Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi
Menetlusosalised Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-20-440 9. detsember 2021 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Julia Laffranque ja Viive Ligi Riina Roosivälja kaebus Sotsiaalkindlustusameti
29.novembri 2019. a otsuse ja 10. veebruari 2020. a vaideotsuse tühistamiseks, avaliku teenistuse staaži tuvastamiseks ning Sotsiaalkindlustusameti kohustamiseks pensionilisa määrama Kaebaja Riina Roosiväli, esindaja Kaia Saar Vastustaja Sotsiaalkindlustusamet, esindaja Silvia Azojan Tallinna Ringkonnakohtu 21. juuni 2021. a otsus Sotsiaalkindlustusameti kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
1.Riina Roosiväli (kaebaja) esitas Sotsiaalkindlustusametile (SKA) 2. oktoobril 2019. a avalduse vanaduspensioni määramiseks.
2.SKA arvestas 29. novembri 2019. a otsusega nr 36343-1 kaebaja vanaduspensionile juurde ametniku pensionilisa 40%. Vanaduspensioni suurendamise aluseks oleva teenistusstaaži hulka arvati teenistuse aeg ajavahemikul 10. septembrist 1991 kuni 31. detsembrini 2017, s.o 26 aastat 3 kuud 21 päeva. Avaliku teenistuse staaži hulka ei arvestatud töötamist Eesti NSV Riikliku Kindlustuse Haapsalu Rajooni Inspektuuris (RK Haapsalu inspektuur) inspektori ja juhataja asetäitja ajutise kohusetäitja ametikohal 1. aprillist 1976 kuni 29. augustini 1986.
3.Kaebaja esitas vaide, mille SKA jättis 10. veebruaril 2020 rahuldamata, leides, et Eesti NSV Ministrite Nõukogu 20. juuni 1977. a määrusega nr 319 kinnitatud „Eesti NSV riikliku kindlustuse organite põhimääruse“ (RK põhimäärus) järgi on RK Haapsalu inspektuur Eesti NSV Riikliku Kindlustuse Peavalitsuse (RK peavalitsus) allasutus, mitte RK peavalitsuse struktuuri osa.
1.jaanuarist 1996 kuni 31. märtsini 2013 kehtinud avaliku teenistuse seaduse (ATS v.r) §-de 182 ja 153 ning Vabariigi Valitsuse 2. jaanuari 1996. a määruse nr 1 „Nende endiste Eesti NSV
3-20-440 ametiasutuste loetelu kinnitamine, kus töötatud aeg arvestatakse avaliku teenistuse staaži hulka“ (määrus nr 1) p 12 järgi saab avaliku teenistuse staažina arvesse võtta töötamist riiklikus peavalitsuses.
4.Kaebaja palus Tallinna Halduskohtule esitatud kaebuses tühistada SKA 29. novembri 2019. a otsus ja 10. veebruari 2020. a vaideotsus, tuvastada RK Haapsalu inspektuuris töötatud aja kuulumine avaliku teenistuse staaži hulka ning kohustada SKA-d tegema uue otsuse, millega määrata vanaduspensionile juurde ametniku pensionilisa 50%. Kaebaja leidis, et SKA ei ole oma otsust piisavalt põhjendanud. RK põhimääruse p 2 järgi moodustas RK peavalitsus koos kõigi kohalike organitega Eesti NSV-s ühtse organisatsiooni – Eesti Riikliku Kindlustuse. Arvestades RK põhimääruse p-s 4 toodud RK organite põhiülesandeid ja ülesehitust, on selge, et organid pidid jagunema üle terve Eesti. See ei tee rajooni- ja linnainspektuuridest RK peavalitsusest eraldiseisvat asutust, vaid need olid RK peavalitsuse kohalikud organid, mis viisid ellu RK peavalitsuse antud ülesandeid ja poliitikat. RK peavalitsus juhtis ja revideeris inspektuuride kui kohalike organite tööd. Vabariigi Valitsuse 4. juuli 1991. a määrusega nr 129 „Riikliku kindlustuse organite reorganiseerimise kohta“ reorganiseeriti RK peavalitsus koos inspektuuridega 15. juulil 1991 riiklikuks aktsiaseltsiks „Eesti Kindlustus“. Seega, ka pärast Eesti Vabariigi iseseisvuse taastamist käsitati RK peavalitsust ja inspektuure ühtsena. Kaebaja teenistuslehele on eeltoodud staaž 1996. aastal sisse kantud ning SKA pole selle sissekande õigsust kahtluse alla seadnud. Seega on kaebajal tekkinud õiguspärane ootus, et RK Haapsalu inspektuuri teenistusaeg loetakse avaliku teenistuse staažiks, mida arvestatakse tema pensionilisa määramisel. Kui see teenistusaeg jäetakse arvestamata, kaotab kaebaja ligikaudu 48 eurot kuus ehk 576 eurot aastas ning see summa suureneb pensionide indekseerimise tõttu igal aastal. Kaebaja tööülesanded olid käsitatavad avaliku võimu teostamisena.
5.Tallinna Halduskohus rahuldas 14. oktoobri 2020. a otsusega kaebuse, tühistas SKA
29.novembri 2020. a otsuse ja 10. veebruari 2020. a vaideotsuse, tuvastas, et RK Haapsalu inspektuuris töötatud aeg 1. aprillist 1976 kuni 29. augustini 1986 kuulub kaebaja avaliku teenistuse staaži hulka, mida arvestatakse ametniku pensionilisa määramisel, ning kohustas SKA-d tegema uue otsuse, millega määrata kaebaja vanaduspensionile juurde ametniku pensionilisa 50%. Kohtu põhjendused olid järgmised. Mõistet „riiklikud peavalitsused“ tuleb praeguse vaidluse kontekstis sisustada selliselt, et inspektuur on RK peavalitsuse struktuuriüksus. RK põhimääruse p 3 kohaselt oli RK peavalitsus koos kõigi oma organitega (Eesti Riiklik Kindlustus) juriidiline isik, kes tegutses isemajandamise alusel kogu Eesti NSV ulatuses. Seega vaadeldi RK peavalitsust ja kohalikke organeid ehk inspektuure funktsionaalselt ja majanduslikult ühtse organisatsioonina. RK põhimääruse p-st 10 tulenes, et Eesti NSV riikliku kindlustuse organite tööd juhtis ja kontrollis ENSV Rahandusministeerium. RK põhimääruse p 12 järgi oli RK peavalitsuse ülesandeks mh riikliku kindlustuse organite töö korraldamine, kontroll inspektuuride tegevuse üle ja inspektuuride koosseisude kinnitamine. Põhimääruse p-st 13 tulenes RK peavalitsuse õigus ametisse nimetada ja ametist vabastada riikliku kindlustuse allorganite töötajaid ning revideerida riikliku kindlustuse kohalike organite tegevust. Seega ei olnud inspektuurid oma töö korraldamisel sellisel määral iseseisvad ja sõltumatud, et neid pidada eraldiseisvateks allasutusteks. RK põhimääruse p 15 kohaselt oli inspektuuri ülesandeks mh riikliku kindlustuse edasiarendamine, kindlustusmaksete laekumise plaanide täitmine, kindlustushüvitiste ja -summade kindlaksmääramine ja väljamaksmine jne. Kaebaja selgituste kohaselt olid talle inspektorina antud volitused riikliku kindlustuse nimel võtta arvele kodanike ja kolhooside ning sovhooside varad, käsutada riikliku kindlustuse vahendeid 2(6)
3-20-440 kindlustushüvitiste ja -summade väljamaksmiseks, samuti oli kaebaja ülesandeks järelevalve ja kontrolli tegemine kindlustusmaksete kogumisel, loomahukuaktide koostamisel ning mittekoosseisuliste agentide tegevuse üle. Järelevalve on avaliku võimu teostamisele iseloomulik tegevus. SKA viidatud õiguskantsleri 19. veebruari 1997. a seisukoht väljendab mh seda, et avaliku teenistuse staaži hindamisel tuleb lähtuda konkreetse juhtumi asjaoludest. Seega ületab kaebaja avaliku teenistuse staaž 30 aasta piiri ning SKA-l tuleb teha uus otsus, millega määrata ATS v.r § 113 lg 7 p 5 alusel kaebaja vanaduspensionile juurde ametniku pensionilisa 50%.
6.SKA esitas apellatsioonkaebuse halduskohtu otsuse tühistamiseks ja kaebuse rahuldamata jätmiseks.
7.Tallinna Ringkonnakohus jättis 21. juuni 2021. a otsusega apellatsioonkaebuse rahuldamata ja kohtuotsuse muutmata, esitades järgmised põhjendused. Selle asja asjaolud on teistsugused kui haldusasjas nr 3-17-340, milles ringkonnakohus leidis, et Eesti NSV Riikliku Statistikakomitee alluvuses tegutsenud Riikliku Statistika Viljandi Rajooni Informatsiooni Arvutusjaama ei saanud lugeda määruse nr 1 p-s 12 nimetatud asutuseks. Tolles asjas tingis eitava vastuse asjaolu, et põhimääruse järgi olid riikliku statistika informatsiooni arvutusjaamad (-keskused) kõnealusel perioodil isemajandavad. Nende tulud moodustusid Eesti Statistika Keskvalitsuselt laekunud summadest temale tehtud tööde eest ja teistelt institutsioonidelt lepingu alusel neile tehtud tööde eest ning arvutusjaamade tööks vajalikud ruumid tuli tagada linnade ja rajoonide täitevkomiteedel, mitte Eesti Statistika Keskvalitsusel. Arvutusjaamadel oli oma nimega pitsat. Ka õiguskantsleri 19. veebruari 1997. a kirjas nr 1-13/12 toodud määruse nr 1 p 12 tõlgendus ei tingi praeguse kaebuse rahuldamata jätmist, sest õiguskantsler möönis, et arvestada tuleb konkreetse juhtumi asjaolusid, sh asutustevahelisi alluvussuhteid ja nende finantseerimisallikaid. RK peavalitsus koos rajooni- ja linnainspektuuridega moodustas ühe tervikliku asutuse (ja ühe juriidilise isiku) – Eesti Riikliku Kindlustuse –, mille organiteks olid peavalitsus ja inspektuurid. RK peavalitsus koos inspektuuridega tegutses ühtsena ühe ja sama põhimääruse alusel, kuigi peavalitsuse ja inspektuuride ülesanded olid mõnevõrra erinevad. Kõigil Eesti Riikliku Kindlustuse organitel oli sarnane riigivapi kujutisega pitsat. Selle tegevust finantseeriti tervikuna kindlustustegevusest laekuvast tulust ja erinevatest sihtotstarbelistest fondidest. Eesti NSV Riikliku Kindlustuse organite eristamine määruse nr 1 kontekstis ei ole praegusel juhul sisuliselt põhjendatud, sest RK peavalitsus ja inspektuurid ei olnud alluvussuhtes olevad erinevad asutused. Vastustaja ei ole samuti oma seisukoha toetuseks mingeid sisulisi põhjusi välja toonud, vaid on RK põhimääruse põhjal argumenteerinud, et tegemist on kahe erineva asutusega. Eeltoodud järeldust ei muuda vastustaja poolt apellatsioonimenetluses esitatud „Eesti NSV Riikliku Kindlustuse peavalitsuse struktuur ja ametikohtade loetelud aastateks 1978–1980“, mille on kinnitanud Eesti NSV rahandusministri asetäitja. Selles, et RK peavalitsus ja inspektuurid on erinevad organid ning inspektuuride töötajate koosseisud kinnitab peavalitsus, mitte minister, ei olegi vaidlust, sest see tuleneb juba põhimäärusest. Inspektuure ei saa aga käsitada RK peavalitsusele alluva eraldi asutusena. Seda, et RK inspektuurides täideti avaliku võimu ülesandeid, sh täitis neid kaebaja RK
3(6)
3-20-440 Haapsalu inspektuuris vaidlusalusel ajavahemikul inspektorina töötades, ei ole vastustaja apellatsioonimenetluses kahtluse alla seadnud.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
8.SKA palub kassatsioonkaebuses kohtute otsused tühistada ja kaebus rahuldamata jätta, esitades järgmised põhjendused. RK põhimääruse p-st 1 tuleneb üheselt, et inspektuuride puhul oli tegemist RK peavalitsuse allasutustega. Samuti nähtub RK peavalitsuse kinnitatud struktuurist, et inspektuurid ei kuulunud peavalitsuse koosseisu ega olnud peavalitsuse struktuuriüksuseks. Asja menetluse käigus ei ole ilmnenud tõendeid, mis lükkaksid ümber põhimääruse p-s 1 toodu, st millest nähtuks, et RK Haapsalu inspektuuri puhul oleks olnud tegemist peavalitsuse struktuuriüksusega ja et kaebaja ametikoht oleks kuulunud peavalitsuse koosseisu. Samuti ei saa põhimääruse p-st 3, mille kohaselt moodustas peavalitsus koos rajooni- ja linnainspektuuridega ühe tervikliku asutuse (ja ühe juriidilise isiku) – Eesti Riikliku Kindlustuse –, mille organiteks olid peavalitsus ja inspektuurid, järeldada, et peavalitsus koos allasutustega moodustas ühtse peavalitsuse määruse nr 1 p 12 mõttes. Kui määruse nr 1 koostamisel oleks silmas peetud peavalitsust koos allasutustega ehk põhimääruse p-s 3 toodud sõnastuses peavalitsust koos kõigi oma organitega (Eesti Riiklik Kindlustus), siis oleks Eesti Riiklik Kindlustus määruses nr 1 ka eraldi nimetatud. Näiteks on sarnaselt nimetatud määruse nr 1 p-s 9 Vabariiklik Agrotööstuskoondis (ATK) ja Vabariiklik Aianduskoondis (keskasutused riikliku komitee ülesannetes) ja rajooninõukogude täitevkomiteede juures asunud ATK asutused. Asjaolu, et ka inspektuurid olid iseseisvad asutused, toetab põhimääruse p 18, mille kohaselt nimetas inspektuuri töötajad ametisse ja vabastas ametist inspektuuri juhataja, inspektuuridele olid avatud kontod NSV Liidu Riigipanga asutustes ja teistes krediidiasutustes, inspektuuri juhatajal oli õigus sõlmida inspektuurile pandud funktsioonide täitmiseks vajalikke lepinguid, anda välja volikirju, ajada asju kohtu- ja haldusasutustes ning arbitraažis. Kuna määruse nr 1 p 12 näeb ette peavalitsuses töötatud aja arvamise avaliku teenistuse staaži hulka, aga ei näe ette peavalitsuse allasutustes töötamise aja arvamist avaliku teenistuse staaži hulka, siis ei olnud RK Haapsalu inspektuuri puhul tegemist asutusega, kus töötatud aeg tuleks arvata avaliku teenistuse staaži hulka. Haldusasjas nr 3-17-340 tehtud järeldused on kohaldatavad ka käesolevas asjas, sest asjaolud on sarnased. Määruse nr 1 p 12 ei ole võimalik kohaldada mõne asutuse suhtes kitsendavalt ja mõne suhtes laiendavalt. Kuna RK Haapsalu inspektuuri puhul ei olnud tegemist määruses nr 1 nimetatud ametiasutusega ja RK peavalitsuse allasutuste, sh inspektuuride, ametikohtade loetelu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, ei ole Vabariigi Valitsuse poolt ATS v.r § 182 lg 3 alusel kehtestatud, siis puudus vajadus analüüsida ja hinnata kaebaja tööülesandeid.
9.Kaebaja leiab vastuses kassatsioonkaebusele kokkuvõtlikult, et RK põhimäärus ei nimeta üheski punktis rajooni- ja linnainspektuure allasutusteks ega eraldiseisvateks asutusteks. Põhimääruse p 1 sõnastus viitab küll alluvussuhtele, kuid see ei tähenda tingimata, et tegemist on eraldiseisva allasutusega. Põhimääruse p-d 2 ja 3 annavad aluse järelduseks, et peavalitsus koos talle allunud inspektuuridega (põhimääruse sõnastuses koos oma organitega) moodustas ühtse terviku ja ühtse 4(6)
3-20-440 organisatsiooni. „Oma organiks“ poleks võimalik nimetada eraldiseisvat asutust. Peavalitsus koos oma organitega moodustas juriidilise isiku. Kuna tegemist oli tervikliku asutusega, puudus vajadus määruses nr 1 eraldi välja tuua, et linna- ja rajooniinspektuurid kuuluvad samuti määruse nr 1 kohaldamisalasse. Haldusasjas nr 3-17-340 oli tegemist teistsuguste asjaoludega: arvutusjaamad olid põhimääruse järgi otsesõnu isemajandavad juriidilised asutused. SKA pole suutnud oma seisukohti põhjendada ka kohtumenetluses.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
10.SKA kassatsioonkaebus tuleb rahuldada, kuna kohtud on eksinud materiaalõiguse kohaldamisel. Kolleegium tühistab kohtute otsused ja teeb ise uue otsuse (halduskohtumenetluse seadustiku § 230 lg 5 p 5).
11.Vaidluse põhiküsimus on, kas kaebaja riikliku vanaduspensioni suurendamiseks vajaliku teenistusstaaži hulka on alust arvata tema töötamine Eesti NSV Riikliku Kindlustuse Haapsalu Rajooni Inspektuuris. Kui töötamine selles inspektuuris inspektori ja juhataja asetäitja ajutise kohusetäitja ametikohal 1. aprillist 1976 kuni 29. augustini 1986 tuleb lugeda teenistusstaaži hulka, on SKA otsus vanaduspensioni määramise kohta õigusvastane, sest kaebaja vanaduspensioni tuleks 40% asemel suurendada 50% (ATS § 113 lg 7 p 5).
12.ATS § 113 lg 2 kohaselt säilib isikul, kellel on 1. aprilli 2013. a seisuga täitunud vajalik teenistusstaaž riikliku vanaduspensioni suurendamiseks enne seda kuupäeva kehtinud avaliku teenistuse seaduse alusel, õigus riikliku vanaduspensioni suurendamiseks sõltuvalt teenistusstaaži pikkusest. Enne 1. jaanuari 1996 toimunud töötamise teenistusstaaži hulka arvamist reguleerib ATS v.r § 182. ATS v.r § 182 lg 1 kohaselt arvatakse isikule, kes oli 1. jaanuaril 1996 teenistuses, ATS v.r § 153 p-s 1 sätestatud tegevuse hulka enne ATS v.r jõustumist riigi või kohaliku omavalitsuse ametiasutuses töötatud aeg ja nimetatud asutustele allunud ettevõtetes, asutustes ja organisatsioonides ametikohtadel, mis eeldasid avaliku võimu ülesannete täitmist, töötatud aeg, v.a teenistusaeg endise NSV Liidu julgeolekuorganites või relvajõududes töötatud aeg. ATS v.r § 182 lg 2 kohaselt kehtestatakse riigi ja kohaliku omavalitsuse ametiasutuste loetelu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka, Vabariigi Valitsuse määrusega. Vabariigi Valitsus on määrusega nr 1 kehtestanud ATS v.r § 182 lg-s 2 nimetatud ametiasutuste loetelu, mille p-s 12 on muude riigi ametiasutuste hulgas nimetatud ka peavalitsused.
13.Kohtud on teinud kindlaks, et kaebaja töötas vaidlusalusel ajavahemikul Eesti NSV Riikliku Kindlustuse Haapsalu Rajooni Inspektuuris. Asjaolu, et nimetatud inspektuur oli koos teiste linna- ja rajooni inspektuuridega ja RK peavalitsusega juriidilise isiku Eesti Riiklik Kindlustus osa, ei anna alust lugeda kaebajat RK peavalitsuse töötajaks. RK põhimäärusest tuleneb, et RK peavalitsus ja inspektuurid on erinevad organid oma kindlaks määratud töötajaskonnaga. Kaebaja saab lugeda Eesti Riikliku Kindlustuse töötajaks, aga Eesti Riiklikku Kindlustust pole määruses nr 1 nimetatud ametiasutusena, milles töötamise aeg tuleb arvata avaliku teenistuse staaži hulka. Seega ei ole kaebaja teenistusstaaži kindlakstegemisel määravat tähtsust küsimusel, milline oli Eesti Riikliku Kindlustuse struktuur, finantseerimine ja ülesanded. Siiski tuleb vastuseks kaebaja seisukohale, et RK põhimäärusest ei tulene, et inspektuurid olid peavalitsuse allasutused, märkida, et rajooni- ja linnainspektuuride allumine peavalitsusele on sõnaselgelt sätestatud põhimääruse p-s 1. Samuti on põhimääruse p-s 13 nimetatud inspektuure peavalitsuse allorganiteks. Loetelu riigi ametiasutustele allunud asutuste ametikohtade kohta, kus töötatud aeg arvatakse ATS v.r § 153 p 1 ja sama paragrahvi lg 1 alusel avaliku teenistuse staaži hulka, tuli ATS v.r § 182 lg 3 kohaselt samuti kehtestada Vabariigi 5(6)
3-20-440 Valitsuse määrusega. Selliseks lg 3 alusel kehtestatud määruseks on Vabariigi Valitsuse
19.märtsi 2002. a määrus nr 97 „Keskkonnaministeeriumi valitsemisalas olnud asutuste ja organisatsioonide nende ametikohtade loetelu, kus töötatud aeg arvatakse avaliku teenistuse staaži hulka“. Kaebaja ametikoha kohta sellist määrust antud pole.
14.Kaebaja väidab halduskohtule esitatud kaebuses, et tema teenistuslehele oli juba alates 1996. aastast kantud avaliku teenistuse staažina töötamine RK Haapsalu inspektuuris, mille õigsust vastustaja pole kahtluse alla seadnud, ning tal oli seega õiguspärane ootus, et seda kannet ümber ei vaadata. Kolleegium leiab, et 1996. aastal teenistuslehele Ridala Vallavalitsuse (toonane tööandja) poolt ebaõigesti kantud avaliku teenistuse staaž ei anna kaebajale õiguspärast ootust, et riiklikku pensioni suurendatakse. Riikliku pensionikindlustuse seaduse § 32 kohaselt määrab riikliku pensioni Sotsiaalkindlustusamet. ATS § 107 lg 2 ja § 124 lg 5 alusel kehtestatud Vabariigi Valitsuse määruse „Teenistuslehe vorm ning teenistuslehe pidamise ja teenistusstaaži arvutamise kord“ § 1 järgi annab teenistusleht ülevaate ametniku isikuandmetest, teenistuskäigust, teenistusstaaži arvestuse peatumisest ja distsiplinaarkaristustest, samas pensioniõigusliku staaži tuvastamine on Sotsiaalkindlustusameti ja vajaduse korral kohtute pädevuses.
15.Kolleegium peab veel vajalikuks selgitada järgmist. Endise Eesti NSV ametiasutustes töötatud aja avaliku teenistuse staaži hulka arvamine ja seeläbi vanaduspensioni suurendamine nendel ametnikel, kes olid ATS v.r jõustumisel 1. jaanuaril 1996 avalikus teenistuses, oli üleminekuaja avaliku teenistuse tugevdamise meede, millega ei täidetud põhiseaduse § 28 lg-st 2 tulenevat riigi kohustust abistada isikut vanaduse korral. Kuna Eesti riik ei ole NSV Liidu õigusjärglane, ei ole riigil põhiseadusest tulenevat kohustust anda soodustusi Eesti NSV ametiasutustes avaliku võimu ülesannete täitmise eest, vaid riik võttis selle kohustuse vabatahtlikult (vrd Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 3-4-1-23-11, p 68). Järelikult oli Vabariigi Valitsusel ATS v.r § 182 lg-te 2 ja 3 alusel määruste andmisel äärmiselt avar otsustusruum.
16.Seega on kohtud eksinud ATS v.r § 182 lg 2 ja määruse nr 1 kohaldamisel ning kaebuse alusetult rahuldanud.
Kuna asjas pole taotletud menetluskulude hüvitamist, jäävad need poolte endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.