Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Janar Jäätma
Otsuse tegemise aeg ja koht
4. aprill 2019, Tallinn
Haldusasja number
3-17-403
Haldusasi
XX kaebus Rae valla tekitatud varalise kahju hüvitamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30. mai 2018. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Rae vald, esindaja Maiga Liiv
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 30. mai 2018. a otsus haldusasjas nr 3-17-403 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 6. mail 2019 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab
3-17-403 menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Rae Vallavalitsus kohustas 22.08.2016 (dateeritud 19.08.2016) ettekirjutusega nr 8-9/56 korrakaitseseaduse (KorS) § 23 lg 4 ning ehitusseadustiku (EhS) § 130 lg 2 p-de 1 ja 2 alusel XX koheselt peatama ebaseadusliku ehitustegevuse temale Rae vallas Tuulevälja külas kuuluval Väike-Leiva kinnistul (registriosa nr 8394202; katastritunnus 65301:007:0172; pindala 1820 m2; sihtotstarve 100% maatulundusmaa) ning hoiatas XX ettekirjutuse täitmata jätmise korral 1000 euro suuruse sunniraha rakendamisega. 17.08.2016 toimunud paikvaatlusel tuvastati, et kinnistul on omavoliliselt alustatud ehitise püstitamisega. Valminud on soojustatud vundament, valatud põrand ja laotud seitse rida „Aeroc fibo“ plokist seina, samuti paigaldatud veetorustik. EhS § 19 lg 1 p 2 järgi on omanik muu hulgas kohustatud tagama ehitamiseks ja ehitise kasutamiseks vajalike lubade olemasolu ning EhS § 35 lg 3 ja lisa 1 kohaselt tuleb 0–20 m2 ehitusaluse pinnaga ja kuni 5 m kõrguse mitteelamu püstitamiseks esitada ehitusteatis. Kuna kinnistu omanik pole Rae vallale ehitusteatist esitanud, ei saa olla kindel, et ehitustegevus vastab ettenähtud nõuetele ega kujuta ohtu inimeste elule, tervisele ja varale või keskkonnale. Ehitamise jätkamine võib tuua kaasa varalise kahju ka omanikule endale, kui ehitusteatise kontrollimisel ilmnevad õiguslikud takistused ja osutub vajalikuks taastada ehituseelne olukord. Sellises olukorras tuleb tegutseda viivitamatult ja ärakuulamine ei täidaks oma eesmärki, sest ettekirjutuse tegemise aluseks olevad olulised faktilised asjaolud on paikvaatlusega tuvastatud. Ettekirjutuse peatükis „Juhised õigusrikkumiste kõrvaldamiseks“ märgiti täiendavalt, et maatulundusmaa sihtotstarbega Väike-Leiva maaüksuse suhtes ei ole kehtestatud detailplaneeringut ning Rae valla üldplaneeringu järgi on tegemist põllumaaga, kuhu ei ole lubatud uue hoone püstitamine. Ehitustegevuse jätkamiseks tuleb pöörduda Rae Vallavalitsuse poole ning kui ehitise seadustamiseks ei leita õiguslikke aluseid, siis tuleb ehitis ohutul viisil lammutada. Ehitise lammutamiseks ei pea koostama ehitusprojekti ega taotlema ehitusluba või esitama ehitusteatist. Ehitustegevuse vabatahtlikuks seadustamiseks või ehitise lammutamiseks on aega kuni 10.11.2016 ning kui ehitist ei ole võimalik seadustada ja omavoliliselt ehitatud ehitist ei ole hiljemalt 10.11.2016 lammutanud, siis kaalub vallavalitsus ka sellel alusel sunnivahendi rakendamise hoiatuse tegemist.
2.XX esitas Tallinna Halduskohtule 06.09.2016 kaebuse Rae Vallavalitsuse 22.08.2016 ettekirjutuse nr 8-9/56 tühistamiseks (haldusasi nr 3-16-1776). Rae Vallavalitsus tunnistas 12.09.2016 otsusega nr 8-9/56-5 vaidlustatud ettekirjutuse haldusmenetluse seaduse (HMS) § 65 lg 1 alusel kehtetuks, sest selle kättetoimetamisega viivitamine ja adressaadi ära kuulamata jätmine tingisid sisult ebaõige ja õigusvastase ettekirjutuse tegemise. Maaomaniku ära kuulamata jätmine tõi kaasa eksimuse ehitise liigi määramisel (st tegemist ei ole mitteelamu, vaid elumajaga) ja seega õigusrikkumise ebaõige kvalifitseerimise. XX teavitas 12.09.2016 Rae valda, et jõudis juba asuda ettekirjutust täitma ja enamus ehitise maapealsest osast on lammutatud. Rae vald viitas 12.09.2016 vastuses, et ehitise lammutamine oli ennatlik ja seega vabatahtlik, kuid soovitas samas ehitamist mitte jätkata, sest esialgsel hinnangul ei ole VäikeLeiva maaüksusele ehitamist võimalik seadustada. Tallinna Halduskohus lõpetas 22.09.2016 määrusega haldusasja nr 3-16-1776 menetluse HKMS § 152 lg 1 p 4 alusel.
3.XX esitas Tallinna Halduskohtule 16.02.2017 kaebuse, mille lõplikuks nõudeks jäi taotlus hüvitada Rae Vallavalitsuse 22.08.2016 ettekirjutusega nr 8-9/56 tekitatud 3712,99 euro suurune varaline kahju või alternatiivselt hüvitada tagaselja läbi viidud menetluse ja ettekirjutuse kättetoimetamisega viivitamisega tekitatud 1284 euro suurune varaline kahju. 2(10)
3-17-403 Ettekirjutuse aluseks oli 17.08.2016 paikvaatlus, kuid ettekirjutus toimetati kaebajale kätte alles 23.08.2016, milliseks hetkeks oli kaebaja maja pahaaimamatult edasi ehitanud. Kaebaja püüdis pärast ettekirjutuse saamist vallaga suhelda, kuid vald ei olnud konstruktiivsest arutelust huvitatud. Kuna kohtumenetlus võtab üldjuhul kaua aega, oli kaebaja veendunud, et tal ei ole enne ettekirjutusega määratud tähtaja (10.11.2016) saabumist võimalik saavutada ettekirjutuse tühistamist ega ka õigusselgust ehitustegevusega jätkamise osas. Talveperioodil poleks ehitustegevusega jätkamine olnud enam võimalik ning ka kinnistule toodud ehitusmaterjal oleks ilma realiseerimata kahjustunud või hävinud. Suurema kahju ärahoidmiseks otsustas kaebaja ehitise lammutada, sest selle konserveerimine oleks eeldanud ettekirjutusega keelatud ehitustegevuse jätkamist, milleks oleks olnud raske saada vajalikku kohtulikku õiguskaitset. Vald oli kaebajale kinnitanud, et nad ei soovi ettekirjutust tagasi võtta, ja kaebajal puudus alus arvata, et vald on nõus tegema koostööd ehitise konserveerimisel. Lammutustegevus ei olnud vabatahtlik, sest ettekirjutuses märgiti selgelt, et selle täitmine on kohustuslik, ning pärast sunnivahendi rakendamise eest hoiatamist ei saa enam rääkida adressaadi vabast tahtest. Valla õigusvastase tegevuse tulemusena muutus osa elamu püstitamiseks soetatud ehitusmaterjalist kõlbmatuks ja ülejäänud osa tuli kaebajal soetushinnast odavamalt maha müüa. Seeläbi tekkis kaebajale varaline kahju kogusummas 3712,99 eurot. Kui lammutustegevus ei olnud kohtu hinnangul põhjuslikus seoses Rae valla ettekirjutusega, tuleb kaebajale hüvitada ettekirjutuse tagaselja tegemisest ja selle kättetoimetamisega viivitamisest tekkinud varaline kahju 1284 eurot, mis seondub sellega, et kaebaja jõudis paikvaatluse tegemise ja ettekirjutuse kättesaamise vahele jäänud perioodil ehitustegevust jätkata.
4.Rae vald palus 25.04.2018 vastuses jätta kaebus rahuldamata. Kaebajale tekkinud kahju ja 22.08.2016 ettekirjutuse vahel puudub põhjuslik seos. Ettekirjutusega kohustati kaebajat üksnes peatama ehitustegevus, mitte ehitist koheselt lammutama. Sunniraha rakendamise eest hoiatati juhuks, kui ehitustegevust ei peatata. Ettekirjutuse peatükis „Juhised õigusrikkumiste kõrvaldamiseks“ on viidatud, et ehitustegevuse jätkamiseks tuleks esmalt pöörduda Rae Vallavalitsuse poole ja ehitis tuleb lammutada alles siis, kui ehitise seadustamiseks ei leidu õiguslikke vahendeid. Kaebaja valla poole ei pöördunud, vaid otsustas ehitise vabatahtlikult lammutada, vaatamata sellele, et oli ise veendunud ehitustegevuse õiguspärasuses ja kavatses ettekirjutuse vaidlustada. Seega on kahju kaebaja enda tekitatud. Kohtumenetluse ajal oleks kahju tekkimist saanud vältida ehitise konserveerimisega, millega vastustaja oleks tõenäoliselt nõustunud. Samuti saanuks kaebaja taotleda kohtult esialgset õiguskaitset. Kaebaja tegevus oli ennatlik, sest ehitise seadustamiseks vajalike lahenduste leidmiseks oli aega enam kui kaks kuud enne, kui vastustaja oleks hakanud selles osas kaaluma sunniraha rakendamise hoiatuse tegemist. Kaebaja oleks saanud kahju tekkimist vältida, kui ta oleks enne ehitama asumist Rae Vallavalitsusega konsulteerinud ning selgitanud välja Väike-Leiva kinnistul lubatud tegevused ja ehitamiseks vajalikud eelnevad toimingud. Ka ettekirjutuse kättetoimetamisega viivitamise ja tekkinud kahju vahel puudub põhjuslik seos. Paikvaatluse tegemisest kuni ettekirjutuse kättetoimetamiseni ei kulunud ebamõistlikult kaua aega, arvestades, et järelevalveametnik tegeleb korraga mitme menetlusega ning paikvaatluse ja ettekirjutuse kättetoimetamise vahele jäi nädalavahetus. Ebaseaduslik ehitustegevus toimus nii enne paikvaatlust kui ka pärast seda.
5.Tallinna Halduskohus jättis 30.05.2018 otsusega kaebuse rahuldamata. Vaidlust ei ole selles, et 22.08.2016 ettekirjutus tunnistati 12.09.2016 otsusega kehtetuks ning XX on poolelioleva ehitise lammutanud ja kandnud sellega seoses varalist kahju. Kaebajale tekkinud kahju ja vastustaja väidetava õigusvastase tegevuse või viivituse vahel puudub põhjuslik seos, mistõttu on üks kahju hüvitamise eeldustest täitmata. Kaebaja alustas ehitustöödega, ilma et oleks eelnevalt esitanud vallale ehitusteatise või tundnud üldse huvi, millistel tingimustel on Väike-Leiva kinnistule võimalik hoonet püstitada. Juba üksnes see asjaolu välistab põhjusliku seose olemasolu. Vastustaja sekkus kaebaja tegevusse tulenevalt kohalikule omavalitsusele 3(10)
3-17-403 seadusega pandud ehitusjärelevalve kohustusest. Kaebaja on esmalt väitnud, et vastustaja sekkus õigusvastaselt, ja heitnud seejärel vastustajale ette sekkumisega viivitamist. Varaline kahju kõlbmatuks muutunud ehitusmaterjalide näol tekkis kaebajale eelkõige õigusvastase ehitustegevusega alustamisest. Isegi kui eeldada, et pooleliolevat ehitist oleks olnud võimalik seadustada, asus kaebaja selle asemel ehitist lammutama, tegemata eelnevalt kindlaks, kas seadustamine on võimalik. Ka see välistab põhjusliku seose. Ettekirjutusest nähtub selgelt, et võimalik 1000 euro suurune sunniraha on seotud üksnes ehitustegevuse peatamisega. Osas, milles kaebajale anti kuni 10.11.2016 aega ehitise vabatahtlikuks seadustamiseks või ehitise lammutamiseks, ei olnud sunniraha hoiatust veel tehtud. Kaebajat üksnes teavitati, et kui ta ei ole 10.11.2016 ehitist kas seadustanud või lammutanud, siis kaalub vastustaja täiendava hoiatuse tegemist. Kaebajale anti üksnes juhised õigusrikkumise kõrvaldamiseks. Kaebaja on ka ise kinnitanud, et kahju tekkimise viis ja aeg sõltus tema enda valikutest. Põhjuslik seos vastustaja tegevuse ja kaebajale tekkinud varalise kahju vahel puudub nii juhul, kui ehitist oleks saanud seadustada, kui ka juhul, kui seda pole saanud teha õigusliku takistuse tõttu (nt vastuolu üldplaneeringuga). Kaebaja on mõistnud conditio sine qua non reeglit valesti. Kui isik on asunud ilma konkreetse nõude või ettekirjutuseta ehitist iseseisvalt lammutama, siis ei saa põhjuslikku seost tuletada nn elimineerimismeetodi „laiendamisega“ haldusaktile, mis ehitise lammutamist ei nõudnud. Vastustaja on kaebajale korduvalt ja põhjalikult selgitanud, miks tema ehitustegevus ei ole õigusaktidega kooskõlas. Puudub vaidlus, et Väike-Leiva maaüksuse sihtotstarve on 100% maatulundusmaa. Rae Vallavolikogu 21.05.2013 otsusega nr 462 kehtestatud Rae valla üldplaneeringu maakasutuse kaardi kohaselt asub Väike-Leiva kinnistu põllumajandusmaa juhtotstarbega alal. Üldplaneeringu seletuskirja lisa 3 kohaselt peab Tuulevälja külas elamumaa krundi suuruseks olema vähemalt 5000 m2, kuid kaebaja kinnistu on sellest rohkem kui kaks korda väiksem. Kaebaja alustas ehitustegevust omavoliliselt ja vastustajaga kooskõlastamata ning kui ta oleks oma tegevuse õiguspärasust eelnevalt kontrollinud, ei oleks talle varalist kahju tekkinud. Praeguse vaidluse lahendamisel ei saa kohus otsustada, kas kaebajal on tulevikus võimalik püstitada enda kinnistule elamu või mitte. Kuna kaebajale ei oleks kahju tekkinud, kui ta poleks õigusvastaselt ehitustegevusega alustanud, siis ei saa esineda põhjuslikku seost ka vastustaja väidetava viivituse või õigusvastase tegevusega. Õigusvastaseks ei saa pidada olukorda, kus paikvaatluse (17.08.20016) ja ettekirjutuse kättetoimetamise (23.08.2016) vahele jäi vähem kui nädala pikkune ajavahemik. Selline menetlusaeg on mõistlik ja vastustaja eesmärgiks ehitusjärelevalve teostamisel ei ole mitte rikkuja õigusvastasest tegevusest tuleneva kahju suurenemise ärahoidmine, vaid ebaseadusliku ehitustegevuse lõpetamine avaliku korra kaitseks. Sellise kahju ärahoidmine ei ole hõlmatud EhS § 130 lg 2 kaitse-eesmärgiga.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.XX palub 01.06.2018 apellatsioonkaebuses (täiendatud 03.07.2018 ja 05.07.2018) tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus varalise kahju hüvitamiseks summas 4546,99 eurot või alternatiivselt summas 2212 eurot. Vastustaja liigitas ettekirjutuse tegemisel püstitatava ehitise meelevaldselt mitteelamuks ja kohaldas sellele EhS lisast 1 tulenevat ehitusteatise esitamise kohustust. Riigivastutuse seaduse (RVastS) kohaldamisel tuleb täiendavalt arvestada põhiseaduse (PS) §-ga 25, mis ei sea kahju hüvitamise nõudele liigselt kitsendavaid tingimusi. Apellant püüdis kahju tekkimist piisavalt vältida ning ka lammutamise eesmärgiks oli vältimatuks muutunud kahju vähendamine. Apellandile ei saa ette heita, et maja osaline lammutamine toimus ennatlikult. Põhjuslikku seost 22.08.2016 ettekirjutuse ja tekkinud kahju vahel tõendab nii ettekirjutuse kohustuslikkus kui ka asjaolu, et apellandil ei olnud ühtegi muud põhjust ehitist lammutada. Apellant tutvus enne ehitama 4(10)
3-17-403 asumist EhS-i ja maakatastriseadusega (MaaKatS) ning oli teadlik, et kuni 20 m2 ehitusaluse pinnaga ja kuni 5 m kõrguse elamu ehitamiseks ei ole vaja esitada ehitusteatist ja maatulundusmaa sihtotstarbega kinnistule elamu ehitamiseks tuleb moodustada vähemalt 30 m2 suurune ehitise alust ja selle teenindamiseks vajalikku maad hõlmav katastriüksus. Apellant oli teadlik ka sellest, et ehitusteatise kohustuseta ehitise puhul ei saa uue katastriüksuse moodustamise otsust vormistada, kuna Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määruse nr 155 „Katastriüksuse sihtotstarvete liigid ja nende määramise kord“ kohaselt tuleb selle jaoks esitada nõutavad dokumendid. MaaKats § 16 lg 3 kohaselt on katastriüksuse minimaalsuuruseks 30 m2, samas kui apellandi elamu teenindamiseks vajalik maa jääks alla nõutava miinimumi. Õige aeg katastriüksuse eraldamise taotlemiseks olnuks alles siis, kui oleks asutud välja ehitama elamu veevärki. Õigusaktide vastuolu ei tohi muuta ehitamist võimatuks. Vastustaja on ka ise möönnud, et kinnistu sihtotstarbe muutmise korral oleks sinna ehitamine õiguspärane. Seega on ekslikud halduskohtu väited selle kohta, et apellant oli ehitama asudes hooletu ega tundnud piisavat huvi ehitamise võimalikkuse kohta. Riikliku järelevalve ebaseaduslik teostamine on karistusseadustiku § 2911 kohaselt kuritegu. Halduskohus ei ole tuvastanud, milles täpsemalt seisnes ehitustegevuse õigusvastasus. Lammutamise kasuks otsustamisel oli apellandile selge, et ettekirjutusele vaatamata on tema ehitis seaduslik, kuid selle seadustamine ei ole vastustaja määratud tähtaja jooksul võimalik, sest vastustaja ei tee koostööd ja viivitab apellandile vastamisega. Kahju kandmise viis ja aeg sõltus küll apellandi enda valikutest, kuid ta pidi valima mitme ebasoovitava variandi vahel ning sai sisuliselt mõjutada üksnes tekkiva kahju ulatust, mida ta asuski lammutustegevusega vähendama. Enne lammutama asumist palus apellant vastustajal ettekirjutuse tühistada, millest vastustaja keeldus. Ettekirjutuses sisalduv ehitise lammutamise nõue oli konkreetne ja selle vabatahtlikkus üksnes näiline. Ettekirjutuses märgitud alternatiiv ehitustegevuse seadustamise näol oli sisuliselt teostamatu, sest vastustaja oli korduvalt avaldanud, et tema hinnangul pole ehitise seadustamine võimalik. Apellandil ei olnud kohustust oma tegevust vastustajaga kooskõlastada ja ebaõige on seisukoht, et maatulundusmaa sihtotstarbega kinnistut tohib kasutada vaid selle sihtotstarbe kohaselt. Piirkondlikud hoonestustingimused rakenduvad ehitamisele juhul, kui nõutav on projekteerimistingimuste saamine või detailplaneeringu koostamine. Rae valla üldplaneeringust tulenev keeld Tuulevälja külas alla 5000 m2 suuruste elamukruntide loomiseks ei ole asjakohane, kuna apellandil on maatulundusmaa krunt juba olemas. Vabariigi Valitsuse 23.10.2008 määruse nr 155 § 7 lg 4 kohaselt arvatakse kõlvikutena maatulundusmaa sihtotstarbe koosseisu mh õuemaa ja muu maa. Seega on maatulundusmaal võimalik elamiseks kasutatava hoone ehitamiseks moodustada õuemaa kõlvik (vt Riigikohtu 11.10.2016 otsus nr 3-3-1-15-16, p 39). Ka maamaksuseaduse § 11 võrdsustab elamumaa õuemaa kõlvikuga, millest nähtub sellel elamise lubatavus. Määrav ei ole ka üldplaneeringus toodud juhtotstarve (põllumajandusmaa), sest tegemist on vaid suunava määratlusega.
7.Rae vald palub 04.07.2018 kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Kohus leidis õigesti, et vastustaja ettekirjutuse ja apellandile tekkinud kahju vahel puudub põhjuslik seos. Ettekirjutuses nõuti üksnes ehitustegevuse peatamist ja anti täiendavalt võimalus ehitustegevuse seadustamiseks või ehitise vabatahtlikuks lammutamiseks, kuid ei pandud apellandile vastavat kohustust. Apellandile tekkis varaline kahju põhjusel, et ta ei konsulteerinud enne ehitamisega alustamist Rae Vallavalitsusega seoses Väike-Leiva maaüksusel lubatud tegevuste või vajalike eelnevate toimingutega ning asus hiljem ehitist ise vabatahtlikult lammutama. Kahjunõude rahuldamiseks ei piisa sellest, et kahju tekkimist on püütud vältida, vaid täidetud peavad olema ka teised kahju hüvitamise nõude eeldused. Halduskohus ei pidanud kahjunõude lahendamisel analüüsima kehtivat õigust tervikuna, sh üldplaneeringut ja maakatastriseadust puudutavaid argumente.
5(10)
3-17-403
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus leiab, et XX apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata.
9.Kahju hüvitamiseks peavad RVastS § 7 lg-test 1 ja 2 tulenevalt olema täidetud järgmised eeldused: 1) kannatanu õiguste rikkumise tagajärjel temale kahju tekkimine; 2) avaliku võimu kandja õigusvastane tegevus või tegevusetus avalik-õiguslikus suhtes; 3) põhjuslik seos kahju ja õigusvastase teo vahel; 4) esmaste õiguskaitsevahendite kasutamine kahju tekkimise ära hoidmiseks või kahju kõrvaldamiseks; 5) kahju hüvitamise hõlmatus rikutud normi kaitseeesmärgiga (võlaõigusseaduse (VÕS) § 127 lg 2 ja § 1045 lg 3). Põhjusliku seose sisustamisel tuleb RVastS § 7 lg 4 alusel lähtuda VÕS § 127 lg‐st 4, mille kohaselt peab isik kahju hüvitama üksnes juhul, kui asjaolu, millel tema vastutus põhineb, on kahju tekkimisega sellises seoses, et tekkinud kahju on selle asjaolu tagajärg. Põhjusliku seose tuvastamisel tuleb kohaldada nn conditio sine qua non põhimõtet, mille kohaselt loetakse ajaliselt eelnev sündmus hilisema sündmuse põhjuseks, kui ilma esimese sündmuseta poleks ajaliselt hilisemat sündmust toimunud. Selleks saab kasutada nn elimineerimismeetodit, mille puhul jäetakse kahju väidetavalt põhjustanud tegu mõtteliselt kõrvale ja uuritakse, kas kahjulik tagajärg oleks ilma selleta saabunud. Kui kahjulik tagajärg oleks ikkagi saabunud, pole isiku käitumine kahju põhjuseks (nt Riigikohtu 06.06.2018 otsus nr 2-16-14655, p 12.1; 08.06.2016 otsus nr 3-2-142-16, p 19; 08.01.2013 otsus nr 3-2-1-173-12, p 18). Kahju ei pea olema teo vahetu tagajärg, vaid tegemist võib olla ka põhjuste ahelaga. See ei tähenda siiski, et kannatanule tuleb hüvitada igasugune ja rikkumisega ükskõik kui kauges seoses olev negatiivne tagajärg. Teoga liialt kauges põhjuslikus seoses oleva tagajärje eest hüvitise määramine on piiratud VÕS § 127 lg 2 ja § 1045 lg 3 alusel – seadusest tuleneva kohustuse rikkumisega tekitatud kahju ei tule hüvitada ulatuses, milles kahju ärahoidmine ei olnud selle kohustuse või sätte eesmärgiks, mille rikkumise tagajärjel kahju hüvitamise kohustus tekkis. Normi kaitse-eesmärgiga hõlmamata õigusi halduse õigusvastane tegevus ei riku (nt Riigikohtu 07.10.2015 otsus nr 3-3-1-11-15, p 12).
10.Asjas puudub vaidlus selles, et XX-le kui Väike-Leiva kinnistu omanikule tehtud Rae Vallavalitsuse 22.08.2016 ettekirjutus nr 8-9/56 (tl 98-99) tunnistati Rae Vallavalitsuse 12.09.2016 otsusega nr 8-9/56-5 (tl 159-159p) tervikuna kehtetuks ja XX oli selleks ajaks jõudnud poolelioleva ehitise maapealse osa lammutada. Olenemata sellest, et vastustaja ei ole 12.09.2016 otsuses selgelt määratlenud, kas 22.08.2016 ettekirjutus tunnistati kehtetuks edasivõi tagasiulatuvalt, nähtub otsuse põhjendustest ja HMS § 65 lg-le 1 tuginemisest üheselt, et Rae Vallavalitsus möönis, et 22.08.2016 ettekirjutus oli juba andmise ajal õigusvastane ja ettekirjutuse tegemisel on rikutud apellandi õigusi. Menetlusosaliste vahel ei ole erimeelsusi ka selles, et pooleli jäänud väikeelamu maapealse osa lammutamise ja hoone püstitamiseks hangitud ehitusmaterjalide soetusmaksumusest madalama hinnaga võõrandamise tõttu tekkis XX-le vähemasti teatud ulatuses varaline kahju (olenemata selle täpsest suurusest ja tõendatusest). Seega ei ole sisulist vaidlust, et vastustaja õigusvastane tegevus ja apellandile kahju tekkimine kui kahju hüvitamise eeldused on asjas täidetud. Vaidlus on esmajoones selle üle, kas vastustaja 22.08.2016 ettekirjutuse ja apellandile tekkinud varalise kahju vahel esineb põhjuslik seos, mis on RVastS § 7 lg-te 1 ja 2 kohaselt samuti üheks kahjunõude rahuldamise vältimatuks eelduseks. Lisaks on halduskohus tuginenud sellele, et taotletava kahju hüvitamine ei ole hõlmatud EhS § 130 lg 2 kaitse-eesmärgiga.
11.Ringkonnakohtu hinnangul on Rae Vallavalitsuse 22.08.2016 ettekirjutus vormistatud küll raskesti mõistetavalt, kuid heauskselt ja mõistlikult käituva adressaadi jaoks pidi siiski olema arusaadav, et ettekirjutusega kohustati teda üksnes viivitamata peatama ehitustegevus 6(10)
3-17-403 Väike-Leiva maaüksusel. Selline kohustus oli märgitud ettekirjutuse p-s 3, mis sisaldas õigusrikkumise kõrvaldamiseks isikule esitatavaid nõudeid. Samuti seondus ainuüksi p-s 3 toodud nõudega ettekirjutuse p-s 5 tehtud hoiatus 1000 euro suuruse sunniraha rakendamise eest. Ettekirjutuse lõppu (sh pärast vaidlustamisviidet) lisatud nummerdamata alajaotises „Juhised õigusrikkumiste kõrvaldamiseks“ märgitut ei ole alust pidada osaks ettekirjutuse põhiregulatsioonist, vaid üksnes vastustaja mittesiduvaks selgituseks selle kohta, kuidas võiks kujunenud olukorras edasi toimida. Vald juhtis tähelepanu, et üldplaneeringu kohaselt ei ole kinnistule uue hoone püstitamine lubatud ning apellandil tuleks ehitise seadustamise võimaluste selgitamiseks pöörduda Rae Vallavalitsuse poole ja kui seadustamine ei ole võimalik, siis ehitis ohutul viisil lammutada, milleks ei ole vaja koostada ehitusprojekti ega taotleda ehitusluba või esitada ehitusteatist. Järgnevalt märgiti, et apellandil on ehitustegevuse seadustamiseks või ehitise lammutamiseks aega kuni 10.11.2016, ning hoiatati, et kui ehitist ei ole võimalik seadustada ja ehitist ei ole ka hiljemalt 10.11.2016 lammutatud, siis kaalub järelevalveametnik XX-le ka sellel alusel sunnivahendi rakendamise hoiatuse tegemist. Selline hoiatus näib iseenesest viitavat, et vastustaja käsitas määratud tähtajaga (10.11.2016) seotud tegevusi apellandi jaoks õiguslikult siduvana, sest sunnivahendi rakendamise hoiatuse tegemine eeldab KorS § 28 lg-te 1 ja 2 ning asendustäitmise ja sunniraha seaduse § 5 lg 1, § 7 lg 1 p 2 ning § 8 lg 1 ja lg 3 p 1 kohaselt vältimatult kehtiva ettekirjutuse olemasolu. Ringkonnakohtu hinnangul nähtub kõnealuste juhiste ja hoiatuse ettekirjutuse muudest osadest eristuvast paigutusest siiski, et sisuliselt pidas järelevalveametnik ikkagi silmas, et kui apellant ei ole hiljemalt 10.11.2016 võtnud midagi ette ehitise seadustamiseks ega ka ehitist lammutanud, koostatakse talle EhS § 130 lg 2 alusel lammutamisettekirjutus koos sunniraha rakendamise hoiatusega. Kuna Rae Vallavalitsuse 22.08.2016 ettekirjutusest tulenes apellandile ainsa otsese kohustusena nõue peatada ehitustegevus ja ettekirjutuses ei ole võetud kindlat seisukohta ka ehitise seadustamise võimalikkuse või võimatuse küsimuses, siis nõustub ringkonnakohus vastustaja ja halduskohtu lõppjäreldusega, et ettekirjutuse ja apellandil tekkinud varalise kahju vahel puudub kahjunõude rahuldamiseks piisavalt vahetu põhjuslik seos. Kuigi on ilmne, et olukorras, kus vastustaja ei oleks ettekirjutust üldse teinud, oleks apellant ehitustegevust jätkanud ning pooleliolevat ehitist asus apellant lammutama 22.08.2016 ettekirjutusest tingituna, oli see selgelt ennatlik tegevus, sest lammutamist ei olnud temalt ettekirjutusega nõutud ja ettekirjutusest ei nähtunud ka selget hinnangut, et ehitise seadustamine ei ole ühelgi juhul võimalik.
12.Apellant pöördus pärast temale ettekirjutuse koostamise kohta teate saamist 22.08.2016 korduvalt vastustaja poole selgitustega ehitustegevuse seaduslikkuse kohta (tl 153-158p) ning esitas pärast ettekirjutuse kättetoimetamist 23.08.2016 e-kirjaga (tl 140-141) Rae vallale nõude õigusvastane ettekirjutus tühistada, kuid asja materjalidest ei nähtu, et vastustaja oleks neile pöördumistele enne 12.09.2016 otsuse tegemist vastanud või väljendanud mingis muus vormis seisukohta, et ehitist ei ole võimalik seadustada ja see tuleb lammutada. Puuduvad andmed, et apellant oleks enne ehitise osalist lammutamist üldse püüdnud konkreetselt välja selgitada, mida tal tuleks valla arvates ehitise seadustamiseks teha ja kas seadustamine on valla hinnangul üldse võimalik. Olukorras, kus apellant oli enda kinnitusel selgitanud enne ehitustegevuse alustamist välja kõik asjassepuutuvad nõuded ja veendunud, et kavandatava elamu püstitamine Väike-Leiva maaüksusele on seaduslik ja selleks ei ole muu hulgas vajalik esitada ehitusteatist (XX 22.08.2016 e-kirjade kohaselt kavandas apellant kõik lubade saamist või teatiste esitamist nõudvad tegevused järgmisesse aastasse, nt vee- ja kanalisatsioonirajatiste ehitamise – tl 156158p) ning koostatud ettekirjutuse põhjal oli talle selge, et vastustaja lähtus ebaõigest eeldusest, et püstitatav hoone on mitteelamu (vt XX 23.08.2016 e-kiri – tl 140), olnuks seda enam põhjust saada enne ehitise lammutamisele asumist selgus küsimuses, kas vald peab elamu püstitamist võimalikuks (ja millistel tingimustel) või mitte. Kuna vaidluse lahendamiseks on oluline üksnes see, kas apellandil oli vastustaja õigusvastase tegevuse tõttu põhjust asuda ehitist lammutama enne 12.09.2016 otsuse saamist (st kuni 22.08.2016 ettekirjutuse kehtetuks tunnistamiseni), siis 7(10)
3-17-403 ei oma iseenesest tähtsust, et vald on järelevalvemenetluse jätkamise teates hiljem väljendanud seisukohta, et Väike-Leiva kinnistule elumaja ehitamist ei olegi ilmselt võimalik seadustada (vt Rae Vallavalitsuse 12.09.2016 e-kiri nr 8-9/56-7 – tl 14). Tähtsust ei oma seegi, et XX-l on sarnases küsimuses olnud Rae vallaga erimeelsusi ka varasemalt (vt 22.08.2016 e-kiri – tl 157), sest see ei seondunud sama kinnistuga.
13.Ringkonnakohus ei nõustu apellandi seisukohaga, et suurema kahju ärahoidmiseks oli tema ainus reaalne valikuvõimalus pooleliolev ehitis koheselt osaliselt (kuni vundamendini) lammutada. XX 23.08.2016 nõudes ettekirjutuse tühistamiseks on märgitud, et apellant oli juba asunud koostama Tallinna Halduskohtule kaebust ja esialgse õiguskaitse taotlust, mille esitas 06.09.2016 ja mis sisaldas muu hulgas taotlust (vt kaebuse p II.2) peatada ettekirjutuse täitmine vundamendi lammutamise osas. Kaebaja selgitas ühtlasi, et erinevalt seintest saaks vundamendi kohtuvaidluse ajaks konserveerida ja seinad on juba ka põhiosas lammutatud ning samuti on isikute turvalisuse huvides juba kinni aetud 1,6 m sügavune auk, kuhu planeeriti tulevikus paigaldada settepaak. Seega oli XX ehitise maapealse osa peaaegu täielikult lammutanud juba enne kohtusse pöördumist ja esialgse õiguskaitse taotlemist. Olukorras, kus apellant oli samas veendunud ehitustegevuse seaduslikkuses ja selle peatamiseks koostatud ettekirjutuse õigusvastasuses, on mõistlik eeldada, et isik ootab enne ehitise lammutamisele asumist ära järelevalveorgani vastuse ettekirjutuse kehtetuks tunnistamise taotlusele või halduskohtu seisukoha esialgse õiguskaitse abinõude rakendamise suhtes. Kuigi seintes kasutatud poorbetoonist ehitusplokke olnuks vajalik kaitsta liigniiskuse ja läbikülmumise eest (nt https://bauroc.ee/ehitajale/talvise-paigaldamise-eriparad/), ei saa sellest järeldada, et laotud seinte konserveerimine poleks ehituslikult olnud üldse võimalik ja ilmastikutingimuste põhjal on igal juhul täiesti ebausutav, et tootja soovitusi järgides laotud ja ladustatud plokkide pöördumatu kahjustumine saanuks toimuda juba 2016. a augustis või septembris (st juba enne esialgse õiguskaitse küsimuse lahendamist). Apellandi esitatud fotod (tl 67-67p) ca 1 aasta väljas seisnud Aeroc plokkidele tekkinud jäätumiskahjustustest ei saa seetõttu kinnitada vajadust laotud seinad pärast ettekirjutuse saamist koheselt lammutada. Kui apellant jõudis aga pärast ettekirjutuse saamist iseseisvalt järeldusele, et ehitustegevust ei ole võimalik seadustada ja seetõttu tuleb ehitis lammutada, ei saa ettekirjutuse ja lammutamise vahel esineda üldse põhjuslikku seost.
14.Eeldades siiski, et apellandi enda hinnangul toimus ehitise püstitamine seaduslikult, on praegusel juhul tegemist olukorraga, kus põhjuslikku seost ettekirjutuse andmise ja ehitise osalise lammutamise vahel ei saa elimineerimismeetodi järgi küll eitada, kuid apellandile kaasnenud kahjulik tagajärg on vastustaja õigusvastase teoga samas liialt kauges põhjuslikus seoses, et kahju hüvitamist saaks lugeda põhjendatuks. VÕS § 127 lg 2 ja § 1045 lg 3 kohaselt ei kuulu kahju hüvitamisele ulatuses, milles kannatanu kaitsmine kahju tekkimise eest ei olnud selle kohustuse või sätte eesmärgiks, mille rikkumise tagajärjel kahju hüvitamise kohustus tekkis. Kuigi Rae Vallavalitsuse 22.08.2016 ettekirjutuse õigusliku alusena on ekslikult viidatud KorS § 23 lg-le 4, mis ei ole asjassepuutuv, tuleb ettekirjutuse andmise tegelikeks alusteks lugeda KorS § 28 lg-t 1 koos EhS § 130 lg 2 p-dega 1 ja 2, millest tulenevalt oli Rae vallal kui ehitusjärelevalve teostamiseks pädeval korrakaitseorganil (vt KorS § 2 lg 4 ja § 6 lg 1) korrarikkumise tuvastamisel õigus panna apellandile kui avaliku korra eest vastutavale isikule (vt KorS § 15 lg 1 ja EhS § 19 lg 1 p 2) ettekirjutusega kohustus korrarikkumine lõpetada. Ehitusjärelevalve eesmärk on kaitsta avalikku korda (KorS § 4), tagades ehitise ja ehitamise ohutuse ning vastavuse kehtestatud nõuetele. Kuigi järelevalvet reguleerivate sätete esmaseks kaitse-eesmärgiks on vältida avalike huvide kahjustamist, tuleb kaitse-eesmärgiga lugeda hõlmatuks muu hulgas järelevalvemeetme adressaadi omandiõiguse ülemäärase riivega seotud kahju tekkimise ärahoidmist. Küll aga ei saa ehitustegevuse peatamist võimaldava sätte eesmärk olla hoida ära kahju, mis seondub ehitise lammutamisega. Kuna ringkonnakohus leidis 8(10)
3-17-403 eespool, et Rae Vallavalitsuse 22.08.2016 ettekirjutusest tulenes apellandile vahetult üksnes kohustus ehitustegevus peatada, mitte aga kohustust ehitist osaliselt lammutada, ning ehitise püstitamiseks kasutatud või varutud ehitusmaterjalid ei oleks saanud ajavahemikul 22.08.2016– 12.09.2016 kasutuskõlbmatuks muutuda, siis ei ole vastustaja poolt järelevalvet reguleerivate sätete rikkumisele vaatamata alust hüvitada apellandile kahju, mis tekkis seoses tema enda ennatliku tegevusega.
15.EhS § 12 lg 1 kohaselt tuleb ehitada ehitise ja ehitamise kohta kehtivaid nõudeid järgides ning EhS § 12 lg 2 kohaselt peab ehitatav ehitis ja ehitamine olema kooskõlas ehitise asukohaga seonduvate kitsenduste ja planeeringuga. Kuigi EhS lisa 1 kohaselt ei pea 0–20 m2 suuruse ehitusaluse pinnaga ja kuni 5 m kõrguse elamu püstitamiseks taotlema ehitusluba ega esitama ehitusteatist, tuli apellandil arvestada ka maatulundusmaale ehitamise piirangutega. MaaKatS (kuni 30.06.2018 kehtinud redaktsioonis) § 18 lg 7 järgi tuli maatulundusmaa sihtotstarbega hoonestamata katastriüksusele hoone püstitamiseks moodustada iseseisev ehitise alust ja ehitise teenindamiseks vajalikku maad hõlmav katastriüksus, mille sihtotstarbe määrab kohaliku omavalitsuse volikogu ehitise kasutamise otstarbe alusel, kui puudub detailplaneeringu koostamise kohustus. MaaKatS § 18 lg 8 kohaselt ei ole iseseisva katastriüksuse moodustamine nõutav, kui püstitatav hoone on vajalik maatulundusmaa sihtotstarbeliseks kasutamiseks. Kuna XX soovis püstitada maatulundusmaale elamut, mitte näiteks põllumajandussaaduste kasvatamisega seotud hoonet, siis pidi Väike-Leiva maaüksuse sihtotstarve olema juba enne ehitise püstitamisele asumist muudetud vastavaks kavandatava ehitise sihtotstarbele (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 29.06.2007 otsus nr 3-06-1950, p 14). Eraldi katastriüksuse moodustamise taotluse esitamata jätmist ei saa kuidagi õigustada ka apellandi seisukoht, et eraldi katastriüksust ei oleks saanudki moodustada, sest elamu aluse ja elamu teenindamiseks vajaliku maa suurus ei ületa apellandi hinnangul 30 m2, mis on MaaKatS § 16 lg 3 kohaselt katastriüksuse minimaalsuuruseks. Isegi kui oletada, et apellandi kavandatud väikeelamu teenindamiseks vajaliku maa suurus ei ületa 30 m2 (mis on siiski eluliselt täiesti ebausutav), ei järeldu sellest, et vastava elamu püstitamiseks ei olegi MaaKatS § 18 lg 7 järgi katastriüksuse moodustamine nõutav, vaid sellisel juhul saaks katastriüksuse suuruseks määrata näiteks 30 m2. Samuti võimaldab MaaKatS § 16 lg 3 teine lause kohaliku omavalitsuse volikogu otsusega moodustada ka minimaalsuurusest väiksema katastriüksuse.
16.EhS § 12 lg 2 teise lause kohaselt peab ehitatav ehitis detailplaneeringu puudumisel olema kooskõlas üldplaneeringuga ja projekteerimistingimuste kohustuslikkuse korral ka nendega. Väike-Leiva kinnistu (pindala 1820 m2) suhtes ei ole kehtestatud detailplaneeringut ja Rae Vallavolikogu 21.05.2013 otsusega nr 462 kehtestatud Rae valla üldplaneeringu (vt seletuskirja p 5.1, lk 46-47) kohaselt ei ole tegemist ka detailplaneeringu koostamise kohustusega alaga. Üldplaneeringu maakasutuskaardi kohaselt on Väike-Leiva kinnistu juhtotstarbeks määratud põllumajandusmaa, kuhu eluasemete rajamine on lubatud hajaasustuse põhimõttel (vt seletuskirja p 4.15, lk 43), mis esitab omakorda nõuded, et õuemaa minimaalsuuruseks on 0,2 ha ning see tuleb vastavalt MaaKatS § 18 lg-le 7 mõõdistada välja iseseisva katastriüksusena (vt seletuskirja p 4.2, lk 24-25). Samas on märgitud, et alla 1,0 ha suurust katastriüksust väiksemaks ei jagata ning sellisele kinnistule võib määrata elamumaa sihtotstarbe, kui hajaasustuspõhimõte toetab uue elamuaseme tekkimist. Täiendavalt tuleb aga arvestada, et üldplaneeringuga lubatavad minimaalsed krundisuurused erinevad piirkonniti ning täpsustatud piirkondlikud hoonestustingimused (sh Tuulevälja küla osas – vt seletuskirja p 6.5, lk 80-81) on sätestatud üldplaneeringu seletuskirja lisas 3, mille järgi on Tuulevälja külas elamumaa krundi minimaalsuuruseks 5000 m2 (vt seletuskirja lk 115-118). Neid piiranguid arvestades on ringkonnakohtule usutav, et apellant sai pärast ettekirjutuse saamist olukorda uuesti analüüsides aru, et kavandatavat ehitustegevust ei ole tõenäoliselt võimalik seadustada ning seetõttu ei
9(10)
3-17-403 olnud ehitise osaline lammutamine tingitud õigusvastase ettekirjutuse tegemisest, vaid see oli apellandi enda otsus.
17.Põhjendatud ei ole ka apellandi alternatiivne taotlus, et Rae vald peaks hüvitama temale varalise kahju vähemasti osas, mis puudutab paikvaatluse tegemise (17.08.2016) ja ettekirjutuse kättetoimetamise (23.08.2016) vahele jäänud perioodil paigaldatud ja hiljem lammutamise tõttu kasutuskõlbmatuks muutunud või kahjumiga võõrandatud ehitusmaterjalide maksumust, sest selles osas ei esine samuti piisavalt vahetut põhjuslikku seost ehitustegevuse peatamiseks antud ettekirjutuse ja ehitise lammutamise vahel, mistõttu ei oma ka tähtsust, kas vastustajale oleks põhjust heita ette viivitust ettekirjutuse andmisel või mitte.
18.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb XX apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 30.05.2018 otsus muutmata.
19.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et XX on apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 161,43 eurot (tl 139p; tl 147), kuid pole esitanud ringkonnakohtule andmeid muude apellatsioonimenetlusega seoses kantud menetluskulude kohta. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Rae vald ei ole menetluskulude kandmise kohta andmeid esitanud, mistõttu jäävad vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.