Planeerimine ja ehitus › Planeeringud

Mõista OÜ-lt Energiasalv (registrikood 11549002) Jõelähtme valla kasuks välja 10 (kümme) eurot apellatsioonkaebuselt tasutud riigilõivu katteks.

Ülejäänud osas jätta menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes nende endi kanda.

EDASIKAEBAMISE KORD

Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 22. oktoobril 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).

ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK

3-16-1099 käsitlemisega seonduvalt on küsitud kooskõlastust ka Keskkonnaametilt (KeA). 18.08.2014 toimunud töökoosolekul leidis Jõelähtme vald, et raudteelahendust ei saa arutada enne, kui OÜ Energiasalv esitab kirjalikud vastused ekspertiisis väljatoodud märkustele ja ettepanekutele. OÜ Energiasalv esitas 29.08.2014 vastused raudtee-ekspertiisis tõstatatud küsimustele ja 15.01.2015 joonise raudteelahenduse täiendamiseks. 26.02.2015 toimus töökoosolek, kus lepiti kokku, et planeerija esitab vallale DP korrigeeritud versiooni, mille vald esitab koos KSH aruande ja põhjavee uuringute lähteülesandega KeA-le ja KKM-le kooskõlastamiseks ning pärast seda esitab vald DP kooskõlastamiseks Tehnilise Järelevalve Ametile (TJA). 11.03.2016 toimus DP teemaline koosolek, millel OÜ Energiasalv soovis Jõelähtme vallalt selget otsust, kas DP-d menetletakse edasi või mitte. Koosolekul jõuti järeldusele, et pärast korrigeeritud KSH aruande ja DP seletuskirja ning KKM-i vastuse saamist saab Jõelähtme vald esitada DP koos KSH aruande projektiga KKM-le ja KeA-le kooskõlastamiseks ning seejärel TJA-le loa saamiseks avaliku veekogu koormamiseks kaldaga püsivalt ühendatud ehitisega, kusjuures selle loa saamise järel saab asuda kaaluma DP vastuvõtmist. KKM märkis 22.03.2016 vastuses Jõelähtme vallale, et uuringute osas tuleb lähtuda täiendatud KSH-st, mille kohaselt tuleb KMH läbi viia projekteerimise staadiumis. KMH ja muude uuringute läbiviimise põhjal selgub, kas taotletavasse kohta on võimalik anda ehitusluba elektrijaama rajamiseks.

3-16-1099 Lisaks mõistis halduskohus vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulud 229,43 eurot seoses tuvastamiskaebuse rahuldatud osaga ja 4622,50 eurot seoses kohustamiskaebuse menetluse lõpetamisega ning jättis vastustaja menetluskulud tema enda kanda. Planeeringu vastuvõtmine ja kehtestamine on ulatusliku kaalutlusõigusega otsustused, mistõttu tuleb huvitatud isikul arvestada, et planeeringumenetluse kulud võivad osutuda asjatuteks. Selliste kulude tekkimine on kaebaja äririsk, mida kohalik omavalitsus DP menetlejana reeglina hüvitama ei pea. Samas ei saa välistada, et menetleja nõuab põhjendamatute toimingute tegemist või viivitab menetluses põhjendamatult, millega kaasnevad kulud võivad olla käsitletavad huvitatud isikule tekkinud varalise kahjuna, mille tekkimine ei ole seotud planeeringu kehtestamise või kehtestamata jätmise otsusega. Kuigi huvitatud isikul on õigus selliste toimingute tegemisest ja/või sellega kaasnevate kulude kandmisest keelduda, kuulub esmaste õiguskaitsevahendite kasutamise küsimus olemuslikult kahju hüvitamise vaidlusesse. Praegusel juhul tuleb hinnata, kas vastustaja on alusetult nõudnud kaebajalt täiendavate toimingute tegemist ning kas DP vastuvõtmise üle saanuks otsustada oluliselt varem. Kaebajale kahju tekkimise võimalikkust ei saa välistada, mistõttu on tuvastamisnõue lubatav. Vaidlus puudub selles, et PlanS § 139 lg-s 2 sätestatud 3-aastane tähtaeg planeeringu kehtestamise või kehtestamata jätmise otsustamiseks praeguses asjas ei kohaldu. Planeeringust huvitatud isikul oli siiski ka enne 01.07.2015 õigus nõuda, et kohalik omavalitsus viiks planeerimismenetluse lõpule mõistliku aja jooksul. Haldusakti andmisega viivitamine on õigusvastane, kui menetluse nõuetekohase läbiviimise korral oleks haldusakt olnud võimalik anda oluliselt varem. Mõistlik menetlusaeg sõltub konkreetse planeeringu mahust ja keerukusest, erinevate kooskõlastuste vajalikkusest, eriteadmisi nõudvate küsimuste rohkusest ning erinevate huvidega arvestamise vajadusest, samuti huvitatud isiku enda käitumisest menetluses. Vastustaja algatas vaidlusaluse DP menetluse 01.07.2010 ja otsustas 13.10.2016 jätta selle vastu võtmata. Kaebaja väidab vastustaja viivituse õigusvastasust alates 05.07.2013. Tallinna Ringkonnakohus leidis 05.10.2016 määruses, et vaidlusaluse DP menetlus on tavapärasest keerukam ja mõistlik menetlusaeg sellises menetluses ületab kolme aastat. Lisaks märkis ringkonnakohus, et menetlustoimingute ulatus ja intensiivsus aastatel 2012–2015 ei viita, et menetluses oleks toimunud põhjendamatu viivitus. Seejuures on planeeringumenetluses lahendatavate küsimuste ring alates 2013. a lõpust mõnevõrra teisenenud, tulenevalt erinevate haldusorganite seisukohtade muutumisest ja täpsustumisest. Maa-amet märkis 12.06.2013 kirjas, et DP-s ei ole käsitletud, mil moel on kavandatud tegevuste korral jätkuvalt tagatud põhjavee (st kogu Põhja-Eestis kasutatava Kambriumi-Vendi põhjaveekogumi) hea kvaliteet, sh jaama sulgemise korral, kuivõrd ehitist ei ole tõenäoliselt hiljem võimalik likvideerida. Maa-amet palus vastustajal konsulteerida KeA ja KKM-ga, kas kavandatava vee erikasutuse mõju põhjaveekihile on võimalik ja otstarbekas hinnata ehitusloa väljastamise ajal või on põhjendatud hinnata mõju põhjaveele juba DP koostamise ajal. KKM märkis 05.07.2013 kirjas vastustajale, et kavandatava tegevuse võimalikku mõju põhjaveele tuleb hinnata DP koostamise ajal. Kuigi kaebaja väitel oli 2013. a juuliks selge, et põhjaveeuuringuid ei tule teha DP koostamise käigus, jääb arusaamatuks, miks pöördus OÜ Energiasalv 10.09.2013 KKM poole taotlusega lubada põhjaveeuuringud teha alles ehitusprojekti koostamise, mitte DP koostamise ajal. KKM vastas sellele 07.07.2014 kirjaga nr 11-17-5054-6, et kavandatava tegevuse mõju põhjaveele tuleb hinnata DP koostamise ajal. Alles Eesti Põhjaveekomisjoni 08.04.2015 koosolekul otsustati mitte siduda DP kehtestamist põhjaveeuuringute läbiviimisega, vaid teha need projekteerimise staadiumis. Seejärel esitati vastustajale 27.10.2015 täiendatud DP projekt koos täiendatud KSH aruandega. Eeltoodu põhjal ei saanud põhjaveeuuringute küsimus olla selge juba 2013. a suvel ning vastustaja toimingud seoses põhjaveeuuringute küsimuse selgitamisega olid põhjendatud. Alles 2015. a 4(18)

3-16-1099 suvel sai selgeks, et vastavad uuringud võib jätta ehitusprojekti staadiumisse. Vastustajale ei saa heita ette viivitust, mis tekkis riigi haldusorganite (KKM, KeA ja Eesti Põhjaveekomisjon) poolt seisukohtade kujundamisel kuni 2015. a juulini. Kaebaja on ise sõlminud algselt lepingu, et KSH tehakse KMH detailsusastmes. Kuigi DP vastu võtmata jätmise otsusest nähtuvalt on vastustaja jäänud seisukohale, et mõjusid põhjaveele tuleks hinnata DP menetluses, ei ole nimetatud otsuse õiguspärasus praeguse vaidluse esemeks. Vastustajal oli igal juhul kohustus selgitada eelnevalt välja kooskõlastavate haldusorganite seisukohad. DP lähteülesandes (p-d 6.4, 6.5, 7.6) on peetud oluliseks, et DP sisaldaks juurdepääsude ja teede lahendust planeeritaval alal ning lahendatud oleks tehnovarustus ja ettenähtud ehitusaegsed maavaravaru kaevandamised ja selle laadimised transpordivahenditesse siseruumides (vältimaks tolmu ja müra). Vaidlus on selles, kas vastustaja nõudis põhjendamatult liiga detailse lahenduse esitamist, mille nõudmine olnuks põhjendatud alles projekti staadiumis. Vastustaja on selgitanud (sh tellitud ekspertiisi abil), miks kaebaja esitatud raudteelahendus ei sobinud. Kuna planeeringualast väljapoole oli kavandatud ka teisi raudteeharusid, tuli nendega arvestada (mh olukorras, kus kavandada tuli ka siseruumides laadimiseks sobiv ehitis), mis eeldas ala kitsaste ruumiliste ja keeruliste maastikuliste tingimuste tõttu piisava täpsusastmega lahenduse esitamist juba DP-s, et hinnata lähteülesandes püstitatu täitmise võimalikkust ja lahenduse realiseeritavust. Vastustaja on seda nõuet mõistlikult põhjendanud. Ekspertiis valmis 06.05.2013 ja kaebaja vastas selles tõstatatud küsimustele 29.08.2014. Raudteelahendust arutati 01.10.2014 koosolekul, kus leiti, et mõningaid küsimusi saab täpsustada projekteerimisfaasis, ning kaebaja esitas 15.01.2015 joonise raudteelahenduse täiendamiseks. Kohtule ei nähtu, et vastustaja oleks nimetatud küsimuse menetlemisel õigusvastaselt viivitanud. Menetluse käigus on tulnud DP-d ja KSH-d korduvalt täpsustada ja täiendada ning neid omavahel kooskõlastada. DP koostaja palus 15.02.2016 e-kirjas DP-d materjalide täpsustamise vajaduse tõttu mitte menetlusse võtta. Sellises olukorras ei ole põhjendatud heita vastustajale ette menetluse venitamist märgitud ajavahemikul. Küsimuse sellest, kes vastutab elektrijaama arendaja tegevuse võimaliku lõppemise korral keskkonnakahjude tekkimise vältimise või kõrvaldamise eest, võinuks vastustaja tõstatada juba DP menetluse algatamisel, kuigi tegemist ei ole otseselt planeeringulise küsimusega. Samas ei eelda DP algatamine, et kõik küsimused peaksid olema juba selged. Kaebajal lasub endal kohustus hinnata projekti teostatavust ja sellega kaasnevaid äririske. Kohalik omavalitsus saab DP realiseeritavuse ja sellega kohalikule omavalitsusele kaasnevate võimalike kohustuste küsimuse üle otsustada hiljemalt DP kehtestamisel. DP algatati riigi äriühingule AS Tallina Sadam kuuluvale maa-alale ja tema taotluse alusel. Elektrijaam oli kantud Euroopa ühishuvi projektide nimekirja, millest võib järeldada, et seda peeti ka siseriiklikult oluliseks projektiks. Kaebajal oli Majandus- ja Kommunikatsiooniministeeriumiga (MKM) koostööleping, millele on viidatud KSH aruandes, kuid mida vastustajale ei esitatud. Jõelähtme vallale ei saa mõistlikult ette heita, et ta ei asunud vastutuse küsimust selgitama juba DP algatamise faasis, vaid eeldas põhjendatult, et projekti taga on riigi huvi. Asjaolu, et maa-alune rajatis ei oleks hiljem tõenäoliselt likvideeritav ja mõjutaks kogu Põhja-Eesti põhjavett, selgus alles menetluse kestel. Seega tekkis kohalikul omavalitsusel põhjendatud kahtlus DP realiseeritavuse ja avalikele huvidele vastavuse osas. Vastavad päringud võinuks vastustaja saata koheselt pärast Maa-ameti 12.06.2013 kirjas probleemi tõstatamist, kuid olukorras, kus kaebaja soovis menetluse jätkamist, ei saa vastustajale ette heita õigusvastast viivitust planeeringumenetluse läbiviimisel. Samuti omab tähtsust, et pädevad riigiasutused leidsid 2015. a juulis, et põhjaveeuuringud võib lükata projekteerimise etappi. Vastutuse küsimus tuli välja selgitada hiljemalt DP vastuvõtmise otsustamise ajaks ning kuigi vastustaja on 04.06.2013 märkinud, et DP koostamine on lõpusirgel, ei välistanud see täiendavate toimingute tegemist pärast uute tähtsust omavate asjaolude selgumist. MKM teatas 30.11.2015 vastustajale, et tegemist on 5(18)

3-16-1099 ettevõtja riskivastutusega ja AS Tallinna Sadam teavitas 06.01.2016, et tema vastutust ei võta. Jõelähtme vallale pidi hiljemalt 11.03.2016 töökoosolekul selguma, et riik ega AS Tallinna Sadam ei võta vastutust võimalike keskkonnakahjude vältimise või hüvitamise osas juhul, kui kaebaja tegevus peaks lõppema või kaebaja ei ole võimeline vastutama. Hilisemate täiendavate päringute tegemine selles küsimuses oli tarbetu ning OÜ Energiasalv nõudis selgelt otsust DP vastuvõtmise ja kehtestamise või planeeringumenetluse lõpetamise kohta. Vastava haldusakti ettevalmistamiseks ja menetlemiseks võinuks kuluda ca üks kuu, mistõttu oli vastustaja DP menetluses õigusvastases viivituses alates 11.04.2016–13.10.2016. Kuna kohtusse pöördumise hetkeks oli vastustaja olnud õigusvastases viivituses ligi kaks kuud ning kohtusse pöördumise hetkeks ei olnud isegi alustatud DP vastu võtmata jätmise otsuse ettevalmistamist, võib viivituse lõpetamise lugeda tingituks kaebuse esitamisest. Põhjendatud õigusabikuluks kohustamisnõude osas on 2800 eurot perioodil 30.03.2016–01.06.2016 ja 1800 eurot perioodil 07.06.2016–17.10.2016, lisaks riigilõiv 22,50 eurot. Tuvastamisnõudega seotud õigusabikulud tuleb välja mõista vastavalt kaebuse rahuldamisele ligi 6% ulatuses. Vastustaja menetluskulud jäävad tervikuna tema enda kanda, sest kohustamisnõude osas puudub nende väljamõistmiseks õiguslik alus ja tuvastamisnõude osas ei välju vaidlus haldusorgani igapäevase tegevuse raamidest.

MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS

3-16-1099 elektrijaama ehitiste ohutuse eest, ning 11.03.2016 seisuga ei olnud selle kohta laekunud ühegi ministeeriumi vastust, siis oli hädavajalik pöördumiste tegemine ka pärast 11.03.2016. Täiendavalt on halduskohus jätnud tähelepanuta, et 11.03.2016 esitati Jõelähtme Vallavalitsusele DP viimane projekt, mis tuli vastustajal läbi vaadata ning 21.04.2016 toimunud töökoosolekul otsustati küsida täiendavaid selgitusi raudteelahenduse koostanud AS-lt Teede REV-2 (seda tehti 29.04.2016) ning KSH aruande koostaja kohustus viima KSH aruande vastavusse DP projektiga. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks on need toimingud vaadeldavad õigusvastase viivitusena DP menetlemisel. Halduskohus leidis paljasõnaliselt, et DP vastu võtmata jätmise otsuse eelnõu koostamiseks ja menetlemiseks võinuks kuluda umbes üks kuu, kuid DP keerukust ja mahukust arvestades ei oleks see tähtaeg olnud kuidagi reaalne. Vastustaja pidi pärast MKM-i 03.06.2016 ja RahM-i 06.06.2016 kirjade saamist esmalt analüüsima, kuidas on kõige otstarbekam DP menetlust jätkata (s.o jõudma PlanS v.r § 18 lg 1 teist lauset arvestades selgusele, kas DP vastab Jõelähtme valla ruumilise arengu eesmärkidele ja kas DP on kooskõlas õigusaktidega). Kaalutlusõiguse nõuetekohaseks teostamiseks ja ärakuulamise kohustuse täitmiseks palus vastustaja 04.07.2016 kirjaga kaebajalt, RahM-lt, KKM-lt, MKM-lt ja AS-lt Tallinna Sadam 30 päeva jooksul seisukohti, millised oleksid DP vastu võtmata jätmise tagajärjed. Jõelähtme valla ehitusmääruse § 12 lg 1 kohaselt oli DP vastu võtmata jätmine Jõelähtme Vallavolikogu pädevuses. Volikogu istungid toimuvad reeglina üks kord kuus ning juulikuus istungit ei toimu. Jõelähtme Vallavalitsus valmistas 2016. a augustis ette DP vastu võtmata jätmise otsuse eelnõu, mille arutamine oli kavandatud volikogu 15.09.2016 istungile. Samal päeval sai vastustaja kaebajalt täiendavad seisukohad DP vastu võtmata jätmise otsuse eelnõu kohta, mistõttu piirduti volikogu istungil üksnes eelnõu esimese lugemisega. OÜ Energiasalv esitas 26.09.2016 lõplikud seisukohad Jõelähtme valla 19.09.2016 kirjas toodud täiendavatele küsimustele ning Jõelähtme Vallavolikogu otsustas 13.10.2016 istungil jätta DP vastu võtmata. Kokkuvõttes ei ole vald DP menetlemisega õigusvastaselt viivitanud. Halduskohtu otsuses pole selgelt märgitud, millise ajani on vastustaja olnud õigusvastases viivituses. Samuti on halduskohus kohtuotsuse resolutsioonis tuvastanud Jõelähtme Vallavalitsuse väidetava õigusvastase viivituse, kuigi DP vastu võtmata jätmise otsustas Jõelähtme Vallavolikogu. Halduskohus on ebaõigesti mõistnud vastustajalt kaebaja kasuks välja kohustamisnõudega seotud menetluskulud, asudes põhjendamatult seisukohale, et DP vastu võtmata jätmine oli tingitud kaebuse esitamisest. Tegelikult otsustati DP jätta vastu võtmata eelkõige põhjusel, et MKM-i 03.06.2016 kirjast ja RahM-i 06.06.2016 kirjast nähtuvalt ei olnud riik nõus võtma vastutust elektrijaamaga seotud riskide eest. Kui riik oleks nõustunud vastutama, ei oleks DP menetluse jätkamine olnud välistatud. Vaidluse keerukust ja spetsiifilisust arvestades olnuks põhjendatud mõista kaebajalt välja ka vastustaja õigusabikulud vastavalt kaebuse rahuldamata jäetud osale. DP-ga kavandatud elektrijaama näol oli tegemist maailmas ainulaadse projektiga, mistõttu ei saa sellega seonduv vaidlus kuuluda haldusorgani põhitegevusse.

3-16-1099 ja kogu riigipoolse vastutusega seotud kirjavahetus oli eesmärgipäratu. Ka pärast 11.03.2016 toimunud kirjavahetus ei andnud vastustajale mingit sisuliselt uut infot riigipoolse vastutuse kohta. Riigiasutustele saadetud kirjad ei saanud isegi teoreetiliselt anda uut infot riigi avalikõigusliku vastutuse kohta ehitusobjektiga seotud tagajärgede eest, sest need saavad tuleneda vaid seadusest. Seega saanuks asjakohane olla vaid järelepärimine seoses lepingulise vastutusega, mille osas AS Tallinna Sadam kinnitas juba 06.01.2016 kokkuleppe puudumist. Väited seoses OÜ Energiasalv ja MKM vahelise kokkuleppega ei ole asjakohased, sest KSH aruandes pole kunagi viidatud võimalike ettevõtja riskide ülevõtmisele riigi poolt. Riik on aastate jooksul väljendanud üksnes huvi pump-hüdroakumulatsiooni elektrijaama vastu ja põhimõttelist toetust projekti elluviimisele, kuid ei ole võtnud üle ettevõtja arendustegevusega seotud riske. Halduskohus märkis õigesti, et 11.03.2016 koosoleku ajaks oli vastustajal olemas MKM-i selgitus, et riigil puuduvad kaebajaga kehtivad kokkulepped. Väites, et kõik hilisemad päringud olid asjakohased, pole Jõelähtme vald samas selgitanud, millisel õiguslikul alusel ta riigi vastutuse olemasolu kogu DP menetluse vältel üldse eeldas. Hiljemalt 11.03.2016 pidi vastustaja kaotama ka igasuguse (eksliku) ettekujutuse, et esineb mingi lepinguline alus riigi vastutuseks eraettevõtte tegevusega seotud riskide eest. DP menetlus ei olnud pärast 11.03.2016 eesmärgipärane, sest põhilahenduse seisukohalt üksnes ebaolulisi täpsustusi sisaldanud DP viimase projekti esitamine ei põhjenda toimunud viivitust. DP menetlus ei olnud pärast 11.03.2016 eesmärgipärane, sest põhilahenduse seisukohalt üksnes ebaolulisi täpsustusi sisaldanud DP viimase projekti esitamine ei põhjenda toimunud viivitust. DP vastuvõtmise üle otsustamiseks vajalikes küsimustes ei toimunud DP lahenduses ega dokumentides sisulisi muutusi pärast 2013. aastat. Vastustaja ei ole sisuliselt põhjendanud, miks ei oleks otsuse tegemine olnud võimalik halduskohtu nimetatud ühekuulise tähtaja jooksul või vähemalt järgmisel plaanilisel volikogu istungil, mitte alles 2016. a oktoobris. Kuna HKMS § 17 lg 1 kohaselt on vastustajaks kohaliku omavalitsuse üksus tervikuna ja DP menetlust viis sisuliselt läbi vallavalitsus, siis on halduskohtu tuvastatud viivitus omistatav nii Jõelähtme vallale tervikuna kui ka vallavalitsusele. Halduskohus leidis põhjendatult, et DP vastu võtmata jätmise otsuse tegemise ajendiks oli kaebuse esitamine, millele viitab selgelt asjaolu, et kaebaja oli varasemalt korduvalt tulutult nõudnud otsuse vastuvõtmist.

3-16-1099 analüüsid olid hiljemalt alates 05.07.2013 sellised, mis väljusid DP menetluse esemest. Pelgalt menetlustoimingute paljususest ei saa järeldada nende vajalikkust ja asjakohasust. Menetluse käigus selgus, et nii põhjaveeuuringute kui ka raudteelahenduse küsimustes oli vastustaja poolt nõutud detailsusaste põhjendamatu ning neid teemasid ei olnud pärast 2013. a kevadel toimunud DP kooskõlastamist põhjust uuesti avada. Põhjaveeuuringud sõltuvad tehnilisest lahendusest ja tuleks teha loamenetluses. Eesti Põhjaveekomisjon jõudis 08.04.2015 lõplikult järeldusele, et kõigi keskkonnaküsimuste lahendamine ei ole ühes etapis võimalik ning kõik geoloogilised ja hüdrogeoloogilised uuringud tuleb teha pärast DP kehtestamist projekteerimise ja ehitusloa taotlemise käigus. Sama oli vastustajale juba 25.07.2013 kirjas nr HJR 6-5/13/11267-17 kinnitanud KeA, kes oli 24.05.2013 kirjaga nr HJR 6-5/13/11267-13 ka DP kooskõlastanud. Seega ei kuulunud vee erikasutuse täpsema mõju hindamine DP esemesse ning järelikult ei saanud põhjaveega seonduva küsimuse korduv tõstatamine olla õiguspärane alus DP vastuvõtmise üle otsustamisega viivitamiseks. KSH koostamise leping ei kohustanud teostama mh põhjaveeuuringuid KMH täpsusega, vaid nii PlanS v.r § 9 lg 2 p 8 kui ka lähteülesande p 6.3 kohustasid üksnes määrama keskkonnatingimused kavandatu elluviimiseks ja ehitised, mille ehitusprojekti koostamisel on vaja läbi viia KMH. Ehitusprojekti detailsusega raudteelahendus DP-s muudaks võimatuks hiljem terviklikust projektist lähtudes sobivaima lahenduse valiku. Raudteeprojekti täpsustamise küsimus ei olnud planeerimismenetluse raames asjakohane. DP lähteülesande p 7.6 nägi küll ette kaevandamise ja laadimise kavandamise siseruumides, kuid ei seadnud ülesandeks lahendada DP menetluses kõiki laadimisraudtee ehituslik-tehnoloogilisi küsimusi ehitusprojekti täpsusega. Sellist nõuet ei tulene ka DP lähteülesande p-dest 6.4 või 6.5, mis nõuavad juurdepääsuteede lahendamist liiklusskeemi ja juurdepääsuõiguste tasandil ning tehnovõrkude koondplaani koostamist. Vastustaja on seevastu nõudnud kaebajalt raudteelahenduse täpsustamist ehitusprojekti detailsuses, sh laadimispunkri ristlõike esitamist, mis on osa ehitusprojektist ja mis oleneb ka teistest tehnilistest lahendustest. Ühe konkreetse tehnilise lahenduse fikseerimine DP-s oleks välistanud võimaluse kaaluda projekteerimisfaasis mõnda uuenduslikku ja müra või tolmu takistamiseks efektiivsemat lahendust ilma DP-d muutmata. Pärast kaebaja korduvaid selgitusi nõustus vastustaja 2014. a oktoobris lõpuks olulises osas isegi, et tegemist ei ole DP-s lahendamist vajava küsimusega. Kaebaja esitas AS Teede REV-2 poolt teostatud analüüsi vastused raudteelahenduse sisulistes küsimustes (raudteeharude arv ja ajutiste teede pikikalle) juba 2013. a novembris ning vastustaja järgnevad nõudmised üha detailsemate lahenduste esitamiseks väljusid ilmselgelt nii DP seadusjärgsest eesmärgist, DP lähteülesande piiridest kui ka faktilisest asjaolude täpsustamise vajadusest, et otsustada DP põhilahenduse sobivuse üle. DP-ga seotud riske ei saa hinnata ühe arendusprojekti põhjal, sest DP kui üldkorraldus kehtib kõigi isikute suhtes ühetaoliselt ja omab järgnevates loamenetlustes õigusakti funktsiooni. DPle tuginedes võib oma ehitusprojekti alusel ehitusluba taotleda igaüks, kellel on vastav tsiviilõiguslik alus antud maa-ala planeeringule vastaval viisil kasutamiseks. Küsimus vastutusest ei saanud olla uus ega üllatuslik, sest projekti põhimõttelised mastaabid ja tehnilised lahendused ega õigusnormid ei olnud menetluse kestel olemuslikult muutunud. Halduskohus on jätnud tähelepanuta, et vastutus saab põhineda üksnes seadusel, mitte mõne riigiasutuse või ettevõtte arvamusel, mistõttu oli kogu vastav kirjavahetus DP menetluses eesmärgipäratu. Lisaks ei saa planeeringu menetleja määrata planeeringu võimaliku elluviimisega seotud riske, lähtudes konkreetsest ettevõtjast, tema äriplaanist ja muudest eritunnustest. Planeering on ruumiline arengudokument, millega hinnatakse põhimõttelist võimalust antud asukohas mingitele üldtunnustele vastavat tegevust ellu viia. DP kehtestamine ei loo õiguslikku alust

9(18)

3-16-1099 ehitamiseks konkreetse projekti alusel, mistõttu ei saa see olla ka aluseks projekti teostamisega seotud riskide tekkimiseks. Kogu DP menetluse õiguspärasuse eest vastutab PlanS v.r § 10 lg 5 järgi kohalik omavalitsus. Halduskohtu tõlgendus, mis välistab kohaliku omavalitsuse vastutuse DP menetluse mõistliku aja jooksul läbiviimise eest, kui mõni muu avaliku võimu asutus (sh kooskõlastuse andja) esitab menetluses põhjendamatuid seisukohti või kui menetleja avastab ise hilinenult mõne asjaolu, mis tema hinnangul väärib siiski uurimist, ei ole kooskõlas PlanS sätte ega mõttega. Leides, et vastustajale ei saa heita ette viivitust, kuna KKM avaldas 05.07.2013 kirjas arvamust, et mõju põhjaveele tuleb hinnata juba DP koostamise ajal, on halduskohus jätnud tähelepanuta, et PlanS v.r § 17 lg 2 p 6 kohaselt oli KKM kooskõlastavaks asutuseks üksnes avaliku veekogu ehitisega koormamise küsimuses ning oma pädevuse piires oli KKM planeeringu 19.06.2013 kirjaga nr 11-17/13/5054-2 juba kooskõlastanud. PlanS v.r § 16 lg 1 p 7 järgi keskkonnaküsimustes DP kooskõlastamiseks pädev asutus KeA oli omakorda kooskõlastuse andnud 24.05.2013 kirjaga nr HJR 6-5/13/11267-13. KeA selgitas 25.07.2013 kirjas nr HJR 6-5/13/11267-17 vastustajale täiendavalt, et kavandatava vee erikasutuse mõju oleks võimalik ja otstarbekas hinnata siis, kui on täpsemalt teada jaama tehnoloogilised lahendused ning valmis ka vastavad projektid ning mõjusid saab hinnata kas vee erikasutusloa või ehitusloa menetluse raames. Sama on 08.04.2015 lõpuks kinnitanud ka Eesti Põhjaveekomisjon. KKM-i 05.07.2013 kiri on käsitatav üksnes asutuse arvamusena, mitte DP kooskõlastamata jätmisena ning kaebajal puudus seadusest tulenev võimalus nimetatud menetlustoimingut vaidlustada. Menetlust juhtiv haldusorgan ei saa vabaneda vastutusest menetluses toimunud viivituse eest olukorras, kus kõik kohustuslikud kooskõlastused on antud ja toimub üksnes kirjavahetus teiste asutuste arvamuse küsimiseks. Vastustaja vastutust DP menetluse viibimise eest ei saa välistada ka KSH koostamise leping, milles nähti algselt ette KHS koostamine KMH täpsusega, sest KSH tellijaks oli vastustaja, kes määratles ka lepingu alusel tellitavate tööde ulatuse ja vastavuse. Jõelähtme valla vastutust menetluse venimise eest ei saa kuidagi välistada ka kaebaja toimingud (sh taotlused menetluse peatamiseks), mis olid tehtud kas vastustaja otsesel nõudmisel või olid tingitud vajadusest vastata vastustaja poolt tõstatatud küsimustele. Kaebaja eesmärk oli saavutada DP vastuvõtmine ja kehtestamine, mis oleks muutunud võimatuks, kui ta oleks jätnud vastustaja nõudmised täitmata, olenemata sellest, et pidas neid sisuliselt tarbetuteks. Vastustaja ei saa vabaneda vastutusest seeläbi, et menetlusest huvitatud isik vastab tema põhjendamatutele küsimustele ja nõudmistele. Ka haldusmenetluses kehtiv uurimisprintsiip ei välista mõistliku menetlusaja nõude kohaldumist, vaid haldusorganil on kohustus rakendada oma uurimiskohustust õigeaegselt. Seetõttu ei saa viivitust vabandada ka see, kui menetlust läbi viiv haldusorgan avastab selgelt hilinenult mõne asjaolu, isegi kui selle asjaolu väljaselgitamine oleks menetluses põhimõtteliselt asjakohane. Kokkuvõtlikult on õigusvastase viivituse DP menetluses põhjustanud vastustaja enda tegevus ning seda ei õigusta erinevate asutuste muutlikud seisukohad. Halduskohus on jätnud tähelepanuta 28.01.2013 koosoleku protokolli, milles on loetletud kõik vastustaja hinnangul lahendamist vajavad probleemid DP-s, mille lahendamise järel koguti 2013. a juuniks kõik kohustuslikud kooskõlastused ning DP oli valmis viimaseks kooskõlastamiseks TJA-ga ja vastuvõtmise otsustamiseks. Selle asemel asus vastustaja aga menetlust põhjendamatult venitama.

3-16-1099 menetlemisel on küll osalenud nii Jõelähtme Vallavolikogu kui ka Jõelähtme Vallavalitsus, kuid kaebuse nõudeks on olnud üksnes vallavalitsuse viivituse õigusvastasuse tuvastamine ning kaebuse eset ei ole võimalik apellatsioonimenetluses laiendada. Kaebaja ei ole arvestanud planeerimismenetluse kaalutlusõiguslikku iseloomu, pidades silmas mh vaidlusaluse DP erakordsust ja spetsiifilisust, sest kavandatud PHAJ-ga samasuguse tööpõhimõttega elektrijaama ei ole mujal maailmas kusagil. DP seletuskirja p-st 4.3 nähtuvalt pidi elektrijaam mh hõlmama maa-aluste ehitiste rajamist vahemikus 450–600 m allpool merepinda ning maa-aluste ehitiste rajamise ajaks (DP kohaselt 6 aastat, kuid AS Teede REV2 hinnangul 7,5 aastat) maapealse peašahti ehitamist kõrgusega 80 m, samuti maa-aluste ehitiste teenindamiseks vajalike hoonete ja abišahti ehitamist kõrgusega 40 m. Maa-aluste ehitiste kogumahuks pidi KSH aruande kohaselt olema 5 577 084 m3, millest peatõstešahti maht 32 000 m3, abišahti maht 8000 m3, veešahti maht 24 500 m3, spiraaltunneli maht 112 584 m3 ning maaaluse basseini, turbiinisaali, ühenduskäikude jmt maht 5 400 000 m3. Tegelikkuses olnuks maaaluste ehitiste mahud tõenäoliselt veelgi suuremad. Elektrijaama ehitamiseks tulnuks lisaks rajada Ihasalu lahte veehaarde kaldakaev (platsile mõõtmetega 111,5 m × 63 m) ja 10 lüüsikambriga veehaare (s.o merepõhja paigaldatavad isevoolsed torustikud kogupikkusega 14,2 km). Võttes arvesse DP-ga kavandatu keerukust ja DP realiseerimisega võimalikult kaasnevaid suuri keskkonnariske (sh mõju põhjavee tasemele ja kvaliteedile ehitise rajamise käigus ning mõju mereveele ja mereelustikule elektrijaama töötamise käigus), on ilmne, et mõistlik aeg DP menetlemiseks on antud juhul pikem kui tavapärase DP menetlemisel, millega on 05.10.2016 määruses nõustunud ka Tallinna Ringkonnakohus. Vaidlusaluse DP eripärasid arvestades oli igati õige, et vastustaja tegeles DP menetlemisel põhjalikult nii põhjaveega, raudteelahendusega kui ka vastutusega seonduva problemaatikaga ning nende küsimuste tähelepanuta jätmine tähendanuks olulist kaalutlusviga. DP menetlemist perioodil 05.07.2013–13.10.2016 on oluliselt mõjutanud Maa-ameti 12.06.2013 kirjas nr 6.2-3/5679 tõstatatud põhjaveega seonduv problemaatika (st DP-st ei nähtu, kuidas tagatakse põhjavee jätkuvalt hea kvaliteet, sh välistatakse merevee sissetung mh jaama sulgemise ja arendaja tegevuse lõpetamise korral, kuna loodavaid rajatisi ei oleks hiljem võimalik likvideerida). KKM teavitas 05.07.2013, et elektrijaama võimalikku mõju põhjaveele tuleb hinnata DP koostamise ajal. Seevastu KeA leidis 25.07.2013, et mõju põhjaveele tuleks analüüsida projekteerimise staadiumis. Kuna asutuste seisukohad olid vastuolulised, sooviti seda küsimust täiendavalt täpsustada. KeA esindajad märkisid 29.10.2013 töökoosolekul, et põhjaveega seotud küsimusi on hinnatud puudulikult ning KKM kinnitas 07.07.2014 veelkord, et mõju põhjaveele tuleb hinnata DP koostamise ajal. Eesti Põhjaveekomisjon leidis 13.08.2014, et senine KSH ei ole põhjaveele avalduva mõju hindamiseks piisav. Põhjavee küsimuse olulisust kinnitab ka kaebaja enda käitumine, kes avaldas 18.08.2014 koosolekul, et KKM esitab talle vajalike põhjavee uuringute nimekirja, ning märkis 26.02.2015 koosolekul, et põhjavee uuringute lähteülesanne on KeA-ga kokku lepitud. Eesti Põhjaveekomisjon muutis 08.04.2015 koosolekul üllatuslikult oma senist seisukohta ja leidis, et põhjaveega seonduvad uuringud tuleb teostada pärast DP kehtestamist projekteerimise ja ehitusloa taotlemise käigus. Komisjoni seisukoht ei ole samas vastustajale siduv ning Jõelähtme vald on jätkuvalt olnud seisukohal, et võimalikku mõju põhjaveele tuli analüüsida DP koostamise käigus (vt Jõelähtme Vallavolikogu 13.10.2016 otsuse nr 387 p 2.3.2). Kuna kaebaja ei olnud nõus põhjaveega seotud uuringuid teostama, siis ei olnud DP menetlust võimalik lõpule viia. Kaebaja on põhjendamatult keskendunud üksnes KeA 25.07.2013 kirjale ja Eesti Põhjaveekomisjoni 08.04.2015 otsusele, jättes tähelepanuta, et KKM ei ole oma 25.07.2013 ja 07.07.2014 kirjades väljendatud seisukohti menetluse käigus muutnud. Kaebaja ei ole lisaks arvestanud, et PlanS v.r § 9 lg 2 p 8 ja lg 12, mille kohaselt oli DP üheks ülesandeks keskkonnatingimuste seadmine planeeringuga kavandatu elluviimiseks ning DP koostamisel tuli arvestada KSH tulemusi, mis 11(18)

3-16-1099 kinnitavad, et elektrijaama võimalikku mõju põhjaveele oli igati põhjendatud hinnata juba DP menetluses. Seejuures oli kaebaja enda sooviks viia KSH läbi KMH täpsusastmega, soovides võita aega hilisema KMH läbiviimise vajaduse äralangemise arvelt. Kaebaja loobus sellest alles menetluse käigus ja vastav lepingumuudatus sõlmiti 01.06.2015. Kaebajal endal oli oluline roll DP menetlemisel perioodil 05.07.2013–13.10.2016. DP lähteülesande p-de 6.4, 6.5 ja 7.6 kohaselt tuli DP-s mh anda kavandatavate juurdepääsude ja teede lahendus planeeritaval alal ning näha ette, et ehitusaegsed maavaravaru kaevandamised ja laadimised transpordivahenditesse toimuvad siseruumides, vältimaks õhukvaliteedi halvenemist. Vastustaja tellitud ekspertiis DP-s toodud raudteelahenduse kohta valmis 06.05.2013, millest ilmnesid mitmed kaebaja pakutud lahenduse puudused. Esimese sisulisema vastuse ekspertiisile andis kaebaja 29.08.2014 ning uus ristlõige esitati alles 15.01.2015. Kehtestatav DP peab olema realiseeritav, mis olnuks kaebaja pakutud raudteelahenduse puhul aga väga küsitav. Ebaõige on väide, et kaebaja andis ammendavad vastused raudteega seotud küsimustele juba 2013. a novembris. Vastupidist kinnitavad 18.08.2014 koosoleku protokoll ning kaebaja 29.08.2014 kiri ja 15.01.2015 e-kiri. Kavandatava elektrijaamaga seotud olulised küsimused tuli DP-s lahendada kompleksselt, mistõttu oli oluline ka veehaarde aspekt, mille osas avaldas kaebaja 10.10.2013 koosolekul soovi pakkuda alternatiivseid lahendusi ja teatas 20.11.2013, millise lahendusega soovib edasi minna. Kuna kaebaja loobus menetluse käigus 24.03.2011 lepingus fikseeritud KSH teostamisest KMH täpsusega, siis tuli 01.06.2015 sõlmitud lepingu lisa 2 tõttu muuta ka KSH aruande projekti, mis esitati vastustajale uuesti 27.10.2015. Kaebaja palus 15.02.2016 e-kirjas KSH aruande ja DP projekte veel mitte menetlusse võtta seoses nende korrigeerimise vajadusega. Viimane DP projekt esitati vastustajale 11.03.2016. Seega on DP menetlemist pikendanud mh asjaolu, et kaebaja loobus menetluse kestel KSH koostamisest KMH täpsusega. Seejuures jäid DP projekti ja KSH aruande vahelised vastuolud kõrvaldamata kuni DP vastu võtmata jätmise otsustamiseni. Vastustaja on küsinud raudteelahenduse koostajalt vastuolude kohta 29.04.2016 täiendavaid selgitusi, millele ei ole aga vastatud. Kuna kavandatud elektrijaama maa-alused ehitised on väga mastaapsed ning on ebatõenäoline, et keegi hakkaks neid pärast valmisehitamist likvideerima, siis soovis vastustaja menetluse käigus täiendavalt selgust (vt 30.11.2015 kiri nr 7-3/3774; 06.01.2016 e-kiri; 03.03.2016 kiri nr 7-3/940; 25.04.2016 kiri nr 7-3/1797), kas Eesti Vabariik või AS Tallinna Sadam nõustub võtma endale vastutuse juhuks, kui elektrijaama ehitamine jääb seisma või elektrijaama tegevus peatub või lõpeb. Samuti soovis vastustaja seisukohta, kas elektrijaama rajamiseks oleks otstarbekam viia läbi riigi eriplaneeringu menetlus ning kelle omandis on elektrijaama maaalused ehitised, mis paiknevad mitmesaja meetri sügavusel allpool merepinda ja asuvad teistele isikutele kuuluvate kinnistute all. Saadud vastustest nähtuvalt ei soovi keegi võtta vastutust elektrijaamaga seotud riskide eest ning elektrijaama vastu puudub riiklik huvi. Muu hulgas neil põhjustel otsustati DP jätta vastu võtmata. Jõelähtme valla ruumilise arengu eesmärkidega PlanS v.r § 18 lg 1 tähenduses ei saa kindlasti olla kooskõlas olukord, kus puudub isik, kellel lasub kohustus hoida elektrijaama ehitised korras, vältida keskkonnakahju tekkimist ja kõrvaldada keskkonnakahju ka siis, kui elektrijaama ehitamine jääb pooleli või jaam lõpetab oma tegevuse. Seejuures oli vastustajal kuni 2015. a lõpuni alust eeldada, et elektrijaama projekti taga on Eesti Vabariik, kelle kanda jäävad ka projektiga seotud riskid. Selliseks eelduseks andsid alust asjaolud, et elektrijaama projekt oli kantud Euroopa ühishuvi projektide nimekirja ning kaebaja ja MKM-i vahel oli sõlmitud koostööleping. Ebaõige on kaebaja käsitlus, et riigi vastutus elektrijaamaga seonduvate riskide eest oleks võimalik üksnes juhul, kui selle näeb ette mõni seadus. Vastutuse tekkimiseks piisaks, kui Eesti Vabariik kinnitaks, et elektrijaama rajamine on riiklikes huvides ja riik kohustuks finantseerima selle korrashoidu

12(18)

3-16-1099 ning tagama sellega seonduvate võimalike kahjude kõrvaldamise. Vastutusega seonduv oleks õiguslikult võimalik reguleerida ka Eesti Vabariigi ja Jõelähtme valla vahelise lepinguga. DP menetlemine perioodil 05.07.2013–13.10.2016 on toimunud mõistliku aja jooksul ning Jõelähtme valla õigusvastast viivitust ei esine. Määratlemata õigusmõiste „mõistlik aeg“ sisustamisel tuleb lähtuda konkreetse kaasuse tehioludest ja arvestada haldusorganil lasuvat uurimiskohustust (nt Riigikohtu 21.09.2011 otsus nr 3-3-1-5-11, p 24; 11.02.2015 otsus nr 33-1-62-14, p 18). Mida keerulisem ja mahukam haldusmenetlus, seda suuremas ulatuses peab haldusorgan rakendama uurimispõhimõtet, et selgitada välja kõik tähtsust omavad asjaolud, ja seda pikem on ka mõistlik aeg, mille jooksul tuleb konkreetne haldusmenetlus läbi viia.

RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED

13(18)

3-16-1099 arvestades toimuda kergekäeliselt, sest vastasel korral võiksid järgnevad menetlustoimingud (st planeeringu avalik väljapanek) osutuda eesmärgipäratuks.

3-16-1099

3-16-1099 tuli igal juhul hinnata kõiki kavandatud tegevusega kaasnevaid keskkonnamõjusid (st KSH läbiviija pidanuks seda analüüsima ka omal algatusel). Kuna vald pidi 24.03.2011 lepingust tulenevalt niikuinii hindama KSH aruannet KMH nõuete järgi, siis ei ole iseseisvat tähendust ka KKM 05.07.2013 kirjas nr 11-17/13/5054-4 (I kd, tl 70-70p) ja 07.07.2014 kirjas nr 1117/5054-6 (I kd, tl 71p-72) väljendatul, et mõju põhjaveele tuleks hinnata DP koostamise ajal.

3-16-1099 kavandamiseks ning ei anna veel iseenesest õigust ehitada ega kohusta tegelikkuses planeeritut üldse ellu viima (sh mitte konkreetse arendaja poolt), ei saa ignoreerida asjaolu, et tegemist ei olnud tavapärase ehitustegevuse kavandamisega. Eelkõige omab tähtsust, et maa-alused rajatised ei oleks ilmselt hiljem kõrvaldatavad ja samas oleks nende järelhooldus tõenäoliselt väga kulukas. Need riskid ei seondu mitte konkreetse ettevõtjaga, vaid kavandatud ehitistega. Kõnealuse DP erandlikkust ilmestab muu hulgas asjaolu, et vallal puudus igasugune varasem kogemus ja teadmine, kas ja kuidas peaksid planeeritavad allmaarajatised ja nendega seonduvad võimalikud kitsendused olema DP-s välja toodud, pidades silmas, et maa-alused rajatised ulatuvad väljapoole planeeritavat maapealset ala, kuigi asuvad väga sügaval maapõues. Jõelähtme Vallavalitsuse 11.12.2015 kirjas nr 7-3/4049 (I kd, tl 197p-198) ja 25.04.2016 kirjas esitatud sellesisulistele küsimustele vastas RahM 19.01.2016 kirjaga (I kd, tl 205p-207) ja 06.06.2016 kirjaga nr 15-4/06431-2 (I kd, tl 217p-218p), selgitades, et maa-aluse osa ehitusõigust / hoonestusala ei olegi võimalik DP-s näidata ning vallal tuleb puudutatud isikute ringi kindlaksmääratlemisel arvestada asjaõigusseaduse §-s 127 sätestatud kinnisomandi ruumilise ulatusega.

3-16-1099 14.09.2016 (I kd, tl 141) ja 26.09.2016 (I kd, tl 144-144p), ning Jõelähtme Vallavolikogu arutas otsuse eelnõu kahel lugemisel 15.09.2016 ja 13.10.2016. Suveperioodi arvestades ei olnuks vastuväidete esitamiseks 30 päevast oluliselt lühema tähtaja andmine põhjendatud. Praegusel juhul kestis DP menetlus kokku küll enam kui kuus aastat (01.07.2010–13.10.2016), kuid menetluses ei ole esinenud seisakuid, mis annaks alust lugeda selle ebamõistlikult viibinuks.

Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.