OÜ kaebus Audiitortegevuse järelevalve nõukogu tegevusele
Menetlusosalised
Kaebaja – CAPELLA CONSULTING OÜ, volitatud esindaja Allan Viirmaa Vastustaja – Audiitorkogu, seaduslik esindaja Siim Tammer
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 01.11.2019 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
CAPELLA CONSULTING OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta CAPELLA CONSULTING OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 01.11.2019 otsus haldusasjas nr 3-19-226 muutmata.
2.Poolte apellatsioonimenetluse kulud jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 13.04.2020 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-19-226 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.CAPELLA CONSULTING OÜ (Capella) esitas 05.02.2019 Tallinna Halduskohtule kaebuse Audiitortegevuse järelevalve nõukogu (AJN) 06.11.2018 protokollilise otsuse (erakorralise kvaliteedikontrolli alustamine) tühistamiseks või õigusvastasuse tuvastamiseks, 06.12.2018 otsuse nr 481 (eraldi vormistatud otsus erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise kohta) tühistamiseks ning AJN-i kohustamiseks tutvustama Capellale 06.11.2018 koosoleku protokolli. Tallinna Halduskohtu 29.08.2019 määruse kohaselt jäi Tallinna Ringkonnakohtu 26.06.2019 määruses antud juhiste järgi halduskohtu menetlusse tuvastamisnõue, mille lahendamisel pidi kohus kontrollima, kas vastustaja poolt AJN 06.11.2018 koosoleku protokolli osaline varjamine ja protokolli täisversiooni kaebajale tutvustamata jätmine oli õigusvastane. Capella kaebuse kohaselt on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 37 lg 1 järgi igaühel õigus igas menetlusstaadiumis tutvuda haldusorganis säilitatavate asjas tähtsust omavate dokumentidega ja toimikuga. AJN 06.11.2018 protokoll on kaebaja suhtes algatatud erakorralise kvaliteedikontrolli menetluses tähtsust omav dokument. Tallinna Ringkonnakohus leidis käesolevas asjas 13.03.2019 tehtud määruses, et avaliku teabe seadus (AvTS) näeb ette isiku võimaluse tutvuda haldusorganis säilitatava talletatud teabega, sh haldusmenetluse alustamist kajastavate dokumentidega. Dokumentidega tutvumise õiguse piiramine võib kaasa tuua menetlusõiguste rikkumise, mida pole võimalik hiljem enam tõhusalt kõrvaldada. Lisaks leidis Tallinna Ringkonnakohus 26.06.2019 määruses, et isiku kohta koostatud dokumentidega tutvumise nõue on hõlmatud põhiseaduse (PS) § 44 lg-s 3 sätestatud põhiõigusega. Isik peab saama tutvuda tema suhtes tehtud otsuste ja nende põhjendustega, välja arvatud juhul, kui tutvustamata jätmiseks esineb ülekaalukas avalik (järelevalveline) huvi ja tutvustamata jätmine ei kahjusta puudutatud isiku õigust efektiivsele õiguskaitsele. Protokolliga tutvumise nõue ei ole täidetud kaebajale AJN 28.11.2018 kirja või AJN 06.12.2018 otsuse saatmisega. Audiitortegevuse seaduse (AudS) § 1241 lg 2 kohaselt järelevalvenõukogu koosolek protokollitakse. AJN töökorra § 8 lg 2 sätestab, et protokolli kantakse muu hulgas koosoleku päevakord, koosoleku päevakorrapunktide osas toimunud arutelu lühike kokkuvõte ja koosolekul osalenud kutsutud isiku sõnavõtu lühike kokkuvõte. Protokollile kirjutavad alla koosoleku juhataja ja protokollija. Kaebajale ei ole edastatud ühtegi dokumenti, mis vastaks nendele nõuetele. AJN esitas 03.05.2019 kohtule allkirjastamata pdf-faili, nimetades seda 06.11.2018 koosoleku protokolli nr 105 väljavõtteks või protokolliliseks otsuseks. Nimetatud dokument ei sisalda kaebaja suhtes tehtud otsuste põhjendusi ega arutelu kokkuvõtet. Samuti on see allkirjastamata. Ekslik on vastustaja seisukoht, et tegu on konfidentsiaalse järelevalvelise informatsiooniga AudS § 133 lg 2 tähenduses. Nimetatud normi järgi on konfidentsiaalsed järelevalve käigus järelevalve subjektilt või muudelt isikutelt või asutustelt saadud info ja dokumendid mis tahes andmekandjal, sh andmed, järelevalve käigus koostatud õiendid, aktid, ettekirjutused ja muud järelevalve tulemusi kajastavad dokumendid. Kui AJN soovis just kaebaja suhtes erakorralise kvaliteedikontrolli algatamise otsustamise juures tegeleda mingite kaebajaga mitte vahetus
2(5)
3-19-226 puutumuses olevate järelevalveliste poliitikate ja küsimustega, pole tegemist konfidentsiaalse informatsiooniga. AJN algatas 02.07.2019 otsusega nr 567 kaebaja suhted distsiplinaarmenetluse, väites, et erakorralise kontrolli tulemused annavad alust arvata, et kaebaja on toime pannud distsiplinaarsüüteo. Olukord, kus kvaliteedikontrolli tulemuste alusel on algatatud distsiplinaarmenetlus, kuid kaebaja ei saa veenduda isegi selles, et kvaliteedikontroll on algatatud õiguspäraselt, ei saa olla õiguspärane.
2.Audiitorkogu palus jätta kaebus rahuldamata. Kaebajale on ettenähtud mahus tutvustatud kvaliteedikontrolli alustamise asjaolusid. Kaebajat teavitati 28.11.2018 kirjaga AJN protokollilisest otsusest, samuti edastati talle 06.12.2018 kirjaga 06.11.2018 protokolli pinnalt vormistatud otsus nr 481. Vastava otsuse on allkirjastanud AJN-i esimees. Lisaks on nii käesoleva kui kohtuasja nr 3-19-307 raames kaebajale edastatud väljavõte AJN-i 06.11.2018 protokollist. AJN-i 06.11.2018 protokoll sisaldab sellist informatsiooni, mis on AudS § 133 lg 2 kohaselt konfidentsiaalsed. Protokolli tuleb muu hulgas pidada konfidentsiaalseks nõukogu liikmete arutelu osas. AJN-i liikmete arutelud ei pruugi piirduda üksnes konkreetse subjekti ja kitsa küsimusega. AudS § 1241 lg 6 kohaselt tuleb isikule teatavaks teha üksnes AJN-i otsus.
3.Tallinna Halduskohus jättis 01.11.2019 otsusega kaebuse rahuldamata. Samuti piiras kohus kaebaja õigust tutvuda vastustaja poolt 03.06.2019 kohtule esitatud AJN 06.11.2018 koosoleku protokolli originaalprotokolliga. Tutvudes 06.11.2018 protokolli täisversiooniga ning kõrvutades seda kaebajale edastatud informatsiooniga (AJN 28.11.2018 kiri, 06.12.2018 otsus nr 481 ja 06.11.2018 koosoleku protokolli väljavõte), asus halduskohus seisukohale, et AJN on kaebajale edastanud informatsiooni erakorralise kvaliteedikontrolli alustamise kohta ettenähtud mahus ning ei ole rikkunud kaebaja põhiseaduslikku õigust tutvuda enda kohta kogutud andmetega. AJN otsustas kvaliteedikontrolli alustamise kaebaja suhtes 06.11.2018 koosolekul. Põhjendatud pole kaebaja seisukoht, et koosoleku protokolli täies mahus tutvustamata jätmine on kaasa toonud olukorra, kus kaebaja ei saa veenduda, kas kvaliteedikontroll ja selle tulemusel alustatud distsiplinaarmenetlus on toimunud õiguspäraselt. AudS §-st 1241 ega ühestki muust normist ei tulene kohustust tutvustada isikule AJN koosoleku protokolli, sh AJN liikmete arutelusid. AudS § 1241 lg 6 näeb üksnes ette, et, puudutatud isikule tuleb viivitamata tutvustada tema suhtes vastu võetud otsust. Nõuded AJN-i otsusele on sätestatud kvaliteedikontrolli korras ning selle § 10 lg 2 kohaselt näidatakse otsuses ära vähemalt kontrollitav, kontrolli ulatus, kontrolli läbiviimise periood ja töörühma liikmed. Vastav informatsioon tehti kaebajale teatavaks juba AJN 28.11.2018 kirjaga. Lisaks sisaldab kiri viidet kvaliteedikontrolli läbiviimise õiguslikule alusele ning piiritletud on kaebajalt nõutav esmane informatsioon. Seega on kaebajat informeeritud mahus, mis võimaldab tal aru saada kvaliteedikontrolli eesmärgist (AS-le Talveaed osutatud audiitorteenuse vastavuse kontroll), perioodist, mida kontroll hõlmab (01.01.2015–30.06.2018), kvaliteedikontrolli läbiviimise ajavahemikust ja isikutest, kes kontrolli läbi viivad. Vastav informatsioon oli piisav, et kontrollida kvaliteedikontrolli alustamise õiguspärasust. Erakorralise kvaliteedikontrolli läbiviimise talumise kohustus tuleneb kaebajale AudS-st. AJN ei pea kontrolli alustamist täiendavalt põhjendama. AJN 06.11.2018 protokolli täies mahus tutvustamata jätmine ei kahjustanud seega kaebaja õigust efektiivsele õiguskaitsele. AudS § 137 lg 2 kohaselt põhinevad kvaliteedikontrollid eelnevalt andmete kogumisel ja riskianalüüsil. Seega on vastustajal võimalik andmeid koguda ka enne kontrolli alustamist 3(5)
3-19-226 ning viited AudS § 133 lg-tele 1 ja 2 on asjakohased. Nimetatud sätete järgi ei ole järelevalve teostamiseks läbiviidav menetlus avalik. Järelevalve käigus kogutavad andmed ja dokumendid, sh AJN liikmete arutelud on konfidentsiaalsed. Kaebajale väljastatud AJN protokolli väljavõttes on kinni kaetud osa, mis puudutab kolmandate isikute andmeid, samuti osa, mis puudutab kontrolli alustamise ajendit ning sellega seotud komisjoni liikmete arutelu. Tegemist on informatsiooniga, mida ei saa käsitada kaebaja kohta kogutud andmetena HMS § 37 lg 1 mõistes. Tegemist on pigem riskianalüüsile ja kontrollistrateegiale suunatud aruteluga ehk järelevalvemenetlusega seotud laiema teabega. Kaebaja sai esmakordselt teabe tema suhtes 06.11.2018 koosolekul vastu võetud otsusest 28.11.2018 kirjaga, mil oli allkirjastatud AJN esimehe poolt ning milles oli kajastatud kaebajat puudutav informatsioon nõutavas mahus. Asjaolu, et koosoleku protokolli väljavõtte pdf-dokumendil polnud esimehe poolt allkirjastatud, ei tähenda, et kaebajale pole otsust väljastatud. Allkirja puudumine oleks asjakohane väide, kui kaebaja seaks kahtluse alla protokolli väljavõtte ehtsuse.
4.CAPELLA CONSULTING OÜ palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 01.11.2019 otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega kaebus rahuldada. Kaebuse rahuldamata jätmise aluseks ei saa olla halduskohtu poolt läbi viidud protokolli täisversiooni võrdlus kaebajale edastatud teabega. Vaidlust ei ole selles, et 28.11.2018 kaebajale saadetud kiri sisaldas kogu seda informatsiooni, mis tuli kaebajale seoses erakorralise kvaliteedikontrolli alustamisega teatavaks teha. Kaebajal on jätkuvalt õigus tutvuda ka 06.11.2018 protokolliga (PS § 44 lg 3, HMS § 37 lg 1). Halduskohus leidis vääralt, et kehtiv õigus ei näe ette kohustust tutvustada kaebajale AJN koosoleku protokolli, sh koosolekul toimunud arutelusid. Kaebuse eesmärgiks ei ole kontrollida kaebajale saadetud teabe vastavust protokollile, vaid kaebaja soov tutvuda 06.11.2018 protokolliga. Kohus pole viidanud ühelegi seadusele, mis protokolliga tutvumise keelaks. Kaebajale teadaolevalt pole ükski haldusorgan teinud otsust, millega keelaks kaebajal protokolliga tutvuda. Keeldumist ei saa põhjendada viitega AudS § 133 lg-le 2. Järelevalvelised poliitikad ja nn muud küsimused ei ole konfidentsiaalne informatsioon. Mingit ülekaalukat avalikku huvi ei saa olla kaebajale otsuse ja põhjenduste tutvustamata jätmiseks. Protokolli tutvustamata jätmine kahjustab kaebaja õigust efektiivsele õiguskaitsele, sest pole võimalik hinnata tema suhtes alustatud menetluse põhjendatuses ja seaduslikkuses.
5.Audiitorkogu palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, nõustudes halduskohtu otsuse põhjendustega ning jäädes varasemate seisukohtade juurde.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
6.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebuse väidetele märgib ringkonnakohus järgmist.
4(5)
3-19-226
7.Ringkonnakohus leidis 26.06.2019 määruses, et kaebaja kohta koostatud dokumentidega tutvumise nõue on hõlmatud PS § 44 lg-s 3 sätestatud põhiõigusega tutvuda isiku kohta riigiasutustes hoitavate andmetega. Tähtust ei oma, et asjas ei kuulu kohaldamisele AvTS (vt AvTS § 2 lg 2 p 4, HMS § 37, AudS § 133), PS § 44 lg-s 3 sätestatud põhiõigus ei piirdu AvTS-s sätestatud õigustega. Ringkonnakohus märkis veel, et asja sisulisel lahendamisel tuleb võtta seisukoht, et AJN-i viide keeldumise õiguslikule alusele on õige, kas keeldumise aluse faktiline teokoosseis on täidetud ning kas riive on proportsionaalne. Halduskohus on asja lahendades arvestanud ringkonnakohtu 26.06.2019 määruse selgituste ja juhistega.
8.Vastustaja on terve protokolli avaldamata jätmisel tuginenud AudS § 133 lg-tele 1 ja 2 ning § 134 lg-le 1, leides, et protokoll on nõukogu liikmete arutelu osas konfidentsiaalne järelevalveline informatsioon. AudS §-dest 133 ja 134 nähtub, et järelevalve teostamiseks läbiviidav menetlus ei ole avalik, Audiitorkogu organite ja audiitortegevuse järelevalve otsused ei ole avalik teave. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et kuna kvaliteedikontrollid põhinevad eelneval andmete kogumisel ja riskianalüüsil (AudS § 137 lg 2), on ka selle puhul tegemist konfidentsiaalse informatsiooniga. Halduskohus on asjakohaselt analüüsinud, et kaebajale on edastatud kogu vajalik informatsioon kvaliteedikontrolli alustamise kohta. Arvestades, et audiitorettevõtja on seaduse kohaselt allutatud kvaliteedikontrollile (AudS § 136 lg 2) ning tal ei ole võimalik kontrolli algatamist vaidlustada (Tallinna Halduskohtu 07.02.2019 määrus on AJN-i 06.11.2018 otsusele esitatud kaebuse tagastamise osas jõustunud), ei saa PS § 44 lg-ga 3 vastuolus olevaks ja ebaproportsionaalseks pidada olukorda, kus menetlusalusele isikule ei väljastata informatsiooni kontrolli alustamise ajendi ja selle üle toimunud AJN-i liikmete arutelu kohta. Tegemist ei ole kaebaja kohta hoitavate andmetega. PS § 44 lg 2 kohaselt ei avaldata informatsiooni ametiasutuste tegevuse kohta, kui andmete väljaandamine on seadusega keelatud või kui tegemist on eranditult asutusesiseseks kasutamiseks mõeldud andmetega. Ringkonnakohus nõustub halduskohtuga, et AJN-i arutelud, mis puudutavad risikianalüüsi, kontrollistrateegiaid, järelevalvelisi poliitikaid, on AudS §-de 133 ja 134 alusel konfidentsiaalsed.
9.Kaebaja väidab jätkuvalt, et protokolli täies mahus avaldamata jätmine kahjustab tema õigust efektiivsele õiguskaitsele, sest tal pole võimalik kontrollida tema suhtes alustatud menetluse põhjendatust ja seaduslikkust. Ringkonnakohus selgitas eelnevalt, et kaebajal on seadusest tulenev kohustus alluda kvaliteedikontrollile. Ühestki normist ei tulene AJN-le tingimusi, millal ta tohib erakorralise kvaliteedikontrolli algatada. Kontrolli läbiviimise seaduslikkust saab kaebaja vaidlustada kontrolli tulemuse vaidlustamisel. Samas tuleb arvestada, et AJN-i väga suure kaalutlusruumi tõttu, on vaidlustamise võimalused ahtad.
10.Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud.
(allkirjastatud digitaalselt)
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.