduslik tegevus (Riigikohtu 10.06.2009 otsus asjas nr 3-2-1-43-09, p 14).
18.ERR ei tegutse veebiportaali pidamisel nagu mistahes muu ajakirjandusväljaanne, kuigi ERHS selle pidamist otsesõnu ette ei näe. Veebiportaali kaudu täidab ERR ERHS § 4 p-s 9 nimetatud eesmärki ja seda tehakse ERHS § 5 lg 1 p 3 alusel. Tegemist ei ole erahuvidest lähtuva teenuse pakkumisega või ERR kõrvaltegevusega, mis ei peaks vastama ERR ERHS §st 4 tulenevatele eesmärkidele. EIK praktika kohaselt on riik pluralismi ülim garant (EIK otsus asjas Informationsverein Lentia jt vs. Austria, p 38). Sellise funktsiooni täitmine küll ei eelda
3-21-308 avalik-õigusliku ringhäälingu olemasolu2, kuid selle olemasolu korral on avalik-õiguslik ringhääling selle funktsiooni täitmisel kesksel kohal.
19.ERR-ga samasuguseid eesmärke ei ole mistahes muudel eraõiguslikus vormis tegutsevatel meediaväljaannetel. Oluline ei ole, et eraõiguslikud meediateenuse osutajad, mis peavad järgima MeeTS 2. peatükis ette nähtud tegevuspõhimõtteid ja millel on saate, programmi või programmkataloogi üle otsustamisel tegevusvabadus (PS § 19 lg 1, § 31 ja § 45 lg 1; MeeTS § 13 lg 1), kaitsevad oma olemasoluga tasakaalustatud ja mitmekülgse teabe kättesaadavust. Kuigi ERR on MeeTS § 2 lg 4 kohaselt meediateenuste osutamisel allutatud üldiselt samasugusele regulatsioonile kui eraõiguslikud meediateenuse osutajad ja ajakirjanduse roll üldiselt – piirdumata avalik-õigusliku ringhäälinguga – on olla ühiskonna valvekoer (vt nt EIK suurkoja otsus asjas Satakunnan Markkinapörssi OY ja Satamedia OY vs. Soome, p 126; otsus asjas The Sunday Times vs. Ühendkuningriik (nr 2), p 50 edasiste viidetega), on avalikõiguslikul ringhäälingul selline funktsioon arvamusvabaduse ja õiguse saada avalikuks kasutamiseks mõeldud teavet kaitsmisel, mida üksnes erameedia kaudu ei saa sama tõhusalt täita (vt Euroopa Liidu toimimise lepingu protokoll nr 29 liikmesriikide avalik-õigusliku ringhäälingu kohta; Euroopa Parlamendi 25.11.2010 resolutsioon digitaalajastu avalikõigusliku ringhäälingu ja duaalsüsteemi tuleviku kohta (2010/2028(INI)); Euroopa Nõukogu Ministrite Komitee soovituse CM/Rec(2012)1 sissejuhatuse p 2).
20.ERR kui avalik-õigusliku ringhäälingu asutamisega on riik andnud tasakaalustatud teabe levitamise ühe põhilisema rolli just ERR-le. Seega täidab ERR avalikku ülesannet, otsustades, milliseid artikleid või kommentaare oma veebiportaalis avaldada ja milliseid mitte. Erameedia tegutseb küll ka ühiskonna valvekoerana, ent iga üksiku väljaande puhul ei saa sellisest tasakaalustavast ja mitmekülgsust levitavast ülesandest rääkida (välja arvatud MeeTS § 14 kohaselt aktiivse valimisagitatsiooni ajal).
21.Tähtsust ei oma seejuures, et EIK praktika kohaselt saab ka avalik-õiguslik ringhääling sõltumata oma tegevusvormist tugineda EIÕK art-le 10 kui enda põhiõigusele, sest EIK käsitleb teda mittetulundusühingutega võrdväärse institutsioonina EIÕK art 10 kontekstis (vt EIK otsus asjas Manole jt vs. Moldova, p 103; Walter Berka, Hannes Tretter: Public Service Media Under Article 10 Of the European Convention of Human Rights. EBU 2013,3 p 11). Üksikisikute ja ERR vahelist suhet ei muuda see eraõiguslikuks ega too kaasa ERR ülesannete hindamist muuks kui avalikeks ülesanneteks.
22.Avalik-õiguslik juriidiline isik võib avalikke ülesanded täita ka eraõiguslikus vormis. Seetõttu ei ole halduskohtu pädevuse jaatamiseks piisav, et vaidlusalused suhted on tekkinud avalike ülesannete täitmisel. Siiski ei saa õigussuhte avalik-õiguslikuks või eraõiguslikuks määratlemisel olla oluline ka üksnes see, kas avaliku ülesande täitmisel teostatakse avalikku võimu. ERR seda praegusel juhul ei tee: arvamusartikli avaldamise või mitteavaldamise ning enda veebiväljaandes avaldatud kommentaari kustutamise võib otsustada ka mistahes teine meediateenuse osutaja, kes tegutseb eraõiguslikus vormis avalikke ülesandeid täitmata. Halduskohtu pädevusse kuuluvad aga näiteks avalik-õigusliku juriidilise isiku peetavas koolis õppetööga seonduvad vaidlused, sh munitsipaalkooli vastuvõtmise (vt nt Riigikohtu 19.01.2009 otsus asjas nr 3-3-1-85-08), avalik-õiguslikust kõrgkoolist eksmatrikuleerimise (Riigikohtu otsus asjas nr III-3/1-10/94) kui ka sellises koolis lõpetamise eelduseks oleva hindamise
Vt nt Public Service Media According to Constitutional Jurisprudence. The Human Rights and Constitutional Law Dimension of the Role, Remit and Independence. 2nd ed.
3-21-308 (Riigikohtu otsus asjas nr 3-3-1-68-12) küsimused – neil juhtudel on võimalik hariduse omandamine ka erakoolis eraõigussuhtes. Praegune vaidlus ei ole võrsunud ka lepingulisest suhtest, sest ERR, keeldudes artiklit avaldamast, keeldus ka sellekohase eraõigusliku lepingu sõlmimisest.
23.Praegust juhtumit, kus õigussuhte määratlemine era- või avalik-õiguslikuna on keerukas, tuleb ringkonnakohtu hinnangul oluliseks pidada seda, et artikli mitteavaldamine ja kommentaari kustutamine mõjutavad kaebaja PS §-ga 45 kaitstud arvamusvabaduse kasutamist ning otsustamisel, milliseid artikleid või kommentaare avaldada ja milliseid mitte, on ERR-le pandud teistest meediateenuse osutajatest märksa suuremad avalik-õiguslikud kohustused. ERR poolt arvamusartikli avaldamata jätmine või kommentaari kustutamine on tihedalt seotud tema eesmärgi ja ülesannetega, mida teistel meediateenuse osutajatel ei ole. ERR peab oma ülesannete täitmisel täitma talle ERHS §-ga 4 seatud eesmärke ja §-s 5 loetletud ülesandeid, mis erinevad mitmes aspektis eraõiguslikule meediateenuse osutajale pandud kohustustest. Kui erameedia peab tagama edastatava teabe vastavuse heale ajakirjandustavale ja sõnavabaduse põhimõtete järgimise (MeeTS § 17 lg 2) ning poliitilise tasakaalustatuse aktiivse valimisagitatsiooni ajal (MeeTS § 14), siis ERR eesmärgid ja ülesanded on märksa laiemad. Otsustades jätta mõne arvamusartikli avaldamata või kustutades portaalist mõne kommentaari, võib ERR mõjutada seeläbi nii talle pandud eesmärkide saavutamist ühiskonnas kui ka kaebaja arvamusvabaduse kasutamist. Piiripealsetel juhtumitel tuleb õigussuhteid, mis ei põhine lepingutel, pidada avalik-õiguslikuks, kui õigussuhted seonduvad avalike ülesannete täitmisega ja üks õigussuhte pool on avalik-õiguslik juriidiline isik.
24.Määruskaebus tuleb siiski jätta rahuldamata. HKMS § 121 lg 2 p 21 lubab tagastada kaebuse, kui kaebusega kaitstava õiguse riive on väheintensiivne ning asjaoludest tulenevalt on kaebuse rahuldamine ebatõenäoline. Selle sätte kohaldamise eeldused on täidetud.
25.Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda enda artikli või enda kirjutatud kommentaari avaldamist rahvusringhäälingus. ERHS sellist õigust ei sätesta. PS §-s 45 sätestatud arvamusvabadus ei näe riigile ette kohustust pakkuda arvamuste levitamiseks konkreetset platvormi meediakanali või veebiplatvormi näol. Tegevusvabaduse (MeeTS § 13), toimetusvastutuse (MeeTS § 6) ja ERR sõltumatuse (ERHS § 3) põhimõtetest tulenevalt on ERR-l otsuse tegemisel, milliseid artikleid või kommentaare avaldada, väga lai otsustusruum, millesse kohus sekkuda ei saa. Halduskohus märkis õigesti, et ERR on oma ülesannete täitmisel riigivõimust sõltumatu ning vastupidine seisukoht tooks kaasa ajakirjandusliku tegevuse allutamise välisele kontrollile; kohus ei saa otsustada, kas teatud ajakirjanduslik looming väärib avaldamist ega kohustada sõltumatut meediat konkreetset artiklit avaldama. Ka kohtu kontroll ajakirjanduse tegevuse kontrollimisel on ajakirjandusvabaduse sõltumatuse põhimõttest tulenevalt äärmiselt piiratud ega hõlma hinnangu andmist sellele, milliseid kommentaare või artikleid tohib jätta avaldamata.
26.Kommentaari kustutamist on ERR selgitanud kaebajale 15.01.2021 kirjas, pidades seda muu hulgas kommenteeritava artikliga mitteseotuks ja eksitavaks. Ringkonnakohtu hinnangul ei ole see põhjendus ilmselgelt ekslik. Kaebusest ei nähtu, et mõni kaebaja artikkel oleks ERR veebiportaalis varem avaldatud ja sealt ERR poolt kustutatud, nagu nähtub kommentaarist. Samuti ei saa asjakohatuks ega ekslikuks pidada põhjendust, et kommentaar ei ole asjakohane. Uudis, mida kaebaja soovis kommenteerida, kajastas raadiosaates esitatud arvamust, milline peaks olema arvamusvabaduse kaitse, ning selles ei selgitatud ERR toimetuse hinnangut ega ERR reegleid arvamusartiklite avaldamise piiramisel.
9(10)
3-21-308
27.ERR on kommentaari kustutamist põhjendanud piisava hoolikusega ja kaebaja MSVS-st tulenevaid õigusi ei ole vastuse andmisel rikutud. Nagu eelnevalt selgitatud, on kommentaari kustutamist põhjendatud ja neid põhjendusi ei saa pidada selgelt ekslikeks. Isegi kui T. Tammerki 04.12.2020 e-kirjaga antud selgitusi pidada ebapiisavaiks, on asjakohane selgitus antud 15.02.2021 kirjaga.
28.13.11.2020 artikli „Growing Intolerance of the Disagreeable Opinion“ avaldamisest keeldumist on põhjendatud ebasobiva formaadiga, mis sobib paremini isiklikku blogisse. Arvestades toimetuse laia kaalutlusõigust, ei saa artikli formaadi või teema olulisuse kohta antud põhjendusi, mis nähtuvad 15.01.2021 kirjast, pidada ilmselgelt õigusvastasteks ega ebapiisavateks. ERR toimetus saab ise otsustada, millises formaadis, mahus või millisel teemal kirjutatud arvamusartikleid avaldada. Ringkonnakohtul ei ole kahtlust, et artikkel oleks jäetud avaldamata selle kriitilisuse tõttu või seetõttu, et ERR ei jaga artiklis väljendatud seisukohti arvamusvabaduse olulisusest. Arvamusvabaduse ja selle piiramise tingimuste kohta on nii inglise- kui eestikeelses ajakirjanduses avaldatud arvukalt artikleid ning see teema ega kaebaja arvamus avaldamiseks esitatud artiklis ei ole üldiselt meedias taunitud ega sarnased seisukohad raskesti kättesaadavad.
29.Põhjendused, miks artikkel jäeti avaldamata, on küll ringkonnakohtu hinnangul ebapiisavad algses keeldumises, kuid esitatud piisavalt arusaadavalt ja asjakohaselt 15.01.2021 kirjas. Seega on eduväljavaadeteta ka kaebaja alternatiivne nõue kohustada ERR-i esitama artikli avaldamisest keeldumise põhjused.
30.Kaebaja õiguste riive kommentaari kustutamisel ja artikli avaldamisest keeldumisel oli väheintensiivne, sest kaebajal on võimalik oma seisukohti väljendada veebis või teistes meediaväljaannetes. On üldiselt teada, et paljud ajakirjandusväljaanded võimaldavad avaldada kommentaare arvamusartiklitele, mis käsitlevad arvamusvabadust, ilma neid ulatuslikult kustutamata. III
31.Eelnevast tulenevalt jääb X määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 17.03.2021 määrus muutmata. Halduskohtu määruse põhjendused tuleb asendada ringkonnakohtu määruse põhjendustega.
32.Määruskaebuse esitamisel on 01.04.2021 tasutud riigilõiv 15 eurot. RLS § 22 lg 1 p 9 kohaselt on haldusasjas määruskaebuse esitamine riigilõivuvaba. RLS § 12 lg-s 1 on sätestatud, et riigilõivu tasunud isikul on õigus taotleda riigilõivu võtjalt riigilõivu tagastamist RLS § 15 alusel. Riigilõivu tagastamise nõue lõpeb kahe aasta möödumisel selle aasta lõpust, millal riigilõiv tasuti. Riigilõivu tagastamise taotlus esitatakse kirjalikult. Taotluses märgitakse informatsioon tasutud riigilõivu kohta ning andmed arvelduskonto kohta, kuhu soovitakse riigilõivu tagastamist. Riigilõivu tasumist tõendav maksedokument tuleb esitada vaid juhul, kui riigilõivu võtjal ei ole võimalik kontrollida riigilõivu laekumist elektroonilisel teel (RLS § 12 lg 2).
33.Kuna riigilõivu on tasunud Q, kes ei ole praeguseks hetkeks enam kaebaja volitatud esindaja, tuleb Xl RLS § 12 lg-s 1 sätestatud tähtaja jooksul esitada ringkonnakohtule taotlus enamtasutud riigilõivu tasumiseks koos pangarekvisiitidega, kuhu soovitakse enamtasutud summa tagastamist. (allkirjastatud digitaalselt) 10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.