Apteekide Arenduse OÜ kaebus SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla kohustamiseks vastata 20.07.2017, 17.08.2017 ja 21.08.2017 teabenõuetele
Menetlusosalised
Kaebaja – Apteekide Arenduse OÜ, volitatud esindajad vandeadvokaat Ants Nõmper ja advokaat Maret Kruus Vastustaja – SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla, volitatud esindaja Kaija Klaasen
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 15.01.2018 (HKMS § 181 lg 1). Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.SA Põhja-Eesti Regionaalhaigla (PERH) korraldas 2017. a juulis avaliku konkursi eesmärgiga anda üldapteegiteenuse osutajamiseks üürile J. Sütiste tee 19 asuvad äriruumid ajavahemikus 02.10.2017–01.10.2022.
2.Avalikul konkursil osales teiste seas Apteekide Arenduse OÜ, keda PERH teavitas 19.07.2017 e-kirjaga väljavalituks osutumata jäämise kohta. Muud teavet konkursi tulemuste kohta kiri ei sisaldanud.
3.Apteekide Arenduse OÜ pöördus 20.07.2017 teabenõude ja märgukirjaga PERHi poole, soovides saada teavet konkursile laekunud pakkumuste kohta. PERH keeldus 02.08.2017
vastuses nr 2017/9-2/42-2 teabenõude täitmisest avaliku teabe seaduse (AvTS) § 23 lg 2 p 2 alusel, leides, et küsitud teave ei ole seotud tervishoiuteenuse osutamise kui avalike ülesande täitmisega.
4.Apteekide Arenduse OÜ esitas PERHile täiendava teabenõude 17.08.2017, milles palus väljastada konkursile esitatud pakkumuste avamise protokoll(id) ning kvalifitseerimise ja edukaks tunnistamise otsus(ed) või muud dokumendid, kus vastav informatsioon kajastuks. Selle teabenõude täitmisest keeldus PERH oma 23.08.2017 vastuses nr 2017/9-2/42-4, viidates AvTS § 23 lg 2 p-le 2.
5.Apteekide Arenduse OÜ palus 21.08.2017 teabenõudes väljastada teave konkursi võitjaga sõlmitud lepingu kohta ja selle sõlmimisel üürilepingu koopia. PERH selgitas oma 28.08.2017 vastuses nr 2017/9-2/42-6, et konkursi võitja nimi ja konkursi võitjaga sõlmitud üürileping ei puuduta tervishoiuteenuse kui avaliku ülesande osutamist. Ajal, mil konkursi võitja taotleb tegevusluba Ravimiametilt, ei pea PERH võimalikuks avaldada konkursi võitja nime.
6.Tallinna Halduskohtusse saabus 28.08.2017 Apteekide Arenduse OÜ kaebus PERHi kohustamiseks väljastada 20.07.2017, 17.08.2017 ja 21.08.2017 teabenõuetes küsitud teave.
7.PERHi majandusteenistuse juhataja teavitas kaebajat 04.09.2017 e-kirjaga, et konkursi võitja on BENU Apteek Eesti OÜ.
8.Kohus otsustas 30.10.2017 määruses vaadata haldusasja läbi kirjalikus menetluses.
POOLTE SEISUKOHAD
9.Kaebaja on seisukohal, et PERHil tuleb väljastada andmed konkursi tulemuste kohta. Teabevaldajal tuleb seaduses sätestatud korras ja tingimustel tagada juurdepääs tema valduses olevale teabele. PERHile laienevad küsitud teabe osas teabevaldaja kohustused, kuna teave puudutab avaliku ülesande täitmist ja/või riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist.
9.1.Vaidlus puudub selles, et kaebaja on esitanud vastustajale teabenõuded AvTS § 13 mõttes, PERHi valduses on kaebaja poolt taotletud teave ning PERH on keeldunud teabenõude täitmisest. Samuti ei ole kaebaja taotletud teabe näol tegemist piiratud juurdepääsuga teabega AvTS § 35 mõistes; ka muud piirangud ei takista teabe avaldamist. Vaieldakse selle üle, kas kaebaja küsitud teave on saadud avalikke ülesandeid täites.
9.2.AvTS § 5 lg 2 kohaselt laienevad eraõiguslikule juriidilisele isikule teabevaldaja kohustused, kui isik täidab avalikke ülesandeid, sh osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaal- või muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist. AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel võrdsustatakse teabevaldajaga sihtasutus teabe osas, mis puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist (AvTS § 5 lg 3 p 2). Vastustajat saab pidada teabevaldajaks mõlemal alusel.
9.3.PERH asutati riigi poolt avalike ülesannete täitmise – tervishoiuteenuste tagamise – eesmärgil. Kaebaja küsitud teave puudutab tervishoiuteenuse tagamist. AvTS § 5 lg-s 2 nimetatud tervishoiuteenuste all tuleb mõista ka teenuseid, mida ei osutata otse, nagu PERH on ekslikult väitnud oma 23.08.2017 vastuses, vaid tervishoiuteenuse tagamiseks vajalikke teenuseid. Suurt haiglat omava sihtasutuse puhul on selleks üldapteegiteenuse korraldamine haiglas selleks konkursi korraldamise kaudu. Analoogselt ei tähenda AvTS § 5 lg-s 2 nimetatud haridusteenus ja sotsiaalteenus kitsalt piiritletud teenuste liike, vaid kõiki teenuseid, mis on vajalikud nende valdkondade eesmärkide täitmise tagamiseks.
9.3.1.PERHi ülesandeks on patsiendikeskne tervishoiuteenuste osutamine ja tervishoiu tagamine. Patsiendikeskse tervishoiuteenuse osutamise hulka kuuluvad tavapäraselt teenused, 2(14)
mis seonduvad tervishoiuteenuse saamisega. Selliseks tervishoiuteenuste osutamisega tihedalt seotud teenuseks on üldapteegiteenuse osutamine haiglas, kus patsientidel on reeglina vajalik saada üldapteegiteenust. Tervishoiuteenuse korraldamise seaduse (TTKS) § 22 lg-s 3 sätestatakse, et haiglat pidav sihtasutus võib tegeleda ka kinnisasja kasutusse andmisega. Sätte eesmärgiks on suurendada patsiendi heaolu ning koondada tervishoiuteenuste osutajad ühte infrastruktuuri. Patsiendikeskse tervishoiuteenuse saamiseks on patsiendil pärast tervishoiuteenuse (kitsas mõttes) saamist vajalik saada kohe ja mugavalt üldapteegiteenust. Reeglina määratakse tervishoiuteenuse käigus patsiendile ravimid, misjärel peab patsient saama kiirelt ja lihtsalt ravimid osta.
9.3.2.Iseenesest ei pane õigusaktid haiglale kohustust osutada enda ruumides üldapteegiteenust, kuid teenuse pakkumine teeb tervishoiuteenuse osutamise terviklikuks. Kui apteegiteenust otsustatakse korraldada (ka kolmandate isikute kaudu), on tegemist avaliku teenusega. Üldapteegiteenuse osutaja valib PERH välja avaliku konkursi korras ning apteek tegutseb apteegi ja PERHi vahelise lepingu alusel PERHi kontrolli all. Avaliku konkursi eesmärgiks oli tagada patsiendikeskse tervishoiuteenuse osutamine. PERHi põhikirja p 10 kohaselt teeb sihtasutus oma eesmärgi saavutamiseks koostööd teiste tervishoiuteenuste osutajatega, erialaühendustega ning muude tervishoiuga tegelevate institutsioonidega. Asjaolu, et PERH pakub osasid tervishoiuteenuseid (eriarstiteenus ja kiirabiteenus) otse oma haigla kaudu ning teisi tervishoiu valdkonna teenuseid teiste teenusepakkujate kaudu (nt kolmandast isikust apteegi vahendusel), ei tähenda, et need teenused oma olemuselt erineksid. Seetõttu on ka PERHi ruumides apteegiteenuse korraldamisega seonduv avaliku ülesande täitmine.
9.3.3.PERH on tõlgendanud avaliku ülesande definitsiooni ekslikult kitsalt, leides, et avaliku ülesande hulka kuuluvad üksnes teenused, mille osutamise kohustus on talle seadusega pandud. Kaebaja on selgitanud, et tema poolt palutud teave puudutabki PERH avalike ülesannete, täpsemalt tervishoiu valdkonna ülesannete täitmist AvTS § 5 lg 2 tähenduses. Ka PERHi viidatud Riigikohtu lahendis haldusasjas nr 3-3-4-1-10 märkis Riigikohus, et avalik ülesanne ei tähenda tingimata seda, et tegemist peab olema täidesaatva riigivõimu volituse kasutamisega (p 5). Riigikohus oli seisukohal, et seadusandja võib avaliku ülesandena määratleda näiteks kinnipeetavale normaalsete elutingimuste loomise ja tagamise.
9.3.4.Vähemalt avaliku konkursi läbiviimise etapp on seotud avaliku ülesande täitmisega. Avalik konkurss korraldati eesmärgiga tagada tervishoiuteenuse patsiendikeskne osutamine. Isegi, kui pidada PERHi ja apteegi vahelist üürilepingut tsiviilõiguslikuks lepinguks, on avaliku konkursi korraldamine ja läbiviimine avaliku ülesande täitmine. Tegemist on Riigikohtu otsuses nr 3-3-1-79-07 kajastatud asjaoludega analoogse olukorraga. Riigikohus selgitas viidatud asjas, et eristada tuleb munitsipaalkooli direktori ja tema tööandja vahel töölepingu pinnalt tekkivaid suhteid nendest suhetest, mis tulenevad valla- või linnavalitsuse korraldatavast konkursist ja selle võitnud isiku ametisse kinnitamisest. Erinevalt töölepingulistest suhetest on viimati nimetatud suhted olemuselt avalik-õiguslikud. Sarnaselt tuleb praegu asuda seisukohale, et PERHi korraldatud konkursist ja selle võitja otsustamisest tulenevad suhted on avalik-õiguslikud, olenemata sellest, millise iseloomuga on PERHi ja apteegi vahelisest üürilepingust tulenevad suhted.
9.3.5.PERH on riigi asutatud sihtasutus, mis on kohustatud tegutsema läbipaistvuse ja võrdse kohtlemise põhimõtteid järgides. HMS § 7 lg 1 kohaselt on haldusmenetlus avalik. Kaebaja ei nõustu vastustaja väitega, et avalik konkurss korraldati võlaõigusseaduse sätete alusel ning tegemist oli tsiviilõigusliku konkursiga. Tegemist on avalik-õigusliku iseloomuga avaliku konkursiga, millele kohalduvad haldusmenetluse sätted.
3(14)
9.3.6.Seda, et apteegiteenuse osutamiseks konkursi korraldamine on avaliku ülesande täitmine, kinnitab ka PERHi põhikirja p 63, mille kohaselt kasutatakse sihtasutuse vara, sh apteekideks ette nähtud ruume, ainult sihtasutuse eesmärgi saavutamiseks. Arvestades, et sihtasutuse eesmärk on avalik-õiguslik – patsiendikeskse tervishoiuteenuse pakkumine laiemas mõttes –, võib öelda, et PERH soovib apteegiteenust ka pakkuda, nähes seda osana oma ülesandest.
9.4.AvTS § 5 lg 3 p 2 kohaselt võrdsustatakse teabevaldajaga sihtasutus teabe osas, mis puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist. PERH on korraldanud avaliku konkursi selliste ruumide väljaüürimiseks, mille ta on saanud enda valdusesse avalikest vahenditest, s.o riigi käest, mistõttu tal tuleb ruumide kui avaliku vahendi väljaüürimisega seotud teave väljastada. Riigikohus on märkinud, et kui kuludokumendis kajastatud kauba või teenuse soetamine on vähemalt kaasrahastatud riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest antud rahaliste vahendiga, vastab teave AvTS § 5 lg 3 p-le 2 (Riigikohtu 19.06.2014 otsus haldusasjas nr 3-3-1-19-14, p 22).
9.4.1.PERH asutati 25.07.2001 Vabariigi Valitsuse korraldusega nr 556. Korralduse p 4 kohaselt andis Sotsiaalministeerium PERHile üle kinnistud, mh J. Sütiste tee 19 asuva kinnistu, millel asuvate ruumide väljaüürimiseks korraldas PERH konkursi. PERH on kohustatud temale üle antud riigi ressursse kasutama avalikes huvides ja avalike ülesannete täitmiseks. Riik ei andnud PERHile J. Sütiste tee 19 ruume eraõiguslikul tuluteenimise eesmärgil. Mõeldav ei ole, et PERH üüriks talle riigi poolt antud kinnistut mingi muu kui avaliku ülesande täitmise eesmärgil. Seetõttu ei saa ka üldapteegiteenuse osutamiseks ette nähtud ruume pidada ühegi muu kui avaliku ülesande täitmise eesmärgil üle antud ruumideks.
9.4.2.PERHi 23.08.2017 vastuses toodud väide, et konkursi korras väljaüüritavate ruumide kulusid ei kaeta riigieelarveliste vahendite arvelt, ei lükka ümber seda, et kaebaja küsitud teave puudutab avalike ülesannete täitmiseks antud vahendite kasutamist. Üüripinna väljaüürimisel on kõige olulisem ressurss üüripind ise ning selle on PERHile andnud asutamisotsusega riik. Ruumidega seonduvad halduskulud on teisejärgulised, arvestades, et PERHile endale neid kulusid ei tekigi, kuna üürnik tasub konkursi lisaks olnud üürilepingu projekti kohaselt kõik halduskulud ise. Seega kasutab PERH kas üksnes või eelkõige riigi poolt antud vahendeid apteegiteenuse korraldamiseks ja sellega seonduvalt üüripinna üürimiseks oma haiglas.
9.4.3.Puudub mõistlik põhjus eristada teabe avalikkuse hindamisel olukordi, kus riik või KOV on andnud ülesande täitmiseks riigi sihtasutusele eelarvest raha või kui ta on andnud kinnisasja kasutamiseks. Vastasel juhul ei peaks riik kunagi kinnisasja kasutusse andmisel teavet avaldama. Vastustaja viidatud seletuskirja AvTS § 5 lg 3 p 2 muutmise kohta ei ole Internetist võimalik leida. Võimalik on leida viiteid vastustaja viidatud lõigule. Samuti nähtub PERHi viidatud lõigust, et riigi sihtasutusel võib olla ka selliseid tegevusi, mis ei ole avalikeks ülesanneteks, st riigi osalus ei muuda kõiki sihtasutuse tegevusi avalike ülesannete täitmiseks.
9.4.4.Riigikohus leidis oma 29.11.2012 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-29-12, et haigekassa vahendid on piiratud ressurss ning ravi rahastamise lepingute sõlmimine mõjutab konkurentsi olukorda tervishoiuteenuste osutamise turul, andes lepingut omavatele teenuse osutajatele eelised. Avaliku ressursi kasutusse andmine peab toimuma kohases menetluses, mis tagab ühetaolise kohtlemise, avalikkuse, läbipaistvuse ja proportsionaalsuse ning võimaldab võrdsetel alustel osaleda kõigil põhjendatud nõuetele vastavatel isikutel (p 14). Kuna PERHi ruumide näol, mida üldapteegiteenuse osutamiseks välja üüritakse, on tegemist piiratud ressursiga, mõjutab lepingu sõlmimine konkurentsi apteegiteenuse osutamise turul. 4(14)
9.5.AvTS § 23 lg 2 ei kohusta kedagi teabenõude täitmisest keelduma ning riigi sihtasutused peaksid avaliku võimu tegevuse ja avalikest vahenditest antud vahendite kasutamise läbipaistvuse tagamiseks teabe igal juhul avalikustama. Kaebajale jääb arusaamatuks, mis põhjusel PERH kaebaja poolt soovitud teavet varjab. PERH on ka ise märkinud oma 23.08.2017 vastuses, et viib riigihankevälised konkursid läbi avatuse ja võrdse kohtlemise printsiipe rakendades.
9.6.PERH ei ole teabenõude täitmisest keeldumisel tuginenud kolmanda isiku ärisaladusele. Vajadusele kaitsta ärisaladust tugineb PERH alles kohtumenetluses. Teabenõude täitmisest keeldumist tuleb AvTS § 23 lg 3 alusel põhjendada. Ärisaladuse kaitsele ei saa tagantjärele tugineda. Vastupidine seisukoht tähendaks seda, et teabevaldajad võiksid põhjendamata keelduda teabenõude täitmisest ning hilisemas kohtuvaidluses selgitada põhjuseid, miks nad teabenõude täitmisest keeldusid. Samas ei ole usutav, et kaebaja palutud teabe näol oleks tegemist ärisaladusega. Ärisaladus on defineeritud konkurentsiseaduse (KonkS) § 63 lg-s 1. Kaebaja ei ole vastustajalt palunud ärisaladuse definitsioonile vastavat teavet. Asutus ja lepingupartner ei saa õiguste piiramises leppida kokku suuremas mahus, kui näeb ette avaliku teabe seadus. Kui kaebaja küsitud teave sisaldas ärisaladust, pidanuks PERH avaldama teabe osaliselt (AvTS § 38 lg 2). Teabenõude täitmisest ei saa keelduda ainuüksi põhjusel, et küsitud teave sisaldab muu hulgas piiranguga teavet (Riigikohtu 23.10.2003 otsus haldusasjas nr 3-3-1-57-03, p 20).
9.7.AKI arvamus ei lükka ümber kaebaja seisukohta. PERH ei ole ka enda viidatud AKI seisukohta tõendina esitanud. Tulenevalt HKMS § 157 lg-st 2 e saa kohus otsuse tegemisel vastavale tõendile tugineda, mistõttu tuleb PERHi väited AKI otsuse kohta jätta tähelepanuta. AKI seisukohad ei ole kohtule otsuse tegemisel siduvad.
10.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ning palub see rahuldamata jätta.
10.1.Arvestades, et üldapteegiteenuse osutamine ei ole tehtud PERHile kohustuslikuks ühegi seaduse, haldusakti ega lepinguga, konkursiga seonduv teave ei puuduta tervishoiuteenuse kui avaliku ülesande täitmist, tervishoiuteenuste osutamise kohustus ei tähenda kohustust osutada kõiki tervishoiuteenusega seonduvaid teenuseid ning tegemist ei ole riigi vara kasutamisega, võis PERH keelduda teabenõude täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel.
10.2.Avalikku ülesannet ei ole seaduses defineeritud. Riigikohus on oma lahendis haldusasjas nr 3-3-4-1-10 märkinud, et avalikud ülesanded on vahetult seadusega või seaduse alusel riigile, kohalikule omavalitsusele või muule avalik-õiguslikule juriidilisele isikule pandud ülesanded, või ülesanded, mis on tõlgendamise teel vastavast õigusnormist tuletatud (p 5). PERHil on seega kohustus väljastada teave, mis puudutab talle seaduse, haldusakti või lepinguga pandud avalikke ülesandeid või mis on õigusnormist tuletatavad. PERH ei täida äriruumide kasutusse andmisega avalikku ülesannet, kuna üldapteegiteenuse osutamine ei tulene PERHile ühestki seadusest, haldusaktist ega lepingust. PERHi ülesanded tulenevad põhikirjast. Põhikirja p 9 kohaselt pakub PERH kõrgekvaliteedilist eriarstiabi ja kiirabi, on tervishoiutöötajate kvalifikatsiooni omandamisele eelneva ja järgneva koolituse õppebaasiks ning tegeleb tervishoiualase õppe- ja teadustööga. Täpsema loetelu, milliseid tervishoiuteenuseid võib PERH osutada, annab Terviseameti tegevuslubade register, mille kohaselt on PERHil tegevusload õendusabi, eriarstiabi ja kiirabi osutamiseks. Eelnevast nähtub, et PERHi osutatavate tervishoiuteenuste hulka ei kuulu üldapteegiteenuse osutamine.
10.3.Tulenevalt ravimiseaduse (RavS) §-st 29 ja § 30 lg-st 2 ja TTKS § 2 lg-st 11 ja § 22 lgst 3 ei saa haigla poolt avaliku teenusena tervishoiuteenuse osutamist võrdsustada üldapteegiteenuse osutamisega selleks eraldi asutatud ettevõtte poolt. Seega ei saa konkursi tulemusena ruumide üürileandmist PERHi poolt käsitleda avaliku ülesande 5(14)
edasidelegeerimisena. Kaebaja ei ole põhjendanud väidet, et konkursi võitja on üldapteegiteenuse osutamisel PERHi kontrolli all. Konkursi võitja nimel üldapteegiteenust osutama hakkavad proviisorid ja farmatseudid on PERHist eraldiseisva eraõigusliku juriidilise isiku töötajad, mistõttu tegutsevad nad tervishoiuteenuse osutamisel oma kutsetegevuses sõltumatult. PERHi õigused ja kohustused konkursi võitja suhtes seonduvad vaid äriruumide üürilepinguga, kuid mitte tervishoiuteenuse osutamisega.
10.4.Kaebaja ei ole põhjendanud, millise õigusnormi tõlgendamise teel on tuletatav PERHi kohustus anda ruumid üürile üldapteegiteenuse osutamise eesmärgil.
10.4.1.Üldapteegiteenuse osutamist PERHi ruumides ei saa käsitleda tervishoiuteenuse osutamisena PERHi poolt. PERHi põhikirja p-dest 9 ja 63 ei tulene PERHile kohustust osutada endale kuuluval kinnisasjas üldapteegiteenust. TTKS § 22 lg 3 lubab haiglat pidaval sihtasutusel tegeleda ka kinnisasja kasutusse andmisega. Vastava seaduse muudatuse eesmärgiks oli suurendada patsiendi heaolu. Seletuskirja kohaselt võib ruume rentida nt füsioterapedile, logopeedile, apteegile, proteeside või muude abivahendite müügiks-rendiks, kuid samuti lillepoele, kohvikule või ajalehekioskile. Tegemist on õigusega anda kinnisasi kasutamiseks mis tahes teenuse osutamiseks. Oluline ei ole, kas see on seotud tervishoiuteenuse osutamisega või mitte. Kohustust osutada üldapteegiteenust ei tulene ühelegi haigla liigile ka sotsiaalministri 19.08.2004. a määrusest nr 203 „Haigla liikide nõuded“.
10.4.2.Üldapteegiteenuse kättesaadavus on küll haigla külastajate huvides, kuid üldapteegiteenuse osutamine ei ole PERHile kohustuslik avalik ülesanne. Kaebaja väited PERHi avalik-õiguslike kohustuste kohta põhjendusel, et inimestel, kes saavad tervishoiuteenust, on vaja vältimatult külastada üldapteeki kasutada, ning PERHil on TTKS § 22 lg 3 alusel õigus anda kinnisasi üldapteegiteenuse osutamiseks üürile, on meelevaldsed. Avaliku teenusena tuleks sel alusel käsitleda PERHi väljaüüritavates ruumides tegutsevat kioskit ja lillepoodi, kuna patsientidel on huvi osta haiglas lisaks ravimitele ka ajalehti või karastusjooke. Seisukohta, et tegemist ei ole avaliku teenusega, toetab ka Riigikohtu lahend haldusasjas nr 3-3-1-19-14, kus Riigikohus märkis, et avalik huvi teenuse osutamise vastu ei muuda teenust avalikuks ülesandeks. Kui eraisik osutab teenust vabatahtlikult, nt turul valitseva nõudluse rahuldamiseks, ei täida ta avalikku ülesannet. Avalikuks ülesandeks muutub teenus siis, kui seda osutatakse avalik-õigusliku isiku seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks. Käesoleval juhul on üldapteegiteenuse osutamine konkursi tingimustes nimetatud ruumides eraõigusliku isiku poolt vabatahtlikult pakutav teenus ning üldapteegiteenuse osutaja täidab oma tsiviilõiguslikku lepingulist kohustust. Riigikohtu lahendis 3-3-4-1-10 kajastatud olukord, kus avalik ülesanne oli seadusest tõlgendamise teel tuletatav, ei ole kohaldatav praeguses asjas. Vastupidine seisukoht eeldaks, et seaduses, selle alusel antud õigusaktis, haldusaktis või lepingus oleks haiglat kohustatud võimaldama patsientidele ja klientidele üldapteegiteenuse kättesaadavus.
10.4.3.Juriidilisele isikule seadusest tulenevad ülesanded peavad tulenema selgelt seadusest ega saa olla määratlemata ulatusega. Kaebaja ei ole põhjendanud, milliselt õigusaktist või õigusteooriast tuleneb avalike ülesannete lai ja kitsas tõlgendus ning mida hõlmab haigla kohustus pakkuda tervikuna avalikku teenust tervishoiuteenusena. Meelevaldne ja põhjendamata on kaebaja tõlgendus, et kui haigla otsustab kasutada TTKS § 22 lg-st 3 tulenevat õigust võimaldada oma ruumides üldapteegiteenust osutada, muutub see haigla kohustuseks. Patsiendikeskne lähenemine ei ole PERHile õigusaktiga pandud ega tulene põhikirjast. Tegemist on põhiväärtusega, mille PERH on endale patsientidele tervishoiuteenuse osutamisel eesmärgiks seadnud. Patsiendikeskne lähenemine on organisatsiooni vabatahtlik hoiak, millega PERH soovib tervishoiuteenuse osutamise teha mugavamaks ja turvalisemaks. Kaebaja tõlgenduse järgseid kohustusi ei ole PERHil võimalik 6(14)
ka tema käsutuses olevate vahendite arvelt täita. Ei ole mõeldav, et tervishoiuteenuste osutamiseks ja põhikirja kohaste eesmärkide täitmiseks loodud sihtasutus suudaks täita kõiki muid „tavapäraseid“ ja „vältimatult vajalikke“ teenuseid, mis ei tulene talle seadusest, haldusaktist ega lepingust. Kaebaja tõlgenduse välistab ka Vabariigi Valitsuse 02.04.2003 määrus nr 105 „Haiglavõrgu arengukava“, kust PERHile ei tulene üldapteegiteenuse osutamise kohustust.
10.4.4.Kuna kaebaja väide konkursi korraldamise kohta avalikes huvides on väär, ei ole asjakohane viidata Riigikohtu lahendile haldusasjas nr 3-3-1-79-07. Viidatud lahendis rõhutas Riigikohus, et avaliku konkursi korraldamine on munitsipaalkooli põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) § 39 lg-st 4 tulenev kohustus, mistõttu on avaliku konkursi korraldamine avalik-õiguslik kohustus. Kuna ruumide üürileandmine kolmandale isikule üldapteegiteenuse osutamiseks ei ole PERHile seaduse, haldusakti või lepinguga pandud kohustus, vaid TTKS § 22 lg-st 3 tulenev õigus, on asjaolud erinevad kui Riigikohtu lahendis nr 3-3-1-79-07.
10.4.5.Avalik konkurss korraldati võlaõigusseaduse sätete kohaselt. Tegemist ei ole riigihankega riigihangete seaduse tähenduses, vaid riigihankega sarnase institutsiooniga. Võlaõigusseaduse (VÕS) kommenteeritud väljaande kohaselt võib konkursi sätteid pidada üldsäteteks avalikus õiguses reguleeritud mitmete konkursi või nendega sarnaste institutsioonide jaoks. Tegemist oli VÕS alusel korraldatud tsiviilõigusliku avaliku konkursiga.
10.4.6.PERHi ruumide üürile andmise otsused ei ole tehtud haldusmenetluses. Õigussuhte avalik-õiguslikuks kvalifitseerimine eeldab, et üks selle osapooltest on avaliku võimu kandja; samuti kui eraõiguslikule isikule delegeeritakse kohustuslikke avalikke ülesandeid. PERH on põhikirja p 3 kohaselt eraõiguslik juriidiline isik. Seega peab eraisik täitma avalikku ülesannet. Kuna üldapteegiteenuse osutamine ei tulene PERHile ühestki õigusaktist, ei ole konkursi läbiviimise puhul tegmist avaliku ülesande täitmisega ning vaidlust ei saa pidada avalik-õiguslikus suhtes tekkinud vaidluseks.
10.5.Äriruumid on PERHi eraomandis olev vara, mille kasutamist vaid sihtotstarbeliselt tervishoiuteenuse osutamiseks ei ole õigusaktidega piiratud.
10.5.1.Kaebaja on väitnud, et kuna PERHi asutamisotsuses anti talle üle mh J. Sütiste tee 19 asuv kinnistu koos ehitiste ja päraldistega, siis on tegemist avaliku ressursi kasutamisega. Vabariigi Valitsuse 07.04.1998 määruse nr 75 „Riigivara eraõiguslikule juriidilisele isikule üleandmise korra kinnitamine“ p 3 kohaselt käsitatakse samas korras riigivara eraõiguslikule juriidilisele isikule üleandmisena ja mitterahalise sissemaksena mh riigi kui asutaja poolt riigivara üleandmist asutatava sihtasutuse omandisse. AvTS § 5 lg 3 p 2 kohaldub üksnes teabele, millel on puutumus teatud tingimustel ja otstarbel teatud avaliku ülesande täitmiseks või toetusena riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest rahaliste vahendite kasutamisega, kuid mitte riigi poolt asutatud eraõigusliku juriidilise isiku omandisse üle antud kinnisvara kasutamisega. PERHi ainuasutajaks on küll riik ning tegemist on riigi sihtasutusega riigivaraseaduse (RVS) § 3 lg 1 p 8 mõttes, kuid tegemist ei ole riigivara valitsemisega RVS tähenduses. J. Sütiste tee 19 asuv kinnistu on PERHi kui eraõigusliku juriidilise isiku omandis alates 2001. aastast ega kuulu alates asutamiskorralduse kehtestamisest enam riigile. Kinnistu võõrandati PERHile otsustuskorras. Sotsiaalministeerium on määratud küll PERHi asutajaõiguste teostajaks, mis omakorda annab riigile teatud õigused PERHi tegevustes ja otsustes, kuid see ei tähenda, et tegemist oleks riigile kuuluva varaga. Ka Riigikontroll on kinnitanud, et riigil puuduvad sihtasutustes varalised õigused. Peaministri 24.11.2016 määruses nr 130 määratakse isik, kes teostab seaduses sätestatud juhtudel asutajaõigusi, mitte ei sätesta riigivara. AvTS § 5 lg 3 p-s 2 peetakse silmas rahaliste vahendite, mitte muu vara 7(14)
kasutamist. Seletuskiri on kättesaadav vastustaja samas punktis viitena esitatud veebilehekülje lingi kaudu.
10.5.2.PERHil ei ole kohustust kasutada kinnistut ainult avalike ülesannete täitmiseks. Asutamisotsuses ei kohustata PERHi kasutama riigi üle antud ressursse avalikes huvides ja avalike ülesannete täitmiseks. Samas ei väida vastustaja, et kinnistu anti üle eraõigusliku tulu teenimise eesmärgil. PERHi põhikirjaga ei ole vastuolus, kui tervishoiuteenuse osutamiseks mittekasutatavaid ruume antakse üürile eraõiguslikus suhtes tulu teenimise eesmärgil. Vara kasutamine, teenuste osutamine ja koostöö teiste tervishoiuteenuste osutajatega on reguleeritud PERHi põhikirjas. Andes äriruumid eraõigusliku suhte raames üürile, teeb PERH ühtlasi koostööd üldapteekidega, loob patsiendile mugavama keskkonna ning suunab eraõigusliku tulu haiglate jätkusuutlikumasse majandamisse ja muudesse teenustesse.
10.5.3.PERHi apteegiruume ei saa pidada piiratud avalikuks ressursiks. Ebaõige on ka kaebaja seisukoht, et PERH on saanud riigilt kinnisvara apteegiteenuse osutamiseks. Riik ei ole kinnisvara PERH eraomandisse üleandmisel seadnud tingimuseks apteegiteenuse osutamist PERHi ruumides.
10.5.4.Konkursivõitja üüritulu ei pärine riigi ega kohaliku omavalitsuse eelarve vahenditest. Konkurssi puudutavate ruumidega seonduvad mis tahes (haldus)kulud katab PERH mitteriigieelarvelistest vahenditest. Asjakohane ei ole kaebuses viidatud Riigikohtu 19.06.2014 otsuses nr 3-3-1-19-14 kajastatud seisukoht (p 22), sest käesoleval juhul ei ole äriruumide üürileandmine kaasrahastatud riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest antud rahaliste vahendiga.
10.6.Teave, mida PERH ei väljastanud, puudutab pakkujate, sh konkursi võitja ärisaladust. PERH järgis konkursi korraldamisel läbipaistvuse ja avatuse põhimõtteid. PERHil oli õigus keelduda teabenõude täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel. PERH on teabenõude täitmisest keeldumist põhjendanud. Konkursi võitja avaldas PERHile, et tema poolt konkursil esitatud pakkumuse maksumus on ärisaladus tulenevalt tema ettevõtte korporatiivreeglitest ning palus PERHil vastavat infot mitte avaldada. Samuti palus konkursi võitja mitte avaldada tema kui konkursi võitja nime enne, kui ta on saanud konkursi tingimustes määratud tingimustel tegevusloa. AvTS § 31 lg-st 3 tulenevalt peab teabe üldiseks kasutamiseks andmisel olema tagatud mh ärisaladuse kaitse. Riigikohus on oma 09.12.2008 otsuses tsiviilasjas nr 3-2-1103-08 selgitanud ärisaladuse olemust: tegemist on asjaoluga, mis on seotud ettevõtlusega, mida teab piiratud ring isikuid ja mille saladuses hoidmise tahe ettevõtja poolt peab olema kas dokumenteeritud või vähemalt selgelt äratuntav. Vastustaja jaoks oli selgelt äratuntav konkursil pakkumuse teinud isikute, sh konkursi võitja huvi mitte avaldada konkurentidele pakkumuse maksumuse suurust. Seetõtu esines alus AvTS § 35 lg 1 p 17 näol teabe asutusesiseseks kasutamiseks tunnistamiseks. Ebaõige on seega kaebaja väide, et vaidlust ei ole selle üle, et tegemist ei ole juurdepääsupiiranguga teabega. Vastustaja möönab, et konkursi võitja nime avalikustamist ei saanud käsitleda ärisaladusena. Vastavalt avalikustati võitja isik kaebajale 04.09.2017 e-kirjas. Üürilepingu tingimused, v.a võitja andmed ja hind, on aga konkursi tingimuste lisas, mida pärast konkursi võitja väljakuulutamist ei tohi muuta. Seega on üürilepingu tingimused koos võitja nimega kaebajale teada, v.a pakkujate ärisaladust (üürihinda) puudutavas osas.
10.7.Vastustaja seisukohta toetab Andmekaitse Inspektsiooni (AKI) 29.09.2017 otsus avaliku teabe asjas nr 2.1-3/17/1637, kus konkursil osalenud isik vaidlustas PERHi keeldumise väljastada konkursil osalemisega seonduv teave. AKI oli seisukohal, et apteegiteenuse osutamiseks ruumide rendile andmine ei ole seotud PERHi avalike ülesannete täitmisega, kuna seadusest, põhikirjast ega lepingutest ei tulene PERHile apteegiteenuse osutamise kohustust. Apteegiteenust võib küll pidada tervishoiuteenuse üheks liigiks, mida 8(14)
osutades täidetakse avalikku ülesannet, kuid avaliku teenuse osutajaks on sellisel juhul apteek kui eraldiseisev juriidiline isik, mitte asutus või eraisik, kes apteegile ruume rendib. Samuti leidis AKI, et kuna apteegiteenuse osutamiseks ruumide rendile andmiseks ei ole PERH saanud riigilt eelarvelisi (rahalisi) vahendeid, siis ei ole PERH teabenõudes soovitud teabe osas teabevaldjaks ning PERHil pole kohustust AvTS-i alusel teabenõuet täita. Samas avalikustati isikule teave, milleks ja millistel tingimustel ruumid rendile anti.
KOHTU PÕHJENDUSED
11.Kaebaja on nõudnud vastustajalt teavet konkursil esitatud pakkumuste kohta 20.07.2017, 17.08.2017 ja 21.08.2017 teabenõuetes. Täpsemalt on kaebaja soovinud, et talle väljastataks pakkumuste avamise protokollid ning kvalifitseerimise ja edukaks tunnistamise otsused või muud dokumendid, kus vastav informatsioon oleks kajastatud; samuti info üürilepingu kohta, üürilepingu sõlmimisel selle koopia. Vastustaja on keeldunud teabe väljastamisest 02.08.2017, 23.08.2017 ja 28.08.2017 vastustes. Kaebuse eesmärgi saavutamiseks – küsitud teabe saamiseks – on tõhusaim kohustamisnõue toimingu tegemiseks – teabe väljastamiseks. Sellise nõude on kaebaja esitanud ning kohus menetlusse võtnud 30.08.2017 määruses.
12.Haldusasja materjalide kohaselt on kaebajale olnud kättesaadavad üürilepingu tingimused (28.08.2017 kaebus, lisa 7). Sama dokument tehti kaebajale kättesaadavaks juba avaliku konkursi väljakuulutamisel (28.08.2017 kaebus, lisa 4, p 2.9). Kaebajale ei olnud aga teada konkursi võitja nimi ja pakutud üürihind, teised konkursil osalenud isikud ning pakkumuste pingerida. Kaebajale tehti pärast kaebuse esitamist 04.09.2017 e-kirjas teatavaks konkursi võitja nimi – BENU Apteek Eesti OÜ (vastustaja 29.09.2017 vastus, lisa 3). Halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg 2 kohaselt teeb kohus asjaolud kindlaks kohtuotsuse tegemise aja seisuga, kui seadus ei sätesta teisiti. Haldusakti ja toimingu õiguspärasust hindab kohus haldusakti andmise või toimingu tegemise aja seisuga. Arvestades, et PERH keeldus toimingu tegemisest – teabe väljastamisest – 02.08.2018, 23.08.2017 ja 28.08.2017 vastustes, tuleb teabenõude täitmisest keeldumise õiguspärasust, sh konkursi võitjat puudutavas osas, hinnata keeldumise aja seisuga.
13.Kaebajal ja vastustajal on erinev arusaam vastustaja korraldatud avaliku konkursi õiguslikust olemusest. Kui kaebaja on seisukohal, et konkurss viidi läbi haldusmenetlusena, siis vastustaja sõnul viidi konkurss läbi VÕSi sätete alusel ning sellele ei laiene haldusmenetluse seadus. Sellisena ei saanud PERHi kui konkursi korraldaja ja kaebaja kui pakkuja vahel tekkida avalik-õiguslikku suhet. Kohus selgitab, et sellel, missuguse menetlusena tuli avalik konkurss läbi viia, ei ole käesoleva vaidluse lahendamisel tähtsust. Menetluse liigi tuvastamine oleks oluline siis, kui pooled vaidleksid avaliku konkursi tulemusena sõlmitud rendilepingu kehtivuse üle. Praegu ei ole kaebaja vaidlustanud PERHi ja BENU Apteek Eesti OÜ vahelise lepingu kehtivust. Kohus siiski märgib, et avaliku konkursi tulemused on vaidlustanud üks teine konkursil osalenud pakkuja haldusasjas nr 3-17-1784. Haldusasja menetlus on pooleli. Praegu on poolte vahel vaidlus selles, kas vastustajal oli õiguslik alus teabenõude täitmisest keeldumiseks.
14.Avaliku teabe menetlus on haldusmenetlus, kus teabevaldaja ja teabenõudja vahel tekib teabenõude esitamisel avalik-õiguslik suhe. Ainult teabevaldajal on kohustus väljastada teabenõudjale avaliku teabe tunnustele vastav teave. Õigus saada teabevaldajalt avaliku teabe tunnustele vastavat teavet on igaüheõigus, mida võib piirata üksnes kooskõlas seadusega. Sealjuures ei pea nõutav teave olema tingimata seotud teabenõudjaga ega takistama mõne muu subjektiivse õiguse realiseerimist. Õigus saada üldiseks kasutamiseks mõeldud teavet on 9(14)
juba iseenesest subjektiivne õigus. Sellisena ei pea teabenõuet ka põhjendama. Kui isik tunneb, et tema AvTS-s sätestatud õigusi on piiratud, võib ta sama seaduse paragrahvi 46 alusel pöörduda oma õiguste kaitseks halduskohtusse. Küsimus sellest, kas PERHi näol on tegemist teabevaldajaga, kellel tuleb täita talle esitatud teabenõuded, puudutab materiaalõiguse tõlgendamist, sh hinnangu andmist sellele, kas isik täidab avalikke ülesandeid või kasutab riigi eelarvelist avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist. Seega on kaebajal kaebeõigus.
15.AvTS § 3 lg 1 kohaselt on avalik teave mis tahes viisil ja mis tahes teabekandjale jäädvustatud ja dokumenteeritud teave, mis on saadud või loodud seaduses või selle alusel antud õigusaktides sätestatud avalikke ülesandeid täites. AvTS § 8 lg 1 p 1 ja § 9 lg 1 kohaselt peab teabevaldaja võimaldama tema valduses olevale teabele juurdepääsu mh teabenõude täitmisega. Kuna PERHi näol ei ole tegemist riigi-, kohaliku omavalitsuse asutuse ega avalikõigusliku juriidilise isikuga, vaid eraõigusliku juriidilise isikuga, saavad talle teabevaldaja kohustused tuleneda AvTS § 5 lg 1 p 3 kohaselt üksnes AvTS § 5 lg-tes 2 ja 3 sätestatud juhtudel.
16.AvTS § 5 lg-s 2 sätestatakse, et eraõiguslikule juriidilisele isikule laienevad teabevaldaja kohustused, kui isik täidab seaduse, haldusakti või lepingu alusel avalikke ülesandeid, sealhulgas osutab haridus-, tervishoiu-, sotsiaal- või muid avalikke teenuseid, – teabe osas, mis puudutab nende ülesannete täitmist. AvTS § 5 lg 3 näeb täiendavalt ette kaks erandit, millal ettevõtja või muu eraõiguslik isik võrdsustatakse teabevaldajaga, s.o juhul, kui: 1) ettevõtja, kes on kaubaturul valitsevas seisundis, omab eri- või ainuõigust või loomulikku monopoli, – teabe osas, mis puudutab kaupade ja teenuste pakkumise tingimusi, hindu ja nende muudatusi; 2) füüsilisest isikust ettevõtja, mittetulundusühing, sihtasutus või äriühing, – teabe osas, mis puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist. Kuna PERHi näol ei ole tegemist AvTS § 5 lg 3 p-s 1 sätestatud ettevõtjaga, tuleb kohtul hinnata lõike teist alternatiivi: seda, kas PERH on teabevaldajaks teabe osas, mis puudutab riigi eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist.
17.Niisiis AvTS § 5 lg 2 kohaselt omandab eraõiguslik juriidiline isik teabevaldaja staatuse teabe osas, mida ta valdab avaliku ülesande täitmise tulemusel. Kuna informatsiooni või andmed teeb avalikuks teabeks selle tekkimine või kogumine avalikke ülesandeid täites, on küsimus selles, kas PERH täidab kaebaja küsitud teabe osas avalikke ülesandeid.
18.Kaebaja hinnangul on üldapteegiteenuse osutamine ka kolmandate isikute vahendusel osa tervishoiuteenuse osutamisest, muutes selle patsiendikeskseks ja terviklikuks. Kuna tervishoiuteenuse osutamine on PERHi avalikuks ülesandeks, on seda ka ruumide kasutusse andmine üldapteegiteenuse osutamiseks. Seega on PERH kohustatud väljastama sellega seotud teabe. Vastustaja on seisukohal, et kuna üldapteegiteenuse osutamist ei ole PERHile pandud ühegi seaduse, õigusakti ega lepinguga, ei saa ta ka selleks ruume kasutusse andes avalikku ülesannet täita. Nõnda ei ole väljastatav ka sellega seotud teave.
19.Kohus nõustub pooltega, et avaliku ülesande mõistet ei ole seaduses defineeritud. Küll on seda sisustatud kohtupraktikas. Nii on Riigikohus oma 19.06.2014 otsuses haldusasjas nr 3-31-19-14 märkinud, et avalikud ülesanded on vahetult seadusega või seaduse alusel riigile, kohalikule omavalitsusele või muule avalik-õiguslikule juriidilisele isikule pandud ülesanded. Avalike ülesannete täitmist, s.o teenuseid, mille toimimise eest vastutab lõppkokkuvõttes riik, võib anda ka eraõiguslikule isikule õigusakti või lepinguga. Seejuures ei muuda teenuse osutamist iseenesest avalikuks ülesandeks see, et vastava teenuse suhtes esineb avalik huvi, vaid avalikuks ülesandeks muutub teenus siis, kui seda osutatakse avalik-õigusliku isiku seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks (p-d 11–12). Haldusinstitutsioonidele pandud 10(14)
avalikud ülesanded võivad olla õigusnormidest ka tõlgendamise teel tuletatud (Riigikohtu 14.12.2011 otsus haldusasjas nr 3-3-1-72-11, p 8; 16.02.2010 määrus haldusasjas nr 3-3-4-110, p 5).
20.Kohus nõustub pooltega selles, et PERHi avalikuks ülesandeks on tervishoiuteenuse osutamine – selle teenuse toimimise eest vastutab lõppkokkuvõttes riik. Poolte vahel on vaidlus PERHi osutatava tervishoiuteenuse täpse sisu üle. Kaebaja hinnangul kuulub PERHi osutatavate tervishoiuteenuste hulka ka üldapteegiteenus. PERHi osutatava tervishoiuteenuse täpsem sisu tuleneb PERHi põhikirja p-st 10 ja Terviseameti tegevuslubade registrist. Tegevuslubade registri kohaselt on PERHil tegevusload õendusabi-, eriarstiabi- ja kiirabiteenuse osutamiseks. Kohus nõustub vastustajaga, et põhikirjas ega üheski muus õigusaktis või lepingus ei sätestata PERHi ülesandena üldapteegiteenuse osutamist. Ka kaebaja möönab, et üldapteegiteenuse osutamist ei tulene haiglale ühestki õigusaktist (28.08.2017 kaebus, p 3.4.7.). Kohtu hinnangul tähendab Riigikohtu praktikas viidatud „vahetult seadusega või seaduse alusel“ muu hulgas seda, et ülesanne on sõnaselgelt konkretiseeritud. Kuna praegu ei tulene PERHile vahetult ühestki õigusaktist kohustust üldapteegiteenust osutada, ei ole tegemist avaliku ülesandega. Riigikohtu praktika kohaselt võib avalik ülesanne olla õigusnormist siiski ka tõlgendamise teel tuletatav. Lähtudes Riigikohtu 16.02.2010 määrusest haldusasjas nr 3-3-4-1-10, on avalik ülesanne tõlgendamise teel õigusnormist tuletatav, kui selle täitmise tagamine on tehtud isikule kohustuslikuks. Viidatud asjas tuletas Riigikohus vangistusseaduse (VangS) § 48 lg-st 1 vanglale kohustuse võimaldada kinnipeetavatel teha sisseoste vangla või eraõigusliku juriidilise isiku kaudu.
21.Käesolevas asjas on kaebaja seisukohal, et PERHil on kohustus osutada üldapteegiteenust, kuna tervishoiuteenuse osutamine peab olema patsiendikeskne ja tervishoiuteenuse osutamine peab olema terviklik.
22.Kohtu hinnangul ei saa üldapteegiteenuse osutamise kohustust praegusel juhul õigusnormist tõlgendamise teel tuletada. Kohus nõustub vastustajaga, et patsiendikesksus ja teenuste terviklikkus, sh nende koondamine ühtsesse infrastruktuuri, on väärtused ja printsiibid, mis muudavad patsiendile tervishoiuteenuse saamise mugavamaks, ja mida võiks tervishoiuteenuste osutamisel järgida, mitte PERHi kohustused. Patsiendikesksust ja tervishoiuteenuse terviklikkust ei ole sätestatud PERHi kohustusena PERHi põhikirjas, üheski õigusaktis ega lepingus. Ka PERHi veebilehe andmetel on patsiendikesksuse näol tegemist põhiväärtusega. Ka kaebaja ei ole välja toonud, missugusest õigusnormist need kohustused tõlgendamise teel tuletatavad oleksid. Tegemist ei ole seega Riigikohtu lahendis 3-3-4-1-10 sätestatud olukorraga analoogse olukorraga. Viidatud asjas oli kinnipeetavale VangS § 48 lg-s 1 sätestatud õigus teha sisseoste isikuarvel oleva raha arvel. Vastavalt pidi vanglal olema kohustus võimaldada kinnipeetaval sisseoste teha. Kohustus ei ole tuletatav ka TTKS § 23 lg-st 2 mille kohaselt ei või haiglat pidaval aktsiaseltsil ja sihtasutusel olla muud tegevusala peale eriarstiabi, kiirabi, iseseisvalt osutada lubatud õendusabiteenuste, iseseisvalt osutada lubatud ämmaemandusabiteenuste ja sotsiaalteenuste osutamise, tervishoiualase õppe- ja teadustöö, haiglaapteegi pidamise, täisvere ja verekomponentide tootmise, rakkude, kudede ja elundite hankimise ja käitlemise ning kinnisasja kasutusse andmise. Võimalus anda kinnisasi kasutusse ei tähenda, et selle peaks andma kasutusele üldapteegiteenuse osutajale. Seaduse muudatust sisaldanud eelnõu seletuskirjas märgitakse, et ruume võib rentida nt füsioterapedile, logopeedile, apteegile, proteeside või muude abivahendite müügiks-rendiks, kuid samuti lillepoele, kohvikule või ajalehekioskile. Muudatuse eesmärgiks oli suurendada patsiendi heaolu, lubades osutada sihtasutuse ruumides nn mugavusteenuseid. See aga ei tähenda, et tegemist oleks avaliku 11(14)
kohustusega. Kohus nõustub siinkohal vastustajaga, et seletuskiri on kättesaadav tema 29.09.2017 vastusele lisatud lingi kaudu, mistõttu pidi kaebajal olema võimalik sellega tutvuda. Kohtu hinnangul tuleb üldapteegiteenust RavS §-de 29 ja 30 kohaselt käsitleda ka eraldiseisva teenusena, mitte samastada üldise tervishoiuteenusena. RavS kohaselt on apteegiteenuse osutamiseks vaja tegevusluba ja seda võivad osutada üksnes selleks ette nähtud isikud. Nõue, et teenuse osutamise kohustuslikkus oleks õigusnormist (ka tõlgendamise teel) üheselt tuletatav, teenib õigusselguse ja -kindluse põhimõtet. Kohustuse adressaadile peab olema selge, missuguseid ülesandeid tal tuleb täita. Vastavalt võib nende täitmist temalt nõuda ning kohustuse rikkumise korral kasutada õiguskaitsevahendeid. Eelnevast tulenevalt on õigustatud sisustada avaliku ülesande täitmist võimalikult kitsalt.
23.Kohus möönab, et üldapteegiteenuse osutamise vastu haiglas võib olla avalik huvi. Riigikohus märkis haldusasjas nr 3-3-1-19-14, et avalik huvi teenuse osutamise vastu ei muuda teenust avalikuks ülesandeks. Kui eraisik osutab teenust vabatahtlikult, nt turul valitseva nõudluse rahuldamiseks, ei täida ta avalikku ülesannet. Avalikuks ülesandeks muutub teenus siis, kui seda osutatakse avalik-õigusliku isiku seadusest tuleneva kohustuse täitmiseks (p 12). Kuna PERHil sellist seadusest või muust õigusaktist tulenevat kohustust ei ole, ei ole tegemist avaliku ülesandega.
24.On tõsi, et TTKS § 22 lg-s 3 sätestatakse PERHi ühe lubatud tegevusalana kinnisasja kasutusse andmine. Kohus möönab, et küsida võib veel selle järele, kas ruumide kasutusse andmist kui sellist võiks pidada PERHi avalikuks ülesandeks. Arvestades Riigikohtu praktikat, saab eraõiguslikule isikule delegeerida ülesannet, mille toimimise eest vastutab lõppkokkuvõttes riik. Ruumide kasutusse andmine ei ole selline teenus, mille toimimise eest riik vastutab või mille täitmise peaks riik igal juhul tagama. Seega ei saa ruumide kasutusse andmist pidada PERHi avalikuks ülesandeks. Vastavalt ei ole ka avaliku konkursi korraldamine üheski etapis avaliku ülesande täitmine.
25.AvTS § 5 lg-s 3 sätestatakse täiendavad juhud, mil eraõiguslik juriidiline isik teabevaldajaga võrdsustatakse. Kuna kaebaja küsitud teave ei puuduta kaupade ja teenuste pakkumise tingimusi, hindu ja nende muudatusi, ei hinda kohus, kas PERH on teabevaldajaks AvTS § 5 lg 3 p 1 alusel. Küll on poolte vahel vaidlus selles, kas PERH on muutunud teabevaldajaks AvTS § 5 lg 3 p 2 alusel.
26.AvTS § 5 lg 3 p 2 kohaselt on sihtasutus teabevaldajaks teabe osas, mis puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest avalike ülesannete täitmiseks või toetusena antud vahendite kasutamist.
27.Kaebaja on seisukohal, et kuna PERH on saanud J. Sütiste tee 19 asuvad ruumid riigi käest, s.o avalikest vahenditest, tuleb tal ruumide kasutusse andmisega seotud teave väljastada. PERH on kohustatud temale üle antud riigi ressursse kasutama avalikes huvides ja avalike ülesannete täitmiseks. Sealjuures ei ole kaebaja sõnul vahet, kas tegemist oli rahalise või mõne muu eraldisega riigi eelarvest. Vastustaja hinnangul kohaldub AvTS § 5 lg 3 p 2 üksnes teabele, millel on puutumus teatud tingimustel ja otstarbel teatud avaliku ülesande täitmiseks või toetusena riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest rahaliste vahendite kasutamisega, kuid mitte riigi poolt asutatud eraõigusliku juriidilise isiku omandisse üle antud kinnisvara kasutamisega. PERHil ei ole ka kohustust kasutada kinnistut ainult avalike ülesannete täitmiseks. Nii ei tule kaebajale ka ruumide kasutusse andmisega seotud teavet avaldada.
28.Kohtu hinnangul tuleb AvTS § 5 lg 3 p-s 2 sättes nimetatud eelarvet käsitleda laiendavalt, hõlmates finantsnäitajate (rahas väljendatavate tulude ja kulude) kõrval ka võimalusi ja muud vara, mida on võimalik rahas hinnata ja käibes kasutusele võtta. Laiendava tõlgenduse poolt 12(14)
räägib ka see, et sättes on kasutatud sõna „vahend“, mitte raha. Kohus möönab, et seaduse muudatust sisaldanud eelnõu seletuskirjas (1027 SE) viidatakse pigem eelarve rahale. Seletuskirjas on märgitud, et kogu eelarve raha kasutamine peab olema avalik ning vastavat teavet võimalik saada kõikidelt isikutelt, kes on saanud vahendeid avalike ülesannete täitmiseks või toetust riigilt või kohalikult omavalitsuselt. Kohtu hinnangul tuleb AvTS § 5 lg 3 p 2 tõlgendamisel lähtuda AvTSi mõttest tagada demokraatlik riigikorraldus ning luua võimalus avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle. Kuna riigile kuulub raha kõrval ka muud vara, mida saab üle anda avalike ülesannete täitmiseks, tuleb eelarvet tõlgendada laiendavalt.
29.AvTS § 5 lg 3 p 2 sisaldab kaht olukorda, mil sihtasutus võrdsustatakse teabevaldajaga. Sihtasutus on teabevaldajaks teabe osas, mis puudutab riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest antud vahendite kasutamist avalike ülesannete täitmiseks või vahendite kasutamist toetusena. Kohus nõustub siinkohal menetlusosalistega, et mõlema olukorra puhul on oluline teabe seotus avalike ülesannete täitmisega. Selle kasuks räägib nii AvTS § 1, mille kohaselt on seaduse eesmärgiks luua võimalused avalikkuse kontrolliks avalike ülesannete täitmise üle kui AvTS § 3 lg-s 1 sätestatud avaliku teabe definitsioon, mille kohaselt saab teave avalikuks teabeks üksnes juhul, kui see on saadud avalikke ülesandeid täites.
30.PERHile anti asutamisotsusega üle riigi eelarvelist vahendeid, sh J. Sütiste tee 19 kinnistu. Kohus on seisukohal, et AvTS § 5 lg 3 p 2 kohaldamiseks peab kinnisasja omand olema sihtasutusele üle läinud. Puudub vaidlus, et J. Sütiste tee kuulub PERHile. Kohtu hinnangul on PERH teabevaldajaks osas, mis puudutab kinnistu kasutamist avaliku ülesande täitmise eesmärgil. Kohus asus eelnevalt seisukohale, et PERHi avalike ülesannete hulka ei kuulu üldapteegiteenuse osutamine või sama teenuse võimaldamine endale kuuluvates ruumides. Seega ei saa PERHi sel alusel saadud andmete näol pidada ka teabevaldajaks. Kohus nõustub vastustajaga, et PERHil ei tule talle antud vara kasutada üksnes avalike ülesannete täitmiseks. Asutamisotsuses puuduvad viited, et kinnistu anti PERHile üle ainuüksi avaliku ülesande täitmiseks. Vara kasutamine üksnes avaliku ülesande täitmise eesmärgil ei tulene PERHile ka põhikirja p-st 63. Viidatud punktis on sätestatud, et PERH võib vara kasutada oma eesmärkide saavutamiseks. PERHi põhikirjas sätestatud eesmärgid ei ole piiratud avalike ülesannete täitmisega. Põhjendatud ei ole ka Riigikohtu 19.06.2014 otsuses nr 3-3-1-19-14 kajastatud seisukoht (p 22), sest käesoleval juhul ei ole äriruumide üürileandmine kaasrahastatud riigi või kohaliku omavalitsuse eelarvest antud rahaliste vahendiga.
31.Asjakohased ei ole kaebaja viited PERHi ruumidele kui piiratud avalikule ressursile. Kaebaja on Riigikohtu 29.11.2012 otsusele haldusasjas nr 3-3-1-29-12 viidanud valikuliselt. Viidatud otsuses osutas avaliku ressursi piiratusele asjaolu, et ravi rahastamise lepingud määrasid selle, kui suur on patsiendi makstava tasu suurus raviteenuse eest. Ravi rahastamise lepingute sõlmimine mõjutas konkurentsiolukorda tervishoiuteenuste osutamise turul seeläbi, et tagas ravi rahastamise lepingut omavatele teenuse osutajatele üldjuhul suuremad ja/või stabiilsemad käibemahud. Üldapteegiteenuse osutamine PERHi ruumides ei mõjuta konkurentsiolukorda turul määras, mis oleks võrreldav ravi rahastamise lepingutega.
32.Eelnevat arvestades oli PERHil õigus keelduda kaebaja teabenõuete täitmisest AvTS § 23 lg 2 p 2 alusel: taotletav teave ei puudutanud avalike ülesannete täitmist. Iseenesest on AvTS § 23 lg 2 p 2 näol tegemist diskretsioonilise alusega: teabevaldaja võib teabenõude täitmisest keelduda juhul, kui see ei puuduta tema avalike ülesannete täitmist. Kui esinevad alused teabenõude täitmisest keeldumiseks, ei saa kohus kohustada PERHi teabenõuet täitma.
33.Kohus märgib täiendavalt, et vastustaja pole teabenõude täitmata jätmisel tuginenud ärisaladuse kaitsele, asudes ärisaladuse kaitse vajadust põhjendama alles kohtumenetluses. Kuna kohus jõudis eelnevalt järeldusele, et kaebaja küsitud teabe näol ei ole tegemist avaliku 13(14)
teabega, ei saa sellele kehtestada ka juurdepääsupiirangut AvTS § 35 mõistes. Kohus märgib ka seda, et kohtule ei ole tõepoolest esitatud AKI 29.09.2017 otsust avaliku teabe asjas nr 2.13/17/1637. Iseenesest on AKI otsus kättesaadav Internetis. Kuna kohus ei tuginenud otsuse tegemisel AKI otsusele, ei tule lahendada küsimust, kas kohus võib sellele kohtuotsuse tegemisel tugineda.
34.HKMS § 158 lg 5 kohaselt määrab kohus otsuses kindlaks menetluskulude jaotuse ja menetlusosalistelt välja mõistetavad menetluskulud. HKMS § 108 lg-s 1 sätestatakse, et menetluskulud kannab pool, kelle kahjuks otsus tehti. Kuna kaebus jääb rahuldamata, kannab menetluskulud kaebaja. Vastustajad ei ole taotlenud menetluskulude hüvitamist, mistõttu jäävad menetluskulud menetlusosaliste endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Janek Laidvee
14(14)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.