Oliver Kask (eesistuja), Villem Lapimaa ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
28. august 2018, Tallinn
Haldusasja number
3-14-53171
Haldusasi
XX kaebus Politsei- ja Piirivalveameti vastu varalise kahju hüvitamiseks (sõidukulud) summas 8080,80 eurot
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – XX Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet, volitatud esindaja Reelika Aidnik
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 5. aprilli 2018. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata.
2.Jätta Tallinna Halduskohtu 5. aprilli 2018. a otsuse haldusasjas nr 3-14-53171 resolutsioon muutmata, asendades halduskohtu otsuse põhjendused ringkonnakohtu otsuse põhjendustega.
3.Jätta menetlusosaliste apellatsiooniastmes kantud menetluskulud nende endi kanda.
4.Jätta 5. juulil 2018. a esitatud sõidukulude kompenseerimise avaldus haldusasja materjalide juurde võtmata.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse hiljemalt 27. septembril 2018 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-14-53171 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX töötas Ida-Harju politseijaoskonnas patrullpolitseinikuna ning käis Sakust Maardusse tööle tema kasutuses olevate sõidukitega perioodil 01.01.2010–29.03.2015.
2.XX esitas 12.12.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse, mis pärast kaebuse osalist tagastamist ja kahjunõude suuruse muutmist jäi halduskohtu menetlusse nõudega Eesti Vabariigilt (Politsei- ja Piirivalveameti (PPA) kaudu) perioodil 12.12.2011–12.12.2014 saamata jäänud sõidukulude kompenseerimiseks summas 8080,80 eurot. Politsei ja piirivalve seaduse 01.07.2011 redaktsiooni (PPVS v.r) § 72 lg 1 kohaselt hüvitab politseiametnikule politseiasutus sõidu elukohast teenistuskohta ja tagasi, kui taotleja elukohast teenistuskohta ei ole mõistliku ajagraafikuga ühistransporditeenust ning politsei ei korralda vastavat transporti. Sama paragrahvi lõike 2 kohaselt kehtestab politseiametnikule sõidukulude kompenseerimise tingimused, ulatuse ja korra siseminister määrusega. Siseministri 21.12.2009 määrusega nr 88 ,,Politseiametniku sõidukulude kompenseerimise tingimused, ulatus ja kord“ (määrus nr 88) kehtestati politseiametnikule sõidukulude kompenseerimise tingimused, ulatus ja kord. Kaebaja elukohast töökohta sõiduks puudub mõistliku ajagraafikuga ühistransport. Tööle sõiduks kasutas kaebaja isiklikku transpordivahendit. Määrusega nr 88 reguleeritud hüvitise maksmise kord ei võimalda saada kaebajal hüvitist sõidu eest enda elukohast töökohta. Õiguskantsler pöördus 28.02.2012 märgukirjaga siseministri poole, leides, et määruse nr 88 §d 2 ja 3 ületavad PPVS v.r §-s 72 sätestatud volitusnormi ning on seetõttu Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) § 3 lg 1 esimese lausega vastuolus. Sõidukulude hüvitise maksmise küsimuses on PPA poole pöördunud ka Eesti Politsei Kutseühing selgitustaotlusega. PPA selgitas 19.09.2013 vastuskirjas mh, et Siseministeerium menetleb PPVS v.r § 72 muudatust ja senini tuleb vastustajal täita kehtivat määrust. Alles 28.02.2012 õiguskantsleri märgukirjast selgus, et tegelikult oli õigus taotleda sõidukulude hüvitamist ka kaebajal. Kaebajal tekkis õigustatud ootus kompensatsiooni saamiseks, kuid siseminister ei viinud määrust nr 88 seadusega vastavusse (vt ka PPA 19.09.2013 vastus). Uus määrus kehtestati alles 29.03.2015. Ka ei ole vastustaja PPVS v.r § 72 alusel kehtestanud käskkirja sõidukulude kompenseerimise ulatuse kohta. PPA on üksnes väljastanud käskkirju, mis puudutavad isikliku sõiduauto kasutamist tööülesannete täitmiseks. PPVS v.r § 72 ei näinud ette kohustust omada isiklikku sõiduautot või esitada kütusetšekke ega muid kuludokumente. Politseiametnikule sõidukulude kompenseerimine on seadusega politseiametnikele tagatud sotsiaalne garantii. Kaebaja subjektiivseid õigusi on rikutud. Määruse §-dega 2 ja 3 on kaebajalt ära võetud võimalus taotleda hüvitist ning võimalus saada hüvitist kõikide sõidukordade eest kuus. Kaebaja pidi seni tegema kulutusi oma töötasu arvelt. Määrus nr 88 oli selles osas PS ja PPVS v.r-ga vastuolus, kuna piiras hüvitise saajate ringi ja selle taotlemise korda. Kaebajale tekitati varaline kahju sellega, et ajavahemikul 01.01.2010–28.03.2015 ei olnud siseminister andnud PPVS v.r § 72 alusel määrust, millega oleks kaebajale sõidukulude kompenseerimise tingimused, ulatus ja kord kehtestatud. Vaatamata õiguskantsleri märgukirjale jättis 2(9)
3-14-53171 siseminister PPVS v.r §-ga 72 kooskõlas oleva määruse andmata. PPA ei võtnud midagi ette politseiametnike erineva kohtlemise lõpetamiseks ja nende õiguste tagamiseks. Kaebaja taotleb sõidukulude hüvitamist perioodi alates 12.12.2011 kuni kohtusse pöördumiseni eest summas 8080,80 eurot. Sõiduk soetati 2010. a septembris, selle läbisõit kaebuse esitamise ajaks oli 115 000 km ning läbisõit aastas 25 555 km, millest töösõidud on vastavalt 45 kuud, 15 sõitu kuus (üks sõit 70 km), kokku 47 250 km. Töötamisel graafiku alusel oli keskmiselt 15 vahetust kuus ja edasi–tagasi sõit 75 km, kokku kuus 1125 km. Hüvitis 1 km eest on 0,26 eurosenti, mis teeb 292,50 eurot kuus. Maha tuleb arvestada puhkuse aeg aastas 1,5 kuud ja muu töölt eemal oldud aeg aastas ca 1,5 kuud. Lisaks varalisele kahjule on kaebajal õigus nõuda viivitusintressi võlaõigusseaduse (VÕS) §-s 94 sätestatud intressimääras arvestatuna ajast, mil kaebaja oli õigustatud saama sõidukulude kompensatsiooni. Ebaõige on vastustaja väide, et kaebaja ei ole kahju vältimiseks midagi teinud. Kaebaja on esitanud vastavasisulise avalduse kulude hüvitamiseks, mida saab kontrollida dokumendiregistrist ja e-posti aadressi registrist. Eesti Politsei Kutseühingu juhatuse liikmena on kaebaja esitanud vastavasisulised pöördumised PPA-le. PPA 02.04.2012 vastusest selgub, et PPA juhindus määrusest nr 88. PPA kinnitas 19.09.2013, et ei ole oma seisukohta määruse nr 88 rakendamise osas muutnud. PPA vastused andsid kaebajale veendumuse, et sõidukulude hüvitamise küsimus on võimalik lahendada üksnes kohtu kaudu. Töötamise ajal ei tekkinud vastustajal kordagi huvi, kuidas kaebaja tööl käib, milline on ajakulu ja kas see on koormav. Graafikujärgse tööpäeva pikkus oli 12 tundi ja ühistranspordiga sõidule kulus 2,5 tundi ning päeva pikkuseks kujunes ca 16,5 tundi. Isikliku sõidukiga tööl käimiseks kuluv aeg oli 1 tund ja 15 minutit. Kaebaja on tõendanud, et tema elukohast teenistuskohta ja tagasi puudus mõistliku ajagraafikuga ühistransporditeenus ja PPA ei korraldanud transporti.
3.PPA palus jätta kaebuse rahuldamata. Vastustaja ei tegutsenud õigusvastaselt ning lähtus PPVS v.r § 72 lg-s 2 ning määruses nr 88 sätestatust. Vastustajale ei ole teada, et kaebaja oleks pöördunud vahetu ülemuse poole selgitustega, et tema tööle käimine on koormav ja kulukas või taotlenud enda üleviimist töökohale, mis oleks lähemal elukohale või kandideerinud mõnele muule kohale. Kaebaja käis juba enne 01.01.2010 aastaid Maardusse tööle, kuid ei väitnud siis, et see oleks talle koormav ja kulukas. Lisaks eelnevale ei esitanud kaebaja vaidlusalusel perioodil vastustajale taotlust sõidukulude hüvitise saamiseks. Seega on kaebaja jätnud kasutamata esmased õiguskaitsevahendid. Eesti Politsei Kutseühingu pöördumised ja vastused nendele on asjakohatud. Kaebajal tuleks tõendada enda pöördumisi seoses sõidukulude kompenseerimisega. Kaebaja on esitanud halduskohtule sõidukulude kompenseerimise avalduse, mille väidetavalt esitas vastustajale 03.11.2010. PPA dokumendiregistrist nähtub, et kaebaja ei ole seoses sõidukulude kompenseerimisega ühtegi avaldust esitanud. Isegi, kui kaebaja saatis avalduse 03.11.2010 enda töömeililt oma isiklikule meilile, ei pruukinud ta esitada seda vastustajale. Avaldusel puudub kuupäev. Kuid isegi juhul, kui kaebaja oleks 03.11.2010 esitanud sõidukulude kompenseerimise avalduse, ei omaks see tähtsust, kuna kahju hüvitamise periood on 12.12.2011–28.03.2015 ja kaebaja on kinnitanud, et sellel perioodil ta avaldust ei esitanud. Sõidukulude kompenseerimist puudutav PPA käskkiri või muu dokument oli kaebajale kättesaadav dokumendiregistrist. Kaebaja oleks saanud esitada taotluse ka vabas vormis.
3(9)
3-14-53171 Kaebaja ei ole esitanud sõiduki registreerimistunnistust, millega ta väidetavalt tööl käis ning millest nähtuks, et see oli kaebaja isiklik sõiduk ega ole esitanud ühtegi kütusetšekki. Puuduvad tõendid, et kaebaja käis kogu vaidlusaluse perioodi isikliku sõiduautoga tööl ega kasutanud kordagi ühistransporti. Lisaks ei ole 1 tund ja 15 minutit ebamõistlik aeg tööle jõudmiseks. Veebilehe www.tallinn.ee reisiplaneerijast nähtub, et nt Meriväljalt Väike-Õismäele kulub kohale jõudmiseks aega rohkem kui 1 tund ning selleks tuleb kasutada mitut ühistranspordivahendit. Seega on selline ajakulu Eesti olusid arvestades tavapärane. Seadusandja on mõiste ,,ei ole mõistliku ajagraafikuga ühistransporditeenust“ all mõelnud seda, kui puudub üldse ühistransport tööle käimiseks või käib transport mitmetunniste vahedega või ei käi mõnel päeval üldse. Kaebaja elukohast käis ühistransport mõistliku ajagraafiku alusel. Asjaolu, et kaebaja pidi kasutama mitut erinevat ühistranspordivahendit, ei tähenda, et puudub mõistliku ajagraafikuga ühistransporditeenus.
4.Tallinna Halduskohtu 05.04.2018 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ning menetluskulud menetlusosaliste endi kanda. Halduskohus nõustus vastustaja seisukohtadega ega korranud neid (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 165 lg 2). Vastustaja ei käitunud õigusvastaselt, kuna lähtus PPVS v.r § 72 lg-st 2 ning määrusest nr 88, mis ei näinud ette kaebajale sõidukulude hüvitamist. Sõidukulude hüvitamist pidi huvitatud isik ise taotlema, esitades sõidukulude kohta vajalikud andmed vastustajale. Kaebaja ei esitanud vastustajale taotlust sõidukulude hüvitamiseks, mida kinnitas kohtus vastustaja esindaja. Kaebaja ei esitanud kohtumenetluses tõendit, mis oleks kinnitanud vastupidist. Seega ei ole kaebaja teinud midagi, et vältida väidetava kahju tekkimist. Esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine on riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lg 1 järgi kahju hüvitamise nõude rahuldamata jätmise aluseks. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.XX palub apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 05.04.2018 otsus ning teha uus otsus, millega rahuldada kaebus ja jätta menetluskulud vastustaja kanda. Siseminister ei andnud PPVS v.r § 72 alusel seadusega kooskõlas olevat määrust sõidukulude taotlemise ja hüvitamise korra kohta, kuigi pidi seda tegema. PPA juhindumine määrusest nr 88 oli õigusvastane, sest määruse §-d 2 ja 3 on vastuolus PPVS v.r §-ga 72 ning määruse täitmisega rikkus PPA kaebaja õiguseid. Halduskohus on ebaõigesti kohaldanud materiaalõiguse norme ja märkinud, et esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine antud asjas on kahju hüvitamise nõude rahuldamata jätmise aluseks. Praegusel juhul ei ole tegemist nõudega, mis eeldaks esmaste õiguskaitsevahendite kasutamist, sest HKMS § 45 ei näe ette kohtusse pöördumise piiranguid. Kaebajal puudusid 12.12.2014 kohtusse pöördumise eelselt väljavaated PPVS v.r § 72 alusel kompensatsiooni saada olukorras, kus siseminister ei vii määrust nr 88 seadusega kooskõlla ning PPA ei näita üles tahet probleemi lahendada. Tunnistaja ütlused tõendavad kaebaja tegevust enne kohtusse pöördumist. Tunnistaja kinnitas, et teadis kaebaja pöördumistest otseste juhtide poole seonduvalt sõidukulude kompenseerimisega ning kaebajale anti suulist tagasisidet. Kaebaja 2010. a esitatud avaldus oli PPA dokumendiregistris olemas ja puuduvad põhjendused, miks oleks kaebaja pidanud jätma avalduse esitamata. Kaebaja esitas halduskohtule tõendina veel ühe avalduse, mis on PPA-le esitatud, kuid mida PPA dokumendiregistris ei registreerinud. 4(9)
3-14-53171 Lisaks esitas kaebaja 06.02.2018 halduskohtu vahendusel vastustajale avalduse, milles taotles kohtuvälist kokkulepet sõidukulude kompenseerimiseks. Seega esitati vastustajale kohtu vahendusel sõidukulude kompenseerimise avaldus (HKMS § 51).
6.PPA palub jätta apellatsioonkaebuse rahuldamata. Tunnistaja kinnitas kohtus, et ta teadis, et vastavasisuliste pöördumistega pöörduti vastustaja poole Eesti Politsei Kutseühingu poolt, kuid ei saa kinnitada, et kaebaja isiklikult pöördus sõidukulude kompenseerimise küsimusega vastustaja poole. Vastuseks 06.02.2018 kaebaja kohtuvälise kokkuleppe ettepanekule selgitas vastustaja, et asja ei ole võimalik lahendada kompromissiga. Halduskohus ei saa kohustada sõlmima kohtuvälist kokkulepet. Kaebaja poolt kohtuistungil esitatud 03.11.2010 sõidukulude kompenseerimise avaldust ei ole vastustajale esitatud ega dokumendiregistris registreeritud. Isegi juhul, kui see oleks olnud 03.11.2010 vastustajale esitatud, ei omaks see praeguses vaidluses tähtsust, kuna kahju hüvitamise periood on 12.12.2011–28.03.2015 ning selle aja sees ei ole esitatud ühtegi avaldust.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.XX apellatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Tallinna Halduskohtu 05.04.2018 otsuse resolutsioon jääb muutmata, kuid halduskohtu otsuse põhjendused tuleb asendada ringkonnakohtu otsuse põhjendustega (HKMS § 200 p 4).
8.Ebaõige on halduskohtu viide HKMS § 165 lg-le 2. Praegusel juhul puudub haldusakt või vaideotsus, mille põhjendustega nõustumisele oleks halduskohus saanud viidata.
9.Vaidlustatud halduskohtu otsust saab mõista nii, et kohus on jätnud XX kaebuse rahuldamata seetõttu, et vastustaja ei käitunud kaebaja suhtes õigusvastaselt, kuna lähtus vaidlusalusel perioodil kehtinud määrusest nr 88, mis välistas kaebajale sõidukulude kompenseerimise, ning kaebaja on jätnud kasutamata esmased õiguskaitsevahendid (RVastS § 7 lg 1), kuna ei pöördunud vastustaja poole sõidukulude kompenseerimise taotlusega.
10.Kahju hüvitamiseks peavad RVastS § 7 lg-test 1 ja 2 tulenevalt olema täidetud järgmised eeldused: 1) kannatanu õiguste rikkumise tagajärjel temale kahju tekkimine; 2) avaliku võimu kandja õigusvastane tegevus või tegevusetus avalik-õiguslikus suhtes; 3) põhjuslik seos kahju ja õigusvastase teo vahel; 4) kahju hüvitamise hõlmatus rikutud normi kaitse-eesmärgiga (VÕS § 127 lg 2). Kui kahjunõude rahuldamise eeldused on täidetud, tuleb selgitada, kas esineb aluseid vastutuse piiramiseks (RVastS § 13 lg-d 1 ja 3). Puudub vaidlus selles, et kaebaja ei olnud politseiametnik, kellel oleks olnud õigus saada vaidlusalusel perioodil sõidukulude kompensatsiooni (vt määruse nr 88 § 2). Ringkonnakohus selgitas 30.06.2017 määruse nr 314-53171 p-s 19, et kaebaja esitatud varalise kahju hüvitamise nõude rahuldamise eelduseks saab olla vaid määruse nr 88 põhiseadusvastaseks tunnistamine, mistõttu on kaebuse sisulisel läbivaatamisel määruse nr 88 asjakohaste sätete põhiseadusele vastavuse kontrollimine möödapääsmatu. Ringkonnakohus jääb selle seisukoha juurde. Juhul, kus määrus nr 88 oli vaidlusalusel perioodil õiguspärane, ei olnud PPA tegevust põhjust pidada õigusvastaseks, sest PPA-l tuli lähtuda kehtivast regulatsioonist.
11.Ka juhul, kui PPA tegevus oli õigusvastane, ei saanud ringkonnakohtu hinnangul praegusel juhul kahju hüvitamise nõude rahuldamata jätmist tingida asjaolu, et kaebaja ei pöördunud 5(9)
3-14-53171 varasemalt PPA poole sõidukulude hüvitamise taotlusega. Esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine ei ole kahjunõude esitajale ette heidetav juhul, kui nende kasutamine poleks kahju tekkimist ära hoidnud, kahju kõrvaldanud või selle ulatust vähendanud (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 15.06.2016 otsus asjas nr 3-3-1-16-16, p 14; 04.06.2018 otsus asjas nr 3-152943, p 14; vt ka 27.05.2016 otsus asjas nr 3-3-1-21-16, p 10.1). Praeguses asjas on vaidluse all varalise kahju hüvitamine perioodi 12.12.2011–12.12.2014 eest, mil kaebaja töötas patrullpolitseinikuna PPA-s. Viidatud perioodil kehtis PPVS v.r § 72 lg 2 ning selle alusel kehtestatud määrus nr 88, mis võimaldasid sõidukulude kompenseerimist üksnes kordonis, piiripunktis ja laeval teenivale politseiametnikule ning õhusõiduki meeskonnaliikmele ja lennutehnilisele koosseisule. Kaebaja ei olnud ametnik, kes oleks saanud sõidukulude kompensatsiooni. Haldusasja materjalidest nähtuvalt pöördus kaebaja – küll Eesti Politsei Kutseühingu esindajana – PPA poole selgitustaotlusega, mille 19.03.2013 vastuses on PPA peadirektor selgitanud, et lähtub kehtivast määrusest nr 88 (tl 35). Samuti pöördus kaebaja õiguskantsleri poole, mille tulemusena alustas õiguskantsler menetlust ning pöördus 28.02.2012 märgukirjaga siseministri poole (tl 8–10p). Märgukirjas leidis õiguskantsler, et tema hinnangul on määruse nr 88 §-d 2 ja 3 PS ja PPVS v.r §-ga 72 vastuolus. Kaebaja selgitas halduskohtule, et selle pinnalt tekkis tal veendumus, et PPA poole pöördumine ei tagaks talle sõidukulude hüvitamist. Ringkonnakohtu hinnangul on välja toodud asjaolud piisavad, et möönda, et kahju ärahoidmise, kõrvaldamise või vähendamise võimalikkus ei olnud kaebaja jaoks arusaadav (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 19.06.2012 otsus asjas nr 3-3-1-18-12), mistõttu ei too üksnes esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmine praegusel juhul vältimatult kaasa kaebuse rahuldamata jätmist. Asja lahendamisel on määravaks küsimuseks, kas määrus nr 88 oli vaidlusaluse perioodi ajal PS-ga kooskõlas, mistõttu ei oleks taotluse esitamine PPA-le saanud ühelgi juhul ära hoida kahju tekkimist. PPA pädevuses ei olnud määruse nr 88 kehtetuks tunnistamine ega muutmine.
12.Seega oli asja lahendamisel määrav määruse nr 88 kooskõla põhiseadusega osas, milles see välistas patrullpolitseinikel – kellena kaebaja töötas – sõidukulude hüvitise saamise. Halduskohus ei ole määruse nr 88 põhiseaduspärasust kontrollinud. Ringkonnakohtu hinnangul ei tingi halduskohtu menetlusviga praegusel juhul asja tagasisaatmist halduskohtule uueks lahendamiseks, sest ringkonnakohtul on endal võimalik menetlusviga kõrvaldada.
13.Kaebaja seisukohtadest saab välja lugeda, et kaebaja hinnangul ei taga määrus nr 88 kõigi politseiametnike võrdset kohtlemist (PS § 12) ning on vastuolus PPVS v.r §-s 72 sätestatud volitusnormiga (PS § 3).
14.Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 16.11.2016 otsuse asjas nr 3-4-12-16 p-s 84 märkinud, et konkreetse normikontrolli menetluse käigus saab hinnata üksnes seda, kas kaebaja puhul on seadusandja talle põhiseadusega antud õigust piirata vaidlusalust põhiõigust kasutanud proportsionaalselt (vt lisaks p-s 84 viidatud kohtupraktika). Seega tuleb ringkonnakohtul ka praegusel juhul lähtuda praeguses haldusasjas tuvastatust. Puudub vaidlus selles, et kaebaja ei kuulunud politseiametnike hulka, kellele oli ette nähtud sõidukulude hüvitamise võimalus. Määruse nr 88 § 2 sätestab piirangu politseiametnike osas, kes on õigustatud sõidukulude hüvitist saama ning tingimused ühistranspordi korralduse ja elukohaga seonduvalt (§ 2 p-d 1–3). Ringkonnakohtu hinnangul – ning tulenevalt kaebaja menetlusdokumentides esitatud väidetest, sh pöördumisest õiguskantsleri ning PPA poole – on praegusel juhul peamiseks vaidlusküsimuseks see, kas määrus nr 88 on osas, milles see ei näe ette kompensatsiooni võimalust kõigile politseiametnikele, kooskõlas PS-ga. Määruse nr 88 kohaldamine kõigile politseiametnikele on selle rakendamise eelduseks ning juhul, kui määrus nr 88 on selles osas õiguspärane, ei oma tähtsust, kas määruse ülejäänud sätted piirasid nt
6(9)
3-14-53171 hüvitise suurust. Seega kontrollib ringkonnakohus määruse nr 88 põhiseaduspärasust üksnes viidatud aspektist lähtuvalt.
15.PS § 3 lg 1 esimese lause kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel. PS § 87 p 6 annab Vabariigi Valitsusele õiguse anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi. Neist sätetest tuleneb, et põhiõiguste piiramise seisukohalt olulised otsustused tuleb teha seadusandjal, kelle pädevuses oleva küsimuse delegeerimine täitevvõimule ja täitevvõimu sekkumine põhiõigustesse on lubatud üksnes seaduses sätestatud ja põhiseadusega kooskõlas oleva volitusnormi alusel. PS § 3 lg 1 esimesest lausest tulenevalt on määrus põhiseadusega vastuolus nii juhul, kui see on antud põhiseaduse vastase volitusnormi alusel, kui ka siis, kui määrus on antud ilma volitusnormita või ei ole volitusnormiga kooskõlas. Üldise seadusereservatsiooni põhimõtet täpsustab haldusmenetluse seadus (HMS), mille § 89 lg 1 kohaselt on määrus õiguspärane, kui see on kooskõlas kehtiva õigusega, vastab vorminõuetele ja kui selle on seaduses ettenähtud korras volitusnormi alusel andnud volitusnormis nimetatud haldusorgan. HMS § 90 lg 1 kohaselt võib määruse anda ainult seaduses sisalduva volitusnormi olemasolul ja kooskõlas volitusnormi piiride, mõtte ja eesmärgiga (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 18.05.2015 otsus asjas nr 34-1-55-14, p-d 46-47).
16.PPVS v.r § 72 lg 1 sätestas, et politseiametnikule hüvitab politseiasutus sõidu elukohast teenistuskohta ja tagasi, kui taotleja elukohast teenistuskohta ei ole mõistliku ajagraafikuga ühistransporditeenust ning politsei ei korralda vastavat transporti. Kuigi sätte grammatilisel tõlgendamisel saab tõepoolest järeldada, et sõidukulude kompenseerimine tuli tagada kõigile politseiametnikele, ei ole ainuüksi sätte grammatilisest tõlgendusest lähtumine igakordselt põhjendatud ning hinnata tuleb ka sätte eesmärki (vrdl Tallinna Ringkonnakohtu 22.03.2012 otsus asjas nr 3-11-1061, p 13). Õiguskantsler on 28.02.2012 märgukirjas mh selgitanud sõidukulude kompenseerimise regulatsiooni kehtestamise eesmärki ning viidanud erinevatele seaduseelnõudele (lk 2–3). Kokkuvõtvalt nähtub esitatud selgitustest, et regulatsiooni kehtestamise ajendiks oli piirivalvekordonis töötavatele ametnikele sõidukulude hüvitamine, sest enamasti asub nende töökoht inimasustusest eemal. Regulatsiooni kehtestamisega sooviti kompenseerida sõidukulud, et ametnik ei peaks neid tasuma oma töötasu arvelt ning austada teenistuja perekonna- ja eraelu. Vaidlusaluse määruse §-st 2 nähtubki, et kompensatsiooni võimalus on ette nähtud ametnikele, kelle teenistuskoht on eelduslikult inimasustusest eemal või kelle töö iseloomu tõttu võib eeldada sagedasemaid sõite töö- ja elukoha vahel. Ringkonnakohtu hinnangul saab neid eesmärke pidada legitiimseteks, võttes mh arvesse täidesaatva võimu diskretsiooni rahaliste vahendite kasutamise ning tema haldusalasse kuuluva regulatsiooni otstarbekuse üle otsustamisel. Seega oli sõidukulude hüvitamise regulatsiooni eesmärgiks hüvitada kulud üksnes nendele ametnikele, kelle teenistuskoht erines oluliselt tavapärase politseiametniku teenistuskohast. Õige on seegi, et kompensatsiooni maksmise eesmärgiks oli hüvitada kulud neile ametnikele, kellel puudus mõistlik võimalus teenistuskohta jõudmiseks ühistranspordiga, mitte kõigile ametnikele, kelle sõit elukohast töökohta võis võtta mõnevõrra kauem aega. Ringkonnakohus möönab, et PPVS § 72 lg 1 sõnastus seda eesmärki selgelt ei väljenda ning annab aluse eeldada, et kulud hüvitatakse kõigile politseiametnikele. Samas, nagu ringkonnakohus eelnevalt selgitas, ei ole sätte eesmärki arvestades vaidlusalune määrus viidatud volitusnormiga vastuolus. Sätte grammatilist tõlgendamist ei tule praegusel juhul eelistada sätte eesmärgist ja seadusandja tahtest lähtuvale tõlgendusele. Sätte sõnastus ei näe ette tingimusteta sõidukulude kompenseerimist, mistõttu ei saanud kõik politseiametnikud jääda lootma, et nende sõidukulud elukohast teenistuskohta hüvitatakse. PPVS v.r § 72 lg 2 nägi ette hüvitamise tingimuste kehtestamise ministri määrusega ja lg 1 seadis tingimuseks muu hulgas mõistliku ajagraafikuga ühistranspordi puudumise. Viimane tingimus on sedavõrd
7(9)
3-14-53171 ebamäärane, et kaebajal ei saanud tekkida subjektiivset õigust siseministri määrusega talle kompensatsiooni ettenägemiseks.
17.Alates 01.10.2017 on PPVS § 72 tunnistatud kehtetuks ning sõidukulude hüvitamist enam ette ei nähta.
18.Kaebaja võrdleb ennast määruse nr 88 §-s 2 nimetatud politseiametnikega. PS § 12 lg-st 1 tuleneva võrdsuspõhiõiguse riivega on tegemist, kui võrreldavaid gruppe koheldakse sarnases olukorras erinevalt (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 27.12.2011 otsus asjas nr 3-4‐1‐23‐11, p 42). Võrdsuspõhiõiguse riive tuvastamiseks tuleb leida kaebajaga sarnases olukorras olevate isikute grupp, kellega võrreldes kaebajat koheldakse halvemini (Riigikohtu üldkogu 22.04.2014 otsus asjas nr 3-3-1-51-13, p 69). Kui seadusandjal on mingi küsimuse lahendamisel avar otsustusruum, on ebavõrdne kohtlemine meelevaldne, kui see on ilmselgelt asjakohatu (Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi otsus asjas nr 34-1-7-03, p 37). Kaebaja selgituste kohaselt kulus tal elukohast töökohta jõudmiseks ca 1 tund, seega ühe päeva jooksul ca 2 tundi tööle ning koju mineku peale. Ühistranspordi kasutamine töölkäimiseks on küll aeganõudev (keskmisest oluliselt aeganõudvam ning ka selgelt aeganõudvam kui isikliku sõidukiga töölkäimine), ent mitte sedavõrd pikaajaline, et seda pidada ilmselgelt ebamõistlikuks. Ringkonnakohus möönab, et kaebaja viidatud tööle jõudmise aega võib pidada kaebaja jaoks ebameeldivaks ning selle võrra vähenes ka kaebaja puhkeaeg. Sellise ebameeldivuse eest kompensatsiooni ette nägemata jätmist ei saa siiski pidada õigusvastaseks. Kaebaja ajakulu ei olnud nii koormav, et see annaks aluse kohelda kaebajat võrdselt teenistujatega, kellele on määrusega nr 88 ette nähtud hüvitise saamise võimalus ning kelle teenistuskoht (kordon, piiripunkt vm) erineb eelduslikult oluliselt kaebaja teenistuskohast. Eelnevast tulenevalt ei olnud vahetegu politseiametnike vahel meelevaldne ning sõidukulude hüvitamise piirangut ei ole põhjust pidada kaebaja õigusi ebaproportsionaalselt piiravaks.
19.Ekslik on kaebaja arusaam, et alates õiguskantsleri 28.02.2012 pöördumisest tekkis kaebajal õigustatud ootus hüvitise saamiseks. Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium on 30.06.2017 otsuse asjas nr 3-4-1-5-17 p-s 64 selgitanud, et PS §-st 10 tuleneb muu hulgas õiguskindluse põhimõte, mis peab andma isikutele kindluse kehtestatud normide püsimajäämise suhtes (õiguspärase ootuse põhimõte). Vaidlusalusel ajal kehtinud regulatsioon kaebajale sõidukulude hüvitamist ei võimaldanud. PPVS § 72 kohta õiguskantsleri antud tõlgendus ei ole lõplik ega siduv, mistõttu ei saanud kaebajal tekkida sellest kaitstud ootust määruse nr 88 (tagasiulatuvale) muutmisele.
20.Eelnevast tulenevalt ei olnud PPA tegevus sõidukulude kompenseerimata jätmisel õigusvastane, sest vastustaja lähtus õiguspäraselt määruse nr 88 regulatsioonist, mis ei võimaldanud hüvitada kaebajale sõidukulusid. Määrus nr 88 ei ole põhiseadusega vastuolus.
21.Iseenesest võib erandlikel asjaoludel olla põhjendatud ka õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamine. Selline kahju PS § 25 kaitsealasse ei kuulu, küll aga võib selle hüvitamine olla nõutav mõnest teisest põhiõigusest tulenevalt (vt J. Jäätma, I. Pilving. Põhiseaduse § 25 kommentaar, p 21 – Ü. Madise jt (toim). Eesti Vabariigi põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. 4., täiendatud väljaanne. Kirjastus Juura, Tallinna, 2017; vt ka p-s 21 viidatud kohtupraktika). Vajadus hüvitada õiguspäraselt tekitatud kahju võib tekkida siis, kui põhiõiguste riive on asjaolusid arvestades erakordselt intensiivne. Riive erakordsus eeldab lisaks intensiivsusele ka seda, et isikul puudub riigi sekkumise vajadusega selline seos, mis õigustaks sekkumise tõttu tekkinud kahju jätmist isiku kanda. Teisisõnu, õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamiseks peab olema tegemist olukorraga, kus riigi tegevus on vajalik ülekaaluka avaliku huvi tõttu, kuid tegevuse kahjulikud tagajärjed tekivad juhuslikult kannatanud isikul. 8(9)
3-14-53171 Selliste erandlike asjaoludega pole praegusel juhul tegemist. Ringkonnakohus selgitas eelnevalt, miks ei olnud põhjendatud pidada regulatsiooni, millega välistati patrullpolitseinikele sõidukulude hüvitamine, kaebaja jaoks üleliia koormavaks. Seega ei saanud ka PPA õiguspärane käitumine tuua kaasa kaebaja õiguste nii erakordselt intensiivset riivet, et see õigustaks võimaliku õiguspäraselt tekitatud kahju hüvitamist.
22.Haldusasja materjalidest nähtuvalt seisnevad kaebaja etteheited mh ka selles, et PPA ei teinud midagi, et määrust nr 88 muudetaks nii, et selle alusel oleksid sõidukulud hüvitatavad ka kaebajale ja PPA oli selles osas tegevusetu. Sellise nõude esitamiseks puudub kaebajal subjektiivne õigus. Määruse nr 88 kehtetuks tunnistamine ega muutmine ei olnud PPA pädevuses. PPA tegevusetus siseministrile ettepaneku tegemisel ei saa olla praeguses haldusasjas esitatud kahju hüvitamise nõude rahuldamise aluseks, sest väidetav kahju tekkimine ei seisnenud mitte PPA võimalikus tegevusetuses kehtestatud regulatsiooni muutmisel, vaid hüvitise väljamaksmata jätmises. Kaebajal puudub ka subjektiivne õigus nõuda PPA-lt sellise ettepaneku tegemist ja PPA-l õigusaktidest tulenev kohustus õigusaktide muutmise ettepanekuid esitada. Kaebaja etteheited seonduvalt siseministri väidetava tegevusetusega määruse nr 88 muutmisel ei ole asjakohased, sest kaebaja ei ole kaebuses nõudnud siseministri poolt õigustloova aktiga tekitatud kahju hüvitamist.
23.Eelneva tõttu ei oma asja lahendamisel tähtsust, kas kaebaja esitas PPA-le avalduse sõidukulude hüvitamiseks või mitte. Ringkonnakohus peab siiski vajalikuks märkida, et kaebaja viide HKMS §-le 45 on ebaõige, sest kaebaja ei ole esitanud mitte tuvastamis- või keelamiskaebust, vaid hüvitamiskaebuse RVastS § 7 lg 1 mõttes. Kahju hüvitamise kaebuse esitamine ei eelda eraldiseisva tuvastamiskaebuse esitamist ning kahju hüvitamise nõude eelduste täidetuse kontrollimisel tuleb lähtuda RVastS § 7 lg-s 1 sätestatust, mille kohaselt tuleb mh kontrollida ka esmaste õiguskaitsevahendite kasutamist. Nendest põhjendustest lähtuvalt ei ole ka asja lahendamisel määrav, et kaebaja on kohtumenetluses korduvalt – sh 05.07.2018 ringkonnakohtule – esitanud sõidukulude kompenseerimise avalduse PPA-le. Esmaste õiguskaitsevahendite rakendamise puhul kontrollib kohus, kas isik on nii talitanud enne kahjunõude esitamist. Kohtumenetluses ei ole esmaste õiguskaitsevahendite kasutamata jätmist võimalik tagantjärele kõrvaldada. Seetõttu jätab ringkonnakohus kaebaja 05.07.2018 esitatud avalduse asja materjalide juurde võtmata ning tagastab kaebajale.
24.Kuna kaebus on jäetud lõppastmes õigesti rahuldamata, on õiguspäraselt jäänud rahuldamata ka intressinõue.
25.Seega jääb XX apellatsioonkaebus kokkuvõttes rahuldamata ning kaebaja apellatsiooniastmes kantud menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Vastustaja ei ole menetluskulude kandmist väitnud, mistõttu jäävad ka PPA võimalikud apellatsioonimenetluse menetluskulud tema enda kanda (HKMS § 109 g 1).
(allkirjastatud digitaalselt)
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.