XX, YY, SS ja AA kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti kohustamiseks menetleda Kotzebue tn ja VanaKalamaja tn vahelise kvartali detailplaneeringut Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega nr 931-k ettenähtud mahus
Menetlusosalised
Kaebajad – XX, YY, SS ja AA, volitatud esindaja Tiina Pill Vastustaja – Tallinna linn (Tallinna Linnaplaneerimise Ameti kaudu), volitatud esindaja Elis Allas
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 31.05.2017 otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX, YY, SS ja AA apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 31.05.2017 otsus haldusasjas nr 3-17-166 muutmata.
2.Jätta menetluskulud poolte endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 19.03.2018, välja arvatud halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-17-166 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Tallinna Linnavalitsus algatas 10.06.2015 korraldusega nr 931-k OÜ Inrestauraator taotlusel Kotzebue tn ja Vana-Kalamaja tn vahelise kvartali detailplaneeringu, mille eesmärgiks on Kotzebue tn 18d tootmis- ja ärimaa ning Kotzebue tn 18c ärimaa kinnistute liitmine üheks elamumaa sihtotstarbega krundiks, moodustatavale krundile ehitusõiguse määramine, Kotzebue tn 18a kinnistu sihtotstarbe muutmine ärimaast elamumaaks ja krundile ehitusõiguse määramine hoonete rekonstrueerimiseks korterelamuteks. XX-le, YY-le, SS-le ja AA-le kuuluvad korteriomandid Kotzebue tn 18a kinnistul faktiliselt elamuna kasutatavas hoones.
2.OÜ Inrestauraator esitas Tallinna Linnaplaneerimise Ametile (TLPA) taotluse vähendada planeeritavat ala Kotzebue tn 18 ja Kotzebue tn 18a kinnistute võrra, arvestades asjaolu, et detailplaneeringuga nähakse ette Kotzebue tn 18 kinnistu sihtotstarve ja ehitusõigus vastavalt olemasolevale olukorrale ning Kotzebue tn 18a kinnistu omanikega ei ole jõutud kokkuleppele Kotzebue tn 18a kinnistu ehitusõiguse ja parkimislahenduse osas. TLPA teavitas XX, YY, SS ja AA 27.12.2016 kirjaga nr 3-2/2279-24 planeeringuala vähendamisest ning detailplaneeringu menetluse jätkamisest neile kuuluva Kotzebue tn 18a kinnistuta.
3.XX, YY, SS ja AA esitasid Tallinna Halduskohtule 26.01.2017 kaebuse planeeringuala vähendamise õigusvastasuse tuvastamiseks ja TLPA kohustamiseks viia planeerimismenetlus läbi mahus, mis on nähtud ette Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega nr 931-k. Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus nõudega keelata kaebajatele kuuluva kinnistu väljaarvamine detailplaneeringu alast. Halduskohus võttis 06.02.2017 määrusega kaebuse menetlusse ja selgitas, et kaebuse eesmärgi saavutamiseks on sobivaim kohustamisnõue ning Tallinna Linnavalitsuse 27.12.2016 kiri on menetlustoiming, mitte haldusakt. Halduskohus jättis rahuldamata kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse.
4.Tallinna Halduskohus jättis 31.05.2017 otsusega kaebuse rahuldamata. Kinnistu detailplaneeringu alast väljaarvamine võib mõjutada kaebajate omandiõigust, sest neile kuuluvale kinnistule ehitusõigust ei määrata. Ehitusõiguse puudumine tähendab piirangut omandi vabale kasutamisele sõltumata sellest, kas detailplaneering kehtestatakse. Detailplaneeringu algatamise korraldus, mille kohaselt kuulub detailplaneeringu alasse ka Kotzebue tn 18a, kehtib edasi. TLPA andmetel muudetakse halduspraktikas detailplaneeringut selle vastuvõtmise korraldusega. Kuivõrd praegu ei ole sellist korraldust vastu võetud, ei ole ka haldusakti, mida saaks tühistada. Arvestades, et faktiliselt arvati kaebajatele kuuluv Kotzebue tn 18a kinnistu detailplaneeringu alast välja ja et detailplaneeringu menetlust jätkatakse kaebajatele kuuluva kinnistuta, on vaidlustatud 27.12.2016 kiri käsitatav menetlustoiminguna, mille eraldiseisev vaidlustamine on kaebeõiguse tõhusaks tagamiseks lubatud. Vaidlustatud kiri ise kaebajate õiguspäraseid huve lõplikult ei mõjuta. Tegemist on menetlustoiminguga, mille eraldiseisev vaidlustamine on kaebajate õiguste efektiivse kaitse eesmärgil lubatav. Arvestades, et Kotzebue tn ja Vana-Kalamaja tn vahelise kvartali detailplaneering algatati 10.06.2015 korraldusega, tuleb vaidluse lahendamisel lähtuda planeerimisseaduse vanast 2(5)
3-17-166 redaktsioonist (ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seadus (EhSRS) § 1 lg 1). Planeerimisotsustuste näol on tegemist diskretsiooniotsustega. Diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg-st 3 saab kohus kontrollida üksnes seda, kas vastava toimingu õiguspärasuse eeldused on täidetud ning kas selle tegemisel järgiti diskretsiooni piire, eesmärke ja õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Kohtul puudub õigus hinnata kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustuse sisulist otstarbekust. Vastustaja põhjendab vaidlustatud otsustust kaebajate ebaseadusliku ehitustegevusega. Vastustaja on kohtumenetluses lisanud, et tal on detailplaneeringu ala kehtestamisel kaalumisruum, märkides, et kui detailplaneering peaks kaebajate kinnistut hõlmama, jääks see tõenäoliselt vastu võtmata, sest kaebajate soovitud ehitusmahtu detailplaneeringuga ei kehtestata. Juba praegu ületab kinnistul toimunud ehitustegevus detailplaneeringuga kehtestatavat ehitusmahtu. Halduspraktikas ei kehtestata detailplaneeringut krundi suhtes, millele määratud ehitusõigusega (kaas)omanikud ei nõustu. Detailplaneeringu kehtestamise vastu on avalik huvi (linnaruumi korrastamine). Kaebajad saavad planeerimismenetluses osaleda naabrina ja taotleda enda kinnistu suhtes uue detailplaneeringu algatamist. Kuigi menetlustoimingule ei kehti haldusakti põhjendamise nõuded, tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest selle põhjendamise kohustus. Põhjendamine peab olema seda ulatuslikum, mida intensiivsem on isiku subjektiivsete õiguste riive. Vaidlustatud kirja põhjendused on küll napid, kuid neist nähtub siiski Kotzebue tn 18a kinnistu detailplaneeringu alast väljaarvamise põhjus: kaebajate ehitustegevus, mille järelevalvemenetlus on pooleli. Minetused menetlus- ja vorminõuete järgimisel ei saa praegu tuua kaasa menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamist, sest need ei saanud mõjutada asja otsustamist. Üldjuhul tuleb kohtumenetluses haldusakti põhjendamist pidada lubamatuks, kuna kohus ei saa olla veendunud, et haldusorgan lähtus vastavatest põhjendustest ka otsuse tegemisel. Vastupidine tõlgendus takistaks kohtulikku kontrolli teostamist haldusorgani tegevuse üle, taandades selle põhjenduste otsimisele, tagamaks haldusakti püsima jäämine. Samas võib haldusorgan kohtumenetluses täiendavalt selgitada menetlustoimingu põhjendusi ja esitada tõendeid. Kohus on seisukohal, et vastustaja kohtumenetluses antud põhjendused järelevalvemenetluse kohta selgitavad menetlustoimingu tegemist ega sisalda uusi kaalutlusi, mida menetlustoimingu tegemisel arvesse ei võetud. Asja materjalidest nähtub, et detailplaneering algatati 10.06.2015 korraldusega nr 931-k. TLPA tuvastas Kotzebue tn 18a kinnistul õigusliku aluseta ehitustööd 17.02.2016 paikvaatlusega ning on edaspidi korduvalt tuvastanud, et ehitustöid on jätkatud, vaatamata nõudele ehitustööd peatada. Kaebajate tegevus venitab haldusmenetlust, tekitades ebameeldivusi detailplaneeringu algatamist taotlenud isikule. Seda, kas järelevalvemenetlus on kestnud liiga kaua, saab hinnata haldusasja nr 3-17-155 raames. MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD APELLATSIOONIMENETLUSES
5.XX, YY, SS ja AA esitasid 30.06.2017 Tallinna Ringkonnakohtule apellatsioonkaebuse Tallinna Halduskohtu 31.05.2017 otsuse tühistamiseks ja asja halduskohtule uueks arutamiseks saatmiseks või alternatiivselt uue otsusega kaebuse rahuldamiseks. Halduskohus on jätnud ebaõigesti menetlemata vaidlustatud kirja osas esitatud tühistamisnõude. Halduskohtu otsus on TLPA kirja sisu hindamise ja kvalifitseerimise osas vastuoluline. Halduskohus leidis ekslikult, et nimetatud kiri ei ole haldusakt. Otsusest ei nähtu, kas detailplaneeringu ala muutmise aluseks on vaidlusalune kiri või tuleb selleks vastu võtta haldusakt.
3(5)
3-17-166 Halduskohus leidis, et planeerimisotsused on diskretsiooniotsused, ja möönis, et nimetatud kirja põhjendused on napid. Kohus aktsepteeris põhjendamatult haldusorgani alles kohtumenetluses esitatud põhistusi, hindamata, kas need on asjakohased. Kuna kaebajate kinnistu detailplaneeringu alast väljaarvamine toob kaasa kaebajate õiguste intensiivse riive, peaksid põhjendused nähtuma kirjast endast. Halduskohus oleks pidanud menetlema kaebajate tühistamisnõuet, sest sisuliselt on kohus ka ise hinnanud kaebajate kinnistute planeeringualast väljajätmise õiguspärasust. Teisisõnu on kohus hinnanud vaidlusalust haldusorgani otsust kui haldusakti (HMS § 51). Halduskohus leidis ekslikult, et osalemine planeerimismenetluses huvitatud isikuna ja oma õiguste teostamine planeerimismenetluses naabrina on olemuslikult võrreldavad.
6.TLPA palub 16.08.2017 vastuses apellatsioonkaebusele jätta see rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Vastustaja jääb oma varasemate seisukohtade juurde osas, mis puudutab põhjendusi apellantidele kuuluva Kotzebue tn 18a kinnistu väljaarvamiseks detailplaneeringu alast. Vastustaja 27.12.2016 kiri ei ole haldusakt, vaid menetlustoiming. Halduskohus on sõnaselgelt kvalifitseerinud vastustaja 27.12.2017 kirja menetlustoiminguks. Kohtuotsusest nähtub selgelt, et detailplaneeringu ala muutmiseks on vajalik vastu võtta ka vastav haldusakt. Selleks on halduspraktikast tulenevalt detailplaneeringu vastuvõtmise korraldus. Halduskohus on õigesti leidnud, et kuigi menetlustoimingule ei kehti haldusakti põhjendamise nõuded, tuleneb põhjendamiskohustus haldusmenetluse üldpõhimõtetest.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Apellatsioonkaebus jääb rahuldamata. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ega korda neid (HKMS § 201 lg 4). Vastuseks apellatsioonkaebusele märgib ringkonnakohus järgmist.
8.Halduskohtu otsuse järgi tuleb detailplaneeringu ala muutmiseks vastu võtta eraldi haldusakt, milleks on detailplaneeringu vastuvõtmise korraldus. Halduskohus leidis, et vaidlustatud kirja puhul ei ole tegemist haldusaktiga, vaid menetlustoiminguga. Vaidlustatud otsustus on vormistatud eraldi dokumendina, mille on allkirjastatud TLPA direktor. Selles on mh märgitud, et: „Käesolevaga anname teada, et amet nõustub Kotzebue tänava ja Kalamaja tänava vahelise kvartali detailplaneeringu planeeritava ala vähendamisega, arvates planeeringualast välja Kotzebue tn 18 ja Kotzebue tn 18a kinnistud.“ Sellega sisuliselt rahuldati OÜ Inrestauraator taotlus. Ringkonnakohtu hinnangul on see käsitatav regulatiivse sisuga otsustusena, millega arvati kaebajate kinnistu detailplaneeringu alast välja. See on selgelt kahjulike tagajärgedega kaebajate huvidele. Tegemist on haldusaktiga nende kahe kinnistu suhtes. Kuigi halduskohus käsitles kirja menetlustoiminguna, ei too see kaasa kohtuotsuse tühistamist. Kaebajate õigusi tagab antud juhul tõhusalt ka see, kui kohus lahendab edasi nõuet vastustaja kohustamiseks menetleda Kotzebue tn ja Vana-Kalamaja tn vahelise kvartali detailplaneeringut Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega ettenähtud mahus.
9.Kuigi vastustaja algatas 10.06.2015 korraldusega nr 931-k Kotzebue tn ja Vana-Kalamaja tn vahelise kvartali detailplaneeringu selliselt, et selle üheks eesmärgiks oli kaebajatele kuuluva kinnistu sihtotstarbe muutmine ärimaast elamumaaks ja krundile ehitusõiguse määramine hoonete rekonstrueerimiseks korterelamuteks, ei toonud see kaasa kaebajate õiguspärase ootuse teket, et planeerimismenetluse tulemusel võetakse vastu neile soodne detailplaneeringut kehtestav haldusakt. Planeeringu koostamine ei tekita kaitstavat usaldust, et
4(5)
3-17-166 planeering algatatud kujul ka kehtestatakse (Riigikohtu 20.12.2001 otsus nr 3-3-1-15-01, p-d 31-32).
10.Kaebajatel puudub subjektiivne õigus nõuda neile soodsa planeeringu algatamise taotluse rahuldamist, kuid nad on õigustatud nõudma oma subjektiivsete õiguste kaitsmiseks õiguslike hüvede õiglast kaalumist haldusorgani poolt (Riigikohtu 27.01.2010 otsus nr 3-3-1-79-09, p 13). Planeeringutegevuse raames oli vastustajal kaalutlemisel küll ulatuslik kaalutlusruum, kuid ta pidi arvestama selle käigus nii avalikke huve kui ka kaebajate põhjendatud huve. See peab nähtuma ka vaidlustatud menetlustoimingust.
11.Ringkonnakohtu hinnangul ei ole vastustaja vaidlustatud ulatuses teinud planeerimismenetluses olulisi kaalutlusvigu. Ta on lähtunud õigetest kaalutlustest ning asjaoludest kooskõlas senise kohtupraktika ja diskretsioonivolituse eesmärgiga (vt ka Riigikohtu 06.03.2012 määrus nr 3-3-1-73-12, p 21; 20.03.2014 otsus nr 3-3-1-87-13, p 19). Vastustaja on arvestanud kaalutlemisel tasakaalustatult nii kaebajate huve, et TLPA viiks planeerimismenetluse läbi mahus, mis on ette nähtud Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega, kui ka avalikke huve, mis on suunatud detailplaneeringu tulemuslikule kehtestamisele. Diskretsiooni teostamisel on arvesse võetud, et alustatud on riiklikku järelevalvemenetlust kaebajate krundil väidetavalt õigusliku aluseta toimunud ehitustööde suhtes, ning seda, et kaebajate kinnistul toimunud ehitustegevus on ületanud ehitusmahu, mida oleks saanud detailplaneeringuga kehtestada. Arvestades avalikku huvi, sh menetletava detailplaneeringu alasse jäävate kinnistute omanike huvi, selle suhtes, et detailplaneeringu menetlus lõpetataks mõistliku aja jooksul, on vastustaja kaalutlused kaebajate kinnistu detailplaneeringu alast väljaarvamise vajalikkuse kohta olnud põhjendatud. Ringkonnakohtu hinnangul on sellega leitud optimaalne tasakaal kõigi puudutatud isikute huvide vahel (vt ka Riigikohtu 08.08.2016 otsus nr 3-3-1-88-14, p 25). Kaebajate kinnistute suhtes on seejuures võimalik algatada uus detailplaneeringu menetlus.
12.Nagu eelnevalt hinnatud, on vastustaja vaidlusaluses kirjas oma otsustust põhjendanud oluliste kaalutlustega. Vastustaja on neid põhjendusi üksikasjalikumalt esitanud kohtumenetluse käigus. Kaebajad neid kaalutlusi praeguse haldusasja menetluses otseselt ei vaidlusta, kuid leiavad, et kohus ei oleks pidanud lubama vastustajal kohtumenetluse käigus täiendavalt motiveerida vaidlusaluses kirjas esitatud otsustust. Kaebajate selline seisukoht on ekslik. Haldusaktis olid põhimotiivid esitatud, kohtumenetluse käigus vastustaja üksnes selgitas oma kaalutlusi üksikasjalikumalt.
13.Eeltoodud põhjustel jätab ringkonnakohus apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. HKMS § 108 lg 1 alusel tuleb kaebaja menetluskulud jätta tema enda kanda. Vastustaja ei ole apellatsioonimenetluses menetluskulude väljamõistmist taotlenud ega esitanud menetluskulude nimekirja ja kuludokumente, mistõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud tema enda kanda.
/allkirjastatud digitaalselt/
5(5)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.