CAPELLA CONSULTING OÜ kaebus audiitortegevuse järelevalve nõukogu 14.02.2019 ettekirjutuse nr 498 tühistamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – CAPELLA CONSULTING OÜ, volitatud esindaja Allan Viirma Vastustaja – audiitortegevuse järelevalve nõukogu, seaduslik esindaja Siim Tammer
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta CAPELLA CONSULTING OÜ kaebus rahuldamata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 03.06.2019 (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 181 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Audiitortegevuse järelevalve nõukogu (vastustaja) alustas 06.11.2018 koosoleku protokolli nr 105 p-ga 5 erakorralist kvaliteedikontrolli audiitorettevõtjate suhtes, kes on osutanud audiitorteenust mh AS-ile Talveaed. Eesmärgiks oli välja selgitada, kas neile ettevõtetele on audiitorteenust osutatud vastavalt seaduste ja kutsetegevuse nõuetele aastatel 2015-2017. Kontrolli läbiviimise ajaks oli 06.11.2018–30.06.2019. Nimetati uurimismenetluse töörühma koosseis.
2.Vastustaja saatis 28.11.2018 kirjaga nr 263 CAPELLA CONSULTING OÜ-le (kaebaja) teate tema suhtes erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise kohta. Kontrolli eesmärgiks on
3-19-307
välja selgitada, kas AS-ile Talveaed on perioodil 01.01.2015–30.06.2018 osutatud audiitorteenust vastavalt seaduste ja kutsetegevuse standardite nõuetele. Kontrolli läbiviimise perioodiks oli 06.11.2018–30.06.2019. Kaebajat teavitati uurimismenetluse töörühma koosseisust ja paluti esitada hiljemalt 10.12.2018 vastustajale AS-i Talveaed 2017. a auditi töövõtu materjalid. Samuti paluti kaebajal samaks ajaks teada anda, kas ta on teostanud AS-ile Talveaed nimetatud perioodil ka muud kutsetegevust.
3.Kaebaja palus 03.12.2018 ja 05.12.2018 e-kirjades vastustajal edastada talle 06.11.2018 otsuse kontrolli alustamise kohta.
4.Vastustaja vastas 06.12.2018 e-kirjas kaebajale, et on 06.11.2018 otsuse juba 28.11.2018 kirjaga kaebajale edastanud. Tegemist oli protokollilise otsusega. Vastustaja edastas sama e-kirjaga kaebajale oma 06.12.2018 otsuse nr 481, millega otsustas alustada kaebaja suhtes erakorralise kvaliteedikontrolli, mille eesmärgiks on välja selgitada, kas AS-ile Talveaed on perioodil 01.01.2015–30.06.2018 osutatud audiitorteenust vastavalt seaduste ja kutsetegevuse standardite nõuetele. Otsuses oli märkus, et vastustaja tegi otsuse 06.11.2018 koosolekul.
5.Kaebaja esitas 10.12.2018 vastustajale uue taotluse 06.11.2018 otsuse saamiseks, sest nimetatud otsust ei ole talle edastatud. Kui kontrolli alustati 06.11.2018, jääb arusaamatuks, miks tegi vastustaja 06.12.2018 uue samasisulise otsuse. Kui kontrolli alustati 06.12.2018 otsusega, on teabe esitamiseks määratud tähtaeg (10.12.2018) ebamõistlikult lühike, sest sinna hulka jääb 2 puhkepäeva.
6.Vastustaja selgitas 11.12.2018 (kirjal kuupäev 12.12.2018) kirjas nr 289 kaebajale, et otsustas erakorralise kvaliteedikontrolli algatamise kaebaja suhtes 06.11.2018 toimunud koosolekul ja kaebajat teavitati sellest 28.11.2018 kirjaga. Kontrolli algatamine on menetlustoiming ja see fikseeritakse koosoleku protokollis (protokollilise otsusena). Haldusaktiks on erakorralise kvaliteedikontrolli lõpetamise otsus. Kuna kaebaja taotles eraldi vormistatud otsust, koostas vastustaja protokollilise otsuse põhjal otsusena vormistatud dokumendi, mille edastas kaebajale 06.12.2018. Kaebajale antud 8 tööpäeva varasemalt arhiveeritud dokumentide ja juba eelnevalt kogutud informatsiooni edastamiseks on mõistlik (tähtaeg anti 28.11.2018 kirjaga). Kaebaja ei ole taotlenud tähtaja pikendamist. Kaebajal tuleb edastada vastustajale viivitamatult või hiljemalt 13.12.2018 nõutud teave ja dokumendid. Nende esitamata jätmist käsitletakse järelevalvelise tegevuse takistamisena, mis võib tuua kaasa täiendavate õiguslike meetmete rakendamise.
7.Kaebaja küsis 13.12.2018 kirjas vastustajalt selgitust selle kohta, kas vastustaja ei käsitlegi oma 06.11.2018 otsust haldusaktina ja see ei too kaebajale kohustusi kaasa. Samuti avaldas kaebaja soovi tutvuda 06.11.2018 otsuse ja asja toimikuga. Nimetatud kirja lisas olevas kirjas teatas kaebaja vastustajale, et ei ole perioodil 01.01.2015– 30.06.2018 AS-ile Talveaed audiitorteenust ega muud kutsetegevust osutanud.
8.Vastustaja otsustas 18.12.2018 koosoleku protokolli nr 108 p-ga 9 muuta kaebaja erakorralise kvaliteedikontrolli kontrolliperioodi. AS-ile Talveaed osutatud audiitorteenuste kontrolliperiood on 01.01.2015–18.12.2018, sh töövõtud, mille teostamiseks on sõlmitud audiitorteenuse osutamiseks kliendilepingud nimetatud kontrolliperioodil. Kaebajal tuli esitada 21.01.2019 kõigi nimetatud kontrolliperioodil AS-ile Talveaed osutatud audiitorteenuse töövõtu materjalid. Samuti tuli tal teada anda, kas ta on AS-ile Talveaed teostanud nimetatud perioodil ka muud kutsetegevust.
2(6)
3-19-307
9.Vastustaja selgitas 16.01.2019 kirjas nr 290 kaebajale, et erakorraline kvaliteedikontroll lõpeb otsusega, mis on haldusakt. Sellele eelnenud järelevalvemenetluses tehtavaid toimingud on menetlustoimingud, sh menetluse algatamise otsustamine. Erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleb seadusest. Kaebajale on juba edastatud kogu asjas tähtsust omav dokumentatsioon. Protokolliga tutvumise taotlus ei ole põhjendatud, kuna see sisaldab ka teiste isikute kohta konfidentsiaalset informatsiooni, mille avaldamine kaebajale ei ole seadusega lubatud. Kaebajale esitati väljavõte osas, mis teda puudutab. Vastustaja otsustas 18.12.2018 muuta kaebaja erakorralise kvaliteedikontrolli perioodi ja määras uueks perioodiks 01.01.2015–18.12.2018. Kaebajal tuli esitada hiljemalt 21.01.2019 vastustajale kõigi sel perioodil AS-ile Talveaed osutatud audiitorteenuste töövõtu dokumendid ja anda teada, kas ta on teostanud samal perioodil AS-ile Talveaed ka muud kutsetegevust. Vastustajale teadaolevalt on kaebaja osutanud AS-ile Talveaed vähemalt perioodil 01.01.2017–31.12.2017 raamatupidamise aruande auditeerimisteenust (vandeaudiitori aruanne on allkirjastatud 02.07.2018), mistõttu ei vasta tõele kaebaja väide, et ta ei ole AS-ile Talveaed küsitud perioodil audiitorteenust osutanud.
10.Kaebaja palus 21.01.2019 kirjas vastustajal teatada, millisest normist tuleb kaebajale kohustus taluda erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimist ja esitada talle 28.11.2018 kirjas küsitud teave. Samuti soovis kaebaja teavet, kas 06.12.2018 otsus on tühistatud ja kuidas on võimalik muuta 06.11.2018 toimingut, ning avaldas soovi tutvuda 28.12.2018 otsusega (eeldatavasti peab kaebaja silmas 18.12.2018 otsust). Kaebaja selgitas, et väljakujunenud praktika kohaselt loetakse audiitorteenus osutatuks hetkest, mil väljastatakse audiitori otsus või aruanne. AS-i Talveaed majandusaasta aruande kohta tehti otsus 02.07.2018, s.o pärast küsitud perioodi.
11.Vastustaja saatis 01.02.2019 kaebajale ettekirjutuse eelnõu ja küsis selle kohta kaebajalt seisukohta hiljemalt 07.01.2019 (eeldatavasti 07.02.2019). Kaebaja eelnõu kohta seisukohta ei avaldanud.
12.Vastustaja tegi kaebajale 14.02.2019 ettekirjutuse nr 498 nõudega lõpetada audiitortegevuse seaduse (AudS) § 136 lg-s 2 ja kvaliteedikontrolli korra §-s 10 sätestatud talumiskohustuse ning AudS § 122 lg 1 rikkumine. Kaebajat kohustati esitama vastustajale 5 kalendripäeva jooksul 28.11.2018 teatega ja 16.01.2019 kirjaga küsitud andmed. Samuti tehti kaebajale sunniraha hoiatus summades 1500, 2500 ja 5000 eurot. Põhjendused:
12.1.Audiitorettevõtja kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleb seadusest, mida kaebaja teadis või pidi teadma, sest ta peab tundma tema tegevust reguleerivaid õigusakte. Kaebaja ei ole korduvatele nõudmistele ja tähtaja pikendamisele vaatamata kontrolli läbiviimiseks vajalikke dokumente esitanud, takistades sellega kontrolli läbiviimist. Vandeaudiitor Raul Randväli kahjustab kaebaja kaudu järelevalve takistamisega vandeaudiitori kutse, Audiitorkogu, selle organite või nende liikmete mainet, usaldusväärsust või autoriteeti. Kuna vastustaja viib järelevalvet läbi avalikes huvides, on kaebaja kahjustanud oma tegevusetusega avalikku huvi. Vastustaja on kaebajale teatavaks teinud kõik menetluses tähtsust omavad asjaolud. Dokumentide esitamise tähtaega on pikendatud ja antud piisavalt aega, samas on kaebaja jätnud nõutud dokumendid ja teabe esitamata. Vastustaja loeb sellist käitumist pahatahtlikuks ja teadlikuks järelevalve takistamiseks. Kui ettekirjutuse tegemine ei mõjuta kaebajat, kaalub vastustaja kaebaja tegevusloa kehtetuks tunnistamist.
12.2.Kaebaja väide, et audiitorteenus loetakse osutatuks hetkest, mil väljastatakse audiitori otsus või aruanne, ei ole asjakohane, kuna audiitorteenuse osutamine algab kliendilepingu sõlmimisele järgnevate kutsetegevuse standardite kohaste protseduuridega, mille tulemusel väljastatakse vandeaudiitori aruanne. Ebaõige on väide, et perioodil 01.01.2015–30.06.2018 ei 3(6)
3-19-307
ole AS-ile Talveaed audiitorteenust osutatud. Kaebaja vandeaudiitor Raul Randväli allkirjastas vandeaudiitori aruande 02.07.2018. Audiitorteenuse osutamine 2 kalendripäevaga ei ole tõenäoline ega kutsetegevuse standardite nõudeid järgides võimalik.
12.3.Sunniraha suurus jääb oluliselt alla seaduses sätestatud maksimumsuurusele (50 000 eurot) ja on kaebaja käivet arvestades proportsionaalne (2017/2018. a oli käive 158 000 eurot).
13.Kaebaja esitas Tallinna Halduskohtule kaebuse vastustaja 14.02.2019 ettekirjutuse nr 498 tühistamiseks. Põhjendused:
13.1.Ettekirjutus on tehtud õigusvastaselt alustatud erakorralise kvaliteedikontrolli käigus ja ettekirjutuses toodud nõude esitamiseks puudub alus. Kontrolli alustamise kohta tuleb teha haldusakt, vastasel juhul ei too see kaebajale kaasa õiguslikke tagajärgi. Vastustaja 28.11.2018 kiri ei ole haldusakt. Vastustaja 06.12.2018 otsus on sisuliselt põhjendamata. Puuduvad põhjendused, kaalutlused ja faktiline alus, miks alustati kaebaja suhtes erakorralist kvaliteedikontrolli. Vastustaja 06.11.2018 otsust ei ole kaebajale kättesaadavaks tehtud. Isegi kui kontrolli alustatakse menetlustoiminguga, peab see olema põhjendatud ja kaebaja soovib nende põhjendustega tutvuda. Kontrolli põhjenduseks ei saa olla kontrolli eesmärk.
13.2.Kaebajal ei võimaldata tutvuda haldusmenetluses tähtsust omavate dokumentidega. Seadusega on vastuolus haldusmenetluse läbiviimine kaebaja eest varjatult. Dokumentidega tutvumise takistamine ei võimalda kaebajal oma õigusi ja huve efektiivselt kaitsta. Kuna vastustaja ei ole siiani kaebajale 06.11.2018 otsust tutvustanud, siis järelikult seda ei olegi tehtud.
13.3.Kuna kontrolli alustamine on kontrolli põhjendamatusest tulenevalt õigusvastane või sellist otsustust ei ole tehtudki, siis ei saa olla põhjendatud ja õiguspärased ka vastustaja nõuded teabe esitamiseks. Seega on põhjendamatu ettekirjutus, millega kohustatakse kaebajat andmeid esitama ja hoiatatakse sunniraha rakendamise eest.
14.Vastustaja palus jätta kaebuse rahuldamata. Põhjendused:
14.1.Erakorralise kvaliteedikontrolli alustamine ei ole toiming haldusmenetluse seaduse (HMS) § 107 järgi, vaid menetlustoiming, millele ei kohaldata HMS 8. peatükis sätestatut. Haldusorgan ei pea menetlustoimingut põhjendama, kui see ei piira isiku õigusi. Erakorralise kvaliteedikontrolli talumise kohustus tuleneb AudS-ist (eelkõige § 136 lg-st 2) ja sellega ei piirata kaebaja õigusi. Audiitorteenuse osutajal peab olema kutsetegevuse standarditele vastav arhiveeritud töövõtust kaust, millest nähtub, kas audiitorettevõtja on audiitorteenust osutanud vastavalt seaduste nõuetele. Nimetatud põhjusel ei tekita erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimine kontrollitavale olulist lisakoormust, st ta ei pea vajalikke dokumente täiendavalt koguma ega koostama. Kaebajal tuli esitada vastustajale vastav töövõtu dokumentatsioon ja informatsioon kutsetegevuse osutamise kohta.
14.2.Menetlust ei ole viidud läbi kaebaja eest varjatult. Kaebajale on tehtud teatavaks kõik menetluses tähtsust omavad asjaolud. Protokolliga tutvumise nõue ei aita kaebajal oma õigusi paremini kaitsta, sest ta saab oma õigusi kaitsta ka menetluse kestel, sh esitades vastuväiteid ja selgitusi vastustaja võimalike tähelepanekute ja etteheidete kohta. Kaebaja saab vaidlustada erakorralise kvaliteedikontrolli lõpetamise otsust. Vastustaja koosoleku protokollides olev kaebajat puudutav asjas tähtsust omav kogu informatsioon on kaebajale edastatud.
14.3.Järelevalve teostamiseks läbiviidav menetlus ei ole avalik. Samuti ei ole Audiitorkogu organite ja vastustaja otsused avalik teave ning need avalikustatakse üksnes ulatuses, mis on vajalik nende otsuste kajastamiseks registris (AudS § 156 lg-d 3-6). Seega ei ole vastustajal 4(6)
3-19-307
võimalik edastada kaebajale 06.11.2018 koosoleku protokolli, konfidentsiaalset järelevalvelist infot ka teiste menetluste kohta.
sest
see
sisaldab
KOHTU PÕHJENDUSED
15.Kohtu hinnangul on vaidlustatud ettekirjutus õiguspärane ja selle tühistamiseks puudub alus.
16.Nii vastustaja 06.11.2018 protokolli väljavõttest kui ka vastustaja 28.11.2018 kirjast ja 06.12.2018 otsusest nähtuvalt alustas vastustaja kaebaja osas erakorralise kvaliteedikontrolli. Haldusmenetlus algab HMS § 35 lg 1 p-de 2 ja 3 alusel kas menetlusosalise teavitamisega menetlusest või menetlusosalise suhtes esimese menetlustoimingu sooritamisega. Praegusel juhul algas menetlus sellega, et kaebajat teavitati tema suhtes alustatud menetlusest ning temalt küsiti kontrolli läbiviimiseks vajalikku teavet ja dokumente. Tegemist on menetlustoimingu, mitte haldusaktiga. Sama leidis Tallinna Ringkonnakohus ka 13.03.2019 määruses asjas nr 319-226 ja 14.03.2019 määruses asjas nr 3-19-307. Kaebaja on audiitorettevõtja1, kes allub AudS § 136 lg 2 alusel kvaliteedikontrollile. Kaebajal tuli alustatud menetluses esitada kvaliteedikontrolli töörühmale kontrolli läbiviimiseks vajalik teave ja dokumendid (AudS § 122 lg 1). Tegemist on seadusest tuleneva kohustusega. Kaebaja ei esitanud vastustajale nõutud teavet ja dokumente ka korduvale nõudmisele ja tähtaja pikendamisele vaatamata. Sellega rikkus ta oma seadusest tulenevat kohustust, mistõttu oli vastustajal õigus teha kaebajale ettekirjutus õigusrikkumise lõpetamiseks ja seadusliku nõude täitmiseks (AudS § 130 lg 2 p 1) ning määrata ettekirjutuse täitmata jätmise juhuks sunniraha (AudS § 131 lg 1).
17.Põhjendamatu on kaebaja väide, et menetlus tulnuks algatada haldusaktiga. Kaebaja ei ole viidanud ühele õigusnormile, millele ta tugineb. AudS seda ette ei näe. Audiitortegevuse järelevalvenõukogu 12.09.2017 otsusega kinnitatud „Kvaliteedikontrolli korra“2 § 10 p 2 näeb ette kirjaliku otsuse vormistamise. See aga ei tähenda, et tegemist oleks haldusaktiga. Haldusakte ja toiminguid tuleb eristada nende sisust, mitte pealkirjast lähtudes. Haldusakti ülesandeks on reguleerida üksikjuhtumit ning tekitada, muuta või lõpetada isiku õigusi või kohustusi. Menetluse algatamine ühtki juhtumit ega kellegi õigusi ega kohustusi ei reguleeri. Haldusakt koostatakse vastupidi menetluse lõpetamisel (HMS § 43 lg 1 p 1). See aga ei tähenda, et kaebajal puudus kohustus esitada vastustajale nõutud dokumente ja teavet. Sellekohane kohustus tuli kaebajale seadusest.
18.Kuna menetluse algatamise otsus ei ole haldusakt, siis ei kehti sellele ka haldusaktile ette nähtud vormi- ja sisunõuded. Järelikult on kaebaja etteheited menetluse alustamise otsuse sisuja vorminõudele asjakohatud ning otsitud selleks, et jätta vastustaja nõue täitmata.
19.Asjaoludest nähtuvalt soovis kaebaja saada vastustajalt selgitust, miks tema suhtes erakorraline kvaliteedikontroll alustati. AudS ega viidatud kvaliteedikontrolli kord ei näe ette, et vastustaja peaks järelevalvele allutatud isikule põhjendama kontrolli algatamist. Kvaliteedikontrolli korra § 10 lg 1 järgi võib vastustaja otsustada erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise igal ajahetkel, kui on tekkinud vajadus hinnata järelevalvesubjekti või kvaliteedikontrolli objekti. Sama paragrahvi lg 2 ei sätesta, et erakorralise kvaliteedikontrolli algatamise otsus peaks sisaldama kontrolli algatamise põhjendust. Ka HMS ei näe ette, et menetlustoimingut tuleks põhjendada. Seega puudus
kaebajal alus keelduda vastustaja nõude täitmisest põhjendusel, et talle ei ole kontrolli algatamist põhjendatud. Sellist keeldumise alust ei ole võimalik AudS-ist ega kvaliteedikontrolli korrast tuletada. Järelikult jättis kaebaja õigusvastaselt vastustaja nõude täitmata, mis andis vastustajale aluse ettekirjutuse tegemiseks.
20.Vastustaja nõude täitmata jätmist ei õigustanud ka asjaolu, et vastustaja ei võimaldanud kaebajal tutvuda 06.11.2018 protokolliga. Kaebajat teavitati kontrolli alustamisest 28.11.2018 kirjas ja 06.12.2018 otsuses. Neist nähtus teave, mis pidi kvaliteedikontrolli korra § 10 lg 2 järgi kontrolli algatamise otsuses sisalduma. Tegemist oli piisava teabega, mis oli kaebajale vajalik, et oma õigusi kaitsta (nt võimalus taotleda töörühma liikmete taandamist). Kaebajale anti teada nii kontrollitav periood kui ka kontrolli läbiviimise periood, samuti kontrolli objekt. Seega oli kaebajale teada piisav info ja tal puudus alus vastustaja nõude täitmisest keelduda.
21.Eeltoodud põhjendustel jätab kohus kaebuse rahuldamata.
22.Kuna kohus teeb otsuse kaebaja kahjuks, jäävad menetluskulud kaebaja kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole tema menetluskulude väljamõistmist kaebajalt taotlenud ega kohtule menetluskulu dokumente esitanud, seetõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 lg 1).
/allkirjastatud digitaalselt/
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.