AS kaebus siseministri 21.12.2009 määruse nr 88 „Politseiametniku sõidukulude kompenseerimise tingimused, ulatus ja kord" §-de 2 ja 3 tühistamise ja/või õigusvastasuse ja/või tühisuse tuvastamiseks ning kahju hüvitamiseks Kaebaja – AS Vastustaja – Politsei- ja Piirivalveamet
Menetlusosalised
Menetluse alus ringkonnakohtus
Tallinna Halduskohtu 25.09.2015 määrus AS määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Vaidlustatud kohtulahend
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada AS määruskaebus osaliselt.
2.Tühistada Tallinna Halduskohtu 25.09.2015 määruse haldusasjas nr 3-14-53171 resolutsiooni p 2 osas, milles halduskohus tagastas AS kaebuse varalise kahju hüvitamise nõudes, ning saata asi selles osas halduskohtule menetluse jätkamiseks. Ülejäänud osas jätta halduskohtu määrus muutmata.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul määruse kättetoimetamisest arvates (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
Politsei ja piirivalve seaduse (PPVS, perioodil 01.01.2010−28.03.2015 kehtinud redaktsioonis) § 72 lg 1 nägi ette, et Politsei- ja Piirivalveamet (PPA; kuni 31.12.2011 kehtinud redaktsioonis politseiasutus) hüvitab politseiametnikule sõidu elukohast teenistuskohta ja tagasi, kui taotleja elukohast teenistuskohta ei ole mõistliku ajagraafikuga ühistransporditeenust ning politsei ei korralda vastavat transporti. Sama paragrahvi lg 2 sätestas, et politseiametnikule sõidukulude kompenseerimise tingimused, ulatuse ja korra kehtestab valdkonna eest vastutav minister määrusega. PPVS § 72 lg 2 alusel kehtestatud siseministri 21.12.2009 määruse nr 88 „Politseiametniku sõidukulude kompenseerimise tingimused ja kord" (määrus nr 88, kehtis
3-14-53171 01.01.2010−04.04.2015) § 2 sätestas, et kordonis, piiripunktis ja laeval teenivale politseiametnikule ning õhusõiduki meeskonnaliikmele ja lennutehnilisele koosseisule hüvitatakse tema kasutuses oleva sõiduauto, mis ei ole tööandja omanduses ega valduses, kasutamise kulud sõiduks tema elukohast teenistuskohta ja tagasi, kui: 1) politseiametniku elukohast teenistuskohta ühistransporditeenust teenistuse korraldamiseks;
ei
ole
mõistliku
ajagraafikuga
2) politseiasutus ei korralda transporti politseiametniku elukohast teenistuskohta; 3) politseiametniku elukoht ei ole teenistuskohaga samas asulas. Määruse nr 88 § 3 lg 1 nägi ette, et politseiametniku sõidukuludena hüvitatakse tema tööajagraafikule vastavad sõidud, kuid mitte rohkem kui neli sõitu kuus; ühe sõiduna käsitatakse sõitu elukohast teenistuskohta või sõitu teenistuskohast elukohta. Määruse nr 88 § 3 lg 2 sätestas, et sõidukulude kompenseerimise arvestamise aluseks on kuni 0,26 eurot ühe kilomeetri kohta PPA peadirektori käskkirjaga kehtestatud ulatuses (kuni 31.12.2010 kehtinud redaktsioonis „kuni 4 krooni ühe kilomeetri kohta“). Määruse nr 88 § 4 nägi ette, et politseiametnik esitab struktuuriüksuse juhile kvartali esimese kuu 10. kuupäevaks eelmises kvartalis tehtud sõidukulude kompenseerimiseks PPA peadirektori käskkirjaga kehtestatud vormis taotluse ja sõiduauto kasutamise õigust tõendava dokumendi koopia. Taotlus peab sisaldama politseiametniku nime ja ametikohta, sõitude arvu, alalise elukoha kaugust teenistuskohast, sõiduauto registreerimismärki ja kinnitust, et muu isik hüvitist ei maksa. Kontrollitud ja struktuuriüksuse juhi allkirjastatud taotlus esitatakse finantsbüroole sõidukulude kompensatsiooni välja maksmiseks.
2.AS esitas 12.12.2014 Tallinna Halduskohtule kaebuse (tl 3-7), milles palus tuvastada määruse nr 88 §-de 2 ja 3 õigusvastasus, mõista Eesti Vabariigilt (PPA kaudu) välja 12 285 eurot sõidukulude kompensatsiooniks ja diskrimineerimishüvitis kohtu äranägemisel. 1) Kaebaja töötab patrullpolitseinikuna. Ta elab Saku alevikus ning tema töökoht asub Maardu linnas. Kaebaja elukohast puudub Maardu linnas asuvasse töökohta sõiduks mõistliku ajagraafikuga ühistransport ning kaebaja kasutab tööle sõitmiseks isiklikku transpordivahendit. Käies tööl ühistranspordiga, peab kaebaja selleks, et jõuda tööle kell 08.00, tõusma hiljemalt kell 05.45, minema Sakust kell 06.30 bussiga Tallinna ning Tallinnast jõuab ta bussiga Maardusse kell 07.45. Sama palju aega kulub Maardust tagasi Sakku sõitmiseks ning kaebaja tööpäeva pikkuseks kujuneb kokku 16 tundi ja 30 minutit. Isiklikku sõiduautot kasutades kulub kaebajal tööle sõiduks üks tund ja töölt tagasi sõiduks 45 minutit. Kogu tööpäeva pikkuseks kujuneb sel juhul 13 tundi ja 45 minutit. 2) Määrus nr 88 ei võimalda kaebajal saada hüvitist sõidu eest elukohast töökohta isegi mitte määruse §-s 3 märgitud sõidukordi arvestades. Õiguskantsler on 28.02.2012 märgukirjas (tl 810p) leidnud, et määruse nr 88 §-d 2 ja 3 ületavad PPVS § 72 materiaalõiguslikke tingimusi ja seadusandja antud volitust ning on seetõttu vastuolus põhiseaduse (PS) § 3 lg 1 ls-s 1 sisalduva normihierarhia põhimõttega. Õiguskantsler tegi siseministrile PS § 142 alusel ettepaneku viia määrus viivitamatult kooskõlla PS-ga ja PPVS §-ga 72. Kaebaja pöördus Eesti Politsei Kutseühingu juhatuse liikmena sõidukulude hüvitise maksmise küsimuses selgitustaotlusega PPA poole ning PPA peadirektor selgitas 19.09.2013 vastuskirjas (tl 11-11p), et Siseministeerium menetleb PPVS § 72 muudatust ja seni tuleb täita kehtivat määrust. 3) Kaebaja elukoht asub töökohast ca 35 km kaugusel ja vastavalt graafikule on ühes kuus keskmiselt 15 vahetust. Kasutades tööle ja tagasi sõiduks isiklikku sõiduautot, sõidab kaebaja ühes kuus 1050 km. Arvestades, et vastavalt siseministri määrusele nr 88 kuulub ühe kilomeetri eest hüvitamisele kuni 0,26 eurot, kuulub kaebajale hüvitamisele 273 eurot kuus. Kaebaja soovib sõidukulude hüvitamist perioodi eest alates 01.01.2010 kuni 2014. a novembrini. 2(10)
3-14-53171 Arvestades, et 59 kuust tuleb maha arvata puhkused ja töövõimetuse perioodid, taotleb kaebaja sõidukulude hüvitamist 45 kuu eest ehk summas 12 285 eurot (45 x 273). Kahjunõude aluseks on riigivastutuse seaduse (RVastS) § 7 lg 1. Kahjusummale lisandub võlaõigusseaduse §-s 94 sätestatud intress. PPA tegevus (tegevusetus), millega kaebajale kahju tekitati, algas 01.01.2010, sest alates sellest ajast jäi kaebajal saamata sõidukulude kompensatsioon, milleks tal oli seadusest tulenev õigus. 4) Kaebaja õigusi on määrusega nr 88 rikutud, sest seaduse kohaselt on kaebajal politseiametnikuna õigus saada hüvitist tööl käimiseks isikliku auto kasutamise korral. Madalamalseisvate õigusaktidega ei saa seda õigust piirata. Politseiametnikule elukohast teenistuskohta ja tagasi sõitmiseks sõiduauto kasutamise kulude kompenseerimine on seadusega politseiametnikule tagatud sotsiaalne garantii. Täitevvõim võib seadusega kehtestatud põhiõiguste piiranguid üksnes täpsustada, mitte kehtestada seaduses sätestatuga võrreldes täiendavaid piiranguid. PPA kui tööandja oleks pidanud määruse nr 88 ise vaidlustama. 5) Lisaks on vastustajal moraalne kohustus maksta kaebajale võrdse kohtlemise seaduse (VõrdKS) alusel diskrimineerimishüvitist, kuna vastustaja on oma tegevuse (tegevusetusega) tekitanud olukorra, kus kaebajal puudub hüvitise saamise võimalus, võrreldes sarnases olukorras olevate teiste politseiametnikega. Tegemist on ebavõrdse kohtlemisega.
3.Tallinna Halduskohus jättis 21.01.2015 määrusega (tl 13-15) kaebuse käiguta ja andis puuduste kõrvaldamiseks aega 15 päeva määruse kättesaamisest. Kaebajal tuli täpsustada kaebuse nõudeid, eeskätt määruse nr 88 §-de 2 ja 3 põhiseadusevastaseks tunnistamise nõude osas; täpsustada kahju hüvitamise taotlemise eeldusi ja selgitada diskrimineerimishüvitise taotlemist ning teatada, kas kaebaja soovib jääda mõlema nõude − nii kahju hüvitamise kui diskrimineerimishüvitise nõude juurde. Mõlema nõude juurde jäämisel tuli kaebajal tasuda riigilõiv 3% summast, mille väljamõistmist taotletakse, kuid mitte alla 15 euro ja mitte üle 750 euro (riigilõivuseaduse (RLS) § 571 lg 2 kuni 31.12.2014 kehtinud redaktsioon). Kohus selgitas, et kaebuse esitamisel rahalise hüvitise maksmiseks või kahju hüvitamiseks, kui nõutava hüvitise summa jäetakse kaebuses märkimata ning taotletakse õiglast hüvitist kohtu äranägemisel, tasutakse riigilõivu 250 eurot (RLS § 571 lg 3 kuni 31.12.2014 kehtinud redaktsioon). Tegemist ei ole kohtuasjaga, millele kohalduks RLS kuni 31.12.2014 kehtinud redaktsiooni § 22 lg 1 p-s 1 sätestatud riigilõivuvabastus.
4.AS esitas 06.02.2015 kaebuse täienduse (tl 20-23), milles palus tööandja õigusvastase tegevuse eest välja nõuda tagasiulatuvalt saamata jäänud sõidukulude hüvitis. Samuti leidis kaebaja, et ta on õigustatud nõudma õigusvastaselt tekitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamist. Tööandja kui avaliku võimu kandja on õigusvastase tegevusega rikkunud avalikõiguslikus suhtes kaebaja kui politseiteenistuja õigust saada hüvitist. Määrus nr 88 on haldusakt, mille õigusvastasuse saab kohus tuvastada HKMS § 5 lg 1 p 6 alusel või tühistada selle HKMS § 5 lg 1 p 1 alusel. Määruse nr 88 §-ga 2 on kaebajalt võetud ära võimalus taotleda hüvitist sõidu eest elukohast töökohta ja tagasi, ning §-ga 3 on piiratud tema õigust saada sõidukulude hüvitist nelja sõiduga ühes kuus. Kaebaja on õigustatud nõudma diskrimineerimishüvitist, sest määruse nr 88 andja on seadnud sarnases olukorras politseiametnikud ebavõrdsesse olukorda. Kaebaja esitas järgmised nõuded: 1) teha kindlaks määruse nr 88 tühisus §-de 2 ja 3 osas, kuna need on vastuolus seadusega; 2) mõista välja 12 285 euro suurune hüvitis saamata jäänud sõidukulude kompensatsiooni eest; 3) teha kindlaks avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omav faktiline asjaolu, kas määruse nr 88 § 2 tekitab võrdse kohtlemise õiguse riive. Kaebaja esitas koos kaebuse täiendusega koopia dokumendist „Maksed" (tl 24), millelt nähtus riigilõivu summas 368,55 euro tasumine 06.02.2015 (selgitus „Haldusasi nr 3-14-53171, riigilõiv"). 3(10)
3-14-53171
5.Tallinna Halduskohus jättis 27.04.2015 määrusega (tl 27-29) kaebuse uuesti käiguta, paludes veelkord täpsustada kaebuse nõudeid, kahju hüvitamise eelduseid, kahju hüvitamise perioodi, võimalusel esitada tõendid kahju kohta ning vajadusel esitada tähtaja ennistamise taotlus. Samuti palus kohus esitada täiendavad tõendid riigilõivu tasumise kohta, kuna 368,55 euro ülekandmist ei ole toimunud ning riigilõiv on jätkuvalt tasumata. Kohus selgitas, et kaebus võib perioodi 2010. a jaanuar kuni 2011. a november osas olla esitatud tähtaja rikkumisega. Kaebajal tuli selgitada, miks ta leiab, et kahju tekkimise periood algas faktiliselt 01.01.2010. Kahjunõue on jätkuvalt paljasõnaline ja tõendamata, sest kaebaja ei ole täpsustanud RVastS § 7 lg-s 1 sätestatud kahju hüvitamise nõude eeldusi. Lisaks sõidukulude hüvitamises seisnevale kahjunõudele esitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamise nõue on arusaamatu. Pole selge, kelle õigusvastase tegevusega tekitatud kahju hüvitamist kaebaja silmas peab, milles kahju seisneb ning millisel alusel ja millises summas kaebaja kahju hüvitamist taotleb. Samuti on selgusetu, kas tegemist on algses kaebuses VõrdKS alusel esitatud diskrimineerimishüvitise nõudega või uue täiendava nõudega. Kohus palus kaebajal täpsustada, kas tema eesmärgiks on taotleda määruse nr 88 §-de 2 ja 3 asjas kohaldamata jätmist ning põhiseadusega (PS § 3 lg 1 ls-ga 1) vastuolus olevaks tunnistamist. Kui kaebaja sellist nõuet kohtule ei esita, esineb alus määruse nr 88 §-de 2 ja 3 õigusvastasuse või tühisuse tuvastamise nõude HKMS § 121 lg 2 p 1 alusel tagastamiseks, sest halduskohtu pädevusse ei kuulu abstraktse normikontrolli teostamine. Selleks, et kohus saaks asja sisulise lahendamise käigus otsustada, kas määruse nr 88 §-de 2 ja 3 põhiseadusevastaseks tunnistamine ja kohaldamata jätmine on põhjendatud, peab kohus enne lahendama kaebuse sisuliselt, s.t kontrollima esitatud nõuete põhjendatust, mis omakorda eeldab, et need vastavad seaduses ettenähtud tingimustele. Kaebajal tuli esitada täiendavad andmed riigilõivu tasumise kohta, sest Rahandusministeeriumi Riigikassa osakonna andmetel ei ole vastavat summat ajavahemikus 06.02.2015−09.02.2015 Rahandusministeeriumi kontole laekunud.
6.AS esitas 12.05.2015 kaebuse täienduse (tl 33-34), milles palus mõista talle PPVS § 72 alusel maksmata jäänud sõidukulude kompenseerimiseks välja kahjuhüvitis kuni 31.03.2015, s.o kuni PPVS § 72 sõnastuse muutmiseni. Kaebaja palus kohtul selgitada kahjusumma suurus välja kohtumenetluse käigus ning juhul, kui kohus peab vajalikuks nõuda sellelt summalt arvestatud riigilõivu, määrata riigilõivu suurus pärast kahjunõude summa määratlemist. Oluline ei ole, kas ministri määrus on haldusakt või õigustloov akt, kuna RVastS näeb mõlemal juhul ette kahju hüvitamise. Määruse nr 88 §-de 2 ja 3 õigusvastasuse tuvastamise ja asjas kohaldamise küsimuse jättis kaebaja kohtu otsustada, olles seisukohal, et vaidlust ei ole selles, et kaebajal oli õiguslik alus kuuluda sõidukulude kompensatsiooni saajate ringi. PPVS §-s 72 sätestatud sõidukulu hüvitamine on samastatav palgaga, mille väljanõudmine on riigilõivuvaba. Kaebaja teatas, et loobub diskrimineerimisnõudest. Moraalse ja materiaalse kahju hüvitamise nõuete esitamise vajaduse küsimuse palus kaebaja otsustada kohtul. Kaebaja väitel sai ta sõidukulude hüvitamise taotlemise õigusest teada õiguskantsleri 28.02.2012 märgukirjast siseministrile. Kaebus on esitatud õigeaegselt, sest RVastS § 17 lg 3 sätestab 10-aastase tähtaja ning kahju hüvitamist saab nõuda 3 aasta eest.
7.Tallinna Halduskohus võttis 25.09.2015 määrusega vastu kaebaja loobumise diskrimineerimishüvitise väljamõistmiseks esitatud nõudest ja lõpetas selles osas asja menetluse (resolutsiooni p 1) ning kõigi ülejäänud nõuete osas tagastas kaebuse läbivaatamatult (resolutsiooni p 2). Kaebaja on 27.04.2015 määruse kätte saanud 28.04.2015, mistõttu tuli kaebuse puudused kõrvaldada hiljemalt 13.05.2015. Kuigi kaebaja on 12.05.2015 edastanud kohtule vastuse 27.04.2015 määrusele, on kaebuse olulised puudused kõrvaldamata. 1) Saamata jäänud sõidukulude eest kompensatsiooni maksmise nõude osas ei ole kaebaja määratlenud täpset perioodi, mille eest ta kahju hüvitamist taotleb. Kohtule on esitatud 4(10)
3-14-53171 paljasõnaline väide, et puudub vaidlus, et kaebajal oli õiguslik alus kuuluda sõidukulude kompensatsiooni saajate ringi, kuid selles osas ei ole esitatud mingeid tõendeid. Kaebaja ei ole teatanud kohtule, millal ta sai teada kahjust ja selle põhjustanud isikust. Asjaolu, et kaebaja väitel sai ta sõidukulude hüvitamise taotlemise õigusest teada õiguskantsleri 28.02.2012 märgukirjast, ei oma hüvitamisnõude tähtaegsuse kontrollimisel tähtsust, sest ilmselgelt ei tekkinud kaebajal õigust saada kompensatsiooni selle märgukirja alusel, millega õiguskantsler tegi üksnes siseministrile ettepaneku viia määruse nr 88 §-d 2 ja 3 kooskõlla PS-ga ja PPVS §-ga 72. Õiguskantsler on pöördunud seoses politseiametnike sõidukulude kompenseerimise küsimusega siseministri poole juba 13.07.2010. Kuivõrd kaebaja taotles algses kaebuses sõidukulude hüvitamist alates 01.01.2010, on tõenäoline, et sellest ajast pidi kaebajale olema teada sõidukulude kompenseerimise kord ja võimalused kompensatsiooni saamiseks. Samuti oli kaebajal võimalus pöörduda kompensatsiooni mittesaamisel selles küsimuses tööandja poole, kui ta leidis, et tema õigusi on kompensatsiooni maksmisega seoses rikutud. Arvestades, et kaebaja väitel soetas ta sõiduki 2010. a septembris ning on teinud sellega töösõite 47 250 km ulatuses, on loogiline, et kaebajale pidi juba tööle asumisel olema selge, kas ta kuulus sel ajal kehtinud regulatsiooni kohaselt ametnike hulka, kellel on õigus saada sõidukulude kompensatsiooni või mitte. Kaebaja ei ole esitanud kohtule andmeid selle kohta, mida ta on teinud enne kohtu poole pöördumist väidetavalt tekitatud kahju vältimiseks või kõrvaldamiseks, s.o milliseid esmaseid õiguskaitsevahendeid on ta kasutanud (RVastS § 7 lg 1). Samuti ei nähtu, mida on kaebaja teinud pärast õiguskantsleri märgukirjast teadasaamist ja PPA 19.09.2013 vastuse saamist, kui ta leidis, et sõidukulude kompenseerimist käsitlev regulatsioon rikub tema õigusi. Jätkuvalt on ebaselge, kes on õigusvastaselt käitunud ja millega tekitanud kaebajale kahju. Antud teemaga seonduv on olnud aastaid aktuaalne ja vastava regulatsiooni muutmist on kavandatud pikema perioodi vältel. 29.03.2015 jõustus PPVS § 72 uus redaktsioon ja selle alusel on määrus nr 88 tunnistatud siseministri 31.03.2015 määrusega nr 21 kehtetuks. PPA 19.09.2013 vastuses Eesti Politsei Kutseühingule selgitati muu hulgas, et PPA tegevus politseiametnike sõidukulude kompenseerimisel, lähtudes kehtivast seadusandlikust regulatsioonist, oli õiguspärane ning kuni siseministri uue määruse kehtestamiseni tuli täita kehtivat määrust. Ka juhul, kui möönda, et kaebaja soovib taotleda kahju hüvitamist seadusega lubatud ajalistes piirides, ei ole kohtul võimalik kindlaks teha hüvitamisele kuuluvat kahjusummat ja sellelt tasumisele kuuluva riigilõivu suurust, sest kaebaja ei ole esitanud talle tekkinud kahju osas mingeid tõendeid. Algses kaebuses ja selle 06.02.2015 täienduses esitatud kahjuhüvitise arvestuskäik on paljasõnaline ja oletuslik. HKMS § 38 lg 2, mille kohaselt võib kohus teha ise kindlaks nõutava kahjuhüvitise suuruse, reguleerib eeskätt mittevaralise kahju hüvitamise juhtumeid. Varalise kahju hüvitamise nõude puhul peab summa kindlakstegemise raskus olema kaebuses põhjendatud ja kohtu jaoks usutav. Kohus on korduvalt palunud kaebajal täpsustada kahju hüvitamise eelduseid ja esitada tekkinud kahju osas tõendeid või muid andmeid, kuid kaebaja ei ole neid nõudeid täitnud. Samuti ei ole kaebaja teatanud kohtule põhjuseid, miks tal ei ole võimalik kahju suurust kindlaks teha. Tegemist ei ole teenistussuhtest tuleneva palgavaidlusega. Sõidukulude kompensatsiooni näol on tegemist hüvitise, mitte palgaga, mistõttu ei ole sõidukulude hüvitamise nõue samastatav palga väljanõudmisega ning kaebuse esitamisel kuulub tasumisele taotletavalt kahjusummalt arvestatav riigilõiv. Kuna kaebaja ei ole esitanud täiendavaid andmeid väidetavalt 06.02.2015 ülekantud 368,55 euro suuruse riigilõivu kohta, on tõendatud, et summat ei ole reaalselt üle kantud. Seda on Rahandusministeeriumi Riigikassa osakonnast kohtule ka kinnitatud (tl 25-26).
5(10)
3-14-53171 2) Kaebaja ei ole kõrvaldanud puudusi ka 06.02.2015 täienduses esitatud õigusvastaselt tekitatud moraalse ja materiaalse kahju hüvitamise nõude osas. Kohus selgitas kaebajale 27.04.2015 määruses, et tegemist on arusaamatu nõudega, kuid kaebaja ei täpsustanud 12.05.2015 vastuses nimetatud nõude alust ega summat. Nõue ei ole menetletav ning kuulub HKMS § 121 lg 1 p 2 alusel läbivaatamatult tagastamisele. 3) Määruse nr 88 §-de 2 ja 3 tühisuse või õigusvastasuse tuvastamise nõue kuulub tagastamisele HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel. Kohus on kaebajale korduvalt selgitanud, et määrus nr 88 ei ole haldusakt, mis allub HKMS normide järgi kohtulikule kontrollile ning mida kohus saab HKMS § 5 lg 1 alusel tühistada või tuvastada selle õigusvastasuse ja/või tühisuse. Tegemist on õigusloova aktiga, mille põhiseadusele vastavuse kontrollimiseks tuleb esitada taotlus Riigikohtule. Halduskohtu pädevusse ei kuulu abstraktse normikontrolli teostamine. Kuna kaebus kuulub läbivaatamatult tagastamisele, ei toimu asjas sisulist õiguslikku vaidlust, mille raames võiks tekkida vajadus kontrollida määruse nr 88 põhiseadusele vastavust. 4) Kaebaja 12.05.2015 vastusest nähtub kaebaja tahe loobuda VõrdKS alusel diskrimineerimishüvitise väljamõistmise taotlemisest. Selle nõude osas tuleb haldusasja menetlus kaebusest loobumise tõttu lõpetada.
8.AS esitas halduskohtu määruse peale 15.10.2015 (täiendatud 04.11.2015) määruskaebuse. Tallinna Halduskohus ei pidanud 13.11.2015 määrusega põhjendatuks määruskaebust ise rahuldada ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
9.AS palub määruskaebuses halduskohtu 25.09.2015 määruse resolutsiooni p 2 tühistada. 1) 01.01.2010 jõustunud PPVS § 72 lg 2 alusel kehtestatud siseministri määruse nr 88 §-dest 2 ja 3 tulenevalt ei ole patrullpolitseinikel võimalik saada sõidukulude hüvitist ning hüvitise saamist on piiratud 4 sõiduga kuus. Nende sätete tõttu oli kaebajal välistatud hüvitise taotlemine enda elukohast Saku alevikust töökohta Maardu linnas sõitmisele tehtavate kulude eest. Vaatamata sellele, et alates õiguskantsleri 28.02.2012 märgukirja edastamisest oli PPA-le teada määruse nr 88 vastuolu seadusega, jätkas PPA kui kaebaja tööandja määruse nr 88 §-de 2 ja 3 täitmist ega reageerinud õiguskantsleri märgukirjale. Määrust nr 88 ei viidudki seadusega kooskõlla, vaid 29.03.2015 muutis Riigikogu PPVS § 72 sõnastust ja siseminister võttis vastu uue politseiametniku sõidukulude hüvitamise korda reguleeriva määruse (31.03.2015 määrus nr 21). 2) Tegemist on politseiametniku töösuhte küsimuse lahendamisega, mis peab sarnaselt töövaidlusasjadega olema politseiametnikule jõukohane. Politseiametnik ei peaks maksma taotletavatelt summadelt riigilõivu, sest see on ebaõiglaselt koormav. Kui kohus siiski leiab, et nõutavalt summalt on vaja tasuda riigilõivu, palub kaebaja teha seda pärast otsuse jõustumist. Kaebaja palub teha sellekohane otsus, kui riigilõiv on vaja maksta kohe. 3) Kohus on põhjendanud kaebuse tagastamist tõendite puudumisega, kuid HKMS § 121 lg 2 p 2 kohaldamisel tuleb eeldada kaebuse faktiväidete tõelevastavust. Kaebaja soov on välja nõuda tööandja ebaseadusliku tegevuse tõttu saamata jäänud hüvitis, mida tööandja pidi talle maksma. Politseiametnikul ei ole muud võimalust, kui pöörduda oma teenistussuhtes tekkinud küsimuse korral halduskohtusse. Kohtuasja eelmenetlus on põhjendamatult veninud ja seetõttu mööduvad tähtajad, et asjas uue kaebusega kohtusse pöörduda. 4) Kaebaja palub nõuda temalt vastavasisulise nõude esitamist, mis sisaldab nõude aega ja suurust ning millele vastustaja peab vastama. Veel märgib kaebaja, et juhul, kui vastustaja nõuet ei tunnista ja kahju ei hüvita, vaidlustab kaebaja kohtus selle määruse alusel antud haldusakti 6(10)
3-14-53171 kompensatsiooni maksmisest keeldumise kohta ning kohtul on õigus pöörduda Riigikohtu poole määruse nr 88 vastavate sätete põhiseadusevastaseks tunnistamiseks. Kaebaja saab taotleda saamata jäänud sõidukulude ulatuses tekkinud varalise kahju hüvitamist või teise alternatiivina toimingu sooritamiseks kohustamist.
10.Politsei- ja Piirivalveamet palub jätta määruskaebus rahuldamata. Kohus on juhtinud korduvalt tähelepanu kaebuses esinevatele puudustele ja teinud kaebajale ettepaneku nende kõrvaldamiseks, kuid kaebaja ei ole sellele vaatamata kaebuse puudusi kõrvaldanud.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
11.Halduskohus on vaidlustatud määrusega tagastanud kaebaja nõuded saamata jäänud sõidukulude kompensatsiooni eest hüvitise määramiseks ning 06.02.2015 kaebuse täienduses esitatud moraalse ja varalise kahju hüvitamiseks HKMS § 121 lg 1 p 2 alusel (halduskohtu määruse põhjenduste p-d 7-10) ning määruse nr 88 §-de 2 ja 3 tühistamise või nende õigusvastasuse ja tühisuse tuvastamise nõuded HKMS § 121 lg 1 p 1 alusel (määruse põhjenduste p 11). Diskrimineerimishüvitise osas võttis kohus vastu kaebaja loobumise ning lõpetas menetluse. Kaebaja ei vaidlusta halduskohtu määrust diskrimineerimishüvitise nõude osas.
12.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus tuleb rahuldada osaliselt ning halduskohtu määruse resolutsiooni p 2 tühistada osas, milles halduskohus tagastas kaebuse sõidukulude kompenseerimisega seonduvas varalise kahju hüvitamise nõudes. Kõnealune nõue ei saanud kaebaja tegelikku tahet arvesse võttes ja kaebuse taotlusi mõistlikult tõlgendades olla halduskohtule sedavõrd arusaamatu, et nõude sisuline menetlemine olnuks võimatu. Samuti puudunuks ringkonnakohtu hinnangul kaebuse tõlgendamise korral vajadus eristada sõidukulude hüvitamiseks esitatud varalise kahju hüvitamise nõuet ja 06.02.2015 täiendavalt esitatud varalise kahju hüvitamise nõuet. Kaebaja on korduvalt palunud, et halduskohus määratleks ise tema õiguste kaitseks vajalikud nõuded ning abistaks kaebajat.
13.Kaebusest ja selle täiendustest nähtub kaebaja soov saada 12 285 euro ulatuses hüvitist selle eest, et alates 01.01.2010 on jäetud talle kompenseerimata teenistus- ja elukoha vahel isikliku sõiduautoga sõitmiseks tehtud kulutused (igakuiselt 1050 km arvestusega 0,26 eurot/km ehk seega 273 eurot kuu kohta ja 45 kuu eest kokku 12 285 eurot). Kaebaja sõnul tulenes talle õigus saada sõidukulude kompensatsiooni 01.01.2010 kehtima hakanud PPVS §-st 72, kuid selle õiguse välistasid siseministri määruse nr 88 §-d 2 ja 3, mis aga ei saanud PS § 3 lg 1 lauses 1 sisalduvat normihierarhia põhimõtet arvestades kitsendada seaduses sätestatud õigust. Sellest tulenevalt on kaebaja seisukohal, et PPA on määrusele nr 88 tuginedes jätnud talle sõidukulude kompensatsiooni õigusvastaselt maksmata ning kaebajal on õigus talle selle tulemusel tekkinud varalise kahju hüvitamisele. Kaebusest on seega arusaadav, et see on esitatud PPA tegevuse peale, mis seisnes kaebajale PPVS § 72 alusel kompensatsiooni maksmata jätmises. Eeltoodu on piisav, et kvalifitseerida kaebaja taotlus kompensatsiooni tagantjärele maksmises seisnevaks varalise kahju hüvitamise nõudeks RVastS § 7 ja HKMS § 37 lg 2 p 4 tähenduses ning pidada nõuet lubatavaks. Kaebusest nähtub nii kahju hüvitamise alus ehk vastustaja õigusvastane tegevus kui ka kahjunõude ese ehk faktilised tagajärjed, mida kaebaja käsitab talle tekkinud kahjuna, samuti nendevaheline põhjuslik seos. RVastS § 7 lg 2 võimaldab nõuda ka tegevusetusega tekitatud kahju hüvitamist.
14.Halduskohtu poolt välja toodud ebaselgused ei ole sellised olulised puudused, mis takistaksid kahju hüvitamise nõude menetlusse võtmist ja selle sisulist läbivaatamist HKMS § 121 lg 1 p 2 tähenduses. Kahjunõude põhjendatuse, sh selle rahuldamise eelduste 7(10)
3-14-53171 täidetuse ja RVastS §-s 13 nimetatud vastutuse piiramise aluste esinemise, ning kahju suuruse, sh selle tõendatuse üle saab kohus otsustada vaid asja sisulisel läbivaatamisel. Üksnes asjaolude ebaselgus ja täpselt määratlemata kahjunõude suurus ei takista kaebuse menetlemist. Vältida tuleks kaebuse käiguta jätmist üksnes kaebuse täpsustamise eesmärgil, kui selline täpsustamine on võimalik ka eelmenetluses või asja läbivaatamisel (vt ka Riigikohtu 24.11.2015 otsus nr 3-3-1-64-15, p 24). Ka kaebuse tähtaegsuse üle otsustab kohus alles eelmenetluses pärast kaebuse menetlusse võtmist (HKMS § 124). Kuigi esitatud kahju hüvitamise nõuet on kaebuse esitamisele eelnenud kolmest aastast varasema perioodi (s.o enne12.12.2011) osas alust hinnata pigem mittetähtaegseks (RVastS § 17 lg 3), kuulub see küsimus siiski lahendamisele alles pärast kaebuse menetlusse võtmist ning kaebuse võimalik (osaline) mittetähtaegsus ei tähenda veel kaebuse menetlusse võtmise võimatust. Seega pidi kaebuses esitatud varalise kahju hüvitamise nõue olema halduskohtule tõlgendamise teel piisavalt selge ning puudusid sisulised takistused selle menetlusse võtmiseks.
15.Ringkonnakohus nõustub samas halduskohtuga, et praeguses asjas esitatud kahju hüvitamise nõudele ei kohaldu RLS § 22 lg 1 p-s 1 sätestatud riigilõivuvabastus. Saamata jäänud sõidukulude kompensatsiooni hüvitamiseks esitatud nõue on küll seotud kaebaja teenistuskohustuste täitmisega, kuid selle näol ei ole tegemist ühegi RLS § 22 lg 1 p-s 1 loetletud nõudega. Viimati nimetatud sätte kohaselt ei võeta riigilõivu töötasu või palga nõudmise, töölepingu ülesütlemise tühisuse tuvastamise, teenistusse ennistamise, teenistusest vabastamise aluse formuleeringu muutmise hagi või kaebuse läbivaatamisel. Kuivõrd RLS § 22 lg 1 p-s 1 sätestatud erand on seotud ainuüksi töötasu- või palganõuetega, milleks praeguses asjas vaidluse all olev sõidukulude kompensatsioon ei ole, kuulub kaebuselt tasumisele riigilõiv vastavalt seadusele (HKMS § 104 lg 1). Ringkonnakohus on olnud samal seisukohal ka oma varasemas praktikas (Tallinna Ringkonnakohtu 07.02.2011 ja 20.06.2014 määrused nr 3-10-822).
16.Hoolimata sellest, et kaebuse esitamisel kuulub tasumisele riigilõiv, ei olnud selle tasumata jätmine piisavaks aluseks kaebuse varalise kahju hüvitamise nõude osas tagastamiseks. Kuigi halduskohus selgitas 21.01.2015 ja 27.04.2015 määrustes õiguspäraselt, millises suuruses riigilõiv tuleb kaebajal tasuda juhul, kui ta jääb 12 285 euro suuruse hüvitise nõude juurde, ning juhul, kui ta soovib hüvitise väljamõistmist kohtu õiglasel äranägemisel, ei viidanud kohus oma selgitustes kordagi võimalusele taotleda menetlusabi korras riigilõivu tasumisest vabastamist. Kuigi kaebaja jäi kaebuse 06.02.2015 täienduses 12 285 euro suuruse kahju hüvitamise nõude juurde, rõhutas ta samas dokumendis ka seda, et tema võimalused oma õigusi kaitsta on liigselt koormavad, sest kulutusi tuleb teha nii õigusabile kui ka maksta riigilõivu (tl 21). Hoolimata kaebaja eeltoodud väitest ja kohtule HKMS § 2 lg-st 5 tuleneva selgitamiskohustuse järgimise vajadusest, ei selgitanud halduskohus ka kaebuse teistkordselt käiguta jätmise määruses kaebajale menetlusabi taotlemise võimalusi. Seda, et kaebajal võib esineda vajadus menetlusabi järele, sai halduskohus aga järeldada ka 12.05.2015 täiendusest, milles kaebaja palus selgitada kohtul kahjusumma suurus välja kohtumenetluse käigus ja nõuda sellelt summalt riigilõivu pärast kahjusumma kindlaksmääramist (tl 34). Seega oleks kaebaja huvide kaitseks olnud vajalik jätta kaebus veel vähemalt korra käiguta ning selgitada kaebajale võimalusi riigilõivu tasumisest vabastamise taotlemiseks.
17.Ringkonnakohus märgib, et kaebajal on enne kaebuse menetlusse võtmist soovi korral võimalik kahjunõude suurust täpsustada ja seeläbi piirata ka temalt nõutava riigilõivu suurust (nt piirdudes hüvitise nõudmisega üksnes kaebuse esitamisele eelnenud kolmeaastase perioodi eest). Kui kaebaja jääb senise 12 285 euro suuruse hüvitise nõude juurde ega taotle menetlusabi korras riigilõivu tasumisest vabastamist või halduskohus jätab selle taotluse rahuldamata, tuleb tal tasuda kaebuse läbivaatamiseks riigilõiv summas 368,55 eurot. Kui pärast riigilõivu tasumist peaks kahjunõude suurus menetluse kestel muutuma, on kohtul võimalik enam makstud 8(10)
3-14-53171 riigilõiv kaebajale tagastada (HKMS § 104 lg 5 p 1) või nõuda riigilõivu täiendavat tasumist. Ainuüksi võimalus, et kahjunõude suurus ja sellelt tasumisele kuuluv riigilõivu summa võivad menetluse käigus muutuda, ei saa takistada kaebuse menetlusse võtmist ja selle sisulist menetlemist. Kuivõrd kaebaja on kohtule kinnitanud, et on teinud kulutusi isikliku sõiduautoga tööl käimiseks oma töötasu arvelt (tl 21), ei ole kohtul praeguse määruse tegemise ajal põhjust arvata, et kaebajal oleks varalise kahju suuruse kindlakstegemine võimatu või ebamõistlikult keeruline. Kui kaebaja peaks aga edasise menetluse käigus tooma välja vastavad asjaolud, mille pinnalt saab sellist kahjunõude suuruse kindlakstegemise võimatust eeldada, võib tulla kõne alla ka kahju hüvitamise nõudmine HKMS § 38 lg 2 ls 2 alusel kohtu õiglasel äranägemisel. Sellisel juhul tuleks kaebajal tasuda riigilõiv summas 250 eurot (kaebuse esitamise ajal 12.12.2014 kehtinud RLS § 571 lg 3). Kui kaebajale riigilõivu tasumiseks menetlusabi ei anta ning ta jätab nõutava riigilõivu tasumata, esineb alus kaebuse läbivaatamatult tagastamiseks HKMS § 104 lg 2 alusel.
18.Kaebuses sisalduva mittevaralise kahju hüvitamise nõude on halduskohus õigesti tagastanud. Ringkonnakohtu hinnangul saab kaebuse tõlgendamisel asuda seisukohale, et kaebaja on pidanud 06.02.2015 täienduses (p 6, tl 21) esitatud moraalse kahju hüvitamise nõude all silmas juba varasemalt kohtule esitatud diskrimineerimishüvitise nõudega hõlmatud kahju ega ole soovinud esitada uut eraldiseisvat nõuet. Halduskohus on palunud 21.01.2015 määruses (p 8, tl 14p) kaebajal selgitada, kas kaebaja soovib VõrdKS alusel esitatud diskrimineerimishüvitise nõude raames varalise (VõrdKS § 24 lg 1) või mittevaralise (VõrdKS § 24 lg 2) kahju hüvitamist. Kaebaja on oma 06.02.2015 täienduses jäänud diskrimineerimishüvitise juurde, täpsustamata küll selle alust, kuid kinnitades avalduse p-s 6 soovi saada hüvitatud nii moraalne kui materiaalne kahju. VõrdKS alusel esitatud diskrimineerimishüvitise väljamõistmise taotlusest on kaebaja 12.05.2015 täienduses aga loobunud (tl 33p) ning kohtule esitatud avaldustest ei nähtu muid asjaolusid, mis viitaksid kaebajale sõidukulude kompensatsiooni maksmata jätmisega tekkinud moraalsele kahjule. Seega saab eeltoodust järeldada, et kaebaja loobus diskrimineerimishüvitisest loobumisega ka mittevaralise kahju hüvitamise nõudest. Isegi kui kaebaja tahteks on olnud hüvitise saamine mittevaralise kahju eest, mida diskrimineerimishüvitise nõue ei hõlmanud, ei kuuluks see nõue ilmselgelt rahuldamisele, mistõttu tuleks see kaebajale tagastada HKMS § 121 lg 2 p 2 alusel.
19.Halduskohus on kaebuse õigesti tagastanud ka määruse nr 88 §-de 2 ja 3 tühistamise või selle õigusvastasuse ja tühisuse tuvastamise nõuetes. Määrus nr 88 on õigustloov akt (üldakt), mille eraldiseisev vaidlustamine halduskohtus ei ole menetlusseadustikust tulenevalt võimalik. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu seisukohaga, et nimetatud osas ei kuulu kaebuse lahendamine halduskohtu pädevusseja tuli HKMS § 121 lg l p l alusel tagastada. Ringkonnakohus selgitab siinjuures, et kuivõrd kaebaja esitatud varalise kahju hüvitamise nõude rahuldamise eelduseks saaks olla vaid määruse nr 88 põhiseadusevastaseks tunnistamine, on kaebuse sisulisel läbivaatamisel määruse nr 88 asjakohaste sätete põhiseadusele vastavuse kontrollimine möödapääsmatu ning kaebajal puudub ka sisuline vajadus esitada kohtule sellekohast eraldiseisvat taotlust.
20.Eeltoodust tulenevalt tühistab ringkonnakohus Tallinna Halduskohtu 25.09.2015 määruse resolutsiooni p 2 osas, milles kohus tagastas AS kaebuse varalise kahju hüvitamise nõudes kompenseerimata jäänud sõidukulude ulatuses. Haldusasi tuleb selles osas saata halduskohtule menetluse jätkamiseks. Ülejäänud osas jääb halduskohtu määrus muutmata.
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt) 9(10)
3-14-53171 Maret Altnurme
Ruth Plaks
Virgo Saarmets
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.