Oliver Kask (eesistuja), Janar Jäätma ja Kaire Pikamäe
Määruse tegemise aeg ja koht
6. august 2021, Tallinn
Haldusasja number
3-21-1052 Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ kaebus Vabariigi Valitsuse 19. augusti 2020. a korralduse nr 282 ja Vabariigi Valitsuse 13. mai 2021. a korralduse nr 197 tühistamiseks ning kõigi tulevikus antavate sellesisuliste korralduste tühistamiseks, kui Vabariigi Valitsus neid peaks andma, osas, mis keelavad etendada lavastust „Läbi kukkumine“ lavastuse kunstilisest valikust lähtuval kellaajal ja viisil Kaebaja – Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ, seaduslik esindaja TA Vastustaja – Vabariigi Valitsus (Kultuuriministeeriumi kaudu), volitatud esindaja Merle Põld
Haldusasi
Menetlusosalised ja nende esindajad
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 3. juuni 2021. a määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Rahuldada Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ määruskaebus.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 3. juuni 2021. a määruse haldusasjas nr 3-21-1052 resolutsiooni p 2 ja saata asi halduskohtule edasiseks menetlemiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4 ja § 235 lg 1).
Vabariigi Valitsus võttis 19.08.2020 korraldusega nr 282 vastu „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud liikumisvabaduse ning avalike koosolekute pidamise ja avalike ürituste korraldamise piirangud“ (korraldus nr 282), mida on muudetud muu hulgas Vabariigi Valitsuse 13.05.2021 korraldusega nr 197 „Vabariigi Valitsuse 19. augusti 2020. a korralduse nr 282 „COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks vajalikud meetmed ja piirangud“ muutmine“. Korraldus nr 197 jõustus 17.05.2021, osaliselt 24.05.2021 ja 31.05.2021. Piirangud siseruumis
3-21-1052 avalike ürituste, sh teatrietenduste korraldamisele sätestab Vabariigi Valitsuse korralduse nr 282 p 2014 alapunkt 6.
2.Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ esitas 17.05.2021 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles palus tühistada Vabariigi Valitsuse 19.08.2020 korralduse nr 282 ja Vabariigi Valitsuse 13.05.2021 korralduse nr 197 ning kõik tulevikus antavad sellesisulised korraldused, kui Vabariigi Valitsus neid andma peaks, osas, mis keelavad etendada lavastust „Läbi kukkumine“ lavastuse kunstilisest valikust lähtuval kellaajal ja viisil; alternatiivselt tuvastada korralduste õigusvastasus. Kaebajal valmis unikaalne lavastusprojekt ‒ installatiivne konstruktsioon „Läbi kukkumine“. Tegu ei ole klassikalises mõttes teatriga ega näituseeksponaadiga. Kunst, mida viljeletakse, ei allu klassikalisele kaksikjaotusele: teater ja näitus. Kunstiprojektis on samaväärselt olulised nii inimesed, valgus, ruum kui konstruktsioonid. Etendus toimub Telliskivi loomelinnakus Rohelises saalis (540 m2). Ruum on kõrge (üle 6 m). Tegemist on ruumispetsiifilise kunstiprojektiga, mida ei ole võimalik mujale üle tõsta. Etendusele tuleb maksimaalselt 50 inimest. Kõigil palutakse kanda maske ning tagatud on desinfitseerimisvahendid. Igal külastajal on numbriga istekoht, istumine on hajutatud. Etenduse ajal on lubatud valida uus istekoht. Väljaspool istumisala liikumisel tuleb järgida 2+2 reeglit. Eestis ei ole teada kultuuriürituselt (sh teater) alguse saanud nakkuskollet. Teatrites kannavad inimesed maske alates oktoobrist 2020. Lisaks on teatrisaalides valdavalt hea ventilatsioon ning lisameetmena kasutusel pooltühjad saalid ja muud hajutamise viisid. Olemas on vahendid käte puhastamiseks. Teater on viiruse leviku vaates madala riskiga koht, mistõttu ei ole võimalik teatri keelamisega saavutada viiruse leviku märkimisväärset aeglustumist. Terviseameti peadirektori asetäitja ütles ETV saates „Suud Puhtaks“ (20.04.2021), et teatrid ja kinod ei ole Terviseameti vaates nakkusriski murekohad. Teatreid ja kinosid hoitakse kinni selleks, et saata signaal avalikkusele ning et inimesed peaksid piirangutest kinni. Samuti on Vabariigi Valitsus alates 24.05.2021 lubanud osaliselt teatritegemise siseruumides. Piirang teha teatrit ajavahemikul 22.00–06.00 keelab mitmete lavastuste etendamise. Piiratakse publiku võimalusi jälgida teatrietendust algusest lõpuni. Teatrisse jõudmine on võimalik alles pärast tööpäeva lõppu. Seepärast on tavapärane, et etendus ei ole lõppenud kell 22.00. Samuti ei ole piirangu tõttu võimalik etendada nt Draamateatri etendust „Lehman Brothers“. 07.08.2020 kell 05.00 esietendus Kõrveaial lavastus „Lindude äratamine“. Kui valitsuse kehtestatud ajaline keeld jääb kehtima, oleks lavastus 2021. a suvel keelatud. Vabariigi Valitsus on piirangute kehtestamisel tuginenud nakkushaiguse ennetamise ja piiramise vajadusele (vt ka nakkushaiguste ennetamise ja tõrje seadus (NETS) § 28 lg-d 5 ja 6). Kaebaja tegevuse keelamine põhjusel, et see vajab spetsiifilist looduslikku valgust või ületab kunstide piire, ei ole õiguspärane. Kui tegevus viiruse levikut ei soodusta, ei ole valitsusel õigus tegevust piirata. Ka õiguskantsler on juhtinud sellele asjaolule tähelepanu. See kinnitab kohtuasja perspektiivikust. Vabariigi Valitsusel ei ole Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) kohaselt õigust keelata kultuuri tegemist (PS § 38). Kunstivabaduse piiramise erakorraline vajadus peaks olema korralduses või seletuskirjas eraldi põhjendatud. Seda ei ole Vabariigi Valitsus teinud (vt ka Tallinna Halduskohtu 04.05.2021 määrus asjas nr 3-21-882). Valitsus on tellinud Tartu Ülikoolilt uuringu, et mõista koroonaviiruse levikut Eestis. Terviseametil on andmestik nakkusnäitajatest ja vaktsineeritutest. Lisaks on avaldatud mitmeid teadustöid. Seega on võimalus kehtestada piiranguid teaduspõhiselt. Korraldustest ega seletuskirjadest ei nähtu, et seda oleks tehtud. Kunstivabadust ei ole piiratud tervise kaitseks. Piirangud sekkuvad meelevaldselt kunstivabadusse.
2(11)
3-21-1052 Piirangud peavad olema proportsionaalsed ning arvestama võrdse kohtlemise ja loomevabaduse põhimõtteid. Vaidlustatud korraldustes ja seletuskirjades puuduvad põhjendused, kuidas aitab etenduste andmise keelamine ajavahemikul 22.00–06.00 põhiseaduspärasel viisil viirust tõrjuda. Näiteks kaubanduskeskustel on lubatud olla avatud ööpäevaringselt. Alates 31.05.2021 on üldreegel, et siseruumides on lubatud liikuda, kui järgitakse 2+2 põhimõtet, kantakse maski ja ruumi täituvus ei ole üle 50%. Vabariigi Valitsus on viirusriski hinnates lubanud erandjuhtudel siseruumis tegevusi, kus ei kanta maske (nt restoran, spaa). Varem oli ürituste keeluajaks 21.00–06.00. Puudub selgitus, miks kell 21.00 asendati kellaga 22.00. Publik, kes tuleb kl 21.00 algavale etendusele „Läbi kukkumine“, mis kestab 2,5 tundi, ei saa samal ajal suurendada viiruse levikut muudes kohtades. Etenduse lõppemisel on söögi- ja joogikohad suletud. Koormus ühistranspordile on marginaalne. Lavastuse väljatoomisega alustati 01.03.2020. Vabariigi Valitsuse praktikast tulenevalt oli põhjust eeldada, et teatrietendused on võimalikud loomingulisest valikust tuleneval kellaajal. Korralduse nr 282 redaktsioon, mis kehtis kuni 23.12.2020, lubas etendused lõpuni mängida (p 11). 03.02.2021 jõustus korralduse nr 282 redaktsioon, mille p 11 kohaselt on teater lubatud, kuid piiratakse publiku hulka. Teatri tegemise kellaajalist keeldu ei olnud. Ajaline keeld 21.00– 06.00 oli meelelahutusteenusele (p 10). Seega ei olnud teatril lavastuse väljatoomise ajal põhjust eeldada, et loometegevuses tuleb arvestada ajaliste piirangutega. Korralduse nr 282 14.06.2021 jõustuv redaktsioon keelab õhtuse, öise ja varahommikuse teatri tähtajatult. Vabariigi Valitsus muudab korraldusi pea igal nädalal. Uus korraldus tuleb iga kord vaidlustada 30 päeva jooksul selle teatavakstegemisest arvates. Seetõttu tuleb kohtul hinnata ka korralduste, millega regulatsioone muudetakse, õiguspärasust. Vabariigi Valitsus ei saa NETS § 28 alusel piiranguid kehtestada. Piirangud tuleks kehtestada määrustega. NETS § 28 lg 6 ei ole kooskõlas PS-ga. Kaebajal on kaebeõigus tuvastamisnõude esitamiseks (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 152 lg 2; Riigikohtu lahendid asjades nr 3-20-580, 3-19-882 ja nr 3-17-749). Kaebajal on preventiivne huvi, sest Vabariigi Valitsuse kestev õigusvastaste korralduste andmine takistab loomevabadust nii praegu kui ka tulevikus. Kaebuse eesmärk on, et taastuks olukord, kus kaebaja saaks teha piiranguteta kunsti. Lisaks taotleb kaebaja, et kohus tunnistaks kunsti tegemisele varem seatud piirangud õigusvastasteks ning annaks hinnangu, kas Vabariigi Valitsuse käitumine piiranguid kehtestades oli õiguspärane.
3.Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ taotles esialgse õiguskaitse korras lubada lavastuse „Läbi kukkumine“ esietenduse toimumist 15. juunil ja etenduste toimumist juunis 2021 kaebuses kirjeldatud kunstilisest valikust lähtuval viisil ja kellaajal, s.o algusega kell 21.00 Tallinnas Telliskivi loomelinnaku Rohelises saalis.
5.Tallinna Halduskohtu 03.06.2021 määrusega jäeti Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ esialgse õiguskaitse taotlus rahuldamata (p 1) ja tagastati kaebus läbivaatamatult (p 2). Kaebus sisaldab nii tühistamisnõuet (saab esitada kehtivate õigusaktide suhtes) kui ka keelamisnõuet (keelata tulevikus haldusaktide andmine). Kaebuse menetlusse võtmise ajal kehtis korraldus nr 282 redaktsioonis (p 2014 alapunkt 6), mille kohaselt on keelatud sisetingimustes teatrietenduste, kontsertide ja kinoseansside korraldamine ning meelelahutusteenuse osutamine keelatud kl 22.00–06.00. Korralduse nr 282 14.06.2021 jõustuva redaktsiooni p 2014 alap 6 kohaselt on sisetingimustes nimetatud ürituste korraldamine keelatud kl 00.00–06.00. Eesmärgipäratu on asuda tühistamisnõude raames menetlema korralduse nr 282 redaktsiooni, mis muutub kaebajale soodsas suunas. Kaebaja õiguste riivet ei 3(11)
3-21-1052 ole tekkinud, sest korralduse nr 282 redaktsioon, mis kaebaja õigusi negatiivselt mõjutab, lakkab olemast lavastuse esietenduse ajaks. Seega ei ole tühistamisnõude abil võimalik saavutada kaebuse eesmärki (HKMS § 121 lg 2 p 2). Alates 14.06.2021 puudub kaebajal kaebeõigus korralduse nr 282 p 2014 alap 6 vaidlustamiseks tühistamiskaebusega. Seetõttu tuleb kaebus tagastada tühistamisnõuete osas HKMS § 121 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel. Keelamiskaebuse esitamiseks ei piisa abstraktsest ohust, et tulevikus võidakse piirangud taastada, vaid nõue saab lähtuda konkreetse vaidluse esemest, st etendusest „Läbi kukkumine“. Kaebusest ei nähtu, et etendust kavatsetakse pärast juunit etendada. Pole äratuntav, et tulevikus võiks etenduse esitamine olla takistatud või piirangute kehtestamise korral puuduks efektiivne õiguskaitsevõimalus. Seega ei ole keelamiskaebuse esitamise eeldused täidetud ja kaebus kuulub selles osas tagastamisele HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel. Korraldus nr 282 ega ükski teine õigusakt ei piira kaebaja võimalust tuua välja lavastus „Läbi kukkumine“. Seetõttu pole kaebajal kaebeõigust tuvastamisnõuete esitamiseks (HKMS § 121 lg 2 p 1). Tuvastamisnõuete menetluse raames ei saa kohus väljuda kaebuse raamest ega asuda analüüsima seda, kas või mil määral on Vabariigi Valitsuse poolt teatritele kehtestatud piirangud olnud põhjendatud. Tegemist oleks populaarkaebusega, mis ei ole praegusel juhul lubatav (HKMS § 44 lg 2). Piiranguid muudeti enne, kui nende mõju kaebajale ilmnes. Seetõttu pole täidetud n-ö jätkutuvastuskaebuse eeldused (HKMS § 152 lg 2). Riigikohtu 28.10.2020 määruse asjas 3-20-580 p-s 12 väljatoodu puudutab olukorda, kus õiguslik olukord muutus menetluse kestel. Olukorras, kus vaidlustatud haldusaktist ei tulene kaebajale ühelgi hetkel negatiivset mõju, ei ole tuvastamiskaebuse menetlemine kaebaja õiguste kaitseks vajalik. Riigikohus viitas määruses asjas 3-20-580 (p 13), et soov saavutada halduspraktika muutmine on kantud eelkõige avalikest huvidest ning sellest ei piisa, et sedastada menetluslikku vajalikkust kaebaja enda õiguste kaitseks. Piirangute põhjendatust kontrollitakse konkreetse hetke seisuga. Asjaolust, et piirangud võivad olla ebaproportsionaalsed 2021. a kevadel, ei tulene, et need oleksid ebaproportsionaalsed nt 2021. a sügisel. Seetõttu ei omaks tuvastamiskaebuse menetlemine kaebaja jaoks preventiivset tähendust.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.Sõltumatu Tantsu Ühendus MTÜ palub 14.06.2021 Tallinna Ringkonnakohtule esitatud määruskaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 03.06.2021 määruse resolutsiooni p 2 ning teha uus määrus, millega saata asi tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise uueks otsustamiseks. Nõustuda ei saa seisukohaga, et Vabariigi Valitsuse korraldused pole kaebajat negatiivselt mõjutanud ega loometegevust piiranud. Korraldus 282 ja seda muutvad korraldused on oluliselt rikkunud kaebaja õigusi loomeprotsessi jooksul ja rikuvad edasi. Kaebajal on põhiseadusest tulenev õigus teha kunsti, mille tegemisse ei saa riik sekkuda. Lavastuse väljatoomise protsess on pikk. Loometegevuseks on vaja kindlust. Olukorras, kus Vabariigi Valitsus kehtestab keelde, mille kestust ei ole võimalik aimata, on loomeprotsess häiritud. See kahju on korvamatu. Negatiivne mõju jätkub, sest halduspraktika piirangute kehtestamisel ja muutmisel on prognoosimatu. Kehtestatud piirangud sekkuvad kaebaja loomeprotsessi. Vabariigi Valitsuse korraldustel oli negatiivne mõju kuni korralduseni nr 223. Negatiivne mõju jätkub, sest Vabariigi Valitsus ei ole töökorraldust muutnud. Teatritegemise kellaajalised keelud mõjutavad kaebaja tegevust. Tegemist ei ole populaarkaebusega.
4(11)
3-21-1052 Lavastust ei saa ette valmistada olukorras, kus puudub selgus, millised reeglid kehtivad. Lavastuste väljatoomine on keerukas protsess. Lavastus „Läbi kukkumine“ on hea näide sellest, et osati ette näha viiruse leviku takistamiseks vajalikke piiranguid ja neid loometöös arvesse võtta. Vabariigi Valitsus annab korraldusi NETS § 28 lg 2 alusel üldkorralduste vormis. Kohus peab andma hinnangu, kas ulatuslik teatritegemise keelamine saab toimuda korralduste alusel või peaks toimuma määrustega. On kaheldav, kas vastustaja viidatud norm saab kehtida volitusnormina ning millises ulatuses on piirangute kehtestamine põhjendatud. Õigusvastased ei ole üksnes Vabariigi Valitsuse korraldused, vaid ka nende andmise praktika. Kaebajal on preventiivne huvi tuvastamiskaebuse esitamiseks. Rikkumist ei ole võimalik kõrvaldada ja heastada ning kahju loomeprotsessile on pöördumatu (vt Riigikohtu lahendid asjades nr 3-19-882 ja nr 3-17-749). Kaebaja ei saa olla kindel, et Vabariigi Valitsus ei kehtesta nädala või kuu pärast uut keeldu. Lisaks on kaebaja eesmärk, et kohus tuvastaks kunsti tegemisele eelnevalt seatud piirangute õigusvastasuse ning annaks hinnangu, kas valitsuse käitumine teatrite tegevust piirates, samuti korralduste andmise aluseks olnud sätted on põhiseaduspärased.
7.Vabariigi Valitsus (Kultuuriministeeriumi kaudu) vaidleb määruskaebusele vastu. Kaebaja veebilehel avaldatud teabe kohaselt on etendus „Läbi kukkumine“ plaanis 15.06, 18.06, 21.06, 28.06 ja 29.06 algusega kell 21.00. Vabariigi Valitsuse korralduse nr 282 redaktsioonis sätestatud avalike ürituste korraldamise ajaline piirang ei piiranud etenduse ettevalmistamist. Kellaajaline piirang avalike ürituste korraldamisele on kehtinud pikemat aega (alates 15.12.2020). Kaebaja pidi seda teadma etendust ette valmistades ja planeerides ning sellega arvestama. Vabariigi Valitsuse korralduse nr 282 eelnimetatud redaktsiooni tühistamisega ei saa kaitsta kaebaja subjektiivset õigust, sest etenduste andmine juunis, mis algavad kell 21.00 ja kestavad 2,5 tundi, ei ole piiratud. Kaebaja eesmärk on keelata Vabariigi Valitsusel kehtestada etendusasutuste suhtes tulevikus koroonaviiruse leviku tõkestamiseks meetmeid ja piiranguid. Sellist pädevust halduskohtul ei ole. Kriisijuhtimine on Vabariigi Valitsuse pädevuses. Võimaliku koroonaviiruse kolmanda laine korral kehtestatavad piirangud ja meetmed saavad lähtuda sellel hetkel olemasolevatest asjaoludest ning nende hindamisest ja kaalumisest. Meetmete ja piirangute vajalikkust ja proportsionaalsust ei ole võimalik abstraktselt etteulatuvalt hinnata. Kui kaebaja leiab, et tema õigusi rikutakse, saab ta neid tõhusalt kaitsta haldusakti hilisemal vaidlustamisel. PS § 38 lg-s 1 sätestatud kunstivabadus ei ole absoluutne. Kunstivabadust on võimalik piirata konkureerivate põhiseaduslike väärtuste, ennekõike teiste isikute põhiõiguste kaitseks. Välistatud ei ole kunstivabaduse piiramine, et kaitsta Eesti inimeste tervist ja elu, samuti vältida tervishoiusüsteemi ülekoormamist (PS § 28 lg 1 ja § 16).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Korralduse nr 282 p 2014 alapunkt 6 nägi kaebuse esitamise ajal (17.05.2021) jõustunud (13.05.2021 korraldusega muudetud) sõnastuses ette, et „avalikud koosolekud, avalikud üritused, sealhulgas konverentsid, teatrietendused, kontserdid ja kinoseansid ning meelelahutusteenuse osutamine sisetingimustes ei ole lubatud. Välistingimustes on nimetatud tegevused lubatud, kui on tagatud, et osalejate arv ei oleks suurem kui 25 isikut rühmas, sealhulgas korraldaja, ning osalejate arv ei ole rohkem kui 250 isikut kokku ning kui nimetatud kohtades ei viibita ajavahemikus kella 22.00 kuni 06.00. Lahtiolekuaja ning viibimise ja 5(11)
3-21-1052 liikumise piirangut ei kohaldata teenuse osutamise koha omaniku või tema esindaja, töötajate, hädaabitööde tegemisega seotud isikute ja selle koha majanduslikuks teenindamiseks vajalike isikute suhtes“. Korraldus nr 197 nägi ette sama alapunkti sõnastuse muudatuse nii alates 24.05.2021 („sisetingimustes avalikud koosolekud, avalikud üritused, sealhulgas konverentsid, teatrietendused, kontserdid ja kinoseansid ning meelelahutusteenuse osutamine ning isikute viibimine ja liikumine avalikel jumalateenistustel ja teistel avalikel usulistel talitustel on lubatud, kui osalejatele on tagatud nummerdatud istekohad ja hajutatus istumisel, väljaspool istumisala on tagatud punktides 81 ja 82 sätestatud nõuete täitmine, ruumi täituvus ei ole rohkem kui 50% ruumi kohta, osalejate arv kokku ei ole rohkem kui 200 isikut ning nimetatud kohtades ei viibita ajavahemikus kella 22.00 kuni 06.00. Tagatud peab olema desinfitseerimisvahendite olemasolu ning desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt. Alapunktis sätestatud lahtiolekuaja, isikute arvu ja täituvuse piirangut ei kohaldata korraldaja ega läbiviimise või teenuse osutamise koha omaniku või tema esindaja, töötajate, töövõtjate, esinejate ja hädaabitööde tegemisega seotud isikute ja selle koha majanduslikuks teenindamiseks vajalike isikute suhtes“) kui alates 31.05.2021 („sisetingimustes avalikud koosolekud, avalikud üritused, sealhulgas konverentsid, teatrietendused, kontserdid ja kinoseansid ning meelelahutusteenuse osutamine ning isikute viibimine ja liikumine avalikel jumalateenistustel ja teistel avalikel usulistel talitustel on lubatud, kui osalejatele on tagatud nummerdatud istekohad ja hajutatus istumisel, väljaspool istumisala on tagatud punktides 81 ja 82 sätestatud nõuete täitmine, ruumi täituvus ei ole rohkem kui 50% ruumi kohta, osalejate arv kokku ei ole rohkem kui 200 isikut ning nimetatud kohtades ei viibita ajavahemikus kella 22.00 kuni 06.00. Tagatud peab olema desinfitseerimisvahendite olemasolu töötajatele ja klientidele ning desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt. Alapunktis sätestatud lahtiolekuaja, isikute arvu ja täituvuse piirangut ei kohaldata korraldaja ega läbiviimise või teenuse osutamise koha omaniku või tema esindaja, töötajate, töövõtjate, esinejate ja hädaabitööde tegemisega seotud isikute ja selle koha majanduslikuks teenindamiseks vajalike isikute suhtes“). Korralduse nr 282 p 22 nägi kaebuse esitamise ajal ette piirangute vajalikkuse hindamise hiljemalt iga kahe nädala tagant. Seega oli vastustaja andnud adressaatidele teada, et piirangud sellisel juhul pikalt edasi ei kehti.
9.01.06.2021 jõustunud sõnastuses nägi korralduse nr 282 p 2014 alap 6 ette, et „sisetingimustes avalikud koosolekud, avalikud üritused, sealhulgas konverentsid, teatrietendused, kontserdid ja kinoseansid, meelelahutusteenuse osutamine ning isikute viibimine ja liikumine avalikel jumalateenistustel ja teistel avalikel usulistel talitustel on lubatud, kui on tagatud punktides 81 ja 82 sätestatud nõuete täitmine, ruumi täituvus ei ole rohkem kui 50% ruumi kohta, osalejate arv kokku ei ole rohkem kui 200 isikut ning nimetatud kohtades ei viibita ajavahemikus kella 22.00 kuni 06.00. Kui tegevuse iseloomust tulenevalt on vältimatult vajalik pooleliolev tegevus lõpetada kellaajapiirangust hiljem, peab korraldaja tagama tegevuse lõpetamise 60 minuti jooksul. Seejuures ei tohi isikutele mõeldud sisulised ajakavalised tegevused olla planeeritud lõppema palju hiljem kui kell 22.00. Tagatud peab olema desinfitseerimisvahendite olemasolu töötajatele ja klientidele ning desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt. Alapunktis sätestatud lahtiolekuaja, isikute arvu ja täituvuse piirangut ei kohaldata korraldaja ega läbiviimise või teenuse osutamise koha omaniku või tema esindaja, töötajate, töövõtjate, esinejate ja hädaabitööde tegemisega seotud isikute ja selle koha majanduslikuks teenindamiseks vajalike isikute suhtes“. Alapunkti sõnastust muudeti 01.06.2021 korraldusega nr 214 ka alates 14.06.2021 („sisetingimustes avalikud koosolekud, avalikud üritused, sealhulgas konverentsid, teatrietendused, kontserdid ja kinoseansid, meelelahutusteenuse osutamine ning isikute viibimine ja liikumine avalikel jumalateenistustel ja teistel avalikel usulistel talitustel on lubatud, kui on tagatud punktis 81 sätestatud nõuete täitmine, ruumi täituvus ei ole rohkem kui 50% ruumi kohta, osalejate arv ei ole rohkem kui 600 isikut kokku ning nimetatud kohtades ei viibita ajavahemikus kella 00.00 6(11)
3-21-1052 kuni 06.00. Tagatud peab olema desinfitseerimisvahendite olemasolu töötajatele ja klientidele ning desinfitseerimisnõuete täitmine Terviseameti juhiste kohaselt. Alapunktis sätestatud lahtiolekuaja, isikute arvu ja täituvuse piirangut ei kohaldata korraldaja ega läbiviimise või teenuse osutamise koha omaniku või tema esindaja, töötajate, töövõtjate, esinejate ja hädaabitööde tegemisega seotud isikute ja selle koha majanduslikuks teenindamiseks vajalike isikute suhtes“). Halduskohtu määruse allkirjastamise (03.06.2021 kl 08.54) ja kättetoimetamise (samal päeval kl 10.03 ja 10.49) ei olnud Riigi Teatajas veel avaldatud Vabariigi Valitsuse korraldust nr 282 muutvat korraldust nr 216. Punkti 2014 alapunkti 6 muudeti järgmisena 10.06.2021 korraldusega nr 223, mis jõustus 11.06.2021 ja mis teatrietendustele ajalist piirangut ette ei näe.
10.Kaebaja eesmärk kohtusse pöördumisel ei olnud see, et kohtulahendi tulemusel kehtiks korraldus nr 282 sellises sõnastuses, nagu ta kehtis enne 13.05.2021 korralduse andmist. Piirangut, mis tulenes korraldusest nr 282 kaebuse esitamise ajal, sai kaebaja sel ajal vaidlustada ilma, et ta oleks pidanud vaidlustama iga üksikut korraldust, millega korraldust nr 282 oli muudetud. Kaebaja eesmärgi saavutamiseks ei pidanud ta pöörduma kohtu poole ka 30 päeva jooksul arvates 19.08.2020 korralduse nr 282 andmisest ega vaidlustama selle korraldusega kehtetuks tunnistatud korraldust nr 172. Kui asuda seisukohale, et korraldus on haldusakt (üldkorraldus), siis võis kaebaja kohtu poole pöörduda piirangute mõju ilmnemisest kaebaja jaoks konkreetsel juhul. Riigikohtu halduskolleegium selgitas asjas nr 3-3-1-95-07 (13.02.2008 määruse p-d 13–14), et üldkorralduse mõju ei pruugi ilmneda akti teatavakstegemise ajal, vaid alles siis, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus kehtestatud käitumisjuhise kasutamiseks või rakendamiseks. Sellises olukorras ei saa isikult nõuda kohtusse pöördumist 30 päeva jooksul akti teatavakstegemisest. Selleks ajaks, kui üldkorralduses sätestatud ettekirjutuse mõju selle adressaadile avaldub, võib olla möödunud oluliselt rohkem aega. Üldkorralduse vaidlustamise tähtaja kulgema hakkamine sõltub sellest, millal avaldub selle mõju akti adressaadi õigustele. Kui tegemist on aga määratlemata arvu juhtumeid käsitleva sättega, mis akti adressaadi õigusi selle teatavakstegemise ajal ei mõjuta, saab isik esitada kaebuse üldkorralduse tühistamiseks 30 päeva jooksul pärast mõju ilmnemist, näiteks pärast üldkorralduse alusel tema suhtes toimingu sooritamist või haldusakti andmist. Üldkorraldust võib isik vaidlustada mh juhul, kui esineb aktis kirjeldatud olukord ning tekib vajadus kehtestatud käitumisjuhist kasutada (Tallinna Ringkonnakohtu 02.04.2013 määrus asjas nr 311-1918).
11.HKMS § 44 lg 1 lubab kaebusega halduskohtusse pöörduda üldjuhul üksnes kaebaja õiguste kaitseks. HKMS § 45 lg 1 näeb ette, et keelamiskaebuse võib esitada üksnes juhul, kui on põhjust arvata, et vastustaja annab haldusakti või teeb toimingu, mis rikub kaebaja õigusi, ning õigusi ei saa tõhusalt kaitsta haldusakti või toimingu hilisemal vaidlustamisel. HKMS § 45 lg 2 järgi võib tuvastamiskaebuse esitada üksnes juhul, kui õiguse kaitseks ei leidu tõhusamaid vahendeid. Hilisema hüvitamiskaebuse esitamise kavatsus ei anna õigust tuvastamiskaebuse esitamiseks.
12.Kohtupraktikas on järjekindlalt selgitatud, et tühistamisnõude puhul kontrollitakse kaebeõigust kaebuse esitamise seisuga. Kohtumenetluse ajal muutunud asjaolud võivad tingida vaidluse ammendumise vaid juhul, kui on kahtlusteta selge, et kaebuse rahuldamine ei saa kuidagi aidata kaasa kaebaja õiguste kaitsele (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus asjas nr 3-31-8-14, p 12; asjas nr 3-3-1-65-11, p 15; asjas nr 3-3-1-73-14, p 18; asjas nr 3-14-52077, p 11; asjas nr 3-15-873, p 34; asjas nr 3-14-52077, p 11). Kohustamisnõude puhul on oluline hinnata kohtumenetluse kestel muutunud asjaolusid: kui kohtuotsuse tegemise aja seisuga ei ole haldusorganile ettekirjutuse tegemine enam põhjendatud muutunud faktiliste asjaolude või õigusnormide muutumise tõttu, tuleb kaebus jätta rahuldamata (Riigikohtu halduskolleegiumi 7(11)
3-21-1052 01.03.2017 otsus asjas nr 3-3-1-79-16, p 20 edasiste viidetega). Sama seisukoht laieneb ka keelamiskaebuse hindamisele.
13.Kaebaja on praeguses asjas esitanud nii tühistamis- kui keelamisnõude. Tühistamisnõude esitamise ajal oli kaebajal kaebeõigus olemas. HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel kaebuse tagastamine ei olnud selle nõude osas lubatud. Kui asuda seisukohale, et korraldust nr 282 oli kohtumenetluse kestel muudetud viisil, mis kaebaja õigusi ei riku, oleks halduskohus saanud tühistamisnõude osas kaaluda menetluse lõpetamist HKMS § 152 lg 1 p 4 ja lg 3 alusel. Ringkonnakohtu hinnangul sellise olukorraga tegemist ei ole, sest ka korralduse nr 282 muutunud sõnastusest tulenesid teatrietenduste korraldamisele piirangud. Haldusakti kehtivus ei ole seega lõppenud. Viidatud alusel menetluse lõpetamine eeldab kaebaja seisukoha väljaselgitamist küsimuses, kas kaebaja on korralduse muutmise tõttu oma eesmärgi saavutanud. Kui see on nii, ei välista HKMS § 152 lg 3 aga kaebaja õiguste kaitseks korralduse nr 282 õigusvastasuse tuvastamise nõude menetlemist § 152 lg 2 alusel. Ringkonnakohus selgitas 11.08.2020 määruses asjas nr 3-19-1997, et kui menetluse lõpetamist tingiv asjaolu – kaebuses nõutud toimingu sooritamine – ilmnes enne kaebuse menetlusse võtmist, võis halduskohus lõpetada menetluse kaebust menetlusse võtmata (HKMS § 152 lg 1 p 4 ja lg 3). Selline regulatsioon teenib menetlusökonoomia eesmärki, sest võimaldab halduskohtul jätta tegemata need kaebuse menetlusse võtmisele eelnevad toimingud, mis menetluse lõpetamise aluse olemasolu korral ei oleks enam eesmärgipärased (vt HKMS §-d 120–121). HKMS §152 lg 3 ei tähenda seega, et menetlus tuleks sellises olukorras lõpetada sõltumata sellest, kas tuvastamisnõude rahuldamine võib aidata kaasa kaebaja õiguste kaitsele nt preventiivsest eesmärgist tulenevalt. HKMS § 152 lg 2 eeldused kaebuse edasiseks menetlemiseks jäävad seega püsima ka juhul, kui kaebuse menetlusse võtmine on viibinud ja kaebuse esitamise järel on asjaolud muutunud.
14.Algse tühistamisnõude asemel akti õigusvastasuse tuvastamise nõudele üleminek teenib, nagu Riigikohtu halduskolleegium selgitas 28.10.2020 määruses asjas nr 3-20-580 (p 12), ressursside otstarbeka kasutamise eesmärki olukorras, kus kohus ja menetlusosalised on kohtuasja menetluse käigus olulise osa vaidluse lahendamiseks vajalikust tööst ära teinud. Samuti on säte abiks kaebajale, kes on valinud oma õiguste kaitseks õigel ajal õige õiguskaitsevahendi, kuid kelle esitatud nõuet pole temast sõltumatult muutunud asjaolude tõttu enam võimalik rahuldada. Nende eesmärkide valguses ei ole kohus, kes otsustab kaebuse muutmise lubatavuse üle HKMS § 152 lg 2 alusel, seotud tuvastamiskaebuse esitamise piirangutega, mis on sätestatud HKMS § 45 lg-s 2. Küll aga peab tuvastamiskaebuse menetlemine olema kaebaja õiguste kaitseks vajalik. See võib nii olla näiteks juhul, kui kaebaja soovib esitada vaidlustatud haldusaktiga tekitatud kahju hüvitamise nõude või kui tuvastamiskaebuse rahuldamine aitaks kaebajal muul moel oma õigusi tulevikus tõhusalt kaitsta.
15.Praegusel juhul on kaebaja pidanud kaitstavaks huviks ka preventiivset huvi. See huvi on selgelt nähtav nii halduskohtule esitatud menetlusdokumentidest kui määruskaebusest. Kaebaja soov oli, et kohtulahendi tulemusel ei saaks vastustaja anda korraldust, millega etenduste andmisel ei säiliks kaebajal kunstiline vabadus. Ringkonnakohtu arvates ei saa preventiivset huvi pidada otsituks ega hüpoteetiliseks. Piirangud, mis Vabariigi Valitsuse korraldusega kehtestati, nähti ette COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks ja neid põhjendati üksnes selle eesmärgiga. COVID-19 pandeemia ei ole lõppenud ning ka Eestis ei ole sellesse haigusse haigestumine vähenenud sedavõrd, et välistatud oleks haiguse leviku laienedes teatrietendustele samadel kaalutlustel uute piirangute kehtestamine, nagu seda tehti korraldusega nr 282 kaebuse esitamise ajal.
8(11)
3-21-1052
16.Halduskohus leidis, et preventiivsest huvist lähtudes ei ole korralduse nr 282 proportsionaalsusele hinnangu andmine põhjendatud, sest viiruse leviku ulatus muutub. Halduskohus märkis ringkonnakohtu arvates õigesti, et preventiivse huvi hindamisel tuleb arvestada, millise eelise kohtuotsus kaebaja huvide kaitsmiseks edaspidi annab. Korralduse nr 282 õiguspärasus ei sõltu aga üksnes valitud meetme proportsionaalsusest. Ringkonnakohtu arvates eeldab kaebuse sisuline lahendamine vähemalt järgmistes küsimustes seisukoha kujundamist.
17.Korraldus nr 282 võib olla õigusvastane oma vormist tulenevalt. Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 282 kehtestatud piirangud avalike ürituste läbiviimisele on antud üldkorralduse vormis. Kui asuda seisukohale, et korraldus on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele – kõigile isikutele, kes soovivad avalikel üritustel osaleda ja neid korraldada (HMS § 51 lg 2), on korralduse vorm õige. Piirangute kestvust ja piirangutest puudutatud isikute ringi silmas pidades ei ole aga välistatud, et tegemist on õigustloova üldaktiga, sarnaselt näiteks etendusasutuse seaduse §-le 12, mis kohustab etendusasutust teavitama avalikkust etendusest. Kui korraldust nr 282 pidada määruseks, tuleb halduskohtul selgitada kaebajale ka kaebaja õiguse kaitseks vajalike nõuete esitamisega seonduvat (kohased nõuded võivad olla faktilise asjaolu tuvastamise nõue või keelamisnõue toimingute tegemiseks, millega kaebajat takistatakse etendusi andmast; mõlema nõude puhul võib olla alust korralduse nr 282 kui määruse ja NETS § 28 lg-te 5 ja 6 kohaldamata jätmiseks nende põhiseadusevastasuse tõttu) ja hinnata korralduse nr 282 põhiseaduspärasust sõltumata kaebaja sellekohasest taotlusest.
18.Korralduse õigusvastasuse võib kaasa tuua selle andmiseks seaduses sisalduva volitusnormi puudumine, ebapiisavus või põhiseadusevastasus. NETS § 28 lg-d 5 ja 6 lubavad eriti ohtliku nakkushaiguse leviku tõkestamiseks, kui meetmete ja piirangute kohaldamine toob kaasa olulise ühiskondliku või majandusliku mõju, Vabariigi Valitsusel keelata avalike ürituste korraldamise või kehtestada nende pidamisele ja korraldamisele nõudeid. COVID-19 haiguse leviku tõkestamiseks seatud piirangute pikaajalist kestust ja piirangute ulatuslikku mõju arvestades võib olla põhiseaduses sätestatud demokraatia põhimõttest tulenevalt nõutav, et selline piirang tuleb ette näha seadusega selgelt ja ammendavalt ning täidesaatvale riigivõimule antud volitus oleks ajaliselt piiratud hädavajalikuga. Piirang kitsendab teatrite kui etendusasutuste põhiõigusi (PS § 19 lg 1, § 38 lg 1, § 48 lg 1) oluliselt. Põhiseaduse kommenteeritud väljaandes (H. Kalmo, O. Kask. Põhiseaduse § 11 kommentaar, komm-d 25 ja
26.– Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 5., täiend. vlj. Tartu: sihtasutus Iuridicum 2020) on selgitatud: „Intensiivsemaid põhivabaduste piiranguid saab kehtestada üksnes formaalses mõttes seadusega. See nõue ei ole absoluutne. Riigikohtu arvates tuleneb PS mõttest ja sättest, et vähem intensiivseid põhiõiguste piiranguid võib kehtestada täpse, selge ja piirangu intensiivsusega vastavuses oleva volitusnormi alusel määrusega (nt RKÜKo 03.12.2007, 3-3-1-41-06, p 22; RKÜKo 16.03.2010, 3-4-1-8-09, p 160; RKPJKo 17.12.2019, 5-19-40/36, p 50). /.../ Küsimusele, millisel juhul peab põhivabaduse piirang olema sätestatud seadusega, millisel juhul võib seda teha määrusega, ei ole ühest ja selget vastust. Määravaks kriteeriumiks tuleb pidada piirangu olulisust – seda nii ühiskonna seisukohast üldiselt kui üksikisiku, kelle põhiõigusi piiratakse, seisukohast. Põhiõiguste piiramise otsustamisel õigustloova aktiga tuleb hinnata nii avalikku huvi (legitiimset eesmärki) kui üksikisiku kaalul olevaid õigusi ning kui isegi üks neist on oluline, tuleb sellekohane otsustus, kas piirangut lubada või mitte, teha demokraatia põhimõttest lähtudes seadusandjal.“ Kui korraldus on sisult määrus (õigustloov üldakt), on seadusandja valinud NETS § 2 lg-s 6 piirangute kehtestamiseks volitust andes Vabariigi Valitsusele akti kehtestamiseks vale vormi 9(11)
3-21-1052 ning volitusnorm tuleb jätta vastuolu tõttu PS §-dega 11, 14 või § 87 p-ga 6 kohaldamata (vt nt Riigikohtu üldkogu 31.05.2011 otsus asjas nr 3-3-1-85-10).
19.Korralduse õigusvastasuse võib kaasa tuua selle ebapiisav põhjendamine. Halduskohtul tuleb hinnata, kas piirangute põhjendamine Vabariigi Valitsuse korraldustes toodud viisil on seda laadi piirangute õigustamiseks piisav, või tulnuks valitsusel ära näidata ka selliste mõjude arvesse võtmine, mida korraldustes toodud ei ole, nt avalike ürituste piiramise negatiivsed sotsiaalsed mõjud või majanduslikud mõjud etendusasutustele.
20.Samuti võib korralduse õigusvastasuse kaasa tuua selle ebaproportsionaalsus vajalikkuse aspektist. Kohus saab hinnata, kas COVID-19 haigust põhjustava viiruse leviku pidurdamiseks oli vähemalt sama tõhusaid, kuid põhiõigusi vähem intensiivsel viisil riivavaid meetmeid. Nende seas võib olla nii otseselt avalike ürituste korraldamise tingimuste seadmine vähem piiraval viisil, nt etenduste lubamine mistahes ajal, kuid veel väiksema osavõtjate arvuga, vaid eelnevalt testitud või vaktsineeritud osalejate lubamine etendusele, etenduste korraldamiseks ruumidele (ventilatsioon, minimaalne kubatuur vm) esitatavate nõuete kehtestamine või publikule aplodeerimise keelamine. Selliste meetmete seas võib olla aga ka meetmeid, mis aitavad sama tõhusalt seda eesmärki saavutada, kuid piiravad põhiõigusi vähem intensiivselt teistes eluvaldkondades, nt Eestisse sisenemisel koroonatesti esitamise nõue, kõigi Eesti elanike üldine või valikuline testimine, viiruse leviku seisukohalt ohtlikumate tegevuste keelamine või piiramine.
21.Seetõttu ei ole sõltu kaebuse lahendamine üksnes etendustele seatud piirangute intensiivsuse ja viiruse leviku ulatuse kaalumisest. Isegi kui eelkirjeldatud asjaolud ei anna alust lugeda korraldust nr 282 õigusvastaseks – sel juhul tuleb keelamisnõue jätta rahuldamata –, võivad tuvastamisnõude lahendamisel kohtulahendi põhjendused piirangu mõõdukuse hindamisel aidata kaebajat edaspidi oma õigusi kaitsta sarnaste piirangute kehtestamisel viiruse leviku laienemisel.
22.Keelamisnõude esitamiseks oli kaebajal kaebuse esitamise ajal kaebeõigus olemas, kui korraldust nr 282 pidada üldkorralduseks, mitte määruseks. Avalikele üritustele COVID-19 haiguse leviku piiramiseks seatud piiranguid oli muudetud ja muudeti jätkuvalt sellise sagedusega, et tühistamisnõude kaudu kaebaja õiguste – korraldada teatrietendusi vabalt valitud viisil, tulenevalt PS § 38 lg-st 1 ja § 19 lg-st – kaitse ei oleks tõhus. Valitsuse korralduse peale, millega korraldust nr 282 muudetakse, kaebuse koostamise ja selle lahendamise ning kohtuotsuse jõustumise aeg ületab märkimisväärselt korralduse nr 282 p-s 22 nimetatud tähtaja, mille järel vastustaja piiranguid revideerib. Pandeemia tingimustes ei ole alust arvata, et piiranguid üksnes leevendatakse. Seda on näidanud, vaatamata laialdasele vaktsineerimisele, ka halduspraktika määruskaebuse lahendamise ajal. Tõhus õiguskaitse ei ole võimalik, kui kaebajal tuleks enda õiguste kaitseks keelamisnõude asemel esitada arvukalt tühistamisnõudeid, kusjuures on ette teada, et nende sisuline läbivaatamine konkreetse piirangu kehtivusajal ei ole võimalik.
23.Keelamisnõude tagastamist ei saa õigustada ka sellega, et halduskohtu määruse tegemise ajaks oli korraldust nr 282 muudetud viisil, mis võimaldas kaebuses näidatud lavastust „Läbi kukkumine“ kaebaja soovitud ajal etendada. Esiteks ei olnud sel ajal võimalik veenduda, et korraldust nr 282 rohkem ei muudeta. Etendused ei olnud halduskohtu määruse tegemise ajaks toimunud. Teiseks ei ole kaebusest võimalik järeldada, et kaebaja soovis lavastust „Läbi kukkumine“ etendada vaid juunis. Kaebaja taotles küll esialgset õiguskaitset juunis lavastuse etendamiseks ja tõi kaebuses välja plaanitud etenduse ajad, kuid kaebusest ei ole võimalik järeldada, et see etendus rohkem mängukavasse ei jää. Kaebaja ei ole tõepoolest esitanud 10(11)
3-21-1052 kaebust mistahes lavastuste esitamise võimaluse kaitseks, ent mängukava ei ole koostatud ühe lavastuse jaoks COVID-19 pandeemia lõppemiseni. Seega on keelamiskaebuse esitamisel kaebeõiguse eeldused täidetud ja keelamiskaebusega kaebaja eesmärgi saavutamine on jätkuvalt võimalik.
24.Eelnevast tulenevalt tuleb määruskaebus rahuldada, halduskohtu määrus kaebuse tagastamise nõuet puudutavas osas tühistada ja saata asi halduskohtule edasiseks menetlemiseks.
(allkirjastatud digitaalselt)
11(11)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.