Eesistuja Monika Laatsit, liikmed Maret Altnurme ja Virgo Saarmets
Otsuse tegemise aeg ja koht
28.06.2018, Tallinn
Haldusasja number
Menetlusosalised
3-17-1780 Apteekide Arenduse OÜ kaebus SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla kohustamiseks vastata 20.07.2017, 17.08.2017 ja 21.08.2017 teabenõuetele Kaebaja – Apteekide Arenduse OÜ, esindajad vandeadvokaat Ants Nõmper ja advokaat Maret Kruus Vastustaja – SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla, esindaja Kaija Klaasen
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Apteekide Arenduse OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
Haldusasi
RESOLUTSIOON
1.Jätta Apteekide Arenduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsus haldusasjas nr 3-17-1780 muutmata.
2.Jätta apellatsioonimenetluse kulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.07.2018, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-17-1780 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla (PERH) korraldas 2017. a juulis avaliku konkursi, mille eesmärk oli anda J. Sütiste tee 19 asuvad äriruumid ajavahemikus 02.10.2017–01.10.2022 üldapteegiteenuse osutamiseks üürile. Konkursil osales teiste seas Apteekide Arenduse OÜ. PERH teavitas Apteekide Arenduse OÜ-d 19.07.2017 e-kirjaga, et ta ei osutunud valituks. Muud teavet konkursi tulemuste kohta kiri ei sisaldanud.
2.Apteekide Arenduse OÜ esitas PERH-le 20.07.2017 teabenõude ja märgukirja, paludes edastada talle kõik konkursile laekunud pakkumused.
3.PERH keeldus 02.08.2017 vastusega nr 2017/9-2/42-2 teabenõude täitmisest avaliku teabe seaduse (AvTS) § 23 lg 2 p 2 alusel. Kuna kõnealustes ruumides üldapteegiteenuse osutamine ei ole PERH-le ühegi seaduse, haldusakti ega lepinguga pandud ülesanne, ei puuduta konkursile laekunud pakkumuste sisu avaldamine tervishoiuteenuse osutamist kui avaliku ülesande täitmist.
4.Apteekide Arenduse OÜ esitas PERH-le 17.08.2017 täiendava teabenõude, milles palus väljastada konkursile esitatud pakkumuste avamise protokoll(id) ning kvalifitseerimise ja edukaks tunnistamise otsus(ed) või muud dokumendid, kus vastav teave kajastub.
5.PERH keeldus 23.08.2017 vastusega nr 2017/9-2/42-4 Apteekide Arenduse OÜ 17.08.2017 teabenõude täitmisest, viidates AvTS § 23 lg 2 p-le 2. Konkursi korraldamine ja konkursile laekunud pakkumuste sisu avaldamine ei puuduta tervishoiuteenuse osutamist kui avaliku ülesande täitmist. Kõnealuse konkursi puhul ei ole tegemist riigihankega riigihangete seaduse (RHS) tähenduses, mistõttu ei kohaldu konkursile RHS, kuid PERH lähtub ka riigihankeväliste konkursside läbi viimisel avatuse ja võrdse kohtlemise printsiipidest. Tervishoiuteenuste korraldamise seaduse (TTKS) § 22 lg 3 annab PERH-le õiguse (kuid ei pane kohustust) anda kinnisasi kasutusse mistahes teenuse osutamiseks. Kohustust osutada üldapteegiteenust ei tulene ühelegi haigla liigile ka sotsiaalministri 19.08.2004 määrusest nr 203 „Haigla liikide nõuded“ (määrus nr 203). Konkursi võitja nimel üldapteegiteenust osutama hakkavad proviisorid ja farmatseudid ei ole PERH-i, vaid eraõigusliku juriidilise isiku töötajad ning nad tegutsevad oma kutsetegevuses PERH-st sõltumatult. Üldapteegiteenuse osutamine antud ruumides on eraõigusliku isiku vabatahtlikult pakutav teenus. Ruumide üürimine selleks otstarbeks ei ole PERH-i seadusest tulenev kohustus ega avalik ülesanne, vaid õigus võimaldada külastajatele eraõigusliku isiku poolt pakutavat üldapteegiteenust külastajale mugavamal viisil ning rahuldada turul valitsevat nõudlust. Konkurssi puudutavate ruumidega seonduvad (haldus)kulud katab PERH mitteriigieelarvelistest rahalistest vahenditest.
6.Apteekide Arenduse OÜ palus 21.08.2017 teabenõudes PERH-l täiendavalt väljastada teave selle kohta, kas konkursi võitjaga on üürileping sõlmitud, ja lepingu olemasolul selle koopia.
7.PERH keeldus 28.08.2017 vastusega nr 2017/9-2/42-6 Apteekide Arenduse OÜ 21.08.2017 teabenõude täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel.
2(10)
3-17-1780 Konkursi võitja nime avaldamine ei ole võimalik enne, kui konkursi võitja saab Ravimiametilt tegevusloa. Samuti ei puuduta konkursi võitja nimi ja konkursi võitjaga sõlmitud üürileping tervishoiuteenuse kui avaliku ülesande osutamist.
8.PERH-i majandusteenistuse juhataja teavitas Apteekide Arenduse OÜ-d 04.09.2017 ekirjaga, et konkursi võitja on BENU Apteek Eesti OÜ.
9.Apteekide Arenduse OÜ esitas 28.08.2017 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 28.11.2017) PERH-i kohustamiseks väljastada 20.07.2017, 17.08.2017 ja 21.08.2017 teabenõuetes küsitud teave. 1) Küsitud teave on PERH-i valduses ja teabe väljastamise eeldused on täidetud. PERH-le laienevad küsitud teabe osas teabevaldaja kohustused, kuna teave puudutab avaliku ülesande täitmist (AvTS § 5 lg 2, § 5 lg 1 p 3) ja riigi eelarvest avalike ülesannete täitmiseks antud vahendite kasutamist (AvTS § 5 lg 3 p 2). Taotletud teabele ei ole kehtestatud juurdepääsupiiranguid. 2) PERH on asutatud avalike ülesannete täitmise (tervishoiuteenuste tagamise) eesmärgil ning kaebaja küsitud teave puudutab tervishoiuteenuse tagamist. Tervishoiuteenuste all tuleb mõista kõiki teenuseid, mis on vajalikud nende valdkondade eesmärkide täitmise tagamiseks. Suurt haiglat omava sihtasutuse puhul on selliseks teenuseks ka haiglas üldapteegiteenuse osutamise korraldamine, s.o üldapteegiteenuse osutaja leidmiseks konkursi korraldamine. PERH on riigi asutatud sihtasutus, mille ülesandeks on patsiendikeskne tervishoiuteenuste osutamine ja tervishoiu tagamine. Patsiendikeskse tervishoiuteenuse osutamise hulka kuuluvad tavapäraselt teenused, mis seonduvad tervishoiuteenuse saamisega, sh üldapteegiteenuse osutamine haiglates, kus patsientidel on reeglina vajalik seda teenust saada. Avalik-õiguslikud kohustused võivad olla õigusnormidest tuletatavad. Avalik ülesanne ei tähenda tingimata seda, et tegemist peab olema täidesaatva riigivõimu volituse kasutamisega (Riigikohtu 16.02.2010 määrus nr 33-4-1-10, p 5). Analoogselt on PERH-le õigusnormidega pandud kohustus kasutada tema vara üksnes avalike ülesannete täitmiseks. Arvestades, et patsiendikeskseks tervishoiuteenuse osutamiseks on haiglat pidaval sihtasutusel vältimatult vajalik osutada ka üldapteegiteenust, näeb TTKS § 22 lg 3 ette, et haiglat pidav sihtasutus võib tegeleda ka kinnisasja kasutusse andmisega. Sätte eesmärgiks on suurendada patsiendi heaolu ning koondada tervishoiuteenuste osutajad ühte infrastruktuuri. Kuigi õigusaktid ei pane haiglale kohustust osutada enda ruumides üldapteegiteenust, tuleb haiglas selle teenuse osutamise korral pidada seda avaliku ülesande täitmiseks. PERH valib üldapteegiteenuse osutaja välja avaliku konkursi korras ning apteek tegutseb apteegi ja PERH-i vahelise lepingu alusel PERH-i kontrolli all. PERH-i põhikirja p-i 10 kohaselt teeb sihtasutus oma eesmärgi saavutamiseks koostööd teiste tervishoiuteenuste osutajatega, erialaühendustega ning muude tervishoiuga tegelevate institutsioonidega. Seega on ka apteegi kaudu tervishoiualaste teenuste osutamine avaliku ülesande täitmine. PERH-i korraldatud avalikust konkursist ja selle võitja otsustamisest tulenevad suhted on avalik-õiguslikud, olenemata sellest, millise iseloomuga on PERH-i ja apteegi vahelisest üürilepingust tulenevad suhted (Riigikohtu 11.12.2007 määrus nr 3-3-1-79-07, p 10). Seda, et apteegiteenuse osutamiseks konkursi korraldamine on avaliku ülesande täitmine, kinnitab ka PERH-i põhikirja p 63, mille kohaselt sihtasutuse vara, sh apteekideks ette nähtud ruume, kasutatakse ainult sihtasutuse eesmärgi saavutamiseks. 3) PERH-l on teabe avaldamise kohustus ka AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel, sest küsitud teave puudutab riigi poolt avalike ülesannete täitmiseks antud vahendite kasutamist. PERH asutati 25.07.2001 Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 556 „Sihtasutuse Põhja-Eesti Regionaalhaigla asutamine“ (korraldus nr 556) ja korralduse alusel andis Sotsiaalministeerium PERH-le üle kinnistud, sh Tallinnas Sütiste tee 19 asuva kinnistu. Sama kinnistu ühe osa välja üürimiseks korraldaski PERH avaliku konkursi üldapteegiteenuse osutaja leidmiseks. Seega on PERH 3(10)
3-17-1780 korraldanud konkursi selliste ruumide üürimiseks, mille ta on saanud enda valdusesse avalikest vahenditest, täpsemalt riigi käest. Seda ei muuda asjaolu, et vastustaja väidete kohaselt katab ta konkursi ruumidega seonduvad (haldus)kulud mitteriigieelarvelistest vahenditest. Üürilepingu puhul on kõige olulisem ressurss üüripind ise ning selle on andnud PERH-le riik. Ruumidega seonduvad halduskulud on teisejärgulised, arvestades, et konkursi lisaks olnud üürilepingu projekti kohaselt tasub üürnik kõik halduskulud ise. PERH-i asutamisotsuse kohaselt kohustub PERH kasutama talle riigi poolt üle antud ressursse ainult avalikes huvides ja avalike ülesannete täitmiseks. Seetõttu ei saa ka üldapteegiteenuse osutamiseks ette nähtud ruume pidada ühegi muu kui avaliku ülesande täitmise eesmärgil üle antud ruumideks. Analoogselt haldusasjas nr 3-3-1-29-12 vaidluse all olnud olukorraga on ka PERH-i apteegiruumid piiratud avalik ressurss ning apteegiteenuse osutamiseks lepingu sõlmimine mõjutab konkurentsiolukorda apteegiteenuse osutamise turul. 4) PERH on kohustatud oma tegevuses järgima läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid. Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 7 lg 1 kohaselt on haldusmenetlus avalik. See põhimõte hõlmab avaliku teenuse osutamiseks riigilt saadud ruumide väljaüürimiseks avaliku konkursi korraldamist läbipaistvalt ja selle kohta teabe andmist. Tegemist on avalik-õigusliku iseloomuga konkursiga, millele kohalduvad haldusmenetluse sätted. 5) PERH ei saa tagantjärele tugineda teabenõude täitmisest keeldumise õigustamiseks väitele, et kaebaja palutud teave sisaldas kolmanda isiku ärisaladust. Pole ka usutav, et nõutud teave on kolmanda isiku ärisaladus konkurentsiseaduse (KonkS) § 63 lg 1 tähenduses. Samuti ei saa asutus ja tema lepingupartner leppida kokku piirangute rakendamises suuremas mahus, kui on sätestatud AvTS-s. Kui teave sisaldaski ärisaladust, pidanuks PERH avaldama teabe osaliselt (AvTS § 38 lg 2). Teabenõude täitmisest ei saa keelduda ainuüksi põhjusel, et küsitud dokument või teave sisaldab mh piiranguga teavet (Riigikohtu 23.10.2003 otsus nr 3-3-1-57-03, p 20).
10.SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla palus 29.09.2017 vastuses (täiendatud 06.12.2017) jätta kaebus rahuldamata. 1) PERH-l oli õigus keelduda konkursiga seonduva teabe väljastamisest. Üldapteegiteenuse osutamine ei ole PERH-le ühegi seaduse, haldusakti ega lepinguga pandud kohustus; konkursiga seotud teave ei puuduta PERH-i poolt tervishoiuteenuse osutamist kui avaliku ülesande täitmist ning tervishoiuteenuse osutamise kohustus ei tähenda kohustust osutada kõiki tervishoiuteenusega seonduvaid teenuseid. Õigusaktidest ega tegevuslubadest ei tulene PERHle õigust ega kohustust osutada üldapteegiteenust. PERH-le kohustuslikud ülesanded tulenevad PERH-i põhikirjast ning tervishoiuteenustest peab PERH osutama eelkõige kõrgekvaliteedilist eriarstiabi- ja kiirabiteenust. Täpsem loetelu sellest, milliseid tervishoiuteenuseid võib PERH osutada, on toodud Terviseameti tegevuslubade registris, mille kohaselt on PERH-l tegevusload õendusabi, eriarstiabi ja kiirabi osutamiseks. TTKS § 22 lg-ga 3 on tervishoiuteenuse osutajal lubatud anda kinnisasi kasutusse ehk välja üürida oma ruume eelkõige patsiendi heaolu suurendamise eesmärgil. Haigla poolt avaliku teenusena tervishoiuteenuse osutamist ei saa võrdsustada üldapteegiteenuse osutamisega selleks eraldiseisvalt asutatud ettevõtte poolt. Haldusasjas nr 3-3-1-79-07 oli avaliku konkursi korraldamine seadusest tulenev kohustus. Praegusel juhul viis PERH avaliku konkursi läbi võlaõigusseaduse (VÕS) 49. ptk 2. jao „Konkurss“ regulatsiooni alusel. Kuna konkursi läbiviimisel ei täideta avalikke ülesandeid, ei ole tegemist avalik-õigusliku iseloomuga konkursiga. Konkursi võitja nimel üldapteegiteenust osutama hakkavad proviisorid ja farmatseudid tegutsevad tervishoiuteenuse osutamisel oma kutsetegevuses PERH-st sõltumatult. Kuigi üldapteegiteenuse kättesaadavus on haigla külastajate huvides, ei ole selle osutamine või võimaldamine haigla ruumides PERH-le pandud avalik ülesanne (nagu ka nt karastusjookide, ajalehtede või lillede müük haigla ruumides). Avalik huvi iseenesest ei muuda teenuse osutamist avaliku ülesande täitmiseks (Riigikohtu 19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14, p 12). Patsiendikeskne lähenemine on PERH-i põhiväärtus, 4(10)
3-17-1780 mitte talle õigusaktiga pandud või põhikirjast tulenev kohustus. Haigla tegevus avalike ülesannete täitmisel ja avalike ressursside kasutamisel on kitsalt seotud ravi rahastamise lepingute, haigla liigi ja tegevusloaga. 2) AvTS § 5 lg 3 p 2 ei kohaldu teabe suhtes, millel on puutumus riigi poolt asutatud eraõigusliku juriidilise isiku omandisse üle antud kinnisvara kasutamisega. Kuigi PERH-i ainuasutaja on riik ja PERH on riigi sihtasutus riigivaraseaduse (RVS) § 3 lg 1 p 8 mõttes, ei ole tegemist riigivara valitsemisega. PERH-i kinnistu on alates 2001. a-st PERH-i kui eraõigusliku juriidilise isiku omandis ega kuulu enam riigile (RVS § 1 lg 3). Riigil puuduvad sihtasutuses varalised õigused (v.a sihtasutuse lõpetamisel). Konkurssi puudutavate ruumidega seonduvad kulud katab PERH mitteriigieelarvelistest vahenditest. Ka konkursi võitja üüritulu ei pärine riigi ega kohaliku omavalitsuse eelarvest. 3) PERH järgis konkursi läbiviimisel läbipaistvuse ja avatuse põhimõtteid viisil, mis arvestas ka konkursi võitja huve ja õigusi. PERH-le oli selgelt äratuntav konkursil pakkumuse teinud isikute, sh konkursi võitja huvi mitte avaldada tema konkurentidele pakkumuse maksumust. Seetõttu esines AvTS § 35 lg 1 p-s 17 sätestatud teabe asutusesiseseks tunnistamise alus (teave, mille avalikustamine võib kahjustada ärisaladust). Küll aga ei saanud konkursi võitja nimi olla käsitatav tema ärisaladusena, mistõttu on konkursi võitja nimi pärast Ravimiametilt tegevusloa saamist kõigile pakkujatele avaldatud.
11.Tallinna Halduskohus jättis 14.12.2017 otsusega kaebuse rahuldamata. 1) PERH-l oli õigus keelduda kaebaja teabenõuete täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel, sest taotletav teave ei puudutanud avalike ülesannete täitmist. PERH on eraõiguslik juriidiline isik, kellel saavad olla teabevaldaja kohustused üksnes AvTS § 5 lg-tes 2 ja 3 sätestatud juhtudel. Asja lahendamisel ei oma tähtsust see, millise menetlusena tuli avalik konkurss läbi viia. 2) AvTS § 5 lg 2 kohaselt omandab eraõiguslik juriidiline isik teabevaldaja staatuse teabe osas, mida ta valdab avaliku ülesande täitmise tulemusena. Avaliku ülesande mõistet ei ole seaduses defineeritud, kuid kohtupraktika kohaselt on need vahetult seadusega või seaduse alusel riigile, kohalikule omavalitsusele või muule avalik-õiguslikule juriidilisele isikule pandud ülesanded (Riigikohtu 19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14). Avalikud ülesanded võivad olla ka õigusnormidest tõlgendamise teel tuletatavad (Riigikohtu 14.12.2011 otsus nr 3-3-1-72-11, p 8; 16.02.2010 määrus nr 3-3-4-1-10, p 5). PERH-i avalikuks ülesandeks on tervishoiuteenuse osutamine – selle teenuse toimimise eest vastutab lõppkokkuvõttes riik. PERH-i osutatava tervishoiuteenuse täpsem sisu tuleneb PERH-i põhikirja p-st 10 ja Terviseameti tegevuslubade registrist, mille kohaselt on PERH-l tegevusload õendusabi-, eriarstiabi- ja kiirabiteenuse osutamiseks. Põhikirjas ega üheski muus õigusaktis või lepingus ei sätestata PERH-i ülesandena üldapteegiteenuse osutamist. Seega ei tulene PERH-le vahetult ühestki õigusaktist kohustust osutada üldapteegiteenust. PERH-i kohustus üldapteegiteenuse osutamiseks ei ole ka õigusnormidest tuletatav. Patsiendikesksus ja teenuste terviklikkus, sh nende koondamine ühtsesse infrastruktuuri, on väärtused ja printsiibid, mis muudavad patsiendile tervishoiuteenuse saamise mugavamaks, kuid neid printsiipe ei ole sätestatud PERH-i kohustusena PERH-i põhikirjas, üheski õigusaktis ega lepingus. TTKS § 22 lg-st 3 tulenev võimalus anda kinnisasi kasutusse ei tähenda, et selle peaks andma kasutusse üldapteegiteenuse osutajale. Seaduse muudatust sisaldanud eelnõu seletuskirjas märgitakse, et ruume võib rentida nt füsioterapeudile, logopeedile, apteegile, proteeside või muude abivahendite müügiksrendiks, kuid samuti lillepoele, kohvikule või ajalehekioskile. Muudatuse eesmärgiks oli suurendada patsiendi heaolu, lubades osutada sihtasutuse ruumides nn mugavusteenuseid. Üldapteegiteenust tuleb ravimiseseaduse (RavS) §-de 29 ja 30 kohaselt käsitada eraldiseisva teenusena, mitte samastada üldise tervishoiuteenusega. RavS kohaselt on apteegiteenuse osutamiseks vaja tegevusluba ja seda võivad osutada üksnes selleks ette nähtud isikud. Nõue, 5(10)
3-17-1780 et teenuse osutamise kohustuslikkus oleks õigusnormist (ka tõlgendamise teel) üheselt tuletatav, teenib õigusselguse ja -kindluse põhimõtet. Seega tuleks avaliku ülesande täitmist sisustada kitsalt. Üldapteegiteenuse osutamist haiglas ei saa pidada avaliku ülesande täitmiseks ainuüksi seetõttu, et selle vastu võib olla avalik huvi (Riigikohtu 19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14, p 12). Ruumide kasutusse andmine ei ole selline teenus, mille toimimise eest riik vastutab või mille täitmise peaks riik igal juhul tagama. Seega ei saa ruumide kasutusse andmist pidada PERH-i avalikuks ülesandeks. Vastavalt ei ole ka avaliku konkursi korraldamine üheski etapis avaliku ülesande täitmine. 3) AvTS § 5 lg 3 p-s 2 nimetatud eelarvet tuleb käsitada laiendavalt, hõlmates finantsnäitajate (rahas väljendatavate tulude ja kulude) kõrval ka võimalusi ja muud vara, mida on võimalik rahas hinnata ja käibes kasutusele võtta. Laiendava tõlgenduse poolt räägib ka see, et sättes on kasutatud sõna „vahend“, mitte raha. Kuigi seaduse muudatust sisaldanud eelnõu seletuskirjas (1027 SE) viidatakse pigem eelarve rahale, tuleb AvTS § 5 lg 3 p 2 tõlgendamisel lähtuda AvTS-i mõttest tagada demokraatlik riigikorraldus ning luua võimalus avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. AvTS § 5 lg 3 p 2 puhul on oluline teabe seotus avalike ülesannete täitmisega. PERH on teabevaldajaks osas, mis puudutab kinnistu kasutamist avaliku ülesande täitmise eesmärgil. Kuna PERH-i avalike ülesannete hulka ei kuulu üldapteegiteenuse osutamine või sama teenuse võimaldamine endale kuuluvates ruumides, ei saa PERH-i ka AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel saadud andmete näol pidada teabevaldajaks. PERH-i asutamisotsuses puuduvad viited, et kinnistu anti PERH-ile üle ainuüksi avaliku ülesande täitmiseks, samuti ei tulene vara kasutamise kohustus üksnes avaliku ülesande täitmise eesmärgil PERH-ile põhikirja p-st 63. Asjakohased ei ole kaebaja viited PERH-i ruumidele kui piiratud avalikule ressursile. Üldapteegiteenuse osutamine PERH-i ruumides ei mõjuta konkurentsiolukorda turul määras, mis oleks võrreldav haldusasjas nr 3-3-1-29-12 vaidluse all olnud ravi rahastamise lepingutega. 4) Vastustaja pole teabenõude täitmata jätmisel tuginenud ärisaladuse kaitsele ning on asunud ärisaladuse kaitse vajadust põhjendama alles kohtumenetluses. Kuna kaebaja küsitud teabe näol ei ole tegemist avaliku teabega, ei saa sellele kehtestada ka juurdepääsupiirangut AvTS § 35 mõistes.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
12.Apteekide Arenduse OÜ palub apellatsioonkaebuses Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsus tühistada ja uue otsusega kaebus rahuldada. 1) Teabenõuetes küsitud teave on saadud avalikke ülesandeid täites. Esiteks on PERH täitnud avalikke ülesandeid sellega, et on korraldanud avaliku konkursi riigilt saadud kinnisasja kasutusse andmiseks üldapteegiteenuse osutaja leidmise eesmärgil. PERH on riigi sihtasutus, kes valdab riigi poolt talle kasutamiseks antud vara, mis on piiratud ressurss. HMS § 7 lg-st 1 tulenev haldusmenetluse avalikkuse ja läbipaistvuse põhimõte eeldab ka üldapteegiteenuse osutaja leidmiseks avaliku konkursi korraldamist. Teiseks on õigusaktidest tuletatav see, et olukorras, kus PERH on otsustanud osutada oma ruumides üldapteegiteenust, on see PERH-i täidetavaks avalikuks ülesandeks. Oluline ei ole see, et konkreetselt üldapteegiteenuse täitmise tagamine oleks tehtud PERH-le õigusaktide alusel kohustuslikuks. Avalikes huvides tegutsevate isikute võimalusi keelduda teabe avaldamisest tuleb tõlgendada kitsalt, et mitte nõrgestada avaliku teabe regulatsiooni eesmärki, milleks on avalikes huvides tegutsevate isikute tegevuse läbipaistvuse tagamine. 2) PERH korraldab riigilt saadud kinnisasja kasutades tervishoiuteenuse osutamist laiemas mõttes, võimaldades PERH-i ruumides saada ka apteegiteenust, mis on osaks tervishoiuteenusest. Ka apteegiteenus on suunatud tervise kaitsele. Seda kinnitab TTKS § 3 lg 4, mille kohaselt on tervishoiutöötajad ka RavS tähenduses üldapteegis või haiglaapteegis apteegiteenust osutavad proviisor ja farmatseut, kui nad on vastavalt RavS § 55 lg-le 1 6(10)
3-17-1780 registreeritud Terviseameti proviisorite ja farmatseutide riiklikus registris. Tervishoiuteenuse osutamise mõistet ei saa kunstlikult piirata üksnes õendusabi-, eriarstiabi- ja kiirabiteenuse osutamise tegevusluba nõudvate tegevustega. Kuigi riik vastutab tervishoiuteenuse osutamise eest, ei ole konkreetselt määratletud, milliseid tervishoiuteenuseid on PERH kohustatud täpsemalt osutama. Nagu apteegiteenuse pakkumine haigla ruumides, on ka PERH-i erinevate osakondade, nt diagnostikakliiniku, järelravikliiniku ja psühhiaatriakliiniku tegevus PERH-i enda valik. Seega ei saa otsustada teabenõude täitmise kohustuse olemasolu üle selle järgi, millised konkreetsed kohustused on PERH-le pandud ja millised mitte. Jääb arusaamatuks, miks tuleb ühel juhul PERH-i tegevuse kohta teavet avaliku teabenõude korras avaldada ja teisel juhul mitte. Tegevuse läbipaistvus tuleb tagada tervikuna. 3) Teabenõude täitmiseks esineb ka AvTS § 5 lg 3 p-s 2 sätestatud alus. PERH-i asutamise otsuse kohaselt andis riik PERH-le üle riigile kuulunud vara, mida PERH üürib nüüd avaliku konkursi korras välja apteegiteenuse osutamise eesmärgil. AvTS § 5 lg 3 p-s 2 nimetatud vahendeid tuleb tõlgendada laiendavalt ning nendega tuleb lugeda hõlmatuks ka riigi poolt üle antud kinnisasi. AvTS § 5 lg 3 p-s 2 kirjeldatud olukorrad ei eelda igal juhul teabe seotust avalike ülesannete täitmisega. AvTS § 5 lg 3 p-s 2 toodud teisest alternatiivist („toetusena antud vahendite kasutamist“) ei nähtu ka grammatiliselt, et vahendid peavad olema antud avalike ülesannete täitmiseks. Juba asjaolu, et vahendid on antud riigi poolt üle riigi sihtasutusele, teeb nende kasutamisega seonduva teabe avalikuks teabeks. Riigi sihtasutus ei saa vabaneda teabevaldaja kohustusest üksnes põhjendusega, et ta kasutab talle riigi poolt üle antud vara muudel eesmärkidel kui avalike ülesannete täitmiseks. Üldteadaolevalt on haiglate üldapteekides tagatud suuremad ja stabiilsemad käibemahud, kui on võimalik saavutada enamikus mujal asuvates üldapteekides. Seetõttu on PERH-i ruumid ka selliseks piiratud avalikuks ressursiks, mis mõjutavad oluliselt konkurentsiolukorda. Avaliku ressursi kasutusse andmine peab toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse ning võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel (Riigikohtu 29.12.2012 otsus nr 3-3-1-29-12, p 14). 4) PERH tegutses riigiabi andjana KonkS § 301 tähenduses, kui kasutas riigi poolt antud vara BENU Apteek Eesti OÜ-le välja üürimiseks, mis omakorda võimaldab BENU Apteek Eesti OÜ-l saada tavapärasest suuremat ja stabiilsemat käivet. KonkS § 301 lg 3 kohaselt on riigiabi andja kohustatud tagama riigiabi andmise läbipaistvuse ja efektiivsuse. See hõlmab konkursi avalikkust ja kaebaja palutud teabe avaldamist.
13.SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata. 1) PERH-i ruumides üldapteegiteenuse osutamine ei ole PERH-le ühestki seadusest, haldusaktist ega lepingust tulenev kohustus. Üldapteegiteenuse osutamist PERH-i ruumides ei saa käsitada tervishoiuteenuse osutamisena PERH-i poolt. Juriidilisele isikule seadusest tulenevad avalikud ülesanded peavad olema seaduses selgelt määratletud. Äriruumid on PERH-i kui eraõigusliku juriidilise isiku omandis olev vara ning PERH-l ei ole kohustust kasutada kinnistut ainult avalike ülesannete täitmiseks. PERH ei ole avalikku konkurssi puudutava teabe osas teabevaldaja. 2) Halduskohus on õigesti tõlgendanud avaliku teabe mõistet. Kuna informatsiooni või andmed teeb avalikuks teabeks selle tekkimine või kogumine avalikke ülesandeid täites, saaks kaebaja küsitud teave olla avalik ainult juhul, kui PERH täidaks küsitud teabe osas avalikke ülesandeid. Kaebaja esitatud lai tõlgendus avalike ülesannete mõistest on meelevaldne, praktikas mõeldamatu ning seda ei toeta ükski õigusakt, seletuskiri ega kohtupraktika. Kaebaja tõlgenduse kohaselt peaks PERH vastutama lisaks õendusabi-, eriarstiabi-, kiirabi- ning üldapteegiteenuse osutamisele ka kõikvõimalike muude tervishoiuteenuste (nt üldarstiabi- ja ämmaemandusabiteenuste) osutamise eest. Halduskohus on PERH-i põhikirja ja tegevuslubade 7(10)
3-17-1780 registri alusel õigesti tuvastanud PERH-le kohustuslikud tervishoiuteenused. PERH-i osakondade pakutav tervishoiuteenus on eriarstiabi PERH-i põhikirja p 9 tähenduses. Tervishoiuteenuse osutaja poolt kohustuslike tervishoiuteenuste loetelu konkretiseerivad TTKS, PERH-i põhikiri ja ravi rahastamise lepingud nende koosmõjus. Sellest, et PERH-l on ise õigus otsustada, kas mingit teenust oma ruumides osutada või mitte, ei saa järeldada, et selle teenuse osutamine on PERH-le kohustuslik. Üldapteegiteenuse osutamise rahastamine tugineb eraõigusliku isiku majandustegevuses saadud käibel ja kasumil ning PERH-i kontroll üldapteegiteenuse osutaja üle seondub vaid üürilepingust tulenevate õiguste ja kohustustega. 3) Ebaõige on kaebaja tõlgendus AvTS § 5 lg 3 p-st 2. Mõeldamatu on olukord, kus eraõiguslik juriidiline isik, kes täidab oma tegevusest vaid teatud osas avalikke ülesandeid, on avalikkuse täieliku kontrolli all ka eraõigusliku tegevuse osas ning peab avalikustama kogu eraõigusliku tegevusega seonduva teabe. Riigikohtu lahend nr 3-3-1-29-12 ei ole asjakohane, sest PERH-i kinnisasi ei ole avalik ressurss ja mõju konkurentsile ei ole oluline. Ainuüksi Tallinnas omab tegevuslubade registri kohaselt üldapteegi tegevusluba 113 üldapteeki. Eesti Statistikaameti andmebaasi kohaselt on Harju maakonnas kokku 16 ja Tallinnas 9 (neist erasektoris 5) haiglat. Seega ei saa üks üldapteek ühes Tallinna haiglas mõjutada oluliselt konkurentsi. Tõene ei ole kaebaja väide, et just PERH-s asuvates äriruumides tegutseval üldapteegil on suurem ja stabiilsem käibemaht, mis mõjutab oluliselt üldapteekide konkurentsiolukorda. Kõnealuse konkursi objektiks olnud äriruumide pindala on väike, mistõttu keskendutakse PERH-s asuvas üldapteegis pigem ravimite müügile, sest patsiendid saabuvad otse arsti vastuvõtult. Samas on üldteada asjaolu, et üldapteegid teenivad enamiku oma kasumist mitte ravimite, vaid muude preparaatide ja vahendite (sh loodustooted, toidulisandid, iluteenustega seonduvad tooted) müügist, mille osakaal on PERH-s asuvas apteegis äärmiselt väike, võrreldes mujal Tallinnas asuvate üldapteekidega. 4) Tegemist ei ole riigiabiga KonkrS § 301 lg 1 tähenduses. Kaebaja ei ole riigiabiga seonduvaid väiteid varem esitanud. KonkrS § 301 lg 1 kohaselt eeldab riigiabi andmine otseselt või kaudselt riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse vahendite kasutamist. Praegusel juhul on riik andnud kinnisvara üle riigi sihtasutuse eraõiguslikku omandisse, kinnisvara ei kuulu enam riigile ning riigil ei ole kinnisvara kasutamise üle kontrolli. Seega ei ole täidetud kõige põhilisem riigiabi andmise eeldus. Lisaks ei ole tegemist riigiabiga seetõttu, et konkursi võitja ei saa olulist majanduslikku eelist.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
14.Apellatsioonkaebuse rahuldamiseks ja Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsuse tühistamiseks ei ole alust. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuses esitatud põhjendustega ega pea vajalikuks neid täies ulatuses korrata (HKMS § 201 lg 4).
15.Kaebaja on palunud PERH-l väljastada talle teabenõuete korras 2017. a juulis J. Sütiste tee 19 asuvate äriruumide üldapteegiteenuse osutamise eesmärgil üürile andmiseks korraldatud konkursile laekunud pakkumised, konkursil esitatud pakkumuste avamise protokollid ning kvalifitseerimise ja edukaks tunnistamise otsused ja konkursi tulemusena sõlmitud üürilepingu koopia. Halduskohus on õigesti leidnud, et PERH-i kui eraõiguslikku sihtasutust ei saa lugeda selle teabe osas teabevaldajaks AvTS § 5 lg 2 ja lg 3 p 2 tähenduses, mistõttu on PERH õiguspäraselt keeldunud teabenõuete täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel. Haldusülesannet täitvalt eraõiguslikult juriidiliselt isikult on AvTS alusel võimalik nõuda teavet vaid avaliku ülesande täitmist puudutavas osas (AvTS § 5 lg 2). Sellise teabe erijuhtumiks on info, mis puudutab riigi eelarvest avaliku ülesande täitmiseks antud vahendite kasutamist (AvTS § 5 lg 3 p 2; vt ka Riigikohtu 19.06.2014 otsus nr 3-3-1-19-14, p 16).
16.Ringkonnakohus ei nõustu apellandiga, et PERH-le kui regionaalhaiglale pandud avalike ülesannetena tuleks mõista kõikvõimalike tervishoiuga seotud teenuste osutamist. Halduskohus 8(10)
3-17-1780 on õigesti leidnud, et avalik-õiguslikud kohustused peavad olema seaduse või mõne muu õigusakti pinnalt selgelt määratletavad. Praegusel juhul ei ole võimalik õigusaktidest järeldada, et PERH-l oleks avalik-õiguslik kohustus osutada tema ruumides üldapteegiteenust. PERH-i põhikirja p-i 9 järgi on PERH-i ülesandeks osutada kõrgekvaliteedilist eriarstiabi ja kiirabi, olla tervishoiutöötajate kvalifikatsiooni omandamisele eelneva ja järgneva koolituse õppebaasiks ning tegeleda tervishoiualase õppe- ja teadustööga. Põhikirjaga ei ole pandud PERH-le kohustust osutada talle tema asutamisel riigi poolt üle antud hoonetes üldapteegiteenust. Sellist kohustust ei tulene PERH-le ka seadusest, määrusest ega lepingust. Samuti puudub PERH-l Terviseameti tegevuslubade registri kohaselt üldapteegi tegevusluba.
17.Kuigi üldapteegiteenuse osutamine on tervise kaitsele suunatud tegevus ning ravimite jaemüügi ja sellega seotud teenuste osutamisega tegelevaid proviisoreid ja farmatseute käsitatakse tervishoiuteenuse osutajatena (TTKS § 3 lg-d 4 ja 5 ning RavS § 29 lg 3 ja § 55 lg 1), ei tähenda see, et PERH oleks kohustatud oma ruumides üldapteegiteenust osutama ning selle teenuse osutamiseks ruumide üürile andmise näol oleks tegemist avaliku ülesande delegeerimisega. TTKS 22 lg-st 3 tuleneb PERH-le muu hulgas õigus anda temale kuuluvat kinnisasja kasutusse, sh üürile. Seadusandja nägi selle sätte eesmärgina patsiendi heaolu suurendamist selliselt, et erinevaid tervishoiuteenuseid saaks pakkuda patsiendi jaoks mugavamalt (n-ö ühe katuse all). Patsiendile on võimalik lisaks pakkuda teenuseid, mis ei ole küll tervishoiuteenused, kuid mille eesmärgiks on kas patsiendi mugavus või paranemise kiirendamine (seletuskiri tervishoiuteenuste korraldamise seaduse ja teiste seaduste muutmise seaduse eelnõu juurde, Riigikogu XIII koosseisu 73 SE). Seega on PERH kõnealuse konkursi väljakuulutamisega kasutanud talle seadusest tulenevat võimalust anda temale kuuluv kinnisasi üürile selliselt, et see ei seondu tervishoiuteenuse osutamise või muu avaliku ülesande täitmisega, kuid annab patsientidele võimaluse soetada ravimeid mugavalt haiglaga samas majas asuvast apteegist. Haiglas üldapteegiteenuse osutamine on seega eraõigusliku isiku poolt vabatahtlikult pakutav teenus, mitte avaliku ülesande täitmine.
18.AvTS § 5 lg 3 p 2 kohaselt võrdsustatakse sihtasutus teabevaldajaga sellise teabe osas, mis puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist. Olukorras, kus kaebaja väitel on riik andnud PERH-le kasutamiseks avalikke vahendeid, peab AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel väljastatav teave puudutama nendest vahenditest avalike ülesannete täitmist. Kuna üldapteegiteenuse osutamist ei saa pidada PERH-i poolt avalike ülesannete täitmiseks, ei saa PERH muutuda teabevaldajaks ka AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel, sest kaebaja nõutav teave ei puuduta PERH-i ruumide kasutamist avalike ülesannete täitmise eesmärgil.
19.Ringkonnakohus ei nõustu apellandiga, et PERH-i ruume saab pidada piiratud avalikuks ressursiks, mille kasutusse andmiseks peaks PERH viima läbi avalik-õigusliku iseloomuga konkursi. PERH ei andnud J. Sütiste tee 19 äriruumide üürilepinguga eraõiguslike isikute käsutusse piiratud avalikku ressurssi, vaid eraõigusliku juriidilise isiku omandis olevat vara (vrd Riigikohtu 15.12.2005 otsus nr 3-3-1-59-05, p-d 16 ja 17; 29.12.2012 otsus nr 3-3-1-2912, p 14).
20.Alusetud on ka kaebaja väited PERH-i poolt konkursi võitjale riigiabi andmisest. KonkS § 30 lg 1 järgi loetakse riigiabiks Euroopa Liidu toimimise lepingu (ELTL) art 107 lg-s 1 sätestatud abi. Nimetatud ELTL sätte kohaselt on igasugune liikmesriigi poolt või riigi ressurssidest ükskõik missugusel kujul antav abi, mis kahjustab või ähvardab kahjustada konkurentsi, soodustades teatud ettevõtjaid või teatud kaupade tootmist, siseturuga kokkusobimatu niivõrd, kuivõrd see kahjustab liikmesriikide vahelist kaubandust, kui aluslepingutes ei ole sätestatud teisiti. KonkS § 301 lg 1 järgi on riigiabi andja riik, kohaliku omavalitsuse üksus või muu isik, sealhulgas sihtasutus, mittetulundusühing, avalik-õiguslik juriidiline isik või KonkS § 31 lõikes 31 nimetatud avalik ettevõtja, kes otseselt või kaudselt 9(10)
3-17-1780 kasutab riigi või kohaliku omavalitsuse üksuse vahendeid riigiabi andmiseks. Ringkonnakohus nõustub vastustajaga, et selle vaidluse asjaoludest ei nähtu, et konkursi võitjale riigiabi andmise eeldused oleksid täidetud. Kohus selgitas eespool, et PERH-i ruumid on eraõigusliku juriidilise isiku omandis olev vara, mida PERH võib TTKS 22 lg 3 kohaselt üürile anda. Puudub alus arvata, et haigla ruumide üürile andmine apteegipidajale kahjustaks oluliselt konkurentsi ning neid ruume tuleks pidada piiratud avalikuks ressursiks ELTL art 107 lg 1 tähenduses.
21.Eelnevat arvestades on vastustaja õiguspäraselt keeldunud kaebaja 20.07.2017, 17.08.2017 ja 21.08.2017 teabenõuete täitmisest. Kaebaja apellatsioonkaebus jääb HKMS § 200 p 1 alusel rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 14.12.2017 otsus muutmata.
22.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ning vastustaja pole taotlenud kaebajalt menetluskulude väljamõistmist (HKMS § 109 lg 1), jäävad menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda. (digitaalselt allkirjastatud)
10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.