Saareaare OÜ kaebus Saaremaa Vallavalitsuse 22.07.2021 kasutusloa väljastamisest keeldumise otsuse nr 2112931/00024 tühistamiseks ja kaebaja kasutusloa taotluse rahuldamiseks kohustamiseks või alternatiivselt kasutusloa taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja Saareaare OÜ Vastustaja Saaremaa vald
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 07.12.2021 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Saareaare OÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta Saareaare OÜ määruskaebus Tallinna Halduskohtu 07.12.2021 määruse peale haldusasjas nr 3-21-2744 menetlusse.
2.Võtta asja materjalide juurde määruskaebuse lisa 1-3.
3.Jätta Saareaare OÜ määruskaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 07.12.2021 määrus muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määrus ei ole edasikaevatav (HKMS § 252 lg 7; § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Saareaare OÜ-le kuulub mereäärne Saadu kinnistu Tirbi külas Saaremaal. Kinnistul kehtib Pihtla Vallavolikogu 24.03.2016 otsusega nr 16 kehtestatud detailplaneering, millega muudeti maakasutuse sihtotstarbeks elamumaa ning planeeriti kinnistule üksikelamu ning kuni 2 abihoone rajamine. 06.09.2018 väljastati kinnistule ehitusluba nr 1812271/21690 elamu püstitamiseks.
3-21-2744
2.Saareaare OÜ esitas 06.06.2021 kasutusloa taotluse, mille Saaremaa Vallavalitsus jättis 22.07.2021 otsusega nr 2112931/00024 ehitusseadustiku (EhS) § 55 p 3 ja 10 alusel rahuldamata. Hoone on ehitusloa järgse asukohaga võrreldes nihutatud 7 meetrit lääne poole ulatudes osaliselt Läänemere ehituskeeluvööndisse. Ehitamine ei ole toimunud ehitusloa kohaselt, kuna hoone ehitamise aluseks olnud asendiplaan nägi ette hoone rajamise teise asukohta. Tegemist ei ole väikese kõrvalekaldega detailplaneeringust. Tegelikkusele vastava teostusjoonisega vastavuses oleva asendiplaaniga projektile ei oleks omavalitsus saanud ehitusluba väljastada. Kasutusloa taotluse juurde esitatud ehitusprojekti koosseisus oleval asendiplaanil on ehitis näidatud selle ehitusprojekti järgses asukohas olevana. Geodeetilisel teostusmõõdistusel oleva info põhjal on tuvastatav, et esitatud ehitusprojekti asendiplaani osa ei vasta tegelikkusele. Seega on esitatud valeandmeid kasutusloa taotluses. Väidetava 01.02.2021 kooskõlastuse puhul on tegemist geodeetilise teostusmõõdistuse vormilise korrektsuse kohta antud kooskõlastusega. Kuna elamu kasutusloa taotlus esitati alles 29.03.2021, siis elamu asendit looduses 01.02.2021 ei ole saadud vallavalitsuse poolt kasutusloa menetluse väliselt kooskõlastada. Keskkonnaamet on andnud 2014. aastal ehitusprojekti aluseks olnud detailplaneeringu lahendusele nõusoleku ehituskeeluvööndi vähendamiseks, mis kehtis ainult sellele konkreetsele planeeringulahendusele. Detailplaneeringu põhijoonisel on tõesti leppemärgina „soovituslik hoonestusala“, kuid hoonestusala määramine on üks detailplaneeringu ülesannetest ja hoonestusalale võib rajada krundi ehitusõigusega lubatud hooneid. Soovituslik saab olla hoone asukoht hoonestusala sees, aga mitte hoonestusala. Samuti on ehituskeeluvööndi vähendamise otsus tehtud, arvestades planeeritud hoonestusala.
3.Saareaare OÜ esitas 23.08.2021 kasutusloa väljastamata jätmise otsusele vaide, mille Saaremaa Vallavalitsus jättis 19.10.2021 vaideotsusega nr 2-3/1635 rahuldamata.
4.Saareaare OÜ esitas 24.11.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse Saaremaa Vallavalitsuse 22.07.2021 kasutusloa väljastamisest keeldumise otsuse nr 2112931/00024 tühistamiseks ja kaebaja kasutusloa taotluse rahuldamiseks kohustamiseks või alternatiivselt kasutusloa taotluse uueks läbivaatamiseks kohustamiseks. Koos kaebusega esitati ka esialgse õiguskaitse taotlus, milles kaebaja palub kohtul kohustada vastustajat väljastama hoonele kohtumenetluse ajaks kasutusluba. Kuni kasutusloa saamiseni ei saa kaebaja ehitist kasutada. Kaebaja on äriühing ja soovib kasutada puhkemaja väljaüürimiseks üüri saamise eesmärgil. Arvestades, et kohtumenetlus võtab aega hinnanguliselt kaks aastat, tähendaks see seda, et kaebaja peab ülal pidama hoonet (kütma jne), kuid ei saa teenida kasumit. Kaebajal jääks saamata hinnanguliselt 60 000 eurot üüritulu. Selline tagajärg oleks kaebajale ülekohtune. Vastustaja ei ole tõendanud, et Saadu kinnistule rajatud elamu asub ehituskeeluvööndis. Keskkonnaameti 18.08.2021 kiri tõendab, et hoone ei paikne mõõtemääramatuse tõttu ehituskeeluvööndis. Detailplaneeringus märgitud hoonestusala on soovituslik ja vastustaja on hoone paiknemise väljapool hoonestusala jaanuaris 2021 aktsepteerinud, kuna ei nõudnud ehitamise peatamist. Liiati on tegemist terrassiga, mida ei loeta hoonealuse pinna osaks. Vastustaja tuginemine kasutusloa märkuste lehele on asjakohatu, sest tegemist on uute ka vaidemenetluses väljatoomata argumentidega. Kasutusloa andmine kohtumenetluse ajaks on analoogne elamisloa või kutse andmisega. Muu tõhus võimalus kaebaja huvide kaitseks puudub. Kohtumenetluse ajaks kasutusloa väljastamine ei riiva avalikkuse ega kolmandate isikute huve.
2(6)
3-21-2744 Üldiselt ei ole võimalust nõuda hiljem kahju hüvitamist peetud asjaoluks, mis esialgse õiguskaitse vajaduse välistaks. Kahju hüvitamine ei pruugi kõrvaldada kõiki negatiivseid tagajärgi, samuti võib kahju tõendamine olla keeruline.
5.Vastustaja palub vastuses jätta esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata. Saadu maaüksus on detailplaneeringu kohaselt elamumaa. Puhkemaja puhul on tegemist avalikkusele suunatud teenusega ning tegemist on ärihoonega, mille puhul peaks maakasutuse sihtotstarve olema ärimaa. Ehitist tuleb kasutada kasutusotstarbe kohaselt, seega elamuna, mitte puhkemajana. Lisaks kõigele on puhkemajale ette nähtud muud nõuded võrreldes elamuga. Asjaolu, et kaebaja kavatseb elamut kasutada ärilistel eesmärkidel puhkemajana, on vastustajale uudis ja püstitatud ehitis on ka seetõttu vastuolus detailplaneeringuga. Saadu kinnistul on ehituskeeluvööndit vähendatud 120 meetrini 2014 a-l ainult kehtiva detailplaneeringu lahenduse jaoks. Planeeringulahenduse muutumise puhul kehtib ehituskeeluvöönd vastavalt looduskaitseseaduses sätestatule. Praegusel juhul on vastustaja hinnangul planeeringulahendust muudetud. Hoone asub umbkaudu 1,5–2 m ulatuses ehituskeeluvööndis. Keskkonnaameti 18.08.2021 kiri ei ole asjakohane, kuna Keskkonnaameti seisukoht on antud teise katastriüksuse kohta.
6.Tallinna Halduskohus jättis 07.12.2021 määruse resolutsiooni p-ga 5 esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata. Kaebajal on esialgse õiguskaitse vajadus, kuid õiguskaitsevajadus on vähene. Esialgse õiguskaitse eesmärgiks on reeglina olemasoleva olukorra säilitamine ehk et kaebaja olukord vastustaja haldusaktist või toimingust tulenevalt ei halveneks. Reeglina ei ole isikul subjektiivset õigust, et tema mistahes soodustuse või loa saamise taotlus rahuldatakse, küll aga on tal õigus õiguspärasele kaalumisele. Seetõttu on ka isiku õigus saada keelduva otsuse korral kohtult õiguskaitset, s.o on soodustust või luba oma olukorra parendamiseks, mitte säilitamiseks reeglina vähene, v.a kui ilma õiguskaitseta satuvad ohtu isiku olulised põhiõigused (elu, tervis, kodaniku võimalus Eesti Vabariiki naasta vms). Kaebaja on äriühing, kes soovib hoonega, millele kasutusluba taotleti, teenida tulu. Tulu teenimise võimaluse edasilükkumine riivab küll kaebaja õigusi, kuid sellekohast esialgse õiguskaitse vajadust ei saa pidada suureks. Vaidluse all ei ole isiku kodu, elukoht või peavari, mille kasutusloa puudumisel tuleks suurt esialgse õiguskaitse vajadust eeldada. Kaebajal ei põhiõigust, et talle kasutusluba igal juhul ilma täiendavalt tingimuste täitmist kontrollimata väljastataks ning ta saaks kohe asuda tulu teenima. Varaline kahju on reeglina hiljem hüvitatav. Praeguses menetlusetapis ei ole kaebuse rahuldamise eduväljavaated suured. Ehitatud hoone asub ehitusprojekti järgsest asukohast 6–7 m lääne pool. Ehitis peab vastama ehitusloale terves ulatuses, sh ka ehitise terrass, kui see on olnud ehitusloa osaks. Asjaolu, et kaebaja on varasemalt esitanud teostusjoonise vastustaja geoinfo spetsialistile ja saanud vastuseks „kooskõlastan“ (kaebuse lisa 3A), ei saa lugeda ehitusloa muutmiseks hoone asukoha osas. Nõustuda tuleb siinkohal haldusakti põhjendustega. Asjaolu, et detailplaneeringu põhijoonisel (vastustaja 05.12.2021 lisa 1) on hoonestusala märgitud soovituslikuna, ei muuda ehitusloajärgset hoone asukohta soovituslikuks. Kaebaja on saanud ehitusloa hoone püstitamiseks kindlas asukohas ja võrreldes ehitusloa asendiplaani detailplaneeringu asendiplaaniga, ei ole kaebajale antud ehitusluba hoone püstitamiseks väljapoole (võimalikku soovituslikku) hoonestusala. Ehitusseadustik ei keela ehitusloa ega kasutusloa andmist seetõttu, et ehitist võidakse kasutada tulu teenimiseks. Ehitise ehitamine ja kasutamine peavad olema kooskõlas kasutusotstarbega. Mistahes eluhoone väljaüürimine ei muuda hoone kasutusotstarvet, vaid näiteks ka üürikorterid 3(6)
3-21-2744 on jätkuvalt eluruumid. Samas on vaidlusalusele kinnistule lubatud rajada elamu, kuid mitte (lühiajalise) majutuse hoonet (vrdl majandus- ja taristuministri 02.06.2015 määruse nr 51 lisa 1). Seega on käesoleval juhul kasutusloa andmisel (tulevikus) oluline, kas ehitise planeeritav kasutus puhkemajana erineb oluliselt elukondlikust kasutamisest (s.o kasutamisest tavapärase elamuna), mh on vastustajal võimalik seada hoone kasutamisele piiranguid (vrd 28.06.2017 otsus nr 3-3-1-73-16, p 23). Kuna kaebaja ei pruugi soovida hoonet kasutusele võtta tavapärase elamuna, mis tähendab, et hoone kasutamisega, s.o lühiajalise üürimisega kaasnevad mõjud võivad olla oluliselt erinevad tavapärase ühepereelamu kasutamise mõjudest, ei pea ka kohus võimalikuks esialgse õiguskaitse abinõu kohaldamist eesmärgil, mis võib oluliselt kalduda kõrvale detailplaneeringus ja ehitusloas toodud eesmärgist. Hoone nihutamist 7 m võrra, millega hoone paikneb ca 2/3 ulatuses väljapool hoonestusala, ei saa pidada ka eelduslikult väikesemahuliseks või inimlikust eksimusest tulenevaks kõrvalekaldeks. Olukorras, kus kaalul on üksnes ärihuvid, ei ole põhjendatud kohtumenetluse ajaks kasutusloa andmine, kuna äriühingu ärihuvid ei ole sedavõrd kaalukaks õigushüveks, mis õigustaks ilma eelnevat põhjalikku kontrolli läbimata ehitisele kasutusloa andmise. Põhjalikult kontrollimata ehitisele kasutusloa andmine võib ohtu seada ka tuvastamata hulga kolmandate isikute õigused, kuna kaebaja on selgelt väljendanud soovi asuda elamut puhkemajana välja üürima. Võimaliku kahjuhüvitise väljaarvutamine ei ole praegusel juhul ka olukorras, kus kohtumenetlus peaks kaebajale osutuma edukaks, ebamõistlikult keeruline.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Kaebaja palub määruskaebuses tühistada halduskohtu määrus ning uue määrusega kohustada vastustajat andma hoonele kasutusluba kohtumenetluse ajaks. Endise juhatuse liikme selgituste kohaselt nihutati maja asukohta, et säilitada vanad kõrgpuud, mis loovad rohelust, kaitsevad maja kruusateelt lendava tolmu, tugevate meretuulte ja äikese eest. Kuivõrd detailplaneeringu menetluse käigus ega ehitusloa väljaandmise menetluses ei ole dendroloogilist uuringut tehtud, siis asjaolu, et ainsad kõrgpuud hoone ja tee vahel jäävad hoone alla, selgus alles ehitamise käigus. Isegi kui ehituskeeluvööndit on rikutud, siis mitte sellises ulatuses, et see muudaks kasutusloa väljastamise taotluse väheperspektiivikaks. Asendiplaani kooskõlastamine ei tähenda formaal-juriidiliselt ehitusloa muutmist, siis lähtudes hea haldustava põhimõttest ei saa vastustaja asendiplaani kooskõlastamise järgselt enam tugineda hoone ebaõigele paiknemisele. Hoone ei asu valdavalt väljaspool soovituslikku hoonestusala. Tehnilistel põhjustel ei ole ortofoto kõrguslike objektide, nt hoonete, osas täpne. Hoone asub soovituslikkust hoonestusalast väljapoole vähem, kui kümme protsenti. EhS § 27 lg 4 p 2, p 3 ja EhS eelnõu seletuskirjast tuleneb nihutamine, keeramine ja suurendamine üheaegselt võib olla lubatav, kui järgitakse põhimõtet, et muudatus ei ületaks 10% piiri. Kaebaja esitas kasutuloa taotluse üksikelamule. Kasutusloa väljastamisel on kaebajal õigustatud ja kohustatud kasutama hoonet üksikelamuna. Kaebaja kavatseb kasutada hoonet sihipäraselt ning kui kaebaja seda ei tee, on vastustajal õigus teha õigusaktidega ette nähtud toimingud. Väidetav tegelik kasutus ei puutu ehitus- ega kasutusloa õiguspärasuse hindamisel asjasse. Ehitise kasutuseesmärgi muutumisest tingitud võimalik rikkumine ei põhjusta iseenesest kasutusloa õigusvastasust. Kohaliku omavalitsuse üksusel on EhS § 130 lg 2 p 5
4(6)
3-21-2744 alusel aga kohustus teostada riiklikku järelevalvet selle üle, et ehitist kasutatakse selle kasutamisotstarbest lähtuvalt nõuetele vastavalt (Riigikohtu kohtuotsus nr 3-3-1-69-16, p 39). Kohtumenetlus võtab aega hinnanguliselt kaks aastat ning esialgse õiguskaitse puudumisel peab kaebaja peab ülal pidama hoonet (kütma, maksma valvekulu jne), kuid ei saa teenida tulu ega hoonet muul viisil kasutada. Valminud hoone tühjana seismine on ka turvasüsteemi olemasolu korral ebaturvaline nii kaebajale, kui ka piirkonna elanikele, sest kõrvalised isikud võivad ennast sisse seada terassile, mida turvasüsteem ei katta. Selline tagajärg oleks kaebaja suhtes, arvestades ehitise ohutust ja kolmandate isikute õiguste riive puudumist, ülekohtune. Antud tegevus oleks ka loogikavastane, kui lõpuks selgub, et vastustaja peab kasutusloa väljastama ning siis tõusetub vaidlus kasutusloa väljastamise viibimisega põhjustatud kahju suuruse üle. Esialgse õiguskaitse andmise korral saab kaebaja hakata hoonet kasutama oma äritegevuses ning asub maksma sellega seotud maksud, samuti ostma hoone kasutamiseks vajalikud teenused, toetades kohalikku ettevõtlust. Elamu üürileandmisel hakkavad sinna elama asunud isikud tasuma tulumaksu, mis laekub osaliselt vastustajale. Sellepärast on esialgse õiguskaitse andmine avalikes huvides. Üldiselt ei ole võimalust nõuda hiljem kahju hüvitamist peetud asjaoluks, mis esialgse õiguskaitse vajaduse välistaks. Kahju hüvitamine ei pruugi kõrvaldada kõiki negatiivseid tagajärgi, samuti võib kahju tõendamine olla keeruline.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse menetlusse (HKMS § 203 lg 1, § 204 lg 1, § 207 lg 1 ja § 252 lg 7).
9.Määruskaebusele on lisatud arhitektuuribüroo koostatud joonis (lisa 1), millega kaebaja soovib näidata, et hoone asub soovituslikust hoonestusalast väljapool vähem, kui kümme protsenti. Keskkonnaameti tellitud õiguslik hinnanguga (lisa 2) soovib kaebaja näidata, et ehituskeeluvööndi osas tuleb lähtuda soodsamast ehituskeeluvööndist ning ehituskeeluvööndi vähendamiseks ei pea muutma detailplaneeringut. Saaremaa Maakonna tsoneeringust (lisa 3) nähtub, et veepiir eksisteerib kaardil ja looduses selle kindlakstegemine on keeruline, kuid mitte võimatu. Ringkonnakohus võtab esitatud tõendid vastu, kuna need ei ole ilmselgelt asjakohatud (HKMS § 62 lg 2).
10.Esialgse õiguskaitse määruse tegemisel arvestab kohus avalikku huvi ja puudutatud isiku õigusi ning hindab kaebuse perspektiive ja esialgse õiguskaitse määruse ettenähtavaid tagajärgi (HKMS § 249 lg 3). Esialgse õiguskaitse kohaldamine peab olema eesmärgipärane ja proportsionaalne. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on esialgse õiguskaitse kohaldamine vajalik siis, kui on kahjuliku tagajärje oht, kaebus ei ole ilmselgelt perspektiivitu ning kahjulike tagajärgede kõrvaldamine pole mõistlikul viisil võimalik. Esialgse õiguskaitse vajaduse vältimatuteks eeltingimusteks on subjektiivse õiguse olemasolu, mida esialgse õiguskaitsega soovitakse kaitsta, ning oht selle õiguse kahjustamiseks juba käimasoleva menetluse ajal (Riigikohtu 22.09.2014 määrus haldusasjas nr 3-3-1-59-14, p-d 11 ja 12).
11.Esialgse õiguskaitse taotlus ei võimalda järeldada pöördumatuid tagajärgi kaebaja õigustele, kui kohus esialgse õiguskaitse taotlust ei rahulda.
12.Kaebaja märgib iseenesest õigesti, et rahalise hüvitamise võimalus ei ole alati esialgsest õiguskaitsest keeldumise aluseks (Riigikohtu 21.12.2001. a määrus haldusasjas nr 3-3-1-6701), kuid samamoodi igasugune tulu saamata jäämine ei anna alust esialgse õiguskaitse 5(6)
3-21-2744 kohaldamiseks (vt Tallinna Ringkonnakohtu 25.10.2007 määrus asjas nr 3-06-656, p 16). Praegusel juhul soovib äriühingust kaebaja teenida hoone väljaüürimiselt üüritulu. Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmise korral lükkaks käesoleval juhul vara kasutamise ja üüritulu saamise võimaluse üksnes edasi (Riigikohtu 21.12.2001 määrus asjas nr 3-3-1-67-01, p 6). Esialgse õiguskaitse kohaldamata jätmine ei tähenda, et kaebaja õigused jäävad täiesti kaitseta. Kaebajal on võimalus nõuda kahju hüvitamist, kui ta tõendab, et vastustaja tekitas talle õigusvastase kasutusloa andmisest keeldumisega kahju. Üksnes abstraktsest ja konkretiseerimata kaebaja väitest ei saa järeldada kahju tõendamise keerukust. Hoone ehitamine vastuolus Ehs § 55 p- 3 on olnud kinnistu omaniku enda risk ning kaebajale pidid hoone majandamisega paratamatult kaasnevad kulud kütmisele ja turvateenusele olema ettenähtavad. Tegemist ei ole kaebajaga lahutamatult seotud isiklike õiguste (nt eraelu, kodu puutumatuse või inimväärikuse) riivega.
13.Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et kaebuse eduväljavaated ei ole praeguses menetlusetapis sellised, mis õigustaksid esialgse õiguskaitse kohaldamist. Kaebaja mõõnab määruskaebuses, et endine juhatuse liige ei ole taganud hoone vastavust ehitusloale. Hoone nihutamist ehitusloas ettenähtud asukohast 7 m võrra ei saa eelduslikult praegusel juhul pidada väikeseks kõrvalekaldeks. Lõpliku hinnangu selles ja ehituskeeluvööndit puudutavas küsimustes annab kohus asja sisulisel lahendamisel.
14.Õigus oma omandit vabalt kasutada võib olla kaalukas argument, kui haldusaktiga kitsendatakse senist ettevõtlust ja see võib kaasa tuua pankroti, massilise töökohtade kaotamise jne. Käesolevas asjas on aga kaebaja huvi suunatud olukorra muutmisele ja omandi kasutusele võtmisele ja selle kaudu üüritulu teenimisele. Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebaja ärihuvid ei kaalu praegusel juhul üles ehitisele kasutusloa andmist olukorras, kus hoone puhkemajana väljaüürimine võib ohustada tuvastamata hulga kolmandate isikute põhjendatud huvisid. Kaebaja viidatud huvi (s.o, et elamu üürileandmisel hakkavad sinna elama asunud isikud tasuma tulumaksu, äriühingu tegevusega kaasneb maksude tasumine) ei saa HKMS § 249 lg 1 esimese lause kohaselt olla esialgse õiguskaitse kohaldamise aluseks asjas, kus kaebus on esitatud enda õiguste kaitseks (vt Riigikohtu 17.05.2017 määrus asjas nr 3-3-1-8816, p 16).
15.Eeltoodust lähtudes jätab ringkonnakohus määruskaebuse rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 07.12.2021 määruse muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.