Eesistuja Maret Altnurme, liikmed Oliver Kask ja Kaire Pikamäe
Otsuse tegemise aeg ja koht
27. september 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-15-2656
Haldusasi
Metsatervenduse OÜ kaebus kohustada keskkonnaministrit vastu võtma nelja kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates määrus Vilaski väikekonnakotka püsielupaiga moodustamiseks või moodustamata jätmiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Metsatervenduse OÜ, volitatud esindaja v.adv Indrek Veso Vastustaja – Keskkonnaministeerium, volitatud esindaja Käthlin Raudla
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 17. novembri 2016. a otsus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Metsatervenduse OÜ apellatsioonkaebus Keskkonnaministeeriumi vastuapellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
ja
RESOLUTSIOON
1.Rahuldada Metsatervenduse OÜ apellatsioonkaebus ja tühistada Tallinna Halduskohtu 17. novembri 2016. a otsuse haldusasjas nr 3-15-2656 resolutsiooni p 2. Teha tühistatud osas uus otsus, millega mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 1362 (üks tuhat kolmsada kuuskümmend kaks) eurot ja 50 senti.
Jätta Keskkonnaministeeriumi vastuapellatsioonkaebus rahuldamata.
3.Mõista vastustajalt kaebaja kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud 730 (seitsesada kolmkümmend) eurot. Vastustaja menetluskulud jätta vastustaja kanda.
Otsuse peale võib Riigikohtule esitada kassatsioonkaebuse 30 päeva jooksul otsuse avalikult teatavakstegemisest arvates, s.o hiljemalt 27.10.2017, välja arvatud HKMS § 212 lg 1 teises lauses sätestatud juhul (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks esitatud kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse
3-15-2656 esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.Metsatervenduse OÜ-le kuulub kinnistu asukohaga Valga maakond, Tõlliste vald, Vilaski küla, Postupalo I (kinnistusraamatu registriosa number 1762640, katastritunnus 82002:002:0052).
2.Keskkonnaamet edastas 06.01.2011 Metsatervenduse OÜ-le I kaitsekategooria kaitsealuse liigi Vilaski püsielupaiga kaitsekohustuse teatise nr PVV 15-8/11/852, mille kohaselt on kinnistult leitud I kaitsekategooria linnuliigi ‒ väike-konnakotka ‒ pesa.
3.Metsatervenduse OÜ esitas 12.06.2012 Keskkonnaametile metsateatise nr 9573000113 kinnistul lageraie ja harvendusraie tegemiseks. Keskkonnaamet peatas 29.06.2012 osaliselt metsateatise nr 9573000113 menetluse, kuna lageraie eraldis 9 paikneb projekteeritavas Vilaski väike-konnakotka püsielupaiga piiranguvööndis. Keskkonnaameti 11.09.2015 korraldusega nr PVV 1-15/15/278 otsustati metsateatise menetlus lõpetada kavandatud tegevuse mittelubamisega.
4.Metsatervenduse OÜ pöördus 28.09.2015 Keskkonnaministeeriumi poole kinnistut hõlmava väike-konnakotka püsielupaiga moodustamise menetluses haldusakti andmiseks.
5.Keskkonnaministeerium vastas Metsatervenduse OÜ taotlusele 22.10.2015 kirjaga nr 131/15/8444-2, milles selgitas, et lähiajal ei ole haldusakti andmist oodata ning püsielupaiga moodustamise menetlus kestab.
6.Metsatervenduse OÜ esitas 23.10.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse (täiendatud 07.10.2016), milles palus kohustada keskkonnaministrit vastu võtma nelja kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest arvates määrus Vilaski väike-konnakotka püsielupaiga moodustamiseks või moodustamata jätmiseks. Metsateatise menetlus peatati looduskaitseseaduse (LKS) § 8 lg 6 alusel. LKS § 91 lg 16 sätestas erisuse nende menetluste suhtes, mille osas oli menetluse peatamise otsus tehtud enne 01.05.2013 ning sellisel juhul oleks vastustaja pidanud tegema otsuse Vilaski väike-konnakotka püsielupaiga moodustamiseks alates 01.05.2013 28 kuu jooksul. Vastustaja ei ole sellist otsust teinud. Selle asemel teatas vastustaja 22.10.2015 kirjas, et Vilaski püsielupaik kuulub koos teiste väikekonnakotka püsielupaikadega ühe ja sama, s.o 28.03.2008 ettepaneku alla, mis käsitleb üle 170 väike-konnakotka püsielupaiga. Neist kolmandiku osas on praeguseks kaitse alla võtmise või võtmata jätmise otsus tehtud. Kuigi kaitse alla võtmise menetlus on siiani algatamata, on Vilaski püsielupaiga kaitse alla võtmine jätkuvalt põhjendatud, sest elupaik on jätkuvalt heas seisundis ja väike-konnakotkas aastaid selles püsielupaigas pesitsenud. 2(10)
3-15-2656 Vastustaja kirjast nähtub, et püsielupaiga moodustamiseks ei ole menetlust üldse algatatud, kuigi menetluse algatamiseks tegi MTÜ Kotkaklubi 28.03.2008 ettepaneku, millega haldusmenetluse seaduse (HMS) § 35 lg 1 kohaselt oligi haldusmenetlus püsielupaiga moodustamiseks algatatud. Seda kinnitab ka metsateatise menetluse peatamise otsus, kust nähtub, et püsielupaiga moodustamise menetluse alustamise taotluseks on MTÜ Kotkaklubi taotlus. Keskkonnaministri 19.04.2010 määrusega nr 12 vastu võetud „Väike-konnakotka püsielupaikade kaitse alla võtmine ja kaitse-eeskiri“ (määrus nr 12) jõustus 01.05.2010 ning kaebaja esitas metsateatise 12.06.2012. Seejuures ei peetud määruse nr 12 kehtestamisel vajalikuks või võimalikuks Vilaski püsielupaika moodustada ning praeguseks on Vilaski väike-konnakotka püsielupaiga moodustamist menetletud juba üle 7 aasta. HMS § 5 lg 2 kohustab haldusmenetlust läbi viima eesmärgipäraselt ja efektiivselt. Kaebaja sai 29.06.2012 menetluse peatamise otsusest teada, et kinnistu suhtes on alustatud püsielupaiga moodustamise menetlus. Kaebaja oli teadlik üksnes 06.01.2011 teate alusel, et kinnistut piirab LKS § 50 lg 2 p 4 kohane sihtkaitsevöönd. Samas nüüd väidab vastustaja üllatuslikult, et kaitse alla võtmise menetlust ei ole veel algatatudki, kuigi Keskkonnaametis on ettevalmistamisel väike-konnakotka püsielupaikade (sh Vilaski püsielupaiga) kaitse-eeskirja muutmise algatamiseks vajaliku keskkonnaministri käskkirja eelnõu. Kaebajat ei ole kaastatud Vilaski püsielupaiga moodustamise menetlusse ning kaebajal puudub ülevaade, mis mahus ja millistel kaalutlustel Vilaski püsielupaika soovitakse moodustada. Seega on püsielupaiga moodustamise menetlust läbi viidud head halduse tava rikkudes ning ebamõistlikult pika menetluse jooksul. LKS muutmise seaduse eelnõu seletuskirjas, millega muudeti LKS § 8 lg 6 sõnastust, on toodud välja, et 28 kuud on piisav aeg otsustamaks, kas ja mis ulatuses võtta loodusobjekt kaitse alla. Kuna keskkonnaminister ei ole suutnud alates 01.05.2013 otsustada Vilaski püsielu-paiga moodustamise üle (LKS § 8 lg 6 muudatuste jõustumine), siis on ületatud kordades igasugune mõistlik aeg Vilaski püsielupaiga suhtes otsuse tegemiseks. Menetluse põhjendamatu venitamisega piiratakse kaebaja omandit alusetult laiemas ulatuses kui LKS § 50 lg 2 p-s 4 ette nähtud automaatne sihtkaitsevöönd. Kaebajal on keelatud ka kinnistu majandamine väljaspool LKS-st tulenevat automaatset sihtkaitsevööndit, mis on oluline omandiõiguse rikkumine.
7.Keskkonnaministeerium palus jätta kaebuse kaebeõiguse puudumise tõttu läbi vaatamata või alternatiivselt rahuldamata. Kaebajal puudub kaebeõigus, kuna loodusobjektide kaitse alla võtmine toimub üksnes avalikes huvides ning kaebaja erahuvi ei anna talle subjektiivset õigust nõuda kaitse alla võtmist. Kaebaja ei ole esitanud kaitse alla võtmise ettepanekut, vaid selle esitas MTÜ Kotkaklubi. Kaebajal ei ole subjektiivset õigust nõuda teise isiku taotluse osas lõppotsustuse tegemiseks kohustamist (HKMS § 44 lg 2). Püsielupaiga moodustamine või moodustamata jätmine ei riku kaebaja keskkonnakaitselisi õigusi. Kaebaja huvi raiuda metsa ei ole mitte keskkonnakaitseline, vaid seondub tema sooviga tegeleda ettevõtlusega ehk mõjutab pelgalt tema äritulusid. Kaebaja on ettevõte, mille põhitegevuseks on metsamajandamine. PS § 32 kaitseb olemasolevat vara, mitte lootust või võimalust vara saada (Eesti Vabariigi Põhiseadus. Kommenteeritud väljaanne. Juura 2008, lk 327 p 2.3.). Kehtivas õiguses ei ole sätestatud iseseisvat kaitstavat subjektiivset õigust raiet lubava metsateatise saamiseks. Metsa majandamist ja raiet reguleerib metsaseadus (MetsS), mille §-st 41 tulenevalt ei saa isikul olla õiguspärast ootust, et ta igal juhul saab soovitud metsaraiet teha. Raie võimalikkuse hindamisel tuleb arvestada ka teiste seaduste nõuetega, nt LKS §-de 50 ja 55 regulatsiooniga. 3(10)
3-15-2656 Metsateatise menetlus on diskretsiooniotsusega lõppev menetlus, mille käigus selgub, kas raie on lubatav või mitte. Kui kaebaja leidis, et keelava märkega metsateatise andmine ja metsateatise menetluse peatamine on põhjendamatud, siis oleks tulnud tal metsateatis ning metsateatise menetluse peatamise otsus kohtus vaidlustada või esitada Keskkonnaametile vaie. Kaebaja seda teinud ei ole. Kaebaja õigusi piirava haldusakti (metsateatis) vaidlustamata jätmine ei anna kaebajale kaebeõigust kaitse alla võtmise menetluses lõpliku otsuse tegemiseks kohustamiseks. Esitatud kaebusega ei ole võimalik saavutada kaebaja eesmärki, milleks on raiet lubava metsateatise saamine. Kaebaja nõue on ennatlik, kuna vastustaja ei ole otsustanud kaitse alla võtmise menetluse algatamist. LKS-s on kaitse alla võtmise menetlus jagatud kaheks etapiks. Esimeses etapis alustatakse menetlust kaitse alla võtmise ettepaneku põhjendatuse väljaselgitamiseks ning kui kaitse alla võtmise ettepanek on põhjendatud ja kaitse alla võtmine otstarbekas, algatatakse kaitse alla võtmise menetlus. Kui kaitse alla võtmise menetlus jäetakse algatamata, ei ole vajalik sellest maaomanikke teavitada. Kaitse alla võtmise ettepaneku menetlusega alale looduskaitse piiranguid ei kehtestatud ja omandi kasutamise seisukohast olukord isikute jaoks ei muutu. Kui kaitse alla võtmise menetlus algatatakse, kaasatakse menetlusosalistena kõik puudutatud maaomanikud ning viiakse menetlus läbi vastavalt LKS §-s 9 sätestatud korrale. Kuna kaitse alla võtmise otsus sisaldab ka üldakti iseloomuga norme, siis kooskõlastatakse otsus ka teiste ministeeriumidega. Menetlus on keerukas, kuna selle lõpptulemusena on tegemist avaliku huvi kaitse eesmärgil erahuvi piiramisega, menetlusosaliste arv on suur ja ärakuulamine on aeganõudev. Kui kohus saaks kohustada haldusorganit haldusakti vastu võtma pelgalt seetõttu, et see on kaebaja soov, oleks see sekkumine täitevvõimu tegevusse. Nii LKS-s kui ka seletuskirjas viidatud 28-kuuline menetlusaeg on menetluse peatamisega seotud ning menetluse peatamise lõpptähtaja saabudes tuleb menetlust jätkata ja teha otsus taotluse rahuldamise või rahuldamata jätmise kohta vastavalt sel hetkel teadaolevatele asjaoludele. Arvestada tuleb, et Riigikohtu 31.05.2011 otsusest asjas nr 3-3-1-85-10 tulenevalt alustati kaitse alla võtmise menetluse regulatsiooni muutmist ning LKS muutmise seaduse eelnõu menetluse ajal oli häiritud kaitse alla võtmise otsuste menetlemine, kuivõrd oodati seadusemuudatuste jõustumist enne uute kaitse-eeskirjade kehtestamist. See tõi kaasa menetluses olevates eeskirjades pidevaid muudatusi seoses LKS muutmise seaduse eelnõus kavandatud muudatustega, sealhulgas LKS muudatuste jõustumisel kohustuse viia läbi uuesti avalik väljapanek tulenevalt LKS § 91 lg-st 18. Seega ei toimunud alates 2011. a-st kaitse alla võtmise otsuste menetlemine enam tavapäraselt, vaid oli takistatud õigusruumis toimuvate muutuste tõttu. Seetõttu suurenes ka samaaegselt menetletavate kaitse-eeskirjade arv. Suurenenud halduskoormuse tõttu ei jõutud menetlusetappe läbi viia tavapäraselt. Kuna menetluses olevate ettepanekute ja algatatud kaitse alla võtmise menetluste maht on suur (406 püsielupaika ja lisaks umbes 100 kaitseala/hoiuala), siis viiakse menetlusi läbi vastavalt prioriteetsusele. Sellest tulenevalt ei pruugi kaebaja nõutud tähtaeg püsielupaiga moodustamiseks olla piisav, kuna vajalik on viia läbi ärakuulamised ning kooskõlastada otsuse eelnõu haldusorgani erinevate allasutuste ja osakondade endi vahel ning teiste ministeeriumidega. Kaitse alla võtmise menetluse algatamisest võib kuluda umbes aasta lõppotsuse tegemiseni, kõik sõltub menetluse keerukusest ja menetlusosaliste arvamustega arvestamisele ning läbirääkimistele kuluvast ajast, kui ei teki täiendavaid ootamatuid takistusi/muutusi õigusruumis või ühiskondlikus elukorralduses.
4(10)
3-15-2656
8.Tallinna Halduskohus kohustas 17.11.2016 otsusega keskkonnaministrit Vilaski väikekonnakotka projekteeritava püsielupaiga moodustamine või moodustamata jätmine ära otsustama LKS § 10 lg 2 alusel 6 kuu jooksul kohtuotsuse jõustumisest (resolutsiooni p 1) ning mõistis vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskulu 565 eurot (resolutsiooni p 2). Kohustamiskaebuse esitamise õigus ei ole välistatud põhjusel, et kaebaja ei esitanud ise püsielupaiga moodustamiseks menetluse algatamise taotlust. Püsielupaiga moodustamiseks menetluse algatamiseks tegi MTÜ Kotkaklubi vastustajale ettepaneku 28.03.2008 ning vastustaja ei ole taotlust senini lahendanud. Kaebaja kinnistu jääb ettepanekust hõlmatud alale ning kinnistult on leitud I kaitsekategooria linnuliigi (väike-konnakotka) pesa. Kaebaja taotles 28.09.2015 haldusorganilt püsielupaiga küsimuse ära otsustamist eelmärgitud ettepaneku alusel toimuvas menetluses. Kaebajal puudus selle menetluse tõttu vajadus esitada ise uut püsielupaiga moodustamiseks menetluse algatamise taotlust, kuna nagu vastustaja on märkinud, on kavandatava püsielupaiga kinnistuomanikud menetlusosalised. LKS § 8 regulatsioon, mis näeb ette mitmeetapilise otsustusprotsessi ja kaitse alla võtmise menetluse algatamise (LKS § 8 lg 4, 5) alles pärast ettepaneku põhjendatuse ja otstarbekuse ekspertiisi, ei välista kaebaja kaebeõigust. Ka kaitse alla võtmise menetluse algatamise otsusele eelnev menetlus on haldusmenetlus, kus kehtivad haldusmenetluse üldised põhimõtted (HMS 2. jagu), sh menetlustoimingute tegemine mõistliku aja jooksul, kui tähtaega ei ole õigusaktis sätestatud. Kohus ei nõustu vastustajaga, et kuna püsielupaigana ala kaitse alla võtmine toimub avalikes huvides, ei saa kaebajal olla menetluse pikkuse suhtes huvi või õigusi. LKS alusel toimuvas menetluses otsustatakse kaebaja omandiõiguse piirangute üle. Isiku subjektiivseid õigusi võib rikkuda ka kolmanda isiku esitatud taotluse alusel läbiviidav haldusmenetlus ning õiguste riive tõttu kaasataksegi kavandatava kaitseala kinnistuomanikud menetlusse. Kui kaebaja kinnistul on menetluse tõttu praegu ulatuslikumad omandiõiguse piirangud, siis mõjutab menetluse pikkus ja sellega seotud teadmatus vaieldamatult ka kaebaja õigusi. Kaebaja 28.09.2015 pöördumise eesmärgiks ei olnud saada lihtsalt vastus, vaid selle eesmärgiks oli, et haldusorgan küsimuse ära otsustaks. Kui kindlaksmääratud püsielupaigas kehtib kas sihtkaitsevööndi või piiranguvööndi kaitsekord ning kaitse-eeskirjaga on võimalik kehtivaid piiranguid leevendada, siis määratlemata püsielupaigas kehtib sihtkaitsevööndi kaitsekord (LKS § 50 lg-d 1 ja 2), kus igasugune majandustegevus on keelatud. Keskkonnaameti 29.06.2012 kirjast nr PVV 137/12/16638-1 (tl 13) nähtub, et kinnistu eraldis 9 jääb 0,5 ha ulatuses Vilaski väikekonnakotka püsielupaiga projekteeritavasse piiranguvööndisse, kus oleks tulevikus võimalik teha hooldusraiet ning aegjärgset raiet ja häilraiet tingimusel, et uuendusraielangi suurus ei ületa 2 ha. Vastustaja on esitanud keskkonnaministri määruse eelnõu 24.11.2007 (tl 75-77), millest nähtub piiranguvööndi regulatsioon. Seega võib püsielupaiga moodustamine kaebaja omandiõiguse piirangut leevendada. Eriti arvestades, et piirangu talumise kompenseerimine riigi poolt on tagasihoidlik (maamaksuvabastus MaaMS § 4 lg 11, kinnistu LKS § 20 lg 1 alusel osalise riigile võõrandamise võimalus aastatepikkuse omandamise järjekorras olemise järel). Kaebaja ei saa Natura ala metsaomaniku toetust (vastustaja 24.10.2016 vastus). Kaebaja ei ole põhistanud kaebeõigust ettevõtlusvabaduse riivega, mistõttu kohus seda ei käsitle. Eelnevast tulenevalt ei ole vastustaja taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks kaebeõiguse puudumisele (HKMS § 121 lg 2 p 1 § 151 lg 2) tuginedes põhjendatud. Rahuldamata jääb ka vastustaja taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks seoses selle väidetava eesmärgipäratusega (HKMS § 121 lg 1 p 2, § 152 lg 2). Kaebaja nõue on suunatud sellele, et vastustaja teeks otsuse, mis võib seisneda püsielupaiga moodustamises või selle moodustamata jätmises ehk küsimuse ära otsustamises. Kohtu hinnangul on kaebuse 5(10)
3-15-2656 eesmärgiks ka õigusselguse saavutamine ja omandiõiguse piirangute väljaselgitamine mõistliku aja jooksul, sh võimaliku piirangu leevendamise saavutamine. Metsateatise menetluse lõpetamise vaidlustamata jätmine ei välista kuidagi kohustamisnõude esitamise õigust teises haldusmenetluses toimuva ebamõistliku menetlusaja tõttu. Postupalo I kinnistul asuva väike-konnakotka pesa kaitseks ei ole moodustatud püsielupaika, kuid ümber pesapuu kehtib LKS § 50 lg 2 p-s 4 sätestatud ulatuses sihtkaitsevööndi piirang. Seega on jätkuvalt püsielupaiga moodustamise ettepanek lahendamata ja kohustamine oleks võimalik. Kaebaja õiguste seisukohast oleks nii püsielupaiga moodustamisel kui selle moodustamata jätmisel positiivne mõju, võrreldes otsustamatuse olukorras pikaajalise viibimisega (kaitseteatis anti 2011. a-l), arvestades, et kaebaja peab taluma omandiõiguse piirangut suuremas ulatuses. LKS ei sisalda normi, kus oleks ajaühikuna määratletud loodusobjekti kaitse alla võtmise menetluse pikkus. Sellisel juhul kohaldub HMS § 5 lg 2, mille kohaselt tuleb menetlus läbi viia mõistliku aja jooksul. Mõistliku menetlusaja määratlemisel saab lähtuda LKS § 91 lg-st 16, mis reguleerib olukorda, kus haldusakti (nt metsateatise) andmise menetlus oli enne 01.05.2013 peatatud ning näeb ette, et selliste menetluste puhul jääb haldusakti andmise menetlus peatatuks kuni loodusobjekti kaitse alla võtmise või sellest keelduva otsuse tegemiseni, aga mitte kauemaks kui 28 kuud alates 01.05.2013. LKS muutmise seaduse eelnõu seletuskirjast, millega muudeti LKS § 8 lg 6 sõnastust, on märgitud, et 28 kuud on piisav aeg otsustamaks, kas ja mis ulatuses võtta loodusobjekt kaitse alla. Selle aja jooksul on põhimõtteliselt võimalik teostada ekspertiis, korraldada avalik väljapanek ja arutelu ning vormistada lõplik otsus, kas loodusobjekt kaitse alla võtta või mitte. Sealjuures nähtub seletuskirjast, et arvestatud on ka suurte kaitse alla võetavate territooriumide osas toimuvate menetluste kestusega, milleks võib olla mitu aastat. Seadusandja pidi sellist tähtaega sätestades arvestama haldusressursiga ja riigi rahaliste võimalustega. Kohus ei näe ühtegi mõistlikku põhjust, miks praegusel juhul tuleks nõustuda, et menetluse kestus 7 aastat on mõistlik. Vastustaja vastuväidetes toodud asjaolud võisid mõningal määral pikendada menetlust, kuid mõistlik menetlusaeg on sellele vaatamata ületatud. Eelnõu seletuskirjast nähtub, et menetlusaja hulka on loetud ka ekspertiisi teostamine, mis on haldusmenetluses ettepaneku saamise järgselt esimene ettevalmistav etapp ehk see tähtaeg ei hakka kulgema alles kaitse alla võtmise menetluse algatamisest LKS § 8 lg 5 mõttes. Asjakohatud on vastustaja viited kinnisasja riigile võõrandamise menetluse osas, kuna praeguses asjas vaidlustatud menetluse pikkus ei saa sõltuda sellest, kui palju riigil on võimalik looduskaitseliste piirangutega kinnisasju aastas omandada. Kõik maaomanikud, kelle kinnistu hõlmatakse püsielupaiga alasse, ei pea esitama riigile kinnistu võõrandamise avaldust. Sellise avalduse esitamine on kinnistuomaniku võimalus, mitte kohustus. Kui püsielupaiga moodustamise menetlusi n.-ö. hoitakse kinni selleks, et riigile ei esitataks uusi võimalikke omandamise avaldusi (püsielupaiga moodustamise järgselt kogu alale jääva kinnistu ulatuses), siis on see tegevus õigusvastane. Ei ole vahet, kas isiku õigusi mõjutab menetlusaeg seetõttu, et ta on taotlenud nt metsateatise väljastamist, mille menetlus peatatakse, või tekib mõju selle läbi, et isik on kavandatavas püsielupaigas kinnistu omanik. Menetlusaeg peab mõlemal juhul olema mõistlik. Vastustaja arusaam kaitse alla võtmise menetluse etapilisusest on kooskõlas LKS § 8 regulatsiooniga, kuid menetluse mõistlikku tähtaega tuleb arvestada ettepaneku esitamisest. Kaebuse esitamise hetkeks oli mõistlik menetlemise aega möödunud (ka juhul, kui selleks pidada praeguses asjas ca 3 aastat) ning vastustaja on viivituses menetluse läbiviimisel. See rikub kaebaja subjektiivseid õiguseid ning kaebaja on ka vastustaja poole pöördunud õiguste rikkumise lõpetamiseks. Kohtule ei ole esitatud teavet, et lõplik otsus oleks tehtud. 6(10)
9.Metsatervenduse OÜ palub 01.12.2016 apellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 17.11.2016 otsuse resolutsiooni p 2 ning mõista kaebajale välja 1347,50 eurot halduskohtumenetluse menetluskulu ja jätta ringkonnakohtu menetluskulu vastustaja kanda. Kaebaja pöördus esindaja poole 2015. a septembri keskel, kui kaebaja sai Keskkonnaametilt 11.09.2015 korralduse nr PVV 1-15/15/278, millega ei lubatud Postupalo I kinnistu eraldisel 9 lageraiet teostada. Selleks hetkeks oli Vilaski väike-konnakotka püsielupaiga moodustamise menetlus kestnud üle 7 aasta ning see tingiski vajaduse kohtu poole pöörduda. Kaebaja esindaja asus 18.09.2015 kohustamiskaebust koostama ning jätkas seda 21.09.2015 ja 24.09.2015, mis nähtub arve nr 1524 aruandest. HKMS § 46 lg-st 2 tuleneva nõude tõttu esitas kaebaja 28.09.2015 Keskkonnaministeeriumile nõude (4 lk), millele Keskkonnaministeerium vastas 22.10.2015 keeldumisega. Kohustamiskaebuse (8 lk) esitas kaebaja kohtule järgmisel päeval, 23.10.2015. Kohus on põhjendamatult leidnud, et kõik tööd, kokku 7,25 tundi, mis olid tehtud enne 23.10.2015 kaebuse esitamist, olid seotud haldusmenetlusega. Kaebaja esindaja töö oli seotud kohe 2015. a septembrist kaebuse koostamisega, mis nähtub ka arve nr 1524 aruandest. Halduskohtu järeldus, et 8-leheküljelise kohustamiskaebuse koostamiseks kulus vaid 2 tundi, ei ole eluliselt ja praktiliselt usutav ega reaalne. Seadus ei keela asuda kohtule kaebust koostama enne haldusorganile nõude esitamist. Kaebaja esindaja koostas nõude vastustajale halduskohtule kaebuse koostamise käigus. Vastustajale nõude koostamiseks kulus 0,75 tundi, mis tähendas tegelikkuses seda, et kaebuses sisalduvaid lõike kasutati nõude koostamisel, mida täiendati vastavalt nõudele. Kui jätta 28.09.2015 nõude koostamine vastustajale (0,75 tundi) välja, siis kulus kaebuse koostamiseks, tõendite kogumiseks, läbitöötamiseks ja kohtulahendite analüüsiks kokku 9,25 tundi, mis on täiesti tavapärane töömaht 8-leheküljelise kaebuse koostamisel, millel on hulgaliselt lisasid. Halduskohus ei ole otsuses hinnanud, kui palju võis või pidi kuluma kohustamiskaebuse koostamiseks, mistõttu on otsus selles osas õigusvastane. Samuti ei ole kohus arvestanud, et vastustajale 28.09.2015 esitatud nõue ei ole sama mahu ja sisuga, kui kaebus. Kohtuotsus on menetluskulude osas vasturääkiv: kohus on põhjendatuks lugenud 05.10.2016 vastustaja vastusele 4-leheküljelise vastuse koostamist 3 tunni ulatuses, mistõttu on põhjendamatu lugeda oluliselt mahukama kaebuse koostamise kuluks vaid 2 tundi.
10.Keskkonnaministeerium palub 16.12.2016 kirjalikus vastuses (täiendatud 12.09.2017) jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. HKMS §-st 101 tulenevalt saab kohus välja mõista ainult halduskohtumenetluses kantud menetluskulud. Kaebaja esitatud arve nr 1524 kohaselt on kaebaja esindaja perioodil 18.09.2015‒28.09.2015 tegelenud nõude koostamisega Keskkonnaministeeriumile, mis on haldusmenetlus. Enne 28.09.2015 kuupäeva ei saanud kaebajal kohtumenetlusega seotud kulusid tekkida. 30.01.2017 jõustus maaeluministri 22.04.2015 määrus nr 39 (määrus nr 39) „Natura 2000 erametsamaa toetus“ muudatused, millest tulenevalt hüvitatakse ka edaspidi LKS § 4 lg 1 pdes 1 või 4 nimetatud kaitstava loodusobjekti sihtkaitsevööndis asuval erametsamaal looduskaitseliste piirangute järgimine. Seega, kui loodusobjekt ei ole kaitse alla võetud LKS § 10 lg 2 kohaselt, rakendub alale LKS § 50 lg 4 järgne kaitsevööndi ulatus ja kaitsekord ning kaebajal on võimalus esitada riigile avaldus püsielupaigas asuva kinnisasja võõrandamiseks kinnisasja väärtusele vastava tasu eest, saada MaaMS § 4 lg 11 järgi määmaksu vabastust ja määruse nr 39 § 2 järgi hüvitist LKS § 4 lg 1 p-des 1 või 4 nimetatud kaitstava loodusobjekti sihtkaitsevööndis asuval erametsamaal looduskaitseliste piirangute järgimise eest.
7(10)
3-15-2656
11.Keskkonnaministeerium palub 16.12.2016 vastuapellatsioonkaebuses tühistada Tallinna Halduskohtu 17.11.2016 otsus ja jätta kaebus läbi vaatamata või alternatiivselt tühistada Tallinna Halduskohtu 17.11.2016 otsus ja teha asjas uus otsus, millega jätta kaebus rahuldamata. Vastustaja palub menetluskulud jätta poolte endi kanda. Kaebajal puudub HKMS § 44 lg-st 1 tulenev kaebeõigus ning kaebeõigust puutumuse alusel tulene ka KeÜS-st. Maaomanikul puuduvad loodusobjekti kaitse alla võtmise otsustamisel muud õigused peale õiguse saada hüvitist või õigus vaidlustada kaitse alla võtmine, kui looduslik areng seda võimaldab ning maaomaniku omandiõigus ei ulatu selleni, et ta saaks nõuda ala kaitse alla võtmist või mittevõtmist. Loodusobjektide kaitse alla võtmine või mittevõtmine toimub vaid avalikes huvides, seega puudub kaebaja subjektiivsete õiguste rikkumine ja kaebus oleks tulnud jätta läbi vaatamata. Halduskohus on vääralt leidnud, et püsielupaiga moodustamine võib omandiõiguse piirangut leevendada, eriti arvestades, et piirangute talumise kompenseerimine on riigi poolt tagasihoidlik. Talumiskohustuse hüvitamissätted on kehtivad ja nende piisavuse osas ei ole hetkel vaidlust, mistõttu puudub alus nendega mittearvestamiseks või seada kahtluse alla nende piisavus. Seega ei ole asjakohane ka kohtu hinnang, et hüvitamismeetmed on tagasihoidlikud. Halduskohus on vääralt leidnud, et kaebuse eesmärgiks on lisaks metsateatise saamisele ka õigusselguse saavutamine ja omandiõiguse piirangute väljaselgitamine. Kaebaja suhtes kohaldub hetkel LKS § 50 lg-s 4 sätestatud seaduse alusel moodustunud kaitsekord ning sellest tuleb tal oma tegevuses juhinduda. Seega on õiguslik olukord ja omandiõiguse piirangud praegusel hetkel selgelt tuvastatavad ning asjaolu, et olukord võib muutuda, ei tee hetkel kehtivat olukorda ebaselgeks. Keskkonnaameti 29.06.2012 kirjas nr PVV 137/12/16638-1 toodud ettepanekutest ei teki isikul õiguspärast ootust ega kohtumenetluses kaitstavat nõuet püsielupaiga moodustamise osas kirjas määratud viisil ja ulatuses, kuna kiri ei ole LKS § 10 lg 2 alusel ala kaitse alla võtmise suhtes eelhaldusaktiks. Kaebaja ei ole vaidlustanud keelava märkega metsateatise andmist ega metsateatise menetluse peatamise otsustusi. LKS § 8 lg 1 eesmärk on tagada üldistes huvides kaitse alla võtmist vääriva ja vajava loodusobjekti kaitse. LKS § 8 lg-s 1 sätestatud ettepanekut võib nimetada märgukirjaks õigusakti vastuvõtmiseks. Märgitud teabe alusel otsustab haldusmenetluse algatamise asutus omal initsiatiivil. Menetluse kestuse mõistlikkust hinnatakse konkreetse asja asjaoludest tulenevalt ning asja keerukus võib õigustada ka menetluse kestust, mis esmapilgul näib liiga pikk. Lisaks asja keerukusele tuleb arvestada, et püsielupaikade moodustamise ettepanekus esitati 174 väike-konnakotka püsielupaika. Iga pesa tuleb kaitse alla võtta eraldi ja määrata asjakohane kaitsekord. Alad ootavad oma järjekorda. Kohus ei ole selgitanud, miks ta pidas vastustaja väiteid menetluse pikkuse sisustamisel tähtsusetuks. Halduskohus on vääralt leidnud, et asjakohatud on viited riigi rahalise võimekuse osas. Kaitse alla võtmised on riigile suur rahaline kulu. Seega tuleb kaitse alla võtmisel kaaluda ka riigi rahalist võimekust. Mitu looduskaitseliste piirangutega kinnisasja riik igal aastal omandab, sõltub riigieelarves selleks otstarbeks eraldatud rahasummast. Kohtu sekkumisel täitevvõimu otsustusprotsessi läheks riigi eelarvepoliitika kujundamine mingis osas kohtu kätte, mida tuleb vältida.
12.Metsatervenduse OÜ palub 10.02.2017 kirjalikus vastuses jätta vastuapellatsioonkaebus rahuldamata. Ebamõistlikult pika menetlusega rikutakse kaebaja õigust kinnistu majandamisel ja sellest tulenevalt on kaebajal kaebeõigus. Tänaseks võib olukord looduses olla juba muutunud ning puududa vajadus püsielupaiga moodustamiseks. 8(10)
3-15-2656 Seega on suur tõenäosus, et kaebaja kinnistu on kaotanud tähenduse püsielupaigana, kuid sellest hoolimata piiratakse kaebaja õigusi 9-aastase menetluse kestel. Vastustaja viited KeÜS-le on asjakohatud ega puutu praegusesse vaidlusesse. Kui püsielupaiga moodustamine on mittesiduvaks „märgukirjaks“, siis jääb arusaamatuks, et miks samal ajal, kui „menetlust“ justkui vastustaja arvates ei toimu, ikkagi piiratakse kaebaja omandiõigust väljaspool LKS § 50 lg 2 p 4 sihtkaitsevööndit. Halduskohus on õigesti leidnud, et vastustaja peab vähima mõistliku ajaga võtma vastu otsuse, kas moodustada püsielupaik või mitte, sest lisaks LKS § 50 lg 2 p 4 sihtkaitsevööndi piirangutele piiratakse menetluse ajal kaebaja omandiõigust ka sihtkaitsevööndi väliselt „projekteeritava püsielupaiga piires“. Püsielupaiga moodustamise menetluses peab olema otsus tehtud 28 kuu jooksul. Seega ei ole vabanduseks see, et vastustajal on menetluses väidetavalt 174 väike-konnakotka püsielupaiga moodustamist. Kaebaja ei pea kannatama vastustaja haldusvõimekuse puudumise tõttu.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
13.Ringkonnakohus lahendab esmalt Keskkonnaministeeriumi vastuapellatsioonkaebuse (I), seejärel Metsatervenduse OÜ apellatsioonkaebuse (II) ning lõpuks jagab menetluskulud (III). I
14.Keskkonnaministeeriumi vastuapellatsioonkaebusel ei ole alust ja see jääb rahuldamata. Halduskohtu otsus on apelleeritud osas seaduslik ja põhjendatud. Ringkonnakohus nõustub halduskohtu põhjendustega, järgib neid ega pea vajalikuks kõiki põhjendusi üle korrata (HKMS § 201 lg 4).
15.Halduskohus on õigesti leidnud, et kaebajal on kaebeõigus ning kaebus pole eesmärgitu. Kaebus ei ole esitatud avalikes huvides, vaid subjektiivsete õiguste kaitseks. Vaatamata juba 28.03.2008 esitatud püsielupaiga moodustamise ettepanekule ei ole vastustaja MTÜ Kotkaklubi taotlust senini lahendanud. Kaebaja kinnistu jääb ettepanekust hõlmatud alale ning kinnistult on leitud I kaitsekategooria linnuliigi (väike-konnakotka) pesa. Niisiis otsustatakse LKS-i alusel toimuvas menetluses kaebaja omandiõiguse piirangute üle (vt ka halduskohtu otsuse p 8.2). Kaebaja taotles 28.09.2015 haldusorganilt püsielupaiga küsimuse ära otsustamist. Küsimust ei ole seni lahendatud. Olukorras, kus HMS § 5 lg 2 näeb ette haldusmenetluse läbiviimise kohustuse mõistliku aja jooksul ning LKS § 91 lg 16 sätestab loodusobjekti kaitse alla võtmise või sellest keelduva otsuse tegemise hiljemalt 28 kuu möödumisel alates 01.05.2013, ei saa asuda seisukohale, et kaebajal puuduks oma omandiõiguse kitsenduste selgitamiseks kaebeõigus või kohustamiskaebus oleks eesmärgipäratu. Haldusorgani õigusvastase viivituse korral on puudutatud isiku kohane õiguskaitsevahend kohustamiskaebuse esitamine kohtule ning praegusel juhul ei ole õigusvastasest viivitusest tingitud kohustamiskaebuse esitamisel kaebeõiguse eelduseks ei keelava metsateatise ega metsateatise menetluse peatamise vaidlustamine.
16.Eelnevas punktis märgitud seisukohti ei väära ka 30.01.2017 jõustunud määrus nr 39, sest ehkki kaebajal on nüüd määruse nr 39 § 2 järgi õigus taotleda hüvitist kaitstava loodusobjekti sihtkaitsevööndis asuval erametsamaal looduskaitseliste piirangute järgimise eest, ei muuda see asjaolu ometi enam kui 9 aastat vältavat haldusmenetlust mõistlikuks ega õiguspäraseks. LKS ega ükski teine õigusakt ei sätesta, et püsielupaiga moodustamise küsimus võibki jääda teadmata ajaks lahenduseta, tekitades nii kinnisasja omanikus kindlusetust ja õigusselgusetust.
17.Põhimõtteliselt võib menetlusaega pikendada nii menetluse keerukus (erinevad menetlusetapid, menetlusosaliste paljusus jne) kui ka riigi rahaline võimekus. Praeguse vaidluse puhul aga on menetluse pikkus ületanud igasuguse mõistlikkuse piiri (HMS § 5 lg 2), 9(10)
3-15-2656 mistõttu ei ole need argumendid asjakohased. LKS § 91 lg-st 16 nähtub seadusandja prognoos, et loodusobjekti kaitse alla võtmise küsimuse otsustamine võiks aega võtta mitte rohkem kui 28 kuud. 9-aastane menetlus ületab seda aega kordades. Halduskohus on põhjendatult viidanud looduskaitseseaduse muutmise seaduse eelnõu seletuskirjale (tl 24p), kus on märgitud, et 28 kuud on piisav aeg otsustamaks, kas ja mis ulatuses võtta loodusobjekt kaitse alla. Selle aja jooksul on põhimõtteliselt võimalik teostada ekspertiis, korraldada avalik väljapanek ja arutelu ning vormistada lõplik otsus, kas loodusobjekt kaitse alla võtta või mitte. Seletuskirja kohaselt on arvestatud ka suurte kaitse alla võetavate territooriumide osas toimuvate menetluste kestusega, milleks võib olla mitu aastat. Õige on halduskohtu järeldus, et seadusandja pidi sellist tähtaega sätestades arvestama lisaks menetluse pikkuse realistlikkusele ka haldusressursiga ja riigi rahaliste võimalustega. Asjakohatud on vastustaja viited looduskaitselise piiranguga kinnisasjade omandamisega seonduvalt riigi rahalistele võimalustele, sest praeguses asjas ei ole kaebaja esitanud taotlust looduskaitselise piiranguga kinnisasja võõrandamiseks riigi poolt. Kokkuvõtvalt nõustub ringkonnakohus halduskohtu seisukohaga, et asjas ei nähtu ühtegi objektiivset põhjust, miks praegusel juhul tuleks nõustuda, et menetluse kestus nüüdseks juba 9 aastat on mõistlik. II
18.Metsatervenduse OÜ apellatsioonkaebus on põhjendatud ja tuleb rahuldada. Halduskohus on alusetult arvanud kaebaja põhjendatud ja kantud menetluskuludest maha kaebuse koostamisega seonduvad menetluskulud, mis arve nr 1524 (tl 82-82p) aruandest nähtuvalt on otseselt olnud seotud kaebuse koostamisega, kuid halduskohus on kulud lugenud ekslikult kantuks haldusmenetluses. Arvest nähtuvalt alustas advokaat kaebuse koostamist kohtule 18.09.2015 ning see jätkus 21.09.2015, 22.09.2015 ja 24.09.2015. 23.10.2015 toimus kaebuse täiendamine ja kohtule esitamine. Kokku on advokaat kaebuse koostamiseks arve aruande kohaselt kulutanud 9,25 tundi, mis ringkonnakohtu arvates on mõistlik ja tavapärane sarnaste vaidluste puhul. Halduskohtu seisukoht, et kõik tööd enne 23.10.2015, mil toimus kaebuse esitamine kohtule, olid seotud haldusmenetlusega, mitte kohtumenetlusega, ei tugine tõendil, s.o arvel nr 1524. Arvelt nähtub haldusmenetlusega seonduv kulu üksnes 0,75 tunni ulatuses 28.09.2017, mil toimus nõude koostamine Keskkonnaministeeriumile haldusakti andmiseks.
19.Eelneva alusel tuleb Metsatervenduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldada ja halduskohtu otsuse resolutsiooni p 2 tühistada. Ringkonnakohus teeb tühistatud osas uue otsuse, millega mõistab vastustajalt kaebaja kasuks välja menetluskuluna kokku 1362 eurot ja 50 senti (1347 eurot ja 50 senti õigusabi kulu + 15 eurot riigilõiv). III
20.Et ringkonnakohus rahuldab Metsatervenduse OÜ apellatsioonkaebuse ja jätab rahuldamata Keskkonnaministeeriumi vastuapellatsioonkaebuse, tuleb vastustajalt mõista kaebaja kasuks HKMS § 108 lg 1 alusel välja ka apellatsiooniastme menetluskulud. Apellatsiooniastmes on kaebaja kandnud kulusid õigusabile 715 eurot ja tasunud riigilõivu 15 eurot (tl 119-123). Menetluskulude kandmine on nõuetekohaselt tõendatud ning nende suurus ringkonnakohtu hinnangul mõistlik ja põhjendatud. Eelöeldu tõttu tuleb vastustajalt mõista kaebaja kasuks välja apellatsiooniastme menetluskulud kokku 730 eurot. Vastustaja menetluskulud jäävad HKMS § 108 lg 1 alusel vastustaja enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) 10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.