O.S., O.Y., S.S.i ja A.P.i kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti kohustamiseks menetleda Kotzebue tn ja Vana-Kalamaja kvartali detailplaneeringut Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega nr 931-k ette nähtud mahus
Menetlusosalised
Kaebajad – O.S., O.Y., S.S. ja A.P., volitatud esindaja Tiina Pill Vastustaja – Tallinna linn (Tallinna Linnaplaneerimise Ameti kaudu), volitatud esindaja Elis Allas
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende enda kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 30.06.2017 (HKMS § 181 lg 1). Apellatsioonkaebus peab vastama HKMS § 182 lg-s 1 sätestatud nõuetele. Vastuseks esitatud apellatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastuapellatsioonkaebuse 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse vastuapellatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 184). Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb tal seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 182 lg 1 p 9).
1.OÜ Inrestauraator esitas Tallinna Linnaplaneerimise Ametile (TLPA) taotluse Kotzebue tänava ja Vana-Kalamaja tänava vahelise kvartali detailplaneeringu (DP) algatamiseks. Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega nr 931-k algatati Kotzebue tn ja VanaKalamaja tn vahelise kvartali DP, mille eesmärgiks on Kotzebue 18d tootmis- ja ärimaa ning Kotzebue 18c ärimaa kinnistute liitmine üheks elamumaa sihtotstarbega krundiks ja moodustavale krundile ehitusõiguse määramine ning Kotzebue 18a kinnistu sihtotstarbe muutmine ärimaast elamumaaks ja krundile ehitusõiguse määramine hoonete
3-17-166 rekonstrueerimiseks korterelamuteks. DP-ga ei kavandata Kotzebue 18 ja Kotzebue 18a kinnistute piiride muutmist. Kotzebue 18 krundile on määratud ehitusõigus olemasolevate hoonete järgi. DP ülesandeks on määrata ka maakasutustingimused ja töötada välja haljastuse, juurdepääsude, parkimise ning tehnovõrkudega varustamise põhimõtted.
2.O.S.le, O.Y.le, S.S.ile ja A.P.ile kuuluvad korteriomandid Kotzebue 18a kinnistul faktiliselt elamuna kasutatavas hoones. TLPA edastas O.S.le, O.Y.le, S.S.ile ja A.P.ile 27.12.2016 kirja nr 3-2/2279-24, et teavitada neid planeeringuala vähendamisest ning DP menetluse jätkamisest kaebajatele kuuluva Kotzebue 18a kinnistuta. Kaebajatele kuuluva kinnistu väljaarvamiseks DP alast oli esitanud taotluse OÜ Inrestauraator. Kirja kohaselt nõustub TLPA DP ala vähendamisega, arvates DP alast välja Kotzebue 18 ja Kotzebue 18a kinnistud. Arvestades, et Kotzebue 18a kinnistul on toimunud ebaseaduslik ehitustegevus ja vastav järelevalvemenetlus on pooleli, ei ole enne järelevalvemenetluse tulemuste selgumist võimalik kujundada seisukohta kinnistul asuvate hoonete ümberehituse ulatuse, kasutusotstarbe ja ehitusõigusega seonduva osas, sest see võib kaasa tuua asja väära otsustamise.
3.O.S., O.Y., S.S. ja A.P. esitasid Tallinna Halduskohtule 26.01.2017 kaebuse, nõudes planeeringuala vähendamise õigusvastasuse tuvastamist ja planeerimismenetluse läbiviimist mahus, mis on ette nähtud Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega nr 931-k. Kaebusele oli lisatud esialgse õiguskaitse taotlus nõudega keelata kaebajatele kuuluva kinnistu väljaarvamine DP alast.
4.Kohus võttis kaebuse 06.02.2017 määrusega menetlusse, pidades kaebuse eesmärgi saavutamiseks sobivaimaks kohustamisnõuet. Kohus selgitas samas, et Tallinna Linnavalitsuse 27.12.2016 kirja nr 3-2/2279-24 näol on tegemist menetlustoimingu, mitte haldusaktiga. Kirjal ei ole DP muutvat toimet, kuna sellega üksnes teavitatakse, et DP ala vähendatakse, arvates sellest välja Kotzebue 18 ja 18a kinnistud. DP ala muudetakse DP vastuvõtmise korraldusega, mida praeguses menetlusstaadiumis vastu võetud ei ole. Kohus jättis kaebajate esialgse õiguskaitse taotluse rahuldamata.
5.Kohus otsustas 24.04.2017 määruses vaadata asja läbi kirjalikus menetluses.
POOLTE SEISUKOHAD
6.Kaebajad leiavad, et planeeringuala vähendamine on ebaseaduslik ja vastustaja peab planeeringut menetlema 10.06.2015 korraldusega nr 931-k ette nähtud mahus.
6.1.Planeeringuala vähendamist ei saa põhjendada järelevalvemenetlusega. Ammugi ei teosta TLPA tegelikkuses järelevalvet, sh on väär ja kohut eksitav vastustaja seisukoht, et TLPA on teostanud kümme paikvaatlust ning teinud korduvalt ettekirjutusi ebaseadusliku ehitustegevuse lõpetamiseks. Kaebajad on 01.09.2016 ettekirjutuse vaidlustanud halduskohtus (haldusasi nr 3-16-1908). 27.12.2016 kirja väljastamise hetkeks olid vastustaja loetletud toimingud lõppenud. Samuti oli lõppenud ehitustegevus kinnistul. Paikvaatluste ja 01.09.2016 ettekirjutuse näol ei ole tegemist sellise järelevalvemenetlusega, mis planeerimismenetlust takistaks. Kotzebue 18a endised ja praegused omanikud on esitanud taotluse projekteerimistingimuste väljastamiseks ning vastustaja on nende väljastamisest keeldunud. Selles vaidluses on küsimuse all, kas projekteerimistingimused tuleb kaebajatele väljastada või mitte.
6.2.Kaebajaid ega teisi Kotzebue 18 ja 18a kinnistu omanikke menetlusse ei kaasatud. Kuna planeeringut menetleti esialgses mahus üle aasta, on kaebajatel tekkinud ootus, et nende kinnistu osas viiakse planeerimismenetlus lõpuni. Planeerimisseaduse (PlanS) § 129 lg 1 p 2 kohaselt on võimalik DP lõpetada ainult kinnisasja omaniku taotlusel. Kaebajatel ei ole naaberkinnisasja omanikena võimalik planeerimismenetluses osaleda võrdväärselt 2(9)
3-17-166 planeerimismenetluse taotlejana/algatajana, kuivõrd viimasel on suuremad õigused kui passiivsel naabril. Vastustaja väide, nagu ei ole kaebajad planeerimismenetluses osalenud, on väär. Kaebajad on huvitatud olukorra lahendamisest. Kaebajad on teinud koostööd DP algatamist taotlenud isikuga. Pooled ei jõudnud kokkuleppele parkimisküsimustes, mida on parimal viisil võimalik planeerida ühes planeeringus. Kui kaebajad peaksid algatama eraldiseisva planeeringu, tähendaks see neile täiendavaid kulutusi ja topelttööd. Kaebajad on kaotanud ka aja, mille jooksul esialgset planeeringut on menetletud. Taotletava planeeringu raames võidakse kaebajatele keelduda teatud hüvede andmisest, õigustades seda naaberkinnistute mahu, liiklus- ja parkimiskorraldusega. Linnaruumi kiirem korrastamine saab toimuda vaidlusaluse DP ühtse menetlemisega. Vastustaja ei ole tänaseni 10.06.2015 korraldust nr 931-k muutnud, mis tähendab, et linn ise venitab korralduse muutmisega.
6.3.Nõusoleku andmine planeeringuala muutmiseks on õigusvastane. Kohtul tuleb hinnata, missuguse haldustegevuse liigiga on 27.12.2016 kirja näol tegemist. Vastustaja ei ole viidanud, missugusest õigusaktist tulenevalt tuleb DP ala muutmiseks muuta 10.06.2015 korraldust nr 931-k. Kirjas puudub igasugune viide õiguslikule alusele ja sellele, missuguseid kaebajate õigusi ja kohustusi see muudab või riivab ja vaidlustamisviide. Kirjas puudub selgitus, et tegemist on plaaniga muuta 10.06.2015 korraldust nr 931-k ja et kaebajal on võimalus esitada sellele omapoolsed seisukohad. Ainus järeldus, mille kirja põhjal saab teha, on see, et DP menetlust jätkatakse kaebajate kinnistuta. Ükski haldusorgani otsusele kohalduv menetlus- ja vorminõue ei ole täidetud. Kiri on segane, vastuoluline, motiveerimata, vaidlustamisviiteta. Vastustaja põhjendab oma kirja alles kohtumenetluses.
7.Vastustaja vaidleb kaebusele vastu ja palub jätta see rahuldamata.
7.1.Kaebajad ei ole põhjendanud, missuguseid subjektiivseid õigusi DP jätkamisel ilma kaebajatele kuuluva kinnistuta riivatakse, mille kaitsmine võiks omakorda kohtuotsusega osutuda oluliselt raskendatuks või võimatuks. DP on algatatud, selle menetlemise jätkamine ega ka vastuvõtmine ei too kaasa kaebajate subjektiivsete õiguste riivet.
7.2.Ehitusseadustiku ja planeerimisseaduse rakendamise seaduse (EhSRS) kohaselt menetletakse kaebajatega seotud planeeringut varem kehtinud planeerimisseaduse alusel. PlanS § 16 lg 1 p 5 kohaselt koostatakse DP koostöös planeeritava maa-ala elanike ning kinnisasjade ja naaberkinnisasjade omanikega. Kotzebue 18a kinnistu, mille kaasomanikud kaebajad on, piirneb Kotzebue 18d kinnistuga, mistõttu on neil igal juhul võimalik planeerimismenetluses osaleda.
7.3.Kohalikul omavalitsusel on õigus kaaluda, millistel tingimustel mingi piirkonna arendamine lahendada. Kotzebue 18a kinnistul paiknevad ajaloolised hooned on osa PõhjaTallinna üldplaneeringuga (ÜP) määratud laiemast olemasolevast mahust säilitatavast väärtuslikust 19. sajandi väiketööstusalast ning kinnistul paiknevad ajaloolised hooned on hinnatud miljööväärtuslikeks ja kuuluvad säilitamisele olemasolevas mahus. Õigusliku aluseta ehitustööd, mida kaebajad on vaatamata vastustaja ettekirjutustele jätkanud, ei ole kooskõlas piirkonda hõlmavate tingimustega.
7.4.DP algatamise korralduse kohaselt on DP eesmärgiks muuta Kotzebue 18a kinnistu sihtotstarve ärimaast elamumaaks ja krundile ehitusõiguse määramine hoonete rekonstrueerimiseks korterelamuteks. DP kohaselt on Kotzebue 18a krundile nähtud ette ehitusõigus kahe korterelamu püstitamiseks ehitusaluse pinnaga 487 m2, maksimaalse korruste arvuga 3, maksimaalse suletud brutopinnaga 1218 m2, parkimiskohtade arvuga 17. Faktiliselt asub kinnistul aga kolmekorruseline elamu ning õigusliku aluseta laiendatud neljakorruseline hoone. TLPA on korduvalt tuvastanud, et Kotzebue 18a kinnistul toimuvad õigusliku aluseta ehitustööd. TLPA on teostanud ligikaudu kümme paikvaatlust ning teinud korduvalt ettekirjutusi ebaseadusliku ehitustegevuse lõpetamiseks. Arvestades, et kaebajad on 3(9)
3-17-166 01.09.2016 ettekirjutuse vaidlustanud Tallinna Halduskohtus (haldusasi nr 3-16-1908), on ilmselgelt väär ja tahtlikult kohut eksitav väide, et Kotzebue 18a kinnistu suhtes ei ole järelevalvemenetlust läbi viidud.
7.5.DP ala muutmiseks on vaja muuta Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldust nr 931k, mida tänase seisuga vastu võetud ei ole. Halduspraktikas muudetakse DP ala vastuvõtmise korraldusega. Seega ei ole vastustaja 27.12.2016 kirja näol tegemist haldusaktiga haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 1 mõistes, vaid teavitusega, millest ei tulene kaebajatele õigusi ega kohustusi. Kaebajad ei ole teavitusele vastuväiteid esitanud.
7.6.Kaebajatele kuuluvate kinnistute väljaarvamine DP alast on põhjendatud. Halduspraktikas ei kehtestata DP krundi suhtes, millele määratud ehitusõigusega (kaas)omanikud ei nõustu. Arvestades, et DP-ga nähakse Kotzebue 18a kinnistule ette väiksem ehitusõigus, kui omanikud soovivad – ebaseaduslik ehitis juba ületab lubatud ehitusmahtu, see on vastuolus piirkonda hõlmavate tingimuste ja õigusaktidega –, ei ole DP kehtestamine kogu planeeritud ala ulatuses reaalne.
7.7.DP algatamist taotles OÜ Inrestauraator (huvitatud isik), kellele kuulub Kotzebue 18d kinnistu, mille arendamisest ta on huvitatud. Kaebajad ei ole DP koostamises aktiivselt osalenud ega kandnud sellega seoses kulusid. Kaebajate ebaseaduslik tegevus Kotzebue 18a kinnistul takistab DP koostamist, venitab planeerimismenetlust, tekitades ühtlasi huvitatud isikule põhjendamatuid ja välditavaid kulutusi. DP kehtestamine ning elluviimine jälle korrastab linnaruumi ning on avalikes huvides.
KOHTU PÕHJENDUSED
8.Kaebajad nõuavad, et vastustaja menetleks DP vastavalt Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusele nr 931-k. TLPA teavitas kaebajaid 27.12.2016 kirjaga nr 3-2/227924, et DP alast arvatakse välja Kotzebue 18 ja 18a kinnistud. Kohtu hinnangul on kaebaja 12.05.2017 seisukohtade valguses vajalik selgitada veel kord kaebajate kaebeõigust ja kaebuse nõudeid.
8.1.Kui kaebaja leiab, et vastustaja oleks 27.12.2016 kirjas pidanud osutama kaebaja subjektiivsete õiguste riivele, siis vastustaja leiab, et kaebajate subjekiivseid õiguseid ei ole nende kinnistu väljaarvamisega DP alast riivatud. Kohus ei pidanud 06.02.2017 määruses kaebeõiguse puudumist ilmselgeks. Kohus lisas 24.04.2017 määruses, et DP alast väljaarvamine võib mõjutada kaebajate omandiõigust, kuivõrd neile kuuluvale kinnistule ehitusõigust ei määrata. Kaebajad soovivad kinnistule ehitada. Ehitusõiguse puudumine tähendab piirangut omandi vabale kasutamisele sõltumata asjaolust, kas DP kehtestatakse. Igal juhul ei määrata DP-ga enam kaebajate kinnistu ehitusõigust, sest faktiliselt nende kinnistuga DP menetluses ei arvestata. Asjaolu, et Kotzebue 18a kinnistul juba asub elamuna kasutatav hoone ja kinnistul asuvat laohoonet on ehitatud/laiendatud, ei tähenda, et ehitusõigust hoonete rekonstrueerimiseks, mille määramine on 10.06.2015 korralduse nr 931k kohaselt DP eesmärgiks, ei saaks DP alusel realiseerida. Kohus möönab samas, et tegelikkuses pole selge, kas kinnistul ehitamiseks on kindlasti vaja koostada DP (vt vastustaja 23.05.2017 vastus kaebajatega seotud haldusasjas nr 3-17-155). Samas praeguses menetlusstaadiumis ei saa omandiõiguse riivet välistada. Veelgi enam, DP eesmärgiks on määrata maakasutustingimused ja töötada välja haljastuse, juurdepääsude, parkimise ning tehnovõrkudega varustamise põhimõtted, mis seostuvad omandiõiguse ja elukeskkonna realiseerimisega.
8.2.Kohus kordab 24.04.2017 määruses sedastatut, et kuna Kotzebue 18 kinnistu kaebajatele ei kuulu (kinnistu kuulub OÜ-le Kadaka Rent), ei saa selle kinnistu väljaarvamine DP alast nende õigusi negatiivselt mõjutada. Kotzebue 18 omanik ei ole kohtute infosüsteemi andmetel 4(9)
3-17-166 oma õiguste kaitseks kohtusse pöördunud. Kaebajad ei ole põhjendanud, kuidas Kotzebue 18 väljaarvamine DP alast nende õigusi riivab. Õiguste riive ei ole kohtule äratuntav.
8.3.Kohtu hinnangul on oluline märkida, et kaebeõiguse aluseks on isiku subjektiivsete õiguste riive (HKMS § 44 lg 1). Seda, kas isiku õigusi on riivatud, saab tunnetada üksnes isik ise, mitte keegi teine. Kaebaja etteheide, nagu ei sisaldanud 27.12.2016 kiri nr 3-2/2279-24 viidet kaebajate võimalike subjektiivsete õiguste riivele, on asjatundmatu. Kuivõrd kaebajad on oma õiguste kaitseks kohtusse pöördunud, võib järeldada, et nad tunnevad, et nende õigusi on riivatud. Kohus tagab selgitamiskohustusega, et kaebajate õigused ei jääks kaitseta, sh puudutatud subjektiivse õiguse defineerimisel.
9.Kohus selgitab kaebuse nõudeid, kuivõrd kaebaja on soovinud, et kohus hindaks, mis haldustegevuse liigiga on 27.12.2016 kirja nr 3-2/2279-24 näol tegemist. Haldustegevuse liigist sõltub ka see, missugune nõue on sobiv kaebuse eesmärgi saavutamiseks. Nagu eelnevalt viidatud, soovivad kaebajad, et neile kuuluv kinnistu Kotzebue 18a oleks hõlmatud DP menetlusega vastavalt Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusele nr 931k. Kohus selgitas 06.02.2017 määruses, et selle eesmärgi saavutamiseks on tõhusaim esitada kohustamisnõue, kuivõrd asjaoludest ei nähtu, et 27.12.2016 kirja nr 3-2/2279-24 näol oleks tegemist haldusaktiga, mida oleks vaja kaebuse eesmärgi saavutamiseks tühistada. Vastupidi, asja materjalidest nähtub, et jätkuvalt kehtib DP algatamise korraldus, mille kohaselt kuulub DP alasse ka Kotzebue 18a. TLPA andmetel muudetakse halduspraktikas DP selle vastuvõtmise korraldusega. Kuivõrd praegu sellist korraldust vastu võetud ei ole, ei ole ka haldusakti, mida saaks tühistada. Arvestades, et faktiliselt arvati kaebajatele kuuluv Kotzebue 18a kinnistu DP alast välja ja et DP menetlust jätkatakse kaebajatele kuuluva kinnistuta, võib 27.12.2016 kirjas nr 3-2/2279-24 näha menetlustoimingut, mille eraldiseisev vaidlustamine on kaebeõiguse tõhusaks tagamiseks lubatud. 27.12.2016 kiri ise kaebajate õiguspäraseid huve lõplikult ei mõjuta. Seda, et kohus kvalifitseeris 27.12.2016 kirja menetlustoiminguna, tuleneb üheselt sobiva nõude ja esialgse õiguskaitse abinõu kvalifitseerimisest, s.o kohus ei pidanud tühistamisnõude esitamist võimalikuks (menetlustoimingut ei ole võimalik tühistada) ning pidas sobivaks esialgse õiguskaitse abinõuks toimingu tegemiseks kohustamist (arvestada DP menetluses Kotzebue 18 ja 18a kinnistutega). Veelgi enam, kohus märkis 24.04.2017 määruses selgesõnaliselt, et 27.12.2016 kirja näol on tegemist menetlustoiminguga, mille eraldiseisev vaidlustamine on kaebajate õiguste efektiivse kaitse eesmärgil lubatav. Vastustajal tuli 06.02.2017 määruse kohaselt kohut teavitada, kui võetakse vastu DP vastuvõtmise ja muutmise korraldus, et vajadusel teha kaebajatele ettepanek kaebuse muutmiseks. Kohustamisnõude lahendamine eeldab hinnangu andmist haldustegevuse liigi õiguspärasusele.
10.Käesolevas haldusasjas ei vaielda selle üle, kas kaebajatele tehtud 01.09.2016 ettekirjutus nr 1612899/00493 on õiguspärane. Kaebajad on viidatud ettekirjutuse vaidlustanud Tallinna Halduskohtus ning vaidlus on registreeritud haldusasjana nr 3-16-1908. Haldusasja menetlus on pooleli. Niisamuti ei hinda kohus asja lahendamisel, kas kaebajad saavad ehitusõigust teostada ka muul viisil kui DP alusel. Kaebajad on taotlenud vastustajalt projekteerimistingimuste väljastamist. Vastustaja jättis vastavasisulise taotluse rahuldamata. Kaebajad on keeldumise vaidlustanud halduskohtus ja nõudnud vastustaja kohustamist järelevalvemenetluse läbiviimiseks haldusasjas nr 3-17-155. Pooled vaidlevad selle üle, kas Kotzebue 18a väljaarvamine DP alast oli õiguspärane. Kui kaebajate hinnangul on nende kinnistu DP alast väljaarvamine formaalselt ja materiaalselt õigusvastane, siis vastustaja hinnangul ei ole kaalutlusõiguse teostamisel seaduse nõudeid rikutud.
11.EhSRS § 1 lg 1 kohaselt menetletakse enne seaduse jõustumist algatatud planeeringud lõpuni, lähtudes seni kehtinud planeerimisseaduses sätestatud nõuetest. Arvestades, et 5(9)
3-17-166 Kotzebue tn ja Vana-Kalamaja tn vahelise kvartali DP algatati Tallinna Linnavalitsuse 10.06.2015 korraldusega nr 931-k, tuleb vaidluse lahendamisel lähtuda planeerimisseaduse vanast redaktsioonist (PlanS v.r.; RT I, 13.03.2014, 97). Kaebaja viited kehtivale planeerimisseadusele tuleb seega jätta tähelepanuta. Asjakohane on ka PlanS v.r. puudutav kohtupraktika.
12.Kohaliku omavalitsuse korralduse seaduse (KOKS) § 6 lg 1 kohaselt on omavalitsusüksuse ülesandeks korraldada vallas või linnas ruumilist planeerimist, kui need ülesanded ei ole seadusega antud kellegi teise täita. Plans v.r. § 4 lg-s 2 sätestatakse, et planeerimisalase tegevuse korraldamine valla või linna haldusterritooriumil on kohaliku omavalitsuse pädevuses. Sama seaduse § 10 lg-s 5 lisatakse, et DP koostamise algatab ja koostamist korraldab kohalik omavalitsus. Eelnevast nähtub, et planeerimisalaste otsustuste tegemine kuulub kohaliku omavalitsuse pädevusse, mille tä itmisel on tal lai otsustusruum, hõlmates muu hulgas DP algatamist ja planeeringuala ulatust. Ka Riigikohtu halduskolleegium on oma 18.02.2002 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-8-02 p-s 6 märkinud, et planeerimisotsused on oma spetsiifilise olemuse tõttu vaid piiratud ulatuses kohtu poolt kontrollitavad ja isikud, kelle õigusi ja vabadusi planeeringud riivavad, on oma õiguste kohtulikul kaitsmisel õigustatud nõudma eelkõige õiguslike hü vede õiglase kaalumise kontrollimist.
13.Niisiis on planeerimisotsustuste näol tegemist diskretsiooniotsustega. Kaalutlusõigust tuleb haldusmenetluse seaduse § 4 lg 2 kohaselt teostada kooskõlas volituse piiride, kaalutlusõiguse eesmärgi ning õiguse üldpõhimõtetega, arvestades olulisi asjaolusid ning kaaludes põhjendatud huve. Diskretsiooniotsuste kohtulik kontroll on piiratud. Tulenevalt halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 158 lg-st 3 saab kohus kontrollida üksnes seda, kas vastava toimingu õiguspärasuse eeldused on täidetud ning kas selle tegemisel järgiti diskretsiooni piire, eesmärke ja õiguse üldtunnustatud põhimõtteid. Kohtul puudub õigus hinnata kaalutlusõiguse alusel tehtud otsustuse sisulist otstarbekust.
14.Kaebaja on seisukohal, et DP alast väljaarvamist ei saa põhjendada pooleli oleva järelevalvemenetlusega, mida tegelikkuses ei toimu. Kaebaja heidab vastustajale ette ka seda, et nad jäeti menetlusse kaasamata, väljaarvamine on motiveerimata, sellel puudub õiguslik alus ja vaidlustamisviide. Piirkonda puudutava, sh parkimiskorralduse, saab kõige paremini lahendada DP esialgse mahu alusel. Vastustaja põhjendab 27.12.2016 kirjas Kotzebue 18a väljaarvamist DP alast kaebajate ebaseadusliku ehitustegevusega. Vastustaja on kohtumenetluses lisanud, et tal on DP ala kehtestamisel kaalumisruum, märkides, et kui DP peaks kaebajate kinnistut hõlmama, jääks see tõenäoliselt vastu võtmata, sest kaebajate soovitud ehitusmahtu DP-ga ei kehtestata. Juba praegu ületab kinnistul toimunud ehitustegevus DP-ga kehtestatavat ehitusmahtu. Halduspraktikas ei kehtestata DP krundi suhtes, millele määratud ehitusõigusega (kaas)omanikud ei nõustu. DP kehtestamise vastu on avalik huvi (linnaruumi korrastamine). Kaebajale jääb võimalus planeerimismenetluses osaleda naabrina.
15.Üldjuhul kehtib haldusmenetluses vormivabaduse põhimõte, tagamaks haldusmenetluse üldpõhimõtete järgimine, s.o viia haldusmenetlus läbi eesmärgipäraselt ja efektiivselt, võimalikult lihtsalt ja kiirelt, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele (haldusmenetluse seadus (HMS) § 5 lg-d 1–2). HMS sätestab menetlus- ja vorminõuded haldusaktile, toimingule, määrusele ja halduslepingule, kuid mitte menetlustoimingule. Eelnev ei tähenda siiski, et menetlustoiminguid ei peaks üldse põhjendama. Põhjendamise nõue on haldusmenetluse üldine nõue, mis tagab, et isik saaks realiseerida põhiseaduse §-is 15 sätestatud kaebeõigust. Ka HMS § 3 lg-s 1 sätestatakse, et isiku põhiõigusi ja -vabadusi ning tema muid subjektiivseid õigusi võib haldusmenetluses piirata ainult seaduse alusel. Kui 6(9)
3-17-166 seaduse või määrusega ei ole sätestatud teisiti, määrab menetlustoimingu vormi ja muud haldusmenetluse üksikasjad haldusorgan kaalutlusõiguse alusel (HMS § 5 lg 1) (vt ka Riigikohtu halduskolleegiumi 14.01.2009 otsust haldusasjas nr 3-3-1-62-08, p 10).
16.Kaebajad on seisukohal, et Kotzebue 18a kinnistu väljaarvamine DP alast on formaalselt ja materiaalselt õigusvastane. Kohus leidis eelnevalt, et 27.12.2016 kirja nr 3-2/2279-24 näol on tegemist menetlustoiminguga. Kuigi menetlustoimingule ei kehti haldusakti põhjendamise nõuded, tuleneb haldusmenetluse üldpõhimõtetest selle põhjendamise kohustus. Põhjendamine peab olema seda ulatuslikum, mida intensiivsem on isiku subjektiivsete õiguste riive. Menetlustoimingu olemusest tulenevalt peavad olema täidetud pädevusnõuded (praegu puudub vaidlus), tegevus peab vastama seadusele, sh vorminõuetele, olema selge, põhjendatud, proportsionaalne ja kaalutlusvigadeta. Kotzebue 18a kinnistu väljaarvamine DP alast 27.12.2016 kirjaga on selge ja üheselt mõistetav. Ka kaebaja on märkinud, et 27.12.2016 kirja näol on „tegemist selge nõusoleku andmisega ja haldusorgani otsustuseks selles suhtes, et edaspidi ei menetleta DP ilma nendele kuuluva maa-alata.” Seega ei saanud TLPA kirja sisu ja tagajärjed jääda kaebajatele arusaamatuks. Vaidlustamisviite puudumine ei muuda menetlustoimingut iseenesest õigusvastaseks. Vaidlustamisviite puudumine saab olla aluseks eelkõige kaebetähtaja ennistamisel, kui kaebetähtaeg on mööda lastud vaidlustamisviite puudumise tõttu. Arvestada tuleb seda, et kaebajad on enda õiguste kaitseks tähtaegselt kohtusse pöördunud. Kohus on käesoleva otsuse p-s 7.3. selgitanud, et vastustaja ei pea välja tooma, missugust õigust mingi menetlustoiming riivab. Oma õiguste riivele saab anda hinnangu üksnes kaebaja. Kuivõrd planeerimisotsustuste näol on tegemist kaalutlusotsustusega (vt allpool), ei pea KOV DP alast väljaarvamise volitus tulenema sõnaselgelt seadusest. Piisab PlanS v.r. § 4 lg-s 2 ja § 10 lg-s 5 sätestatud kohaliku omavalitsuse pädevusest korraldada KOV territooriumil planeerimisalast tegevust. Kohus möönab, et 27.12.2016 kirja põhjendused on äärmised napisõnalised. Kuigi menetlustoimingut ei tule reeglina ulatuslikult põhjendada, peavad põhjendused olema seda ulatuslikumad, mida intensiivsem on õiguste riive. Põhjendamine on eriti oluline kaalumisotsuste puhul, sest võimaldab jälgida, kuidas haldusorgan mingi otsustuseni jõudis. Põhjendamine on ka oluline kaebeõiguse realiseerimiseks. Kohus on eelnevalt näidanud, et planeerimismenetluses on KOV-l ulatuslik kaalumisruum. 27.12.2016 kirjas nähtub DP alast väljaarvamise põhjus: kaebajate ehitustegevus, mille järelevalvemenetlus on pooleli. Lisaks nähtub kirjast, et DP algatamisest huvitatud isik ei ole saavutanud Kotzebue 18a omanikega kokkulepet ehitusõiguse ja parkimislahenduse osas. Vastustaja ei ole 27.12.2016 kirjas sõnaselgelt kaalunud kaebaja ja avalikke huvisid, vaid on viidanud käimasolevale järelevalvemenetlusele. Vastandlikke huvisid on vastustaja sõnaselgelt kaalunud kohtumenetluses. Üldjuhul tuleb kohtumenetluses haldusakti põhjendamist pidada lubamatuks, kuna kohus ei saa olla veendunud, et haldusorgan lähtus vastavatest põhjendustest ka otsuse tegemisel. Vastupidine tõlgendus takistaks kohtulikku kontrolli teostamist haldusorgani tegevuse üle, taandades selle põhjenduste otsimisele, tagamaks haldusakti püsima jäämine. Küll võib haldusorgan kohtumenetluses täiendavalt selgitada menetlustoimingu põhjendusi ja esitada tõendeid (vt Riigikohtu halduskolleegiumi 05.11.2008 otsus haldusasjas nr 3-3-1-49-08, p 11). Kohus on seisukohal, et vastustaja antud põhjendused järelevalve menetluse kohta kohtumenetluses selgitavad menetlustoimingu tegemist ega sisalda uusi kaalutlusi, mida menetlustoimingu tegemisel arvesse ei võetud. Vastustaja on kohtumenetluses selgitanud kaebajaga seotud ehitustegevust, järelevalvemenetlust ehitustegevuse üle ja selle mõju: DP 7(9)
3-17-166 tõenäoline kehtestamata jätmine tulevikus, kuna kinnistu ehitusmahud ületavad juba praegu DP-ga ette nähtud mahtu. Arvestades, et järelevalvemenetlus on 27.12.2016 kirja kohaselt peamine põhjust Kotzebue 18a kinnistu DP alast väljaarvamiseks, on väite selgitamine lubatud. Ka Põhja-Tallinna üldplaneeringust johtuvad kaalutlused DP alast väljaarvamiseks seonduvad eelkõige järelevalvemenetlusega, kuivõrd vastustaja hinnangul ei ole ehitustegevus üldplaneeringuga kooskõlas. Kohus leiab, et kaebajate õiguste riive ei ole nii intensiivne, et nõuaks menetlustoimingu ulatuslikku põhjendamist menetlustoimingus endas. Kaebaja kartused enda positsiooni halvenemise pärast DP menetlemisel on põhjendamatud. Kaebajatel on PlanS v.r. § 16 lg 1 p 5 alusel võimalus olla menetlusse kaasatud. DP kohaselt on Kotzebue 18a krundile nähtud ette ehitusõigus kahe korterelamu püstitamiseks, maksimaalse korruste arvuga 3. Kuivõrd ehitusõiguse maht on DP-ga määratud, lähtudes Põhja-Tallinna üldplaneeringust, ei ole selle suurendamine kaebajate soovitud mahus tõenäoline. Asjaolu, et kinnistule on juba praegu ehitatud suuremas ulatuses, kui on DP-ga lubatud, ei tähenda, et hilisem vastuseis näiteks kaebaja algatatud DP-le sõltub vaidlusaluse DP-ga hõlmatud kruntidel lubatud ehitusmahust. Veelgi enam, vastustaja 23.05.2017 vastusest haldusasjas 3-17-155 ei nähtu, et kinnistul saaks ehitusõigust realiseerida üksnes DP alusel. Kaebajatel on ka endal võimalus taotleda DP algatamist. Kaebajad ei ole usutavalt põhjendanud, missuguseid pöördumatuid kahjulikke tagajärgi DP algatamine neile kaasa tooks. Sellisena ei ole keelatud põhjendada menetlustoimingut tagantjärele. Kaebajad ei ole vastustajalt nõudnud selgitusi DP alast väljaarvamise kohta, vaid on pöördunud kaebusega halduskohtusse. Minetused menetlus- ja vorminõuete järgimisel ei saa praegu tuua kaasa menetlustoimingu õigusvastasuse tuvastamist, kuivõrd need ei saanud mõjutada asja otsustamist.
17.Kohus on seisukohal et TLPA ei ole kaebajatele kuuluva kinnistu väljaarvamisel DP alast rikkunud kaalutlusõiguse reegleid, õigustades DP alast väljaarvamist järelevalvemenetlusega. Asja materjalidest nähtub, et DP algatati 10.06.2015 korraldusega nr 931-k. TLPA tuvastas Kotzebue 18a kinnistul õigusliku aluseta ehitustööd 17.02.2016 paikvaatlusega ning on edaspidi korduvalt tuvastanud, et ehitustöid on jätkatud, vaatamata nõudele ehitustööd peatada (vt vastustaja 07.03.2017 vastus kaebusele). Tähtsust ei ole sellel, mitu paikvaatlust on vastustaja teostanud. Selge on see, et järelevalvemenetlust on alustatud ning see ei ole lõppenud, kuivõrd lammutamisettekirjutust ei ole tehtud. Vastustaja 23.05.2017 vastusest haldusasjas nr 3-17-155 nähtub, et kaebajad ei ole järelevalvemenetluses teinud koostööd: nad ei võimalda TLPA ametnikele juurdepääsu hoonesse, et teha kindlaks, mida on kaebajatel hoone seadustamiseks otstarbekas nõuda. Arvestades, et haldusmenetluse üldpõhimõtte kohaselt tuleb haldusmenetlus viia läbi võimalikult lihtsalt ja kiiresti, vältides üleliigseid kulutusi ja ebameeldivusi isikutele, ja et kaebajate tegevus venitab haldusmenetlust, tekitades samas ebameeldivusi DP algatamist taotlenud isikule, on selle asjaoluga arvestamine õiguspärane. Kohus ei nõustu siinkohal kaebaja väitega, et DP muutmise korraldust vastu võtmata jättes venitab Tallinna linn ise haldusmenetlusega. Vastustaja on selgitanud, et halduspraktikas muudetakse DP ala DP vastuvõtmise korraldusega. Kuivõrd haldusmenetlus ei ole staadiumis, kus DP saaks vastu võtta ja DP ala muuta, ei saa vastustajale ette heita haldusmenetluse venitamist. Järelevalvemenetlus ei ole ka lõppenud, nagu väidab kaebaja. Vastustaja 23.05.2017 vastusest haldusasjas nr 3-17-155 nähtub, et ettekirjutuse eelnõu õigusliku aluseta pealeehituse lammutamiseks valmib ca kuu aja jooksul. Seda, kas järelevalvemenetlus on kestnud liiga kaua, saab hinnata haldusasja 3-17-155 raames. Kohus selgitab, et kuigi PlanS v.r. § 10 lg 1 sä testab igaü he õiguse teha KOV-le planeeringu koostamise algatamise ettepanek, ei tä henda see igaü he nõudeõigust planeeringu algatamiseks 8(9)
3-17-166 või planeeringu koostamisel selle kehtestamiseks. Ka Riigkohus on oma 20.12.2001 otsuses haldusasjas nr 3-3-1-15-01 märkinud, et isikul on õigus nõuda, et Tallinna linn arvestaks tema põhjendatud huvidega planeerimisdiskretsiooni teostamisel, kuid ta ei või eeldada, et tema erahuvi oleks kaalukam kui avalikud huvid ja kolmandate isikute erahuvid (p-d 31–32). Eelnevast tulenevalt ei saa kaebuse rahuldamist nõuda ka põhjusel, et kaebajal on ajafaktori tõttu tekkinud ootus DP kehtestamiseks.
18.Eelnevat arvestades on vastustaja võtnud 27.12.2016 kirjaga arvesse kaalutlusi, mis on kooskõlas planeerimismenetluse eesmärgiga ning kaalutlusotsus on õiguspärane. Asjaoludest ei nähtu, et vastustaja oleks rikkunud õiguse üldpõhimõtteid. Kaebus tuleb rahuldamata jätta.
19.HKMS § 108 lg 1 alusel kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kohus jättis kaebuse rahuldamata. Kuna vastustaja ei ole menetluskulude hüvitamist taotlenud, jäävad poolte menetluskulud poolte endi kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Janek Laidvee
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.