Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Janar Jäätma ja Oliver Kask
Määruse tegemise aeg ja koht
15.01.2020, Tallinn
Haldusasja number
3-19-663
Haldusasi
X kaebus Kaitseväelt teabe saamise ja tegevteenistusse võtmisest keeldumise asjus
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 05.11.2019 määrus
Menetlusosalised
Kaebaja – X Vastustaja – Kaitsevägi, esindaja Y
Menetluse alus ringkonnakohtus
X määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Võtta menetlusse X määruskaebus Tallinna Halduskohtu 05.11.2019 määruse peale haldusasjas nr 3-19-663.
2.Rahuldada X määruskaebus.
3.Tühistada Tallinna Halduskohtu 05.11.2019 määrus haldusasjas nr 3-19-663 ja saata asi tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale on õigus esitada määruskaebus Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 121 lg 4).
1.X esitas 04.07.2018 avalduse ja dokumendid, kandideerimaks Kaitseväe Ühendatud Õppeasutusse (KVÜÕA; praegu Kaitseväe Akadeemia). KVÜÕA leidis, et X ei sobi kandideerima KVÜÕA rakenduskõrgharidusõppe õppuriks ja teda ei lubatud sisseastumiskatsetele.
2.X esitas 09.03.2019 uue avalduse ja dokumendid sooviga kandideerida KVÜÕA-sse. KVÜÕA vastuvõtukomisjoni 20.03.2019 protokolli nr KVÜÕA-3.2-2.1/18/304 (dtl 82) p 1.3 järgi ei lubata X sisseastumiskatsetele „samadel põhjustel, mis eelmisel aastal“. Kaitseväe 16.04.2019 menetlusdokumendis (dtl 67) esitatud selgituste kohaselt on KVÜÕA-sse kandideerimise tingimuseks Kaitseväe tegevteenistus või tegevteenistusse asumine. Kaitseväe korralduse seaduse (KKS) § 413 kohaselt teostatakse kaitseväe teenistusse kandideerivale isikule tema teenistusse sobivuse hindamiseks taustakontroll. X taustakontrolli käigus tuvastati asjaolud, mis välistavad tema tegevteenistusse võtmise.
3-19-663
3.X esitas 28.03.2019 Kaitseväele päringu (dtl 107), milles soovis teada, kas Kaitseväe luurekeskus teostas tema suhtes jälitustoiminguid; tutvuda jälitustoimikuga ja põhjendust, miks ta ei sobi tegevteenistusse.
4.Kaitsevägi selgitas 04.04.2019 vastuses nr LuK-0.2-3/19/1684-2, et ei saa tutvustada jälitustegevuse käigus kogutud teavet, sest ei ole X suhtes jälitustoiminguid teostanud. Kaitsevägi teostas kooskõlas KKS §-dega 413 ja 415 X nõusolekul taustakontrolli, mille eesmärk oli hinnata tema kaitseväeteenistusse sobivust. Taustakontroll on osa kaitseväeluure täitmise ülesandest (KKS § 36 lg 1 p 5) ja selle käigus kogutud teavet ei saa X-le tutvustada, sest see võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist (KKS § 4110 lg 3 ja lg 4 p 1).
5.X esitas 09.04.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles muu hulgas, et Kaitsevägi väljastaks talle haldusakti, millega otsustati kaebaja sobimatus tegevteenistusse, ja selgitatakse sellise otsustuse põhjusi. Kaebaja palus kohtul kontrollida, kas Kaitseväe kogutud teave ja selle põhjal tehtud järeldused, mis takistavad kaebajal asuda tegevteenistusse ja seega ka õppima KVÜÕA-sse, on õigusaktidega kooskõlas. Kaebaja selgitas, et on Kaitseliidu tegevliige ja osaleb õppustel ning on hetkel ka ajateenija, kellel on nooremseersandi auaste ja kellele on usaldatud jaoülema ülesanded. Teisalt tuvastas Kaitsevägi kaebaja taustakontrolli käigus, et ta ei sobi tegevteenistusse põhjustel, mis ei ole kaebajale teada. Kaebajale jääb arusaamatuks, miks tal on võimalik jätkata tegevust Kaitseliidus, kuid mitte Kaitseväes. Kaebaja soovis tutvuda taustakontrollis tema kohta kogutud teabega. Kaebaja esitas ka esialgse õiguskaitse taotluse, milles soovis sellise ettekirjutuse tegemist, millega kaebajal oleks võimalik alustada tegevteenistust Kaitseväes enne lõpliku lahendi jõustumist.
6.Halduskohus jättis 17.04.2019 määrusega (dtl 87) esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
7.Tulenevalt halduskohtu 06.06.2019 määruses (dtl 96) antud juhistest täpsustas X 17.06.2019 menetlusdokumendis (dtl 99), et soovib vaidlustada Kaitseväe 04.04.2019 vastust nr LuK-0.23/19/1684-2. Kui kaebajale ei väljastata haldusakti taustakontrolli tulemuste kohta, ei ole võimalik kontrollida selle õiguspärasust. Kaebaja märkis, et temale väljastatav dokument ei pea sisaldama riigisaladust, kuid see peaks olema haldusaktina vormistatud ja allkirjastatud. Kaebaja selgitas ka, et ei soovi teada teabe kogumise meetodeid ja viise vms, kuid soovib, et pädev organ annaks taustakontrolli käigus kogutud materjalidele sõltumatu ja objektiivse hinnangu.
8.Kaitsevägi selgitas 08.07.2019 menetlusdokumendis (dtl 104) vastuseks 01.07.2019 kohtunõudele (dtl 102), et taustakontrolli tulemuste kohta ei vormistata haldusakti. Taustakontroll seisneb haldusorgani toimingutes, mille raames Kaitseväe pädev struktuuriüksus – luurekeskus – kontrollib KKS § 433 lg-s 1 nimetatud asjaolude esinemist KKS §-s 435 sätestatud viisil. Kaebaja suhtes tehti toiminguid tema kirjaliku nõusoleku alusel ning kooskõlas KKS-s sätestatuga. KVÜÕA-l on õigus hinnata isiku taustakontrolli käigus tuvastatud asjaolusid ja otsustada, kas need annavad aluse tema tegevteenistusse võtmisest keeldumiseks (KKS § 413 lg-d 1 ja 3). Luurekeskuse kogutud ja KVÜÕA-le edastatud teave on soovitusliku iseloomuga. Lõpliku otsuse tegevteenistusse sobivuse kohta teeb õppeasutus kaalutlusõiguse alusel. Taustakontroll on kaitseväeluure ülesande täitmise üks osa.
9.X kinnitas 06.08.2019 menetlusdokumendis (dtl 129–131) vastuseks halduskohtu 10.07.2019 nõudele (dtl 109) ja 22.07.2019 määrusele (dtl 120–122), et soovib jätkuvalt vaidlustada Kaitseväe 04.04.2019 vastust. Põhiseaduse (PS) § 44 lg 3 kohaselt on kaebajal õigus tutvuda tema kohta kogutud andmetega. Kaebaja soovib teada, miks Kaitsevägi luges ta ebausaldusväärseks isikuks. Kaebaja viitas nimetatud eesmärgile ka 03.10.2019 toimunud eelistungil.
10.Kaitsevägi selgitas 28.10.2019 menetlusdokumendis (dtl 168) vastuseks halduskohtu 24.10.2019 nõudele (dtl 165), et kaebaja taustakontrolli käigus kogutud materjalid sisaldavad 2(6)
3-19-663 kaitseväeluure ülesannete täitmisega seotud salastatud (riigisaladusena käsitatavat) teavet, mille avalikustamine võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist. Riigisaladuse ja salastatud välisteabe seaduse (RSVS) § 25 lg 1 kohaselt saab riigisaladusele juurdepääsu anda isikule, kellel on vastava taseme riigisaladusele juurdepääsu õigus ja teadmisvajadus. Kaebaja puhul ei ole need eeldused täidetud.
11.Tallinna Halduskohus tagastas 05.11.2019 määrusega kaebuse HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel, sest kaebusega ei ole võimalik saavutada selle eesmärki. Kohus kontrollis, et kaebaja taustakontroll on läbi viidud ja selle tulemused on vormistatud seaduse nõudeid järgides. Kaebajale taustakontrolli materjalidega tutvumiseks seatud piirang on õiguspärane (KKS § 4110 lg-d 3 ja 4). Kaebaja taustakontrolli materjal sisaldab riigisaladust, mille avaldamine võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist. Kaebajal puudub riigisaladuse luba ja vastustaja hinnangul ka teadmisvajadus, seega välistab RSVS § 25 lg 1 temale taustakontrolli materjalide väljastamise. Kohus ei saa sisuliselt hinnata asjaolusid ja tõendeid, mis on juurdepääsupiiranguga.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
12.X palub 04.12.2019 määruskaebuses Tallinna Halduskohtu 05.11.2019 määrus tühistada ja saata asi halduskohtule menetluse jätkamiseks. KKS § 4110 lg-d 3 ja 4 ei välista täielikult kaebajale teda puudutavate isikuandmete avaldamist, vaid tegemist on Kaitseväe kaalutlusotsusega. Seetõttu ei piisa üksnes viitest õigusnormidele, vaid tuleks esitada ka põhjendus, miks taustakontrolli käigus kogutud andmed toovad kaasa usalduse kaotuse kaebaja vastu ja on põhjust arvata, et ta ei suudaks oma teenistuskohustusi täita ning miks andmete avaldamine võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist. Andmete avaldamine võib olla võimalik ka osaliselt või üldistatud kokkuvõttena. Halduskohtu otsusest ei selgu, millest lähtuvalt pidas halduskohus taustakontrolli käigus kogutud teavet riigisaladuseks. Kohus ise ei saa kõnealust teavet riigisaladuseks tunnistada. Isiku õigust tutvuda taustakontrolli käigus kogutud andmetega ei välista asjaolu, et isik oli oma isikuandmete töötlemisega nõus.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Ringkonnakohus võtab määruskaebuse HKMS § 207 lg 1 alusel menetlusse. Määruskaebuse esitamine on lubatud (HKMS § 121 lg 4), määruskaebus on tähtaegne (HKMS § 204 lg 1) ning vastab HKMS §-des 52–54 ja 205 toodud nõuetele. Määruskaebuse esitamine on riigilõivuvaba (HKMS § 104 lg 1, riigilõivuseaduse § 22 lg 1 p 9). Ringkonnakohus ei pea määruskaebuse kiiremaks lahendamiseks vajalikuks küsida Kaitseväe seisukohta, vaid arvestab varem halduskohtule esitatud selgitustega.
14.Määruskaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada.
15.HKMS § 2 lg 4 järgi tõlgendab kohus menetlusosalise avaldusi ja lähtub nende lahendamisel esitaja tegelikult tahtest. Seega ei ole kaebuse tõlgendamisel määrav mitte selle sõnastus, vaid kaebaja eesmärk ja tegelik tahe kohtusse pöördumisel, millest lähtuvalt peab kohus vajadusel juhtima kaebaja tähelepanu tema õiguste kaitseks tulemuslike taotluste esitamise võimalusele. Riigikohus on seejuures selgitanud, et kaebuse nõudeid ja eesmärke saab täpsustada ka eelmenetluses pärast kaebuse menetlusse võtmist. Kaebus tuleb jätta käiguta üksnes siis, kui puudused on olulised ja takistavad asja menetlusse võtmist (vt nt Riigikohtu 21.03.2019 määrus nr 3-16-799, p 10).
16.Ringkonnakohus leiab, et halduskohus on oma korduvates kohtunõuetes ja korraldavates määrustes põhjendamatult lähtunud kaebaja menetlusdokumentide veidi konarlikust 3(6)
3-19-663 sõnastusest, jätnud tähelepanuta kaebaja tegeliku eesmärgi ja ekslikult leidnud, et ükski nõue ei viiks kaebajat sihile. Ringkonnakohtu hinnangul ei olnud kaebuse tagastamine põhjendatud.
17.Halduskohtule 09.04.2019 esitatud kaebuses soovis kaebaja muu hulgas, et vastustaja väljastaks talle kirjaliku haldusakti, milles on põhjendatud kaebaja sobimatust tegevteenistusse ning kohus kontrolliks, kas taustakontrolli käigus teabe kogumine ja selle põhjal tehtud järeldused, et kaebaja ei sobi tegevteenistusse ning seega ka kandideerima KVÜÕA-sse, on õiguspärased. Kaebaja selgitas, et on proovinud kahel korral astuda KVÜÕA-sse, kuid teda ei lubatud kandideerima, sest taustakontrolli tulemuste kohaselt on ta ohuks Eesti Vabariigi julgeolekule. Kaebaja selgitas, et Kaitsevägi ei väljastanud talle taustakontrolli käigus kogutud teavet ja seetõttu puudub tal võimalus Kaitseväe järeldusele vastu vaielda ja oma head nime kaitsta. Kaebaja viitas Kaitseväe otsustuse ebaproportsionaalsusele ja võimalikele kaalutlusvigadele, kuna kaebaja osaleb aktiivselt Kaitseliidu tegevuses ja ajateenijana on talle omistatud nooremseersandi auaste ning ta on jaoülem, s.o Kaitseministeeriumi haldusala asutused on teda seni usaldanud. Kaebaja esitas ka esialgse õiguskaitse taotluse, mille eesmärgiks oli tegevteenistusse asumine enne lõpliku kohtulahendi jõustumist.
18.Hilisemates kaebuse täiendustes on kaebaja küll täpsustanud, et soovib vaidlustada Kaitseväe 04.04.2019 vastust, millega keelduti talle taustakontrolli käigus kogutud materjalidele juurdepääsu võimaldamisest, kuid seda ilmselt tingituna halduskohtu selgitustest, mis suunasid kaebajat just selle vastuse vaidlustamisele (vt halduskohtu 06.06.2019 määrus, 10.07.2019 kohtunõue, 22.07.2019 määrus). Kaebaja on sellegipoolest järjekindlalt selgitanud, et tahab vaielda vastu Kaitseväe seisukohale, et ta ei sobi tegevteenistusse, ning selleks soovib ta võimalust tutvuda tema kohta taustakontrolli käigus kogutud teabega (vt 17.06.2019, 17.07.2019 ja 06.08.2019 menetlusdokumendid; 03.10.2019 kohtuistungi protokoll). Kaebaja on vastu vaielnud ka halduskohtu selgitusele, mille kohaselt puudub halduskohtul võimalus kontrollida Kaitseväe tegevuse õiguspärasust taustakontrolli läbiviimisel ja võimalus kohustada Kaitseväge kaebajale teabe väljastamiseks (nt 06.08.2019 menetlusdokument).
19.Ringkonnakohtu hinnangul puudub seni toimikusse kogutud materjali pinnalt alus väita, et nõue kohustada Kaitseväge võimaldama kaebajale juurdepääs tema taustakontrolli käigus kogutud andmetele ei võimalda mingil juhul saavutada kaebuse eesmärki.
20.Kaitsevägi keeldus 04.04.2019 vastusega kaebajale teabe väljastamisest KKS § 36 lg 1 p 5 ning KKS § 4110 lg 3 ja lg 4 p 1 alusel põhjendusega, et taustakontroll on üks osa kaitseväeluure täitmise ülesandest ja selle käigus kogutud teabe avaldamine kaebajale võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist.
21.KKS § 4110 lg 3 loetleb juhud, mille esinemise korral võib Kaitsevägi kaitseväeluure ülesande täitmise raames piirata andmesubjekti õigusi, sh õigust tutvuda kogutud ja töödeldavate andmetega (p 5). KKS § 4110 lg 4 p 1 järgi võib KKS § 4110 lg 3 alusel piirata andmesubjekti õigusi juhul, kui piiramata jätmine võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist. Seega sisaldavad kõnealused normid kaalutlusõigust – Kaitsevägi pidi kaebajalt päringu saamisel otsustama, kas ja millises ulatuses on kaebajale tema taustakontrolli käigus kogutud andmete avaldamine võimalik ilma kaitseväeluure ülesannete täitmist ohtu seadmata. Ringkonnakohus leiab, et halduskohus on pädev kontrollima taustakontrolli käigus kogutud andmete avaldamisest keeldumise kui toimingu õiguspärasust, arvestades HKMS § 158 lg-s 3 sätestatut. Kui kohus tuvastab, et Kaitsevägi rikkus kaalutlusreegleid, on võimalik kohustada Kaitseväge, sõltuvalt asjaoludest, võimaldama kaebajal tutvuda tema kohta kogutud andmetega või kaaluma uuesti neile andmetele juurdepääsu andmist.
22.On võimalik, et Kaitsevägi ei saanud 04.04.2019 vastuses väga üksikasjalikult selgitada, miks ta keeldub kaebaja soovitud teabe avaldamisest, ilma et sellega avaldaks ka teavet, mida Kaitsevägi peab seaduse järgi hoidma salajas. See ei välista aga kohustust olla valmis kõigi 4(6)
3-19-663 keeldumise põhjenduste esitamiseks kohtule, kui teabele juurdepääsu andmisest keeldumine vaidlustatakse halduskohtus. Halduskohus saab vajaduse korral kuulutada menetluse osaliselt kinniseks (HKMS § 77 lg 1), eemaldada kaebaja vastavas osas menetlustoimingutelt (HKMS § 79) ja piirata tema õigust tutvuda toimikuga (HKMS § 88) (vrd Riigikohtu 21.02.2019 otsus nr 3-16-2348, p 21).
23.Halduskohus väitis 05.11.2019 määruses, et tutvus kaebaja taustakontrolli käigus kogutud materjalidega ja tuvastas, et selle käigus kogutud andmete avaldamine kaebajale võib kahjustada kaitseväeluure ülesannete täitmist. Määrusest ega ühestki teisest toimikus sisalduvast dokumendist (nt salastatud teabekandjatega tutvumise kohta koostatud menetlustoimingu protokollist) ei selgu, milliste materjalidega kohus tutvus ja millistes neist sisaldusid Kaitseväe kaalutlused, mille halduskohus luges õiguspäraseks. Seega ei ole halduskohtu järeldused kontrollitavad.
24.Kaitsevägi ei tuginenud 04.04.2019 vastuses asjaolule, et kaebaja taustakontrolli käigus kogutud teave on üksiti riigisaladus, kuid mainis seda põgusalt 28.10.2019 menetlusdokumendis. Kaitseväe seisukohast ei selgu, millisel õiguslikul alusel on kaebaja taustakontrolli käigus kogutud teave loetud riigisaladuseks ning kas see hõlmab eranditult kogu teavet. See ei selgu ka halduskohtu määrusest.
25.KKS § 36 lg 1 p 5 järgi loetakse kaitseväeluureks muu hulgas Kaitseväe poolt taustakontrolli tegemiseks teabe kogumist ja töötlemist. RSVS § 7 p 7 järgi loetakse riigikaitse riigisaladuseks kaitseväeluure ülesande täitmise käigus ja sünteesitud teave, välja arvatud teave, mille avalikuks tulek ei kahjusta Eesti Vabariigi julgeolekut. RSVS § 37 lg-st 5 tuleneb võimalus märgistada (s.o õiguslik alus, salastatuse tase) salastatud teabekandjat ka tekstilõikude ja illustratsioonide kaupa, kui see on otstarbekas. Lisaks tuleneb KKS §-st 415, et Kaitsevägi kogub taustakontrolli käigus andmeid ka näiteks riigi andmekogudest (karistusregister, äriregister, rahvastikuregister jne), et kontrollida isikuankeedis esitatud andmete õigsust. Eelnevast tuleneb, et kogu kaebaja taustakontrolli käigus kogutud teave ei pruugi olla riigisaladus. Seega seni toimikust nähtuvate seisukohtade ja tõendite pinnalt ei ole alust järeldada, et kaebajale tema taustakontrolli käigus kogutud teabe väljastamine on igal juhul ja täies mahus välistatud põhjusel, et tegemist on riigisaladusega ja kaebaja ei vasta RSVS §-s 25 sätestatud riigisaladuse juurdepääsu tingimustele.
26.Asja õigeks lahendamiseks selgitab ringkonnakohus, et kaebuse eesmärgi saavutamiseks võib olla kaebajal kohane vaidlustada ka KVÜÕA vastuvõtukomisjoni 20.03.2019 protokolli nr KVÜÕA-3.2-2.1/18/304 p 1.3, millega otsustati, et kaebajat ei lubata sisseastumiskatsetele „samadel põhjustel, mis eelmisel aastal“. Kohtutoimikus ei ole tõendit 2018. a-l (s.o „eelmisel aastal“) kaebaja suhtes tehtud otsuse kohta, kuid Kaitseväe kohtumenetluses antud seletustest saab järeldada, et keelduv otsus tugines samuti kaebaja taustakontrolli tulemustele. Kaitseväe selgituste järgi leidis KVÜÕA, et kaebaja taustakontrolli tulemust arvestades esineb alus tema tegevteenistusse võtmisest keeldumiseks ning kuna KVÜÕA-sse õppima asumise eelduseks oli tegevteenistusse asumine, ei lubatud kaebajat sisseastumiskatsetele.
27.Ringkonnakohtu hinnangul on KVÜÕA vastuvõtukomisjoni 20.03.2019 protokolli p 1.3 käsitatav kaebaja suhtes antud haldusaktina. Kuna protokoll koostati 20.03.2019 ja kaebaja pöördus kohtusse 09.04.2019, on kaebaja pöördunud kohtusse enne tühistamiskaebuse esitamiseks nõutava 30 päeva möödumist. Seega saab kaebaja taotleda protokollilise otsuse p 1.3 tühistamist ja oma sisseastumisavalduse kohta uue otsuse tegemist juhul, kui kohus peaks kõnealuse protokolli tühistama.
28.KVÜÕA vastuvõtukomisjoni 20.03.2019 protokolli p 1.3 tühistamise nõude lahendamisel saab halduskohus muu hulgas hinnata, kas kaebaja taustakontroll viidi läbi KKS 4. ptk-s ja teistes õigusaktides sätestatud nõudeid järgides ning kas KVÜÕA järeldus, et taustakontrolli 5(6)
3-19-663 käigus tuvastatud asjaolud toovad endaga kaasa usalduse kaotuse kaebaja vastu ning on alust arvata, et isik ei suuda ka edaspidi teenistuskohustusi täita (vt KKS § 413 lg-d 1 ja 2), on õiguspärane. Kaebajale salastatud teabele juurdepääsu võimaldamisega seonduvalt tuleb arvestada käesoleva määruse p-s 22 märgitut.
29.HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel saab kohus tagastada sellised kaebused, milles esitatud nõudega ei oleks ka nõude rahuldamise korral võimalik saavutada kaebusega soovitud eesmärki, olenemata nõude rahuldamise perspektiivist. Eespool toodud põhjendusi arvestades leiab ringkonnakohus, et kaebuse tagastamine HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel ei olnud õige. Halduskohtu määrus tuleb tühistada ja saata asi tagasi halduskohtule kaebuse menetlusse võtmise otsustamiseks.
30.Ringkonnakohus juhib halduskohtu tähelepanu Riigikohtu 22.11.2017 määrusele nr 3-17911, milles selgitati salastatud teabekandjaid sisalduvate tõendite kogumist (vt eeskätt p-d 18– 20) ning menetlusosalisele menetlustoimingult eemaldamist ja tema toimikuga tutvumise õiguse piiramist salastatud teabekandjatega seonduvalt (p-d 22–27). Neid seisukohti tuleb halduskohtul arvestada ka praeguse asja lahendamisel.
(allkirjastatud digitaalselt)
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.