XY kaebus Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a nõusoleku andmisest keeldumise õigusvastasuse tuvastamiseks ning Keskkonnaameti kohustamiseks lahendada Otepää valla poolt 26. juunil 2018 esitatud kooskõlastamise taotlus nr 13-1.3/2462-5
Menetlusosalised
Kaebaja – XY, volitatud esindaja advokaat Villy Lopman Vastustaja – Keskkonnaamet, volitatud esindaja Maiu Paloots Kolmas isik – Otepää vald, volitatud esindaja Janno Sepp
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada XY kaebus.
2.Tuvastada Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a nõusoleku andmisest keeldumise õigusvastasus ja kohustada vastustajat lahendama Otepää valla poolt 26. juunil 2018 esitatud kooskõlastamise taotlust nr 13-1.3/2462-5.
3.Mõista Keskkonnaametilt kaebaja kasuks välja menetluskulud summas 15 eurot.
Võtta asja materjalide juurde hoonestust iseloomustavad maastikuvaated (tl-d 174-175) ja ekspertarvamuse koostajate täiendavad selgitused (tl-d 177, 180-181).
EDASIKAEBAMISE KORD JA SELGITUSED
Otsuse peale võib Tartu Ringkonnakohtule esitada apellatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 31. detsembril 2018. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184 lg 3). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9). Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb
3-18-1567 tal esitada ringkonnakohtule vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Otepää Vallavalitsus algatas 7. novembri 2016. a korraldusega nr 2-4-506 Sihva külas asuva XX katastriüksuse detailplaneeringu, kinnitas detailplaneeringu lähteseisukohad ja detailplaneeringuala piirid (tl-d 9-10p). Sama korraldusega jättis vald algatamata detailplaneeringuga kavandatud tegevuste keskkonnamõju strateegilise hindamise ja otsustas sõlmida detailplaneeringu koostamisest huvitatud isikuga halduslepingu planeeringu koostamise tellimise üleandmiseks.
2.Keskkonnaamet keeldus 6. juuli 2018. a otsusega nr 6-2/18/10744-2 nõusoleku andmiseks detailplaneeringu kehtestamiseks XX katastriüksusel (tl-d 23-25p). Keeldumise põhjused on kokkuvõtvalt järgmised. 1) XX katastriüksusele koostatud planeeringulahendus on vastuolus Otepää looduspargi maastikukaitse kaitse-eesmärkidega ning kahjustab oluliselt looduspargi kaitse-väärtusi. XX detailplaneeringuga kavandatud positsioon 1 on vastuolus Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p-s 1 ja § 14 lg-s 4 tooduga. 2) XX katastriüksuse maastiku puhul on tegemist Otepää looduspargile iseloomuliku maastikuga. Katastriüksus on reljeefne, kus vahelduvad avatud ning suletud alad. Maastikukaitselist väärtust katastriüksusele lisab ka katastriüksuse paiknemine Juusa järve kaldal. Olemasolev hoonestus Juusa järve kaldal on koondunud järve idakaldale, kus asub nii üksik- kui korterelamuid. XX katastriüksusel ei ole ajalooliselt asunud hoonestust, sh ka planeeringuga kavandatud uuel hoonestusalal positsioonil 1. Arvestades katastriüksuse kõrget maastikuväärtust kahjustab uue täiendava hoonestusala rajamine oluliselt Otepää looduspargi kaitse-eesmärke. Soovitud asukohta hoonestusala rajamine muudab oluliselt Juusa järve lõunakalda maastiku tervikpilti. 3) 2006. aastal kehtestatud detailplaneeringuga on XX katastriüksusele lubatud rajada hoonestusala pidalaga ca 2000 m2, millele on lubatud püstitada 2 hoonet ehitusaluse pindalaga kokku 350 m2 kõrgusega 7 meetrit. Käesolevaks ajaks on katastriüksusele määratud hoonestusalale väljastatud ehitusluba 2 hoone püstitamiseks ehitusaluse pinnaga kokku 155,9 m2. Kaitseala valitseja on arvamusel, et katastriüksusele ehitusõigusest huvitatu (katastriüksuse omaniku poeg) ehitamise soovi on võimalik realiseerida ilma Otepää looduspargi kaitseväärtusi kahjustamata, kui soovitud hoone püstitamiseks kasutatakse 2006. aastal XX katastriüksusele määratud hoonestusala. 4) Otepää valla üldplaneeringust tuleneb, et looduspargi territooriumil maa- ja veealade, ka tihedamalt asustatud küla aladel, täpsemate kasutamis- ja ehitustingimuste määramisel tuleb arvestada lisaks ka Otepää looduspargi kaitse-eesmärke.
3.XY ja AB esitasid 6. augustil 2018 Tartu Halduskohtule kaebuse, milles palusid kindlaks teha Keskkonnaameti menetlustoimingu, s.o 6. juuli 2018. a kirja nr 6 2/18/10744-2 "Nõusoleku andmisest keeldumine detailplaneeringu kehtestamiseks (XX katastriüksus)"
3-18-1567 õigusvastasus ning kohustada Keskkonnaametit lahendama uuesti Otepää valla poolt 26. juunil 2018 esitatud kooskõlastamise taotlust nr 13-1.3/2462-5 seoses XX katastriüksuse detailplaneeringuga. Koos kaebusega esitasid kaebajad taotluse kaasata kolmanda isikuna menetlusse Otepää valla (tl-d 1-5).
4.Tartu Halduskohus võttis 29. augusti 2018. a määrusega menetlusse XY kaebuse, tagastas AB kaebuse ning kaasas menetlusse kolmanda isikuna Otepää valla (tl-d 40-41p).
5.Otepää vald esitas 25. septembril 2018 vastuse kaebusele (tl-d 44-45).
6.Keskkonnaamet esitas 26. septembril 2018 vastuse kaebusele (tl-d 47-53).
7.Kaebaja esitas 1. novembril ja 6. novembril 2018 kohtule täiendavad seisukohad ja tõendid (tl-d 169-181).
8.Keskkonnaamet esitas 15. novembril 2018 vastuse kaebaja 1. novembri seisukohale (tl-d 182-189).
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
9.Kaebaja taotleb Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a nõusoleku andmisest keeldumise õigusvastasuse tuvastamist ning Keskkonnaameti kohustamist lahendada Otepää valla poolt
26.juunil 2018 esitatud kooskõlastamise taotlus nr 13-1.3/2462-5, põhjendades oma kaebust järgmiselt. 1) Keskkonnaameti tuginemine 2006. a kehtestatud detailplaneeringule ei ole asjakohane. Kehtestatud detailplaneeringu kehtima jäämist saab usaldada eelkõige lähiaastate jooksul. Mida enam möödub aega detailplaneeringu kehtestamisest, seda enam kahaneb isiku õigustatud ootus selle kehtima jäämise suhtes. Ilmselgelt kehtib selline usalduse põhimõte laiemalt ehk mitte ainult kinnistu omanikele. Olukorras, kus on kehtestatud üldplaneering ja isik soovib taotleda üldplaneeringus määratu elluviimist, on kaebaja poolt uue detailplaneeringu algatamise taotlemine asjakohane. Detailplaneering koostataksegi ju üldjuhul selleks, et saavutada üldplaneeringuga kavandatu elluviimine. 2) Detailplaneering on kooskõlas kehtiva üldplaneeringuga. Küsimused, kus asuvad hoonestatavad tihedamalt asustatud küla alad ja millised on sealt kruntide moodustamise põhimõtted, lahendati juba üldplaneeringus, mis on ka Keskkonnaameti poolt kooskõlastatud. Üldplaneeringut kooskõlastades andis vastustaja järelikult etteulatuvalt nõusoleku ka sellisel kujul üldplaneeringu realiseerimiseks läbi detailplaneeringu menetluse. 3) Keskkonnaamet on jätnud arvestamata asjas olulised asjaolud. Keskkonnaamet ei ole arvestanud valla esitatud maastikuarhitektide eksperthinnanguga, mis kinnitab, et detailplaneeringuga kavandatud tegevus ei ole vastuolus Otepää LKE-ga. Keskkonnaamet ei arvesta ka seda, et Otepää looduspark moodustati juba 1929. a ja eelmine kaitse-eeskiri kinnitati 1997. a. Otepää kõrgustikele iseloomulike maastike kaitse on kaitseala kaitse-eesmärk olnud juba vähemalt alates 1997. aastast, 2016. a uuendatud Otepää looduspargi kaitse-eeskirjaga kontrolliti üle eelkõige kaitstavad väärtused, täpsustati kaitsekorda ja kaitseala piiri. Järelikult ei saa Keskkonnaamet täna üldplaneeringuga kooskõlas oleva detailplaneeringuga mitte nõustudes tugineda asjaolule, et XX kinnistu detailplaneering on vastuolus maastikukaitse eesmärkidega. On mõistlikult eeldatav, et võimalikud vastuolud lahendas üldplaneeringule
3-18-1567 koostatud keskkonnamõju strateegiline hindamine, kusjuures nii üldplaneering kui keskkonnamõju strateegiline hindamine on Keskkonnaametiga kooskõlastatud. 4) Põhjendatud ei ole kohaliku omavalitsuse planeerimisautonoomia ja seeläbi inimeste õiguste täiendav piiramine tihedamalt asustatud külades või sumbkülades. Eriti arvestades asjaolu, et kehtiv Otepää LKE soosib sõnaselgelt elukeskkonna arengut. 5) Keskkonnaamet ei ole käesoleva ajani selgeks teinud seda, milline täpselt on kaebaja poolt kavandatav ehitis. Vastustaja on enda diskretsiooni teostanud selgelt ebaõigete asjaolude alusel. Sellest tulenevalt on vastustaja ebaõigesti teostanud enda diskretsiooni, hinnates asjaolusid ja kõrvutades neid Otepää looduspargi kaitse-eeskirjadega. Järelikult ei ole objektiivselt võimalik see, et vastustaja oleks saanud teostada enda diskretsiooni õigel viisil ja jõuda õiguspärase järelduseni.
10.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu. Vastustaja vastuväited on kokkuvõtvalt järgmised. 1) Kaitsealadel konkureerivad sageli erahuvid ja looduskaitselised avalikud huvid. Eesti Vabariigi põhiseaduse § 32 sätestab küll, et igaühel on õigus enda omandit vabalt vallata, kasutada ja käsutada, kuid sama paragrahv sätestab ka, et omandi valdamisel võib seadus sätestada kitsendusi. Omandit ei tohi kasutada üldiste huvide vastaselt. Seega omandi vaba valdamist, kasutamist ja käsutamist kitsendab õiguslikult selline regulatsioon, mis ei võimalda omandiõigust vabalt teostada. Seadusi, mis piiravad omandiõiguse vaba teostamist on küllaltki palju, sh LKS. Võttes kaitse alla Otepää looduspargi, on riigi huvi selle ala loodust ja maastikuväärtusi avalikes huvides säilitada ja kaitsta. 2) Keskkonnaamet on lähtunud kaitseala valitsejale menetlustoimingu tegemisel lubatud looduskaitselistest kaalutlustes ja kaalunud ka omaniku huve. Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a otsusest nähtuvad menetlustoimingu tegemise tagamaad ja otsuse põhjendused. Keskkonnaamet on lähtunud õigetest asjaoludest, vaadelnud XX kinnistu olemust ja paikemist, selgitanud Otepää looduspargi ja konkreetse kinnistuga seotud kaitse-eesmärke ning esitanud põhjendused, miks XX kinnistu hoonestamine rikub Otepää looduspargi kaitse-eesmärke ja kaitstava loodusobjekti seisundit. 3) Omaniku huvi kinnistu jagamiseks ja uue eraldiseisva hoonestusala rajamiseks ei kaalu üles Otepää looduspargi kaitse-eesmärkidega seonduvat avalikku huvi. Küll on omaniku huve kaaludes Keskkonnaamet välja pakkunud alternatiivina, et omanik saaks täiendava ehitussoovi korral XX kinnistule 2006. a detailplaneeringus ette nähtud hoonestusalal kahe hoone asemel rajada kolm hoonet. 4) Arvestades menetlustoimingu põhjendamisele esitatavaid nõudeid on vaidlustatud menetlustoiming piisavalt põhjendatud. Keskkonnaameti kohustus anda või mitte anda nõusolek detailplaneeringu kehtestamiseks tuleneb LKS-st ja Otepää looduspargi kaitseeeskirja maakorraldustoimingute tegemist ja ehitamist puudutavatest punktidest. Keskkonnaametil on õigus nõusoleku andmisest keelduda, kui see ei ole kooskõlas konkreetse kaitseala kaitse-eesmärkidega või kahjustab kaitstava loodusobjekti seisundit. 5) 2016. aastal kehtestatud kaitse-eeskirjaga ei muutunud XX kinnistul kehtiv kaitsekod võrreldes eelmise kaitse-eeskirjaga rangemaks, vaid endiselt on tegemist looduspargi piiranguvööndiga.
3-18-1567 6) Kaitse-eesmärgina esitatud säästva põllumajanduse ja elukeskkonna arengule kaasa aitamine ei tähenda iga erahuvides ehitussoovi korral uue suvila või elamu rajamise võimaldamist, vaid on sisult siiski laiem mõiste, sisaldades eelkõige avalike puhke- ja vaba aja veetmise tingimuste ning võimaluste loomist, maastikuhooldust, keskkonnaprobleemide lahendamist jpm. Elamute ehitamine teenib väga kitsalt üksikisikute huve ega paranda laiemalt elukeskkonda, pigem halvendab seda looduslike maastikuvaadete muutmise, ligipääsetavuse ning kasutamise piiramise, inimtekkeliste häiringute, lokaalse reostuskoormuse tõusu jms tõttu. 7) Keskkonnaamet ei nõustu kaebajaga, et vaadeldavus ja erinevad vaatesuunad on abstraktsed mõisted ja neid ei ole Keskkonnaameti poolt või ka muudes vaidlusega seotud dokumentides selgitatud. Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a otsuses on selgituste andmisel tuginetud Otepää looduspargi, Pühajärve pargi, Otepää hoiuala ja Hinnomäe väikekonnakotka püsielupaiga (Otepää loodusala) kaitsekorralduskavas aastateks 2017-2026 esitatule, sest kaitsekorralduskava on dokument, mis avab Otepää looduspargi kaitstava maastiku olemust ja selle kaitsega seonduvat. Kaitsekorralduskavas on peetud äärmiselt tähtsaks vaatelisuse säilitamist ja tagamist ning seda eelkõige järvedele, Vaadete säilimist on peetud tähtsaks just teedelt, sest Otepääd külastavad paljud inimesed eesmärgiga näha kaunist loodusmaastikku ja suurt osa maastikust näevad need inimesed maanteedel liikudes ja seda enamikel juhtudel autoga. Vaadete säilimist ja nendega arvestamist on oluliseks peetud ka Otepää valla üldplaneeringus. Selgelt on välja toodud, et uusehitiste asukohtade määramisel säilitatakse avatud vaated maastikule ja olulistele maamärkidele.
11.Kolmas isik nõustub kaebusega ning leiab, et see tuleb rahuldada, esitades kokkuvõtvalt järgmised seisukohad. 1) Otepää valla üldplaneeringu kohaselt on võimalik määrata XX katastriüksusele täiendav eluasemekoht, sh jagada katastriüksust. XX katastriüksus jääb üldplaneeringu järgselt tihedamalt asustatud Sihva küla alale, kus on lubatud üksiku eluasemekoha rajamine olemasolevale või moodustatavale hoonestamata katastriüksusele, mille suurus on vähemalt 1 hektar. Vastustajale kooskõlastamiseks esitatud XX katastriüksuse detailplaneeringu lahendust, selle sobivust, vaateid ja mõju kaitsealale on hinnanud erinevad asjatundjad ning jõudnud järeldusele, et detailplaneering ei kahjusta Otepää looduspargi kaitseväärtusi. 2) XX katastriüksuse detailplaneeringu eesmärk on muuta kehtivat detailplaneeringut – võimalused selleks annab planeerimisseaduse § 140 lg-d 7 ja 8. Koostatava XX katastriüksuse detailplaneeringu kehtestamisega muutub XX ja YY kinnistute detailplaneering XX katastriüksuse osas kehtetuks. Eeltoodu ei muuda midagi XX katastriüksuse detailplaneeringu kooskõlastamise mõttes, sest mitte kellelgi, sh vastustajal, ei saa olla õigustatud ootust, et ca 12 aasta vanune detailplaneering jääks kehtima esialgsel kujul. Oluline on seegi, et üldplaneering on kehtestatud 7 aastat pärast algse detailplaneeringu kehtestamist. Seega oli juba üldplaneeringu kooskõlastamise käigus teada, et pigem muudetakse varasem detailplaneering ära ning juhised sellise muudatuse osas peavad tulenema üldplaneeringust. Järelikult määratles vastustaja poolt kooskõlastatud üldplaneering ka selle, milline on tema arusaam vastava piirkonna (sh XX katastriüksuse) ehitustegevuse osas. 3) Vastavalt kehtivale üldplaneeringule on kõnealuses piirkonnas viimase 10 aasta jooksul toimunud aktiivne ehitustegevus. Piirkonna keskkond on muutunud ja on täiendavalt muutumas ning see on kooskõlas üldplaneeringuga – toimub üldplaneeringuga kavandatu realiseerimine. Võrreldavates olukordades olevaid isikuid ei saa käsitleda ebavõrdselt ja otsustada XX katastriüksuse detailplaneeringu osas erinevalt võrreldes teistega.
3-18-1567
4) Üldplaneeringu koostamise raames vähendati alasid, mis sobisid kolmanda isiku hinnangul elamuehituseks, kuid millega ei nõustunud vastustaja. Seega ei saa vastustaja täiendavalt asuda piirama kolmanda isiku planeerimispädevust ning üldplaneeringu kooskõlastamise käigus esitatud või teada olnud põhjendusega veel uuesti piirata ehitustegevust valla territooriumil.
KOHTU SEISUKOHT JA PÕHJENDUSED
12.Kohtu menetluses on XY kaebus Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a nõusoleku andmisest keeldumise õigusvastasuse tuvastamiseks ja Keskkonnaameti kohustamiseks lahendada Otepää valla poolt 26. juunil 2018 esitatud kooskõlastamise taotlus nr 13-1.3/2462-5.
13.Vaidlustatud 6. juuli 2018. a otsusega ei nõustunud Keskkonnaamet kooskõlastamiseks esitatud XX katastriüksuse detailplaneeringu kehtestamisega, kuna esitatud planeeringulahendus on vastuolus Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p-s 1 ja § 14 lg-s 4 tooduga. Otepää looduspargi kaitse-eeskirja § 1 lg 1 p 1 sätestab, et Otepää looduspargi kaitseeesmärk on kaitsta, säilitada, taastada, uurida ja tutvustada Otepää kõrgustikule iseloomulikke loodus- ja pärandmaastikke ja looduse mitmekesisust, aidata kaasa säästva puhkemajanduse ja elukeskkonna arengule ning tasakaalustatud keskkonnakasutusele. Kaitse-eeskirja § 14 lg-st 4 tuleneb, et Neitsijärve, Annimatsi, Neeruti-Käpa, Mõrtsuka, Mägestiku, Pilkuse, VanamõisaRestu ja Otepää piiranguvööndi kaitse-eesmärk on hästi säilinud pärandkultuurmaastiku elementide - alale iseloomuliku maakasutuse, piirkonnale omase asustusstruktuuri, arhitektuuripärandi ja maastikuilme - säilitamine, looduse mitmekesisuse, kaitsealuste liikide ja elupaikade kaitse ning kaitsealuste üksikobjektide kaitse.
14.Poolte vahel pole vaidlust selles, et -
-
planeeringuga hõlmatud maa-ala (XX katastriüksus) asub Otepää looduspargi territooriumil Otepää piiranguvööndis; detailplaneeringuga soovitakse moodustada 2 elamumaa krunti suurustega 1,8 ha (XX) ja 1,2 ha (pos 1). Vaatelisuse poolest on kavandatud krundid erinevad: XX on suuremas osas ümbritsetud puudega ning teede suhtes kõrgemal kohal; pos 1 krundile kavandatav hoone on kolmest küljest avatud ümbritsevale pool-avatud maastikule ja krunt on vaadeldav alast lääne poole FF, GG ja HH katastriüksustele minevalt teelt, järve teistel kallastel olevatelt kinnistutelt ning kinnistuga külgnevalt teelt; detailplaneeringu kehtestamiseks on Keskkonnaameti kooskõlastus möödapääsmatult vajalik; Keskkonnaameti keeldumine on Otepää Vallavalitsusele siduv ning taotletaval kujul on detailplaneeringu kehtestamine välistatud.
15.Vastavalt looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 p-le 5 ei või kaitsealal ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada detailplaneeringut. LKS § 21 lg 1 kohaselt on kaitseala, hoiuala, püsielupaiga ja kaitstava looduse üksikobjekti valitseja Keskkonnaamet. LKS § 14 lg 1 p 5 alusel tehtud Keskkonnaameti otsuseid käsitletakse menetlustoiminguna, mis tehakse kaalutlusotsusena. Menetlustoimingute põhjendamise nõuet ja selle ulatust ei ole haldusmenetlust reguleerivates üldseadustes eraldi käsitletud, kuid praktikas on leitud, et see tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest ning eriti halduskohtus iseseisvalt vaidlustatavaid menetlustoiminguid tuleb põhjendada isikute õiguste kaitse võimaldamiseks vajalikul määral (nt Riigikohtu 3. detsembri 2012 . a otsus asjas nr 3-3-1-47-12, p 23; 14. jaanuari 2009. a otsus asjas nr 3-3-1-62-08, p 10). Kohus on seisukohal, et Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a otsuse nr
3-18-1567 6-2/18/10744-2 puhul on tegemist menetlustoiminguga. Haldusasja lahendamiseks on kohtul vaja võtta seisukoht küsimuses, kas Keskkonnaameti kooskõlastuse andmisest keeldumine on kaebaja õigusi ning avalikke huve arvestades seaduslik ja kaalutletud.
16.Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 3 kohaselt kontrollib kohus toimingu õiguspärasust hinnates kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusõiguse reeglite järgimist haldusorgani poolt. Praegusel juhul pidi Keskkonnaamet kaaluma kaebaja kui kinnistu omaniku õigusi koosmõjus loodusobjekti kaitse eesmärgiga.
17.Vastustaja on vaidlusaluses otsuses selgitanud, et kaalutlusotsuse tegemisel lähtub valitseja kaitseala kaitse-eesmärkidest ehk planeeritud tegevus (ehitustegevus) ei tohi kahjustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitseala seisundit. Iga kaalutlusotsuse tegemisel analüüsitakse konkreetse taotluse sisu, konkreetse ala/kinnistu ja selle lähiümbruse looduslikku seisundit ja olemust, Otepää looduspargi kaitse-eesmärke (tulenevalt kaitse-eeskirjast) ning hinnatakse, kas soovitud tegevus võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitstava-eesmärgi saavutamist ja kaitstava loodusobjekti seisundit või mitte. Otsuse tegemisel arvestab kaitseala valitseja ka varem tehtud otsustega antud hoonestusõigusi ning lähtub hoonestusala mõjust maastiku tänases situatsioonis (tl 24p).
18.Vaidlusalune otsus on 5,5 lehel – 3 lehel on kirjas asjaolud (mille kohta vastustaja on vastuses kaebusele selgitanud, et see osa sisaldab XX kinnistuga seotud asjaolusid ja XX detailplaneeringuga seotud senist menetlust) ning 2,5 lehel on kirjas kaitseala valitseja seisukoht (selle osa kohta on vastustaja vastuses kaebusele selgitanud, et esitatud on õiguslikud alused, Otepää looduspargi kaitse-eesmärgid ja selgitused, mida nende all mõistetakse) (tl-d 2325p). Kohtu hinnangul on otsuses mitmeid kordusi, viiteid faktilistele ja õiguslikele alustele, nii et kokkuvõttes on kaalutlused, millest Keskkonnaamet on vaidlusalust otsust tehes lähtunud vaid järgmised: 1) planeeringulahendus on vastuolus Otepää looduspargi maastikukaitse kaitseeesmärkidega ning kahjustab oluliselt looduspargi kaitse-väärtusi (maastikukaitse); 2) XX katastriüksuse maastiku puhul on tegemist Otepää looduspargile iseloomuliku maastikuga. Maastikukaitselist väärtust lisab katastriüksuse paiknemine Juusa järve kaldal. Järved ja järvekaldad on püsiväärtused, mida on läbi aegade Otepää maastike puhul kõrgelt hinnatud. Olemasolev hoonestus Juusa järve kaldal on koondunud järve ida kaldale; 3) XX katastriüksusel ei ole ajalooliselt asunud hoonestust. Planeeritav ehitusala moodustab naaberkinnistutega Juusa järve lõuna kaldal ühe tervikliku vaatelise avatud reljeefse lageala, mis on hästi vaadeldav nii kohalikult teelt kui ka Juusa järvelt ning valdavalt selle kaldaaladelt. Täiendava hoonestusala rajamine kahjustab katastriüksuse kõrget maastikuväärtust. Ehitustegevusega (mis on pöördumatu muutus) kaasneb Otepää looduspargile iseloomulike maastike ja vaadete vähenemine; 4) ainuke võimalik hoonestusala on katastriüksusele määratud 2006. aastal kehtestatud XX ja CC kinnistute detailplaneeringuga. Ehitusõigusest huvitatu soovi on võimalik realiseerida, kui kasutatakse 2006. aastal XX katastriüksusele määratud hoonestusala; 5) Otepää valla üldplaneeringus määratud tihedamalt asustatud küla ala annab võimaluse kaaluda uue eluasemekoha rajamist, kuid see ei tohi olla vastuolus Otepää looduspargi maaalal looduspargi kaitse-eeskirjaga.
19.Kaebaja leiab, et Keskkonnaameti menetlustoiming on õigusvastane ning vastustaja on jätnud tähelepanuta olulist tähtsust omavad asjaolud. Samal seisukohal on ka kaasatud haldusorgan.
20.Vastustaja leiab, et ehitustegevusega kaasneb Otepää looduspargile iseloomulike maastike ja vaadete vähenemine. Soovitud asukohta hoonestusala rajamine muudab oluliselt Juusa järve
3-18-1567 lõunakalda maastiku tervikpilti. Kaebaja leiab, et Keskkonnaamet ei ole arvestanud kolme eksperdi poolt koostatud eksperthinnanguga, mis kinnitab, et pos 1 hoonestamine ei mõjuta maastikupilti oluliselt. Asja materjalidest nähtub, et XX katastriüksuse detailplaneeringu maastikulise osa kohta Otepää Vallavalitsuse poolt tellitud eksperthinnangu eesmärk oli hinnata, kas Otepää Vallavalitsuse 7. novembri 2016. a korraldusega nr 2-4-506 algatatud XX katastriüksuse jagamise ning ehitusõiguse seadmise detailplaneeringuga kavandatu on maastikuliselt sobiv (tl 28). Eksperdid leidsid, et senise XX katastriüksuse võib jagada kaheks ja teha kaks eluasemekohta (tl 32). Krundi pos 1 hoone saab olema krundiga piirnevalt teelt hästi vaadeldav – krundile võib ehitada ühe hoone, mis oma suuruselt oleks sobilik teeäärsesse ehituskeeluvööndist vabale alale ning mis oleks maastikku väärtustav (tl 32p).
21.Kohus nõustub kaebajaga, et Keskkonnaamet on jätnud arvestamata maastikuarhitektide eksperthinnangu. Vastustaja on 6. juuli 2018. a otsuses sellele küll viidanud, aga seda ainult otsuse asjaolude kontekstis, selgitades, et „25.01.2018 kirjaga nr 13-1.3/2462-3 esitas Otepää Vallavalitsus koostatud XX katastriüksuse detailplaneeringu veel kord Keskkonnaametile kooskõlastamiseks, kuna leidis, et Keskkonnaamet ei ole oma 04.01.2018 kirjas nr 7-9/17/73382 kordagi nimetanud kohaliku omavalitsuse üldplaneeringut ning on eiranud kirjaga kaasas olnud maastikuarhitektide eksperthinnangut.“ (tl 24). Keskkonnaameti otsusest ei selgu, mis põhjusel on kolme eksperdi poolt koostatud arvamus ja ettepanekud krundi hoonestamiseks jäetud tähelepanuta. Kahtlemata on ekspertarvamus otsuse langetamisel väga olulise tähtsusega. Seda nendib vastuses kaebusele ka vastustaja, selgitades, et eksperthinnangud on Keskkonnaametile lisamaterjaliks kaalutlusotsuse tegemisel, kuid Keskkonnaamet peab otsustamisel lähtuma kaitseala kaitse-eesmärkidest, paikvaatlusel fikseeritud konkreetsest olukorrast, varasematest kogemustest, õigusruumist, soovitud arenduste võimalikest kumulatiivsetest mõjudest ja võrdse kohtlemise printsiibist. Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks oma otsuses kõigist nimetatust lähtunud – otsuse kaalutlused ei puuduta ei eksperthinnangut, paikvaatlusel fikseeritud konkreetset olukorda, varasemat kogemust, soovitud arenduste võimalikku kumulatiivset mõju või võrdset kohtlemist. Kohus on vastustajaga nõus, et nendest kaalutlustest tulnuks Otepää valla poolt 26. juunil 2018 esitatud kooskõlastamise taotluse nr 131.3/2462-5 lahendamisel lähtuda.
22.Kohtumenetluses on vastustaja oma vastuses selgitanud, milliste eksperthinnangus esitatud väidetega ta nõustub ja millistega mitte. Muuhulgas leidis vastustaja, et eksperthinnangus on antud üksnes üldine hinnang, et kavandatava kinnistu võiks hoonestada, aga arvamuse andmisel ei ole lähtutud sellest, et planeeritud uus hoonestusala asub Otepää looduspargi territooriumil (seda asjaolu ei ole isegi mainitud). Eksperthinnangus ei ole vaadeldud ega hinnatud, et Otepää piiranguvööndi kaitse-eesmärgiks on hästi säilinud pärandkultuurmaastiku elementide, sh alale iseloomuliku maakasutuse, piirkonnale omase asustusstruktuuri ja maastikuilme säilimine. Samuti sisaldab eksperthinnang vastuolusid. Kui eksperdid leiavad, et avatud ja voogavasse maastikku ei saa sobida piirdeaiad, tekib küsimus, kuidas siiski väärindab maastikku piirdeaiast selgelt domineerivama hoone rajamine. Kohus selgitab, et erandlikel juhtudel võib kohus haldusakti kontrollimisel arvestada haldusorgani poolt kohtumenetluses esitatud kaalutlusi, kui kohus on veendunud, et haldusorgan lähtus nendest kaalutlustest haldusakti andmisel. Sellisel juhul võib kohus haldusmenetluse seaduse § 58 alusel jätta põhjendamata või puudulikult põhjendatud haldusakti tühistamata. Tõendamiskoormus küsimuses, kas kohtumenetluses esitatud põhjendus haldusakti andmisel tegelikult eksisteeris ja kas sellega arvestati, on haldusorganil (vt nt Riigikohtu 29. novembri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-29-12, p 20;
14.detsembri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-33-12, p 16; 28. oktoobri 2014. a otsus asjas nr 3-31-46-14, p 15). Kohtu hinnangul ei kinnita Keskkonnaameti seisukohad veenvalt, et
3-18-1567 Keskkonnaamet lähtus kohtumenetluses ekspertarvamuse kohta esitatud kaalutlustest juba vaidlustatud otsuse tegemisel.
23.Seda, et alal on kõrge maastikuline väärtus, ei eita ka Otepää Vallavalitsus, kuid valla arvates ei ole detailplaneeringu algatamine siiski vastuolus üldplaneeringuga (tl 10). Keskkonnaamet ei ole oma otsuses selgelt välja toonud, milles seisneb vastuolu Otepää looduspargi kaitse-eesmärgiga. Teataval määral on Keskkonnaamet ju Juusa järve ümbruses ehitustegevust lubanud (tl 9p). Kolmas isik on kohtumenetluses selgitanud, et kõnealuses piirkonnas on viimase 10 aasta jooksul toimunud aktiivne ehitustegevus (vt ka tl-d 68p, 84p). Seetõttu ei saa vastustaja võrreldavates olukordades olevaid isikuid käsitleda ebavõrdselt ja otsustada XX katastriüksuse detailplaneeringu osas erinevalt võrreldes teistega. Kohtu hinnangul tulnuks vastustajal vaidlusaluses otsuses selgitada, kas kaebaja on teistega samas olukorras ning kui on, siis miks tehakse otsus detailplaneeringu osas võrreldes teistega erinevalt.
24.Kaebaja on seisukohal, et Keskkonnaamet on kujundamas ebaõiget halduspraktikat olukorras, kus ta ei nõustu kooskõlastama detailplaneeringut, mis on koostatud tema enda juhiste järgi varasemalt koostatud üldplaneeringu alusel. Kaebaja leiab, et üldplaneeringut kooskõlastades andis Keskkonnaamet etteulatuvalt nõusoleku sellisel kujul üldplaneeringu realiseerimiseks läbi detailplaneeringu menetluse. Keskkonnaamet leiab, et üldplaneeringust ega ka muudest õigusaktidest ei nähtu Keskkonnaameti nõusolekut või automaatset luba XX kinnistu jagamiseks ja uue moodustatava kinnistu hoonestamiseks. Asja materjalidest nähtub, et üldplaneering kehtestati 1. oktoobril 2013 ja sellele andis eelnevalt nõusoleku ka Keskkonnaamet. Kohus nõustub vastustajaga selles, et üldplaneering kavandab maakasutust vaid üldisel tasemel. Samuti tuleb maa- ja veealade täpsemate kasutamis- ja ehitustingimuste määramisel järgida Otepää Looduspargi ja Pühajärve pargi kaitse-eesmärke.
25.Kaebaja leiab, et tuginemine 2006. aastal kehtestatud detailplaneeringule ei ole asjakohane ega oma õiguslikku tähendust. Kohus ei nõustu kaebaja selle väitega. Asjaolu, et XX kinnistuga seotud detailplaneering on kehtestatud juba 2006. aastal, ei tähenda seda, et detailplaneering on aegunud. Riigikohus on kaebaja poolt viidatud 8. mai 2014. a otsuses asjas nr 3-3-1-9-14 tegelenud detailplaneeringu kehtimajäämisega seotud õiguspärase ootusega. Viidatud asjas tunnistati detailplaneering kaebaja kahjuks osaliselt kehtetuks ning vaidlus käis selle üle, kas detailplaneering tunnistati osaliselt kehtetuks ülekaalukast avalikust huvist tulenevalt ja kas kaebaja saab tugineda detailplaneeringu kehtima jäämise usaldamisele. Riigikohus leidis otsuse p-s 20, et planeerimisseaduse (PlanS) § 9 lg‐t 1 ja § 27 lg‐t 1 tuleb koostoimes mõista selliselt, et need jätavad planeeringu kehtimajäämisest huvitatud kinnistuomanikule õigustatud ootuse, et tal on vähemalt lähiaastate jooksul pärast detailplaneeringu kehtestamist mõistlik võimalus detailplaneeringus sätestatud krundi ehitusõigus realiseerida.
26.Keskkonnaamet on oma otsuses selgitanud, et üldplaneeringus määratud tihedamalt asustatud küla ala annab küll võimaluse kaaluda uue eluasemekoha rajamist, kuid see ei tohi olla vastuolus katastriüksust hõlmava 2006. a kehtestatud detailplaneeringuga. Kohus nõustub kaebaja ja kolmanda isikuga, et on ilmselge, et uus detailplaneering algatatigi selleks, et vastavalt PlanS ette nähtud korrale muuta vananenud detailplaneeringut. PlanS § 29 lg 1 kohustab kohalikku omavalitsust muu hulgas detailplaneeringuid üle vaatama ning kaaluma vajadust neid muuta või kehtetuks tunnistada. Kohalikul omavalitsusel õigus ka realiseerimata detailplaneering vähemalt neli aastat pärast kehtestamist ümber vaadata.
3-18-1567
27.Otepää valla üldplaneeringu maakasutusplaanilt (tl 7) ilmneb ja poolte vahel puudub ka vaidlus, et XX kinnistu jääb Juusa järve tihedamalt asustatud küla alale, kus on lubatud eluasemekoha rajamine katastriüksusele, mille suurus on vähemalt 1 ha. Nõustuda saab vastustajaga, et Otepää valla üldplaneering, 2006. a XX kinnistuga seotud detailplaneering, Otepää looduspargi kaitse-eeskiri, ega muud dokumendid ei näe ette, et Otepää valla üldplaneeringu maakasutuskaardil tihedamalt asustatud küladena märgitud aladel on võimalik kinnistu jagamine looduskaitseseaduses sätestatut arvestamata. Samas ei olnud kohtu hinnangul seadusandja mõte siiski täielikult välistada ehitamist kaitseala piiranguvööndis, sest vastupidine seisukoht muudaks asjatuks kõik kaitseala valitsejale esitatavad kooskõlastamise taotlused. LKS § 14 lg 2 kohaselt tuleb igal konkreetsel juhul kaitseala valitsejal kooskõlastuse andmise kaalumisel hinnata, kas kavandatav ehitustegevus võib kahjustada kaitstava loodusobjekti seisundit või kaitse-eesmärgi saavutamist. Kohtu hinnangul ei ole seda piisavalt hinnatud.
28.Vastustaja on leidnud, et hoonestuse rajamine suleb väärtuslikud vaated ja hoonestus jääb maastikus domineerima ehk rikub Juusa järve lõunakalda kõrge maastikulise väärtusega looduse tervikpilti oluliselt (tl 86). Kohus nõustub kaebajaga, et Juusa järvelt vaadatuna jäävad maastikku ilmestama DD ja EE kinnistute hoonestus, mis Juusa järve poolt vaadatuna jäävad kavandatava hoonestusala taha (tl-d 7, 13p, 18, 21, 30p, 72, 174-175). Seega ei saa nõustuda vastustajaga, et uushoonestus kaebaja soovitud uues asukohas järve lõunakaldal laiendaks, mitte ei tihendaks, küla hoonestatud ala. Juba täna ilmestavad vaadet olemasolevad hooned (170p). Avalikel teedel liikudes on enamus elamuid nähtaval, maastikul (sh ka üle järve) eri suundades vaadeldes sõltub hoonete nähtavus tänu pool-avatud maastikule vaataja ja hoone asukohast (tl 30p). Samuti nõustub kohus kaebajaga, et erinevad vaatesuunad peavad olema määratud läbipaistvalt ja objektiivselt arusaadavalt. Ei saa mõistlikult eeldada, et igast suunast ja asukohast saab ja tuleb ühiskonnas mõistlikult toimuvat arengut mitte arvestades „külmutada“ vaated igaveseks.
29.Kuigi toimiku materjalidest nähtub, et vastustaja on varasemas menetluses esitanud lisakaalutlusi seoses XX katastriüksusel uue ehitusala moodustamise võimalikkusega, ei ole kohtule arusaadav, et nendest kaalutlustest lähtus vastustaja ka vaidlusalust otsust tehes. Nii on Keskkonnaamet 29. augusti 2016. a kirjas nr 7-9/16/9843-2 Otepää Vallavalitsusele selgitanud, et ökoloogilisest seisukohast asub ehitusala rohevõrgustiku alal, mis vähendab Juusa järve kõrge väärtusega ökotoni pindala ning suurendab keskkonnariske Juusa järve seisundi halvendamiseks. Siinse vahelduva maastiku miljööväärtuse säilimise seisukohast ühed kõige tundlikumad kohad ehitustegevuse mõttes on järvede kaldad ja kuplite laed, kuna nendele rajatud objektid mõjutavad maastikuvaateid enim, samuti on just järvesilmad ühed olulisemad maastiku ilmestajad/kaunistajad (tl 74). Samuti on Keskkonnaamet 9. veebruari 2018. a vastuses nr 7-9/17/7338-4 Otepää Vallavalitsusele selgitanud, et kavandatav uus ehitusala XX katastriüksusel asub maastikukaitseliselt väärtuslikul alal ja kahjustab selle maastikulisi (vaateline, ökoloogiline ja rekreatiivne) väärtusi (81p). Kohtupraktikas on leitud, et iga diskretsiooniotsus on eelduslikult eriline ja ainukordne, mistõttu ei saa diskretsiooniotsuse põhikaalutlused reeglina sisalduda üheski varasemas dokumendis, vaid peavad sisalduma haldusaktis; viitamine menetluses esitatud dokumentidele abstraktselt ei võimalda menetlusosalistel ega kohtul üheselt aru saada, millised olid haldusakti andja kaalutlused, ega sunni haldusorganit otsustamisel kõiki poolt- ja vastuargumente läbi mõtlema; teisele dokumendile viidates peab lõppkokkuvõttes olema arusaadav, milline selles dokumendis sisalduv informatsioon kujutab endast osa haldusakti põhjendusest (Riigikohtu 3. detsembri 2012. a otsus asjas nr 3-3-1-47-12 (p 15) ja 15. oktoobri 2013. a otsus asjas nr 3-3-1-35-13, p 25). Need seisukohad on asjakohased ka praeguses haldusasjas.
3-18-1567
30.Eeltoodust tulenevalt rahuldab kohus XY kaebuse Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a nõusoleku andmisest keeldumise õigusvastasuse tuvastamiseks. Praeguses asjas on Keskkonnaameti otsus tähtsusega, mis määrab detailplaneeringu kehtestamise lubatavuse sisuliselt. Seega peab selline otsus olema väga arusaadavalt ja selgelt põhjendatud. Kohtu hinnangul see nii ei ole. Vastustaja on kohtumenetluses esitanud küll täiendavad põhjendused, kuid kohtule ei ole üheselt arusaadav, et nendest põhjendusest lähtus vastustaja ka vaidlusaluse menetlustoimingu tegemise ajal.
31.Kaebaja on kohtule esitanud ka kaebuse Keskkonnaameti kohustamiseks lahendada Otepää valla poolt 26. juunil 2018 esitatud kooskõlastamise taotlus nr 13-1.3/2462-5. Kohustamiskaebus tuleb rahuldada, sest kohus tuvastas eelnevalt Keskkonnaameti 6. juuli 2018. a nõusoleku andmisest keeldumise õigusvastasuse. Riigivastutuse seaduse § 6 lg 1 sätestab, et isik võib nõuda haldusakti andmist või toimingu sooritamist, kui avaliku võimu kandja on kohustatud haldusakti andma või toimingu sooritama ja see puudutab isiku õigusi. Kohustamisnõude rahuldamise eelduseks on haldusakti või toimingu õigusvastasus (Riigikohtu halduskolleegiumi otsus kohtuasjas nr 3-3-1-62-09, p 11). Kohus nõustub vastustajaga, et Keskkonnaamet ei saa uuel otsustamisel jätta kõrvale konkreetse juhtumiga seoses tuvastatud ja looduskaitsega seotud asjaolusid.
32.Vastavalt HKMS § 108 lg-tele 1 ja 8 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kolmanda isiku menetluskulud hüvitab tema poole vastaspool samade reeglite järgi nagu poolele. Sellest sättest tulenevalt kannab kaebaja menetluskulud vastustaja. HKMS § 109 lg 1 sätestab, et menetluskulude väljamõistmiseks esitatakse kohtule enne kohtuvaidlusi menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid. Kirjalikus menetluses esitatakse menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid kohtu poolt määratud tähtaja jooksul. Kuludokumentide ja menetluskulude nimekirja esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. Kaebaja taotles asjas enda menetluskuluna vaid riigilõivu vastustajalt väljamõistmist (tl 171p). Ka Keskkonnaamet ei vaidle vastu kaebuse rahuldamise korral kaebaja tasutud riigilõivu väljamõistmisele Keskkonnaametilt (tl 188). Kohus leiab, et 15 euro suurune riigilõiv (tl 34) tuleb vastustajalt kaebaja kasuks välja mõista. Kolmanda isiku võimalikud menetluskulud jäävad ta enda kanda, kuna ta ei ole esitanud vastavaid kuludokumente. (allkirjastatud digitaalselt) Kadri Palm kohtunik
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.