Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
15. juuni 2017, Tallinn
Haldusasja number
3-16-492
Haldusasi
XX kaebus Sotsiaalkindlustusameti 9. detsembri 2015. a otsuse nr 13757 ja 8. veebruari 2016. a vaideotsuse nr 1.1-10/2 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 23. augusti 2016. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – XX Vastustaja – Sotsiaalkindlustusamet, esindaja Merle Magnus
Menetluse alus ringkonnakohtus
XX apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta XX apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 23. augusti 2016. a otsus haldusasjas nr 3-16-492 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 17. juulil 2017 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1).
3-16-492 Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.XX esitas 28.04.2014 Sotsiaalkindlustusametile (SKA) taotluse vanemahüvitise määramiseks. SKA määras 29.04.2014 otsusega nr 17874-1 XX-le vanemahüvitise perioodiks 09.06.2014–17.08.2015 summas 1651,59 eurot kuus.
2.Sotsiaalkindlustusamet tunnistas 09.12.2015 otsusega nr 13757 tagasiulatuvalt kehtetuks SKA 29.04.2014 otsuse nr 17874-1, otsustas anda korrigeeritud andmete alusel välja uue vanemahüvitise määramise otsuse ning edastada andmed perioodil 09.06.2014– 30.06.2015 tekkinud enammakse kohta finants- ja varahalduse üksusele enammakstud vanemahüvitise tagasinõudmise menetluse algatamiseks. Järelkontrolli käigus selgus, et riikliku pensionikindlustuse registri andmetel on XX osas 17.07.2015 muudetud 2013. a sotsiaalmaksu andmeid, mille tulemusena oli XX 2013. a sotsiaalmaks 79,20 eurot. Maksu- ja Tolliamet (MTA) teatas 08.09.2015 vastuses nr 7.14/031018-1 SKA 12.08.2015 järelepärimisele, et A OÜ 2013. a juuli- ja oktoobrikuu maksudeklaratsioonide andmeid on muudetud MTA 06.07.2015 maksuotsusega nr 12.23/022716-11 ning F OÜ 2013. a novembrikuu maksudeklaratsiooni andmeid on muudetud MTA 30.06.2015 maksuotsusega nr 12.2-3/022775-12, mille tulemusel on äriühingute poolt 2013. a XX-le arvestatud sotsiaalmaksu summa 0,00 eurot. Vanemahüvitise seaduse (VHS) § 3 lg-d 1 ja 2 sätestavad üheselt, et vanemahüvitise arvutamise aluseks on hüvitise taotleja hüvitisele õiguse tekkimise päevale eelnenud kalendriaasta (antud juhul 2013. a) isikustatud sotsiaalmaks lähtuvalt registrisse kantud andmetest. SKA lähtus 29.04.2014 otsuse nr 17874-1 tegemisel sel hetkel registrisse kantud andmetest, mida on maksuotsustega hiljem muudetud ja seega olid varasemad andmed ebaõiged. Alusandmete muutumisel peab SKA vea parandama. SKA-l puudub õigus hinnata registrisse kantud sotsiaalmaksuandmete õigsust ja kalduda hüvitise arvutamisel kõrvale registrisse kantud andmetest. Samuti ei ole SKA-l õigust võtta vanemahüvitise arvutamisel aluseks isiku poolt tegelikult saadud tulu. Haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamise aluseks on haldusmenetluse seaduse (HMS) § 66 lg 2 p 1 ja lg 3. VHS § 7 kohaselt nõutakse enam makstud hüvitise summa tagasi ning SKA-l puudub seejuures kaalutlusõigust (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.04.2013 otsus nr 3-12-256).
3.SKA määras 09.12.2015 otsusega nr 17874-2 XX-le perioodi 09.06.2014–17.08.2015 eest vanemahüvitise summas 390 eurot kuus.
4.Sotsiaalkindlustusamet jättis 08.02.2016 vaideotsusega nr 1.1-10/2 rahuldamata XX vaide SKA 09.12.2015 otsuse nr 13757 kehtetuks tunnistamiseks, kuigi muutis seda õigusliku aluse osas (lugedes otsuse õigeteks õiguslikeks alusteks VHS § 3 lg-d 1 ja 2 ja § 7 lg 1 ning HMS § 66 lg 1 ja § 67 lg 4 p 6). VHS § 3 lg-test 1 ja 2 nähtub üheselt, et hüvitise suuruse arvutamisel on aluseks riikliku pensionikindlustuse registri andmed ning VHS-st ei tulene SKA-le õigust hinnata registrisse kantud sotsiaalmaksu andmete õigsust ja kalduda hüvitise arvutamisel kõrvale registrisse kantud andmetest. 2(9)
3-16-492 MTA 08.09.2015 vastusest nr 7.1-4/031018-1 nähtuvalt olid SKA 29.04.2014 otsuse nr 17874-1 tegemise ajal registris olnud A OÜ ja F OÜ poolt deklareeritud XX sotsiaalmaksu andmed valed ning need parandati MTA 06.07.2015 maksuotsusega nr 12.2-3/022716-11 ja 30.06.2015 maksuotsusega nr 12.2-3/022775-12. Seega põhines XX-le 29.04.2014 määratud hüvitise suuruse arvutus ebaõigetel andmetel ning tegemist oli järelikult juba andmise hetkel õigusvastase haldusaktiga. Seetõttu tulnuks SKA 29.04.2014 otsus tunnistada kehtetuks HMS § 66 lg 1 alusel, kusjuures isik ei saa HMS § 67 lg 4 p 6 järgi tugineda usaldusele haldusakti kehtimajäämise suhtes. Viide HMS § 44 lg 1 p-le 2 ei ole asjassepuutuv, sest haldusmenetlus uuendati SKA enda initsiatiivil HMS § 35 lg 1 p 2 alusel. SKA ei ole pädev andma selgitusi MTA otsuste ega menetluste osas.
5.XX esitas 09.03.2016 Tartu Halduskohtule kaebuse Sotsiaalkindlustusameti 09.12.2015 otsuse nr 13757 ja 08.02.2016 vaideotsuse nr 1.1-10/2 tühistamiseks. Tartu Halduskohus edastas 12.04.2016 määrusega kaebuse kohtualluvuse järgi lahendamiseks Tallinna Halduskohtule. SKA tegevus on olnud vastuoluline, sest 28.09.2015 teate kohaselt uuendati haldusmenetlus menetlusosalise taotlusel, kuid vaideotsuse kohaselt uuendati menetlus haldusorgani enda initsiatiivil. Vaidlustatud otsusest ei nähtu, millised HMS § 44 lg 1 p 2 tähenduses uued tõendid ilmnesid. Selliseks tõendiks ei ole MTA maksuotsus. Seejuures on A OÜ pankrotimenetlus 05.06.2015 määrusega raugenud, mistõttu on arusaamatu, kelle suhtes on 06.07.2015 tehtud maksuotsus. SKA ei ole seda asjaolu käsitlenud. F OÜ juhatuse liikmeks on äriregistri andmetel alates 2015. a jaanuarist keegi OO ja äriühingu suhtes on tehtud kustutamishoiatus, kuid maksuotsus on tehtud 30.06.2015. Pole teada, kas maksuotsus on F OÜ-le kätte toimetatud ja SKA ei ole selle kehtivust hinnanud. Nõustuda ei saa sellega, et SKA võtab aluseks vaid riikliku pensionikindlustuse registri andmed, süüvimata nende sisusse. Kaebaja eeldas, et A OÜ ja F OÜ deklareerivad ja maksavad tema töötasudelt sotsiaalmaksu. Kaebaja ei saa sotsiaalmaksu tegelikku maksmist kontrollida ega selle eest vastutada. Tööandja või tellija poolt tasumata sotsiaalmaks ei muuda kaebaja poolt välja teenitud ja temale välja makstud töötasu. SKA peaks kontrollima, kas kaebaja on töötasu välja teeninud ja see on talle välja makstud. SKA-l peab olema VHS § 7 lg 1 kohaldamisel kaalutlusõigus ning selle puudumine on vastuolus põhiseadusega. VHS § 7 lg 1 ei reguleeri haldusakti kehtetuks tunnistamist, vaid annab haldusorganile juhise, et enammakstud hüvitis nõutakse tagasi (sellele peaks eelnema varasema otsuse kehtetuks tunnistamine). SKA vaideotsuses märgitud HMS § 66 lg 1 näeb samuti ette kaalutlusõiguse. Seejuures on vaideotsuse aluseks varasemast hoopis erinev lähenemine, et tegemist oli andmise hetkel õigusvastase haldusaktiga. Vaideotsusega ei saa anda uut haldusakti ega varasemale haldusaktile uut sisu, vaid asi tulnuks saata uueks otsustamiseks, et haldusakti andmise alused ja põhjendused sisalduksid ühes dokumendis. SKA ei ole arvestanud kaebaja usaldusega haldusakti kehtima jäämise suhtes. Kaebaja on tõendanud oma tegelikku töötamist ning ta ei saanud kuidagi mõjutada tööandja poolt deklareeritud sotsiaalmaksu reaalset tasumist.
6.Sotsiaalkindlustusamet vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. Menetluse uuendamine toimus haldusorgani initsiatiivil HMS § 35 lg 1 p 2 alusel seoses HMS § 44 lg 1 p-s 2 nimetatud asjaolude ilmnemisega. VHS § 3 lg 1 kohaselt saab SKA otsuse tegemisel lähtuda üksnes registris olevates andmetest ega ole pädev andma selgitusi MTA otsuste ega maksumenetluse kohta. Seadusest ei tulene SKA-le õigust hinnata registrisse kantud andmete õigsust või kalduda hüvitise arvutamisel kõrvale registrisse kantud andmetest. Samuti ei ole SKA-l õigust võtta vanemahüvitise arvutamisel aluseks isiku poolt tegelikult või väidetavalt saadud tulu. SKA andis 16.10.2015 kirjaga kaebajale võimaluse 3(9)
3-16-492 esitada tõendid temale tehtud väljamaksete kohta, kuid kaebaja ei ole selliseid tõendeid esitanud ja tema tegelik tulu teenimine vaidlusalusel perioodil on küsitav. Seega on põhjendamatu etteheide, et SKA ei soovi tuvastada töötasude tegelikku maksmist. SKA võimalused taolisi tõendeid (nt pangakonto väljavõte) ise hankida on piiratud. Isegi kui kaebaja vastavad tõendid esitaks, ei võimalda seadus SKA-l kalduda kõrvale alusandmetest. Kaebaja poolt tulu saamist ei kinnita ka töötamise registri andmed. A OÜ on küll registreerinud kaebaja töötamise 11.07.2013–15.07.2014, kuid pole alates 2010. a-st esitanud äriregistrile majandusaasta aruandeid. F OÜ ei ole kaebaja kohta töötamise registris kannet teinud ning registrist nähtub kaebaja töötamine C OÜ-s alates 01.12.2013. Arvestades lisaks, et kaebaja varasemalt ei töötanud, vaid asus väidetavalt tööle vahetult pärast lapseootele jäämist, deklareeritud sotsiaalmaksu suurust, äriühingute suhtes tehtud maksuotsuseid ja kaebaja poolt väljamaksete kohta tõendite mitteesitamist, ei ole vastustaja veendunud, et kaebaja väidetud tulu ka tegelikult teenis. VHS § 1 kohaselt on seaduse eesmärk üksnes varasema sissetuleku säilitamine isikutele, kelle tulu väheneb laste kasvatamise tõttu. VHS § 7 lg 1 ei anna haldusorganile kaalutlusõigust ning see ei ole põhiseadusega vastuolus (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.04.2013 otsus nr 3-12-256). Vanemahüvitise maksmine ei ole riigile põhiseadusest tulenev kohustus, mis annab riigile ka suurema vabaduse vanemahüvitise maksmise tingimuste kehtestamisel. Haldusakti põhjenduste muutmine vaideotsusega on õiguspärane (vt HMS § 73 lg 3 ja § 85). Kaebajale on vaidlustatud otsuse õigusliku aluse muutmine olnud arusaadav ja tervikliku otsuse andmiseks uue haldusmenetluse läbiviimine olnuks tema jaoks märksa koormavam.
7.Tallinna Halduskohus jättis 23.08.2016 otsusega XX kaebuse rahuldamata. Vaidlustatud otsusega tunnistati üksnes kehtetuks varasem otsus kaebajale vanemahüvitise määramiseks, kuid sellega pole antud välja korrigeeritud andmetel tuginevat uut otsust (seda tehti SKA 09.12.2015 otsusega nr 17874-2) ega otsustatud enam makstud vanemahüvitise kaebajalt tagasinõudmist (sh tagasinõutava summa suurust). HMS § 35 ei reguleeri menetluse uuendamist, vaid menetluse alustamist. Seega ei ole praegusel juhul vaidlustatud haldusakti andmine toimunud uuendatud menetluses HMS § 44 tähenduses. Vastustaja on küll käitunud vastuoluliselt, teavitades teda 28.09.2015 menetluse uuendamisest justkui kaebaja enda algatusel, kuigi alustas VHS § 7 lg-s 11 ettenähtud järelkontrolli tulemuste põhjal uut menetlust enda initsiatiivil. See eksimus ei saanud siiski mõjutada asja otsustamist. VHS § 3 lg 1 kohaselt sõltub isiku vanemahüvitise suurus tema isikustatud sotsiaalmaksu suurusest, mis on ka tegelikult tema töötasult tasutud. Vanemahüvitise maksmine ei ole riigi põhiseaduse § 28 lg-st 2 tulenev kohustus, vaid isikutele antav hüve või soodustus (vt Riigikohtu 27.12.2011 otsus nr 3-4-1-23-11, p 68). See ei tähenda, et hüvitise määramisel ja maksmisel võiks jätta kõrvale õiguse üldpõhimõtted ja menetlusreeglid, kuid neid tuleb kohaldada hüvitise eesmärki ja sotsiaalpoliitilisi valikuid silmas pidades. VHS § 3 lg-te 1 ja 2 kohaselt peab SKA lähtuma registriandmetest ning seadus ei kohusta SKA-d koguma ja uurima täiendavaid andmeid, sh kontrollima registriandmete õigsust. VHS § 3 lg-te 1 ja 2 kohaldamisega kaasneva võimaliku riive põhiseaduspärasust on tunnustatud ka kohtupraktikas (nt Riigikohtu 30.06.2016 otsus nr 3-3-1-86-15, p-d 48 ja 56). Kuigi SKA-l on vanemahüvitise määramisel õigus teha otsustus vaid registriandmete põhjal, on vastustaja teinud täiendavalt järelepärimise MTA-le ning võimaldanud asjaolusid selgitada ka kaebajal. Kohtute infosüsteemist ei nähtu, et kaebaja tööandjad A OÜ ja F OÜ oleksid nende suhtes tehtud maksuotsuseid vaidlustanud. SKA saab vanemahüvitise määramisel lähtuda vaid registriandmetest ning tal puudub õigus ja kohustus kontrollida registriandmete aluseks olevate haldusaktide õiguspärasust või alus kahelda maksuotsustel tuginevate registriandmete usaldusväärsuses. Isegi kui eeldada kaebaja esitatud dokumentide alusel temale tasu maksmist, ei saa need kinnitada väljamaksetelt sotsiaalmaksu tasumist. Maksuotsuse 4(9)
3-16-492 tegemiseks puuduvad takistused, kuni äriühingut ei ole likvideeritud ega registrist kustutatud. Kui registriandmed ei kajasta sotsiaalmaksu tasumist tegeliku töötamise ja saadud töötasu eest ning selle tulemusena tekib isikul kahju saamata jäänud vanemahüvitise ulatuses, saab isik esitada kahju hüvitamise nõude tööandja vastu (vrd Riigikohtu 28.02.2014 määrus nr 3-2-1135-13). Vaidlustatud otsusega ei ole SKA siduvalt kindlaks määranud, kas ja millises ulatuses enam makstud hüvitis kaebajalt tagasi nõuda. SKA 09.12.2015 otsuse nr 13757 resolutsiooni p 3 sisaldab üksnes vastustaja struktuuriüksusele adresseeritud suunist vastava menetluse alustamiseks. Kui SKA otsustab kaebajalt vanemahüvitise tagasinõudmise ja selle ulatuse, on kaebajal õigus vastavat otsust vaidlustada, sh kaalutlusõiguse rikkumise argumendile tuginedes. Seadusandja ei ole VHS § 7 lg 1 kehtestamisel siiski soovinud jätta SKA-le kaalutlusõigust enam makstud hüvitise tagasinõudmise osas (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.04.2013 otsus nr 3-12-256, p-d 15-17). Kuna SKA 29.04.2014 otsus nr 17874-1 oli tehtud tegelikkusele mittevastavatest andmetest lähtudes (kuigi andmete ebaõigsus tuvastati alles tagantjärele), ei saanud otsus olla selle andmise hetkel õiguspärane. Seega pidanuks vaidlustatud otsuse õiguslikuks aluseks olema HMS § 66 lg 1. HMS § 64 lg-st 2 tuleneb haldusorgani kohustus kohaldada haldusakti kehtetuks tunnistamisel kaalutlusõigust üksnes juhul, kui seadus ei keela haldusakti kehtetuks tunnistada või ei kohusta haldusakti kehtetuks tunnistama. Arvestades SKA kohustust lähtuda vanemahüvitise määramisel vaid registriandmetest (VHS § 3 lg-d 1 ja 2) ning kontrollida registriandmete õigsust (VHS § 7 lg 11) ja nõuda registriandmete muutumisel enam makstud hüvitis tagasi (VHS § 7 lg 1), tuleneb VHS-st vastustajale registriandmete muutumise korral kohustus tunnistada varasem vanemahüvitise määramise otsus kehtetuks ning SKA-l puudus kaalutlusõigus. Samuti ei saanud kaebaja praegusel juhul HMS § 67 lg 4 p-st 2 tulenevalt tugineda usaldusele haldusakti kehtima jäämise suhtes. Vaidlustatud otsuses märgitud õigusliku aluse muutmine vaideotsusega oli õiguspärane. Vaidlust ei ole selles, et kaebaja vaide SKA otsuse peale lahendas HMS § 73 lg 3 ja VHS § 9 lg 1 alusel SKA ise. Kuigi HMS §-st 85 ei tulene otseselt vaideorganile võimalust anda uus haldusakt, tuleb seda järeldada vähemalt praegusega sarnasel juhul, kui vaide läbivaatajaks on haldusakti andnud haldusorgan ise, sest puudub võimalus teha kellelegi ettekirjutust (vt A. Aedmaa jt. Haldusmenetluse käsiraamat. Tartu, 2004, lk 422). Õigusliku aluse muutmine vaideotsusega ei toonud kaebajale kaasa ka teistsugust tagajärge, vaid haldusakt jäi sisult samaks.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.XX palub apellatsioonkaebuses (täiendatud 05.06.2017) tühistada halduskohtu otsus ja teha asjas uus otsus, millega rahuldada tema kaebus. SKA lähtus 09.12.2015 otsuse tegemisel eeldusest, et tegemist oli õiguspärase haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamisega, kuid SKA 08.02.2016 vaideotsuse kohaselt oli tegemist juba andmise hetkel õigusvastase haldusakti tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamisega. Tegemist ei ole pelgalt õigusliku aluse täpsustamisega, vaid põhimõttelise muudatusega, millest sõltuvad ka haldusakti põhjendused ja kaebaja ärakuulamisõiguse teostamine. Haldusakti muutmine vaideotsusega ei ole võimalik, vaid kõik õiguslikud alused ja põhjendused peavad sisalduma ühtses haldusaktis. Ärakuulamisõiguse rikkumise tõttu tulnuks vaidlustatud haldusakt tühistada ja saata asi SKAle uueks otsustamiseks. Tähtsust ei oma, et vaide lahendas vaidlusaluse otsuse teinud haldusorgan ise, sest vaidemenetlus ja haldusakti muutmise menetlus on täiesti erinevad 5(9)
3-16-492 menetlused. HMS § 85 ei võimalda vaideotsusega anda täiesti uut haldusakti. Kujunenud ebaselges olukorras on õige SKA 09.12.2015 otsus nr 13757 tühistada ning anda SKA-le võimalus viia läbi korrektne haldusmenetlus, arvestades HMS § 66 lg-s 1 ja §-s 67 sätestatud tingimustega. Halduskohus on kohaldanud HMS § 66 lg-t 1 ebaõigesti. Sättest nähtuvalt on tegemist haldusorgani kaalutlusotsusega ning HMS § 64 lg 2 ja § 67 kohaselt pidi vastustaja kehtetuks tunnistamisel arvestama ka apellandi usaldusega SKA 29.04.2014 otsuse nr 17874-1 kehtima jäämise suhtes, kuid SKA ei ole seda üldse hinnanud. Apellant ei saanud kuidagi mõjutada tööandja poolt sotsiaalmaksu tegelikku maksmist. Halduskohus on ebaõigesti leidnud, et VHS sätted kujutavad endast HMS § 64 lg-s 2 viidatud seadust, mis kohustab SKA-d haldusakti kehtetuks tunnistama. VHS § 7 lg 1 ei ole asjakohane, sest SKA ei ole nõudnud apellandilt vanemahüvitist tagasi, vaid tunnistas üksnes kehtetuks temale vanemahüvitise määramise otsuse. Vaidlusaluse otsuse tegemisel oli vastustajal kaalutlusõigus, kuid puuduvad andmed, et SKA oleks asjas kaalutlusõigust rakendanud. Kuna SKA lakooniline vastus apellatsioonkaebusele ei vasta HKMS § 189 lg 1 p 3 nõuetele, siis tuleb järeldada, et SKA ei vaidle apellatsioonkaebusele vastu, vaid võtab selle õigeks.
7.Sotsiaalkindlustusamet vaidleb kirjalikus vastuses apellatsioonkaebusele vastu ning palub selle jätta rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata. Vastustaja jääb halduskohtule 10.04.2016 esitatud vastuses toodud selgituste ja põhjenduste juurde.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
8.Ringkonnakohus leiab, et XX apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata.
9.Ringkonnakohus märgib esmalt, et SKA 18.10.2016 vastusest apellatsioonkaebusele (tl 60) ei ole võimalik järeldada, et vastustaja oleks võtnud XX kaebuse õigeks. Samuti vastab menetlusdokument HKMS § 189 lg-s 1 sätestatud nõuetele, sest SKA on selgelt märkinud, et vaidleb kaebusele ja apellatsioonkaebusele vastu ning jääb halduskohtule 10.04.2016 esitatud vastuses (tl 14-16p) toodud seisukohtade juurde. Pidades silmas, et apellatsioonkaebuses ei ole esile toodud selliseid asjaolusid või väiteid, millele kaebaja poleks tuginenud juba esimese astme kohtumenetluses, puudus vastustajal sisuline vajadus oma varasemaid seisukohti üle korrata.
10.Vaidlust ei ole selles, et SKA 08.02.2016 vaideotsusega nr 1.1-10/2 (tl 8-9p) muudeti osaliselt SKA 09.12.2015 otsuse nr 13757 (tl 6-7) andmise aluseks olnud õiguslikke aluseid, lugedes HMS § 66 lg-te 2 ja 3 ning § 67 lg 4 p 2 asemel õigeteks alusteks HMS § 66 lg 1 ja § 67 lg 4 p 6. Vaideotsusega ei muudetud siiski vaidlustatud otsuse resolutsiooni, millega tunnistati SKA 29.04.2014 otsus nr 17874-1 algusest peale kehtetuks, otsustati lahendada taotlus vanemahüvitise määramiseks uuesti ja alustati menetlust perioodil 09.06.2014– 30.06.2015 enam makstud vanemahüvitise tagasinõudmiseks. Kohaldatav õigus ei ole haldusakti resolutiivosa, vaid põhjenduste küsimus (vt HMS § 56 lg 2; vrd Riigikohtu 12.10.2011 määrus nr 3-3-1-56-11, p 9; 22.03.2013 määrus nr 3-3-1-11-13, p 18). Haldusakti õiguslike aluste parandamine või täpsustamine vaideotsusega ei ole 6(9)
3-16-492 käsitatav haldusakti sisulise muutmisena või uue haldusakti andmisena, sest selline muudatus ei mõjuta haldusakti resolutiivosa ehk haldusaktiga kindlaks määratud õiguste ja kohustuste sisu ega ulatust (vt HMS § 60 lg 2). Kuna haldusakti muudel osadel peale resolutiivosa (sh põhjendustel) puudub reeglina (sh praegusel juhul) iseseisev õiguslik tähendus, siis ei ole alust omistada iseseisvat õiguslikku tähendust ka nende osade hilisemale muutmisele. Tegemist ei ole ka sellise erandliku olukorraga, kus saaks rääkida vaideotsusega haldusakti regulatsiooni täielikust asendamisest, mis võrduks faktiliselt algse haldusakti kehtetuks tunnistamise ja täiesti uue haldusakti andmisega (nt Riigikohtu 07.05.2008 määrus nr 3-3-185-07, p-d 21-26). SKA ei ole vaideotsuses tuvastanud uusi olulisi asjaolusid ega muutnud vaidlustatud haldusakti põhisisu, vaid korrigeeris sellega üksnes oma varasemat ekslikku õiguslikku hinnangut, et kehtetuks tunnistatud otsus oli andmise hetkel õiguspärane. Kaebaja väited tema ärakuulamisõiguse rikkumisest on paljasõnalised ja otsitud ning SKA 29.04.2014 otsuse nr 17874-1 kehtetuks tunnistamise õiguslike põhjenduste sisaldumine kahes väikese mahuga haldusaktis (s.o 09.12.2015 otsuses ja 08.02.2016 vaideotsuses) ei ole kaebajal takistanud kohtusse pöördumise õiguse realiseerimist.
11.SKA 09.12.2015 otsusel nr 13757 on regulatiivne toime üksnes p 1 osas, millega tunnistati tagasiulatuvalt kehtetuks SKA 29.04.2014 otsus nr 17874-1 XX-le vanemahüvitise määramise kohta. Muus osas on olemuselt tegemist menetlustoimingutega, millega uuendati XX 28.04.2014 taotluse menetlus (p 2) ja teavitati kaebajat eraldi menetluse alustamisest perioodil 09.06.2014–30.06.2015 enam makstud vanemahüvitise tagasinõudmiseks (p 3). Kuna vaidlustatud otsusega ei ole tehtud uut otsust vanemahüvitise määramise kohta (seda tehti SKA 09.12.2015 otsusega nr 17874-2) ega nõutud XX-lt tagasi enam makstud vanemahüvitist, siis ei saa praeguse vaidluse raames hinnata seda, kui suur peaks olema kaebajale makstava või temalt tagasinõutava vanemahüvitise summa. Vaidluse all on üksnes see, kas SKA võis tunnistada XX-le vanemahüvitise määramise otsuse kehtetuks, tuginedes asjaolule, et pärast vanemahüvitise määramist on riikliku pensionikindlustuse registri andmeid muudetud ja seeläbi oluliselt vähenenud vanemahüvitise määramisel aluseks võetud kaebaja 2013. a isikustatud sotsiaalmaksu summa (varasema 6540,31 euro asemel 79,20 eurot).
12.Ringkonnakohus nõustub vastustaja ja halduskohtuga, et VHS § 3 lg-test 1 ja 2 tulenevalt pidi SKA vanemahüvitise suuruse arvutamisel ja VHS § 7 lg 11 kohaselt ka määratud vanemahüvitise suuruse põhjendatuse hilisemal kontrollimisel lähtuma üksnes riiklikku pensionikindlustuse registrisse kantud isikustatud sotsiaalmaksu andmetest ning nimetatud regulatsioon ei olnud põhiseadusevastane. Kuna vanemahüvitis kujutab endast olemuselt hüve, mida riik isikutele jagab, mitte põhiseaduse § 28 lg-s 2 märgitud riigipoolse abi andmist puuduse korral (vt Riigikohtu 30.06.2016 otsus nr 3-3-1-86-15, p 47; 27.12.2011 otsus nr 3-4-1-23-11, p 68; 20.03.2006 otsus nr 3-4-1-33-05, p 25), siis on seadusandjal vastava regulatsiooni (sh aluseks võetavate andmete) osas väga ulatuslik kujundamisruum. Kassapõhine arvestus (s.o hüvitise arvutamisel võetakse aluseks tegelikult laekunud sotsiaalmaks, mille kohta on andmed riiklikes registrites olemas) teeb vanemahüvitise maksmise süsteemi administreerimise lihtsamaks ja vähem kulukaks ning need eesmärgid võivad õigustada ka süsteemist tulenevaid ebavõrdsusi (vt Riigikohtu 30.06.2016 otsus nr 33-1-86-15, p 56). Kuigi VHS § 1 lg 1 kohaselt on vanemahüvitise eesmärk säilitada riigi toetuse andmisega varasem sissetulek isikutele, kelle tulu väheneb laste kasvatamise tõttu, tuleb arvestada, et vanemahüvitise maksmist rahastatakse riigieelarve vahenditest ning seega on põhjendatud lähtuda vaid sellisest sissetulekust, millelt on sotsiaalmaksu tegelikult tasutud (jättes kõrvale nn ümbrikupalgad jmt). Isikustatud sotsiaalmaksu andmetest lähtumise näevad ette ka alates 01.01.2017 kehtiva perehüvitiste seaduse (PHS) § 7 lg 2 ja § 37 lg 2. Samuti näeb PHS § 46 lg 3 ette, et vanemahüvitise arvutamise aluseks olevate isikustatud
7(9)
3-16-492 sotsiaalmaksu andmete muutumise korral arvutatakse hüvitis ümber ja enam makstud hüvitis nõutakse tagasi.
13.Kuigi on õige, et kaebajal puudus võimalus iseseisvalt tagada temale tööandjate poolt tehtud väljamaksetelt sotsiaalmaksu tasumist ning tal ei ole endal olnud võimalik kontrollida ka tema kohta riiklikku pensionikindlustuse registrisse kantud isikustatud sotsiaalmaksu andmete muutmise õiguspärasust, ei tulene sellest SKA-le õigust ega kohustust asuda ise kontrollima registriandmete või nende muutmise õigsust ega keeldu lähtuda registrisse kantud andmetest. Sotsiaalmaksu kui riikliku maksu maksuhalduriks on MTA, kelle ülesandeks on muu hulgas kontrollida maksude arvestamise ja tasumise õigsust, määrata tasumisele kuuluv maksusumma ja nõuda sisse maksuvõlad (vt maksukorralduse seaduse § 3 lg 2 p 2 ja § 5 lg 1 ning § 10 lg 2 p-d 1–3). Kuna seadusest tuleneb nii tööandja kohustus deklareerida ja tasuda töötajale tehtud väljamaksetelt sotsiaalmaksu ettenähtud suuruses ja tähtaegadel ning MTA-le pädevus kontrollida tööandja tegevuse õigsuspärasust ja nõuda täitmata maksukohustuste täitmist, siis võib SKA eeldada registriandmete ja nende parandamise õigsust (vt ka kuni 31.12.2016 kehtinud riikliku pensionikindlustuse seaduse § 51 lg 1 ja § 53 lg 1 p 3). Halduskohus on lisaks asjakohaselt selgitanud, et kui tööandja poolt deklareeritud või maksuhalduri poolt korrigeeritud registriandmed ei kajasta tegelikult saadud sotsiaalmaksuga maksustatavalt tulult tasumisele kuulunud sotsiaalmaksu õigesti ning isikul tekib selle tõttu kahju, on tal võimalik esitada hüvitusnõue oma kohustusi rikkunud tööandja vastu.
14.Põhjendamatu on apellandi etteheide, et SKA ei ole vanemahüvitise määramise otsuse tagasiulatuvalt kehtetuks tunnistamisel kaalunud tema usaldust haldusakti kehtima jäämise suhtes. SKA on nii 09.12.2015 otsuses kui ka 08.02.2016 vaideotsuses leidnud, et esineb HMS § 67 lg-s 4 loetletud alus, mis välistab XX võimaluse tugineda usaldusele. Vaideotsuse tulemusel on vastavaks aluseks HMS § 67 lg 4 p 6, mille kohaselt ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele, kui haldusakt on antud isiku esitatud ebaõigete või mittetäielike andmete alusel või pettuse või ähvardusega või muul viisil haldusorgani õigusvastase mõjutamise tulemusena. Ringkonnakohus on seisukohal, et SKA vaideotsuses märgitud HMS § 67 lg 4 p 6 ei saanud siiski välistada XX usalduse kaitset, sest riiklikus pensionikindlustuse registris varasemalt sisaldunud ebaõigeid andmeid kaebaja teenitud tulult tasutud isikustatud sotsiaalmaksu kohta ei esitanud kaebaja ise, vaid tema tööandjad A OÜ ja F OÜ. Küll võib nõustuda halduskohtu hinnanguga, et kaebaja usalduse kaitse välistas SKA 09.12.2015 otsuses märgitud HMS § 67 lg 4 p 2, mille kohaselt ei saa isik haldusakti kehtetuks tunnistamisel tugineda usaldusele muu hulgas juhul, kui kehtetuks tunnistamise võimalus on nähtud ette seaduses. Vanemahüvitise määramise otsuse kehtetuks tunnistamise võimalus tulenes VHS § 7 lg-test 1 ja 11, sest selle kehtetuks tunnistamiseta poleks isikule enam makstud vanemahüvitise tagasinõudmine võimalik. Seejuures ei pidanud SKA juba vanemahüvitise määramise otsuse kehtetuks tunnistamisel eraldi kaaluma vanemahüvitise tagasinõudmisega isikule kaasnevaid tagajärgi ega VHS § 7 lg-s 1 kaalutlusõiguse puudumise proportsionaalsust (vrd Riigikohtu 22.04.2014 otsus nr 3-3-1-51-13), sest need omavad tähtsust eelkõige vanemahüvitise tagasinõudmise otsustamisel, mida ei ole seni tehtud. Ringkonnakohus märgib siiski täiendavalt, et jääb arusaamatuks, miks on SKA üldse pidanud vajalikuks anda ühe ja sama küsimuse lahendamiseks (s.o enammakstud vanemahüvitise tagasinõudmiseks) kolm eraldiseisvat haldusakti ning viia selleks läbi kolm iseseisvat haldusmenetlust (millele võib järgneda veel sama suur hulk kaebemenetlusi). Senise vanemahüvitise määramise otsuse kehtetuks tunnistamine, vanemahüvitise suuruse uuesti arvutamine ja enammakstud vanemahüvitise tagasinõudmine tuleks üldjuhul otsustada sama haldusaktiga, sest see tagab kõigi tähtsust omavate asjaolude väljaselgitamise ja tasakaalustatud arvessevõtmise ning vanemahüvitise saajale õigusselguse menetluse 8(9)
3-16-492 lõpptulemuse suhtes. Mõistlikuks põhjuseks eraldi haldusaktide andmiseks ei saa pidada argumenti, et küsimustega tegelevad SKA erinevad struktuuriüksused, sest tegemist on puhtalt ametiasutuse sisemise töökorralduse küsimusega.
15.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb XX apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 23.08.2016 otsus muutmata.
16.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et XX oli apellatsioonkaebuse esitamisel riigilõivuseaduse § 22 lg 2 p 2 alusel riigilõivu tasumise kohustusest vabastatud ning kumbki pool ei ole esitanud ringkonnakohtule andmeid apellatsioonimenetlusega seoses kantud menetluskulude kohta. Kuna apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. SKA võimalikud menetluskulud jäävad HKMS § 109 lg 1 alusel samuti tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.