S.K.i kaebus Keskkonnaameti 21.10.2014 kirjaga nr V 65/14/20479-2 tehtud detailplaneeringu kooskõlastamisest keeldumise ja 09.01.2015 kirjaga nr V 6-5/14/20479-6 varasema seisukoha muutmata jätmise õigusvastasuse tuvastamiseks.
Menetlusosalised
Kaebaja: S.K. Vastustaja: Keskkonnaamet, volitatud esindaja Maiu Paloots
Asja läbivaatamise vorm
Kirjalikus menetluses
Resolutsioon
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
Edasikaebamise kord
Kohtuotsuse peale on õigus esitada hiljemalt 14.07.2017 apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1.S.K.ile kuulub 1⁄2 suurune kaasomandi osa Vihula vallas, Käsmu külas, Neeme tee 46 asuvast kinnistust (kinnistusraamatu registriosa nr 433331, katastritunnus 92201:014:0800, pindala 2518 m2, maa sihtotstarve: elamumaa).
2.Vihula Vallavalitsuse 17.09.2013 korraldusega nr 361 algatati Neeme tee 46 kinnistule detailplaneering eesmärgiga selgitada välja uute hoonete (elamu) ehitusõiguse ulatus ja kinnistu jagamise võimalus ning võimalusel määrata ehitusõigus ja kinnistu jagamine, lahendada
1(12)
parkimine, liikluskorraldus ja tehnosüsteemid ning seada vajalikud kitsendused ja servituudi vajadused. Detailplaneeringuga soovitakse Neeme tee 46 kinnistu jagamist kaheks elamukrundiks suurusega 1259 m2 ning ühele tekkivale krundile ehitusõiguse seadmist.
3.Vihula Vallavalitsus esitas 22.09.2014 Keskkonnaametile taotluse Neeme tee 46 detailplaneeringu kooskõlastamiseks ja planeeringu kehtestamiseks nõusoleku andmiseks.
4.Keskkonnaameti 21.10.2014 kirjaga nr V 6-5/14/20479-2 teatas Keskkonnaamet, et ei kooskõlasta detailplaneeringut ning ei anna detailplaneeringu kehtestamiseks nõusolekut.
5.Keskkonnaameti 09.01.2015 kirjas nr V 6-5/14/20479-6 asus Keskkonnaamet seisukohale, et ei pea vaatamata Leele Välja 09.12.2014 koostatud ekspertarvamusele põhjendatuks oma varasemat seisukohta muuta. Ka 07.03.2016 kirjas nr 6-2/16/1829-2 jäi Keskkonnaamet seisukohale, et 21.10.2014 ning 09.01.2015 kirjades väljendatu oli õiguspärane ja põhjendatud.
6.01.04.2016 esitas kaebaja vaide, milles nõudis otsustusvea parandamist. Keskkonnaameti 11.04.2016 käskkirjaga nr 1-1/16/163 vaie tagastati.
7.S.K. esitas 10.05.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse. Pärast kaebuse osalist tagastamist ning kaebuse uue tervikteksti esitamist jäi menetlusse nõue, milles kaebaja palub tuvastada Keskkonnaameti 21.10.2014 kirjaga nr V 6-5/14/20479-2 tehtud detailplaneeringu kooskõlastamisest keeldumise ja 09.01.2015 kirjaga nr V 6-5/14/20479-6 varasema seisukoha muutmata jätmise õigusvastasus.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukoht:
8.Keskkonnaamet on kaalutlusotsuse tegemisel tuginenud Käsmu küla arhitektuuri ja asustusstruktuuri analüüsile “Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava alusuuringud ja rannakülade inventeerimine. Käsmu” (Leele Välja 2010, edaspidi ka alusuuring). Nimetatut tõlgendades ning rakendades on Keskkonnaamet haldusorganina asunud seisukohale, et mainitud alusuuringus on märgitud Käsmu külas moodustatavate kõikide kinnistute minimaalsuuruseks 2000 m2. Kuna Neeme tee 46 krundi baasil moodustatavad kinnistud jäävad kinnistusraamatusse kantuna väiksemaks, kui 2000 m2, siis on Keskkonnaamet asunud seisukohale, et kinnistu selline jagamine kahjustab loodusobjekti. Vihula valla üldplaneeringuga on Käsmu külas moodustatavate kinnistute miinimumsuuruseks kehtestatud 1000 m2. Neeme tee 46 krundi baasil detailpaneeringuga moodustatavate kruntide suurus (1259 m2) ületab üldplaneeringuga kehtestatud miinimusuurust. Lisapiirangu seadmisega on Keskkonnaamet asunud piirama kohaliku omavalituse enesekorraldusõigust. Haldusorgan on ületanud oma pädevust ning kehtestanud kohaliku omavalitsuse nõuetest erinevaid ning ametnike suvaotsusele tuginevaid nõudeid, mis kitsendavad kaebaja omandiõigust. Planeeringumenetluse käigus on ekspert Leele Välja 2014. aasta detsembris esitatud Käsmus Neeme tee 46 asuvat kinnistut analüüsivas eksperthinnangus (“Detailplaneering kinnistule Neeme 46 Käsmus. Ekspertarvamus”, edaspidi ekspertarvamus) kinnitanud, et antud kinnistu jagamiseks 2(12)
ja omandipiirangu rakendamiseks pole vastuväiteid. Seega on 2010. aasta analüüsi koostaja ise juhtinud tähelepanu, et Keskkonnaamet on analüüsi vääralt tõlgendanud ning rakendanud.
9.Kuigi Keskkonnaameti kooskõlastus või sellest keeldumine on menetlustoiming, tuleb otsustuse sisu õiguspärasuse hindamisel lähtuda haldusaktiga sarnastest õiguspärasuse eeldusest (sh proportsionaalsus ja kaalutlusvigade puudumine). Antud juhul on kaalutlemisel põhjendamatult valitud rangeim meede, mis toob taotlejale vältimatult kaasa negatiivse lõpliku menetlusotsuse ehk detailplaneeringu mittekehtestamise. Haldusorgani viited Neeme tee 46 kinnistul kasutuskorra kehtestamise võimalusele on kohatud.
10.Planeeringumenetluse käigus on ekspert Leele Välja eksperthinnangus selgelt märkinud: “Arvestades asjaolu, et Neeme 46 detailplaneeringuga kavandatud lahendus parandab küla “esindusväljaku” ruumistruktuuri ja ei kahjusta ühegi ruumilise ega miljöölise väärtuse säilimist, ei näe eksperthinnangu autor põhjendust Keskkonnaameti poolt seatud omandipiirangu rakendamiseks ja keelduda kinnistu jagamisest ning uue eluhoone rajamisest Merekooli tänava äärde.” Seega jõudis ekspert 2014. aastal järeldusele, et detailplaneeringuga kavandatav lahendus ei kahjusta ühegi ruumilise ega miljöölise väärtuse säilimist.
11.Kogu kõnealuse planeeringumenetluse vältel on Keskkonnaamet keeldunud andmast detailpaneeringule kooskõlastust muuhulgas väitega, et planeeringulahendus on vastuolus Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava alusuuringuga “Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava alusuuringud ja rannakülade inventeerimine” (Leele Välja 2010). Kaebaja leiab, et kaitsekorralduskava inventuuri on meelevaldselt kasutatud ning detailplaneeringu käigus koostatud eksperthinnang on otsuse tegemisel põhjendamatult kõrvale jäetud. Kaebaja hinnangul ei saa ega tohi sisult ning olemuselt 2010. aasta hetkeolukorda kirjeldav nn inventuur või muul eesmärgil koostatud analüütiline dokument olla meelevaldselt rakendatuna ja tõlgendatuna ühegi halduse üksikakti ega kaalutlusotsuse aluseks, millega piiratakse kinnistuomanike omandiõigust. Keskkonnaamet märgib muuhulgas, et “/.../Inventuurid on koostatud Lahemaa rahvuspargi külade kultuuripärandi kaitse-eesmärkide täpsustamiseks ja kaitseks vajalike tingimuste seadmiseks (kaitsekorralduse kavandamiseks) ning on aluseks Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava 2016-2025 koostamisele. Leele Välja 2010 koostatud kaitsekorralduskava alusuuring on üks nendest inventuuridest. Tegemist ei ole antud haldusmenetluse raames koostatud eksperthinnanguga/.../”. Seega on Keskkonnaamet möönnud, et 2010. aasta nn inventuuri näol ei ole tegemist Käsmu külas asuva Neeme tee 46 planeeringumenetluses koostatud eksperthinnanguga ning antud analüüs ei sisalda endas kaitse-eesmärkide täpsustamiseks ja kaitseks vajalikke tingimusi. Keskkonnaamet on kaalutlemisel ületanud volituse piire, lähtudes eksperdi arvamuse ebaõigest tõlgendusest, rakendanud asjassepuutuvaid menetlusnorme ebaõigesti. Samuti on vastustaja lähtunud kaalutlemisel ning otsuse tegemisel ebaõigetest eesmärkidest.
12.Keskkonnaamet ei ole selgelt põhjendanud, kuidas Neeme tee 46 krundi jagamine küla ajaloolist alusstruktuuri kahjustaks. Samuti puudub selgitus, mida peetakse silmas fraasiga “ülemäärast tihendamist”. Oma kirjas nr 6-2/16/1829-2 püüab Keskkonnaamet sellele küsimusele vastata, märkides p 3.3.7. järgmist: “Fraasi „ülemäärane tihendamine“ all on peetud silmas, et kui kinnistute tükeldamisel Käsmu ajaloolisel tuumikalal ei arvestata minimaalse krundi suurusega,
3(12)
milleks on soovituslikult vähemalt 2000 m2, muutub küla hoonestusstruktuur oluliselt tihedamaks ja ajalooline struktuur loetamatuks. Oluline on arvestada kinnistute paiknemist ajalooliste teede suhtes, ajaloolisi krundi suuruseid 4000-5000 m2, samuti tänaseks väljakujunenud krundi suuruseid.” Ülaltoodu on kummastav, kuna Keskkonnaamet on nõustunud, et kinnistule võib rajada uusi hooneid ning detailplaneeringus ei nähta ette moodustatavate kinnistute vahele piirete rajamist, mis tekitaks objektiivses reaalsuses mulje kahest eraldi kinnistust.
13.Keskkonnaameti poolt kasutatav mõiste “ajalooline tuumikala”, milles väidetavalt asub ka kõnealune Neeme tee 46 krunt, on avatud analüüsis “Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava alusuuringud ja rannakülade inventeerimine. Käsmu” (Leele Välja 2010). Analüüsi kohaselt: “Käsmu küla ajalooline tuumikala hõlmab eneses kinnistuid, mis olid hoonestatud II MS eelse seisuga. Ala eesmärk on maksimaalselt säilitada ajaloolist hoonestatust ja hoonestusstruktuuri. Ehitustegevuse reglementeerimise eesmärk on säilitada ajaloolise hoonestuse kandev roll külakeskkonna kujundamisel ja vältida dominantsete uusehituste teket.” Antud kontekstis on kummastav, et Keskkonnaamet on 07.03.2016 kirjas nr 6-2/16/1829-2 möönnud, et ajalooline Joosti talu kinnistu Käsmu külas, mille piires asub nüüdne Neeme tee 46 kinnistu, ei ole säilinud: “On kindlaks tehtud, et Neeme tee 46 kinnistu on tekkinud endise Joosti talu jagamisel”. Seega on kaalutlusotsus järjepidevalt tuginetud valele järeldusele, et Neeme tee 46 kinnistu puhul on tegemist Käsmu küla nn ajaloolise tuumikalaga või sinna kuuluva kinnistuga ning tegemist on olulise kaalutlusveaga.
14.Detailplaneeringu kehtestamiseks nõusoleku andmisest keeldumisega riivatakse kaebaja põhiseaduse § 32 lg-st 2 tulenevat omandi vabalt kasutamise õigust. Seega oleks Keskkonnaamet pidanud juba esimeses otsustuses selgelt sisustama ja põhjendama, kuidas võib krundi puhtformaalne juriidiline jagamine kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit ning millistel kaalutlustel selline otsus tehtud on. Ükski eksperthinnang loodusobjekti võimalikule kahjustamisele ei viita. Tegemist on ametnike meelevaldse järeldusega. Kinnistusraamatu kanne ei saa objektiivsetel põhjustel kuidagi loodusobjekti kahjustada. Kinnistusraamatu kannete tegemise takistamine ja loodusobjektide kaitse kinnistusraamatu formaalsete kannete eest ei ole LKS-i asjassepuutuvate sätete eesmärgiks.
15.Kaebaja rõhutab, et Vihula valla üldplaneeringuga on Käsmu külas moodustatavate kinnistute suuruseks kehtestatud 1000 m2 ning tal on kinnistuomanikuna õigus oma krundi jagamisel ka sellest lähtuda. Kinnistuomanikuna ei saa ta nõustuda, et tema krundi osas kehtestatakse reeglid, mis on vastuolus Vihula valla üldplaneeringus märgitud minimaalse krundi suurusega.
16.Antud kaasuses ei esine asjaolusid ja huvisid, mis kaaluksid üle ühe perekonna soovi moodustada juriidiliselt kaks eraldiseisvat kinnistut, mille väljendus küla keskkonnas ei oleks hoomatav ega rikuks küla ajaloolist ilmet ning soovi rajada perele kodu. Sisuliselt ei ole huvisid menetluse raames üldse kaalutud. Kaasomanikel on tulenevalt asjaõigusseaduse sätetest õigus kaasomandi jagamiseks. Loodusobjektide kaitse tagamiseks on seadusandja ette näinud muid vahendeid, kui teostada seda läbi kinnistute formaalse moodustamise takistamise. Vastustaja seisukoht:
17.Keskkonnaamet leiab, et kaebus on põhjendamatu ja tuleb jätta rahuldamata.
4(12)
18.Vastustaja nõustub kaebajaga, et looduskaitseseaduse (LKS) § 14 lg 1 p-i 5 alusel antav nõusolek on diskretsiooniotsus, mis ei saa olla haldusorgani meelevaldne suvaotsus, vaid peab vastama haldusmenetluse seaduses (HMS) § 4 lg 2 sätestatud kaalutlusreeglitele. Vastustaja leiab, et detailplaneeringu kooskõlastamata jätmise otsus on tehtud lähtudes HMS-s sätestatust. Otsuse tegemisel on kaalutud Neeme tee 46 kinnistuga, selle lähiümbruse ja Käsmu külaga seotud asjaolusid ja kaitse-eesmärke, samuti alternatiive. Keskkonnaamet on 21.10.2014 otsusele järgnevate kirjadega andnud seisukohad ja põhjendused kohaliku omavalitsuse ja kaebaja poolt pärast 21.10.2014 otsuse tegemist esitatud täiendavatele seisukohtadele ja kinnistu ekspertarvamusele ning selgitanud 07.03.2016 kirjas kokkuvõtvalt, et Keskkonnaameti kirjades esitatud kaalutlustel ei saa anda nõusolekut soovitud kujul detailplaneeringu kehtestamiseks.
19.Kaitseala valitseja on taotluse lahendamisel välja selgitanud Lahemaa rahvuspargi kaitseeesmärgid üldiselt ja Käsmu küla osas ning käsitlenud Neeme tee 46 kinnistu kontekstis. Samuti on kaalutud kinnistu detailplaneeringu kohase jagamise võimalikkust, kinnistu jagamisel tekkivate kinnistute igakordsete omanike õigustatud ootusi oma kinnistu suhtes, hoonestamise võimalikkust ja tagajärgi lähtuvalt Käsmu külale omasest maastikuilmest/miljööst ja Käsmu väljakujunenud ning ajaloolisest asustusstruktuurist ning selle paiknemisest. Planeeringulahendusele seisukoha andmisel on analüüsitud Lahemaa rahvuspargi kaitseeesmärke ja konkreetse taotluse sisu. Käsmu küla olemuse ja kaitseväärtuse kindlakstegemisel on Keskkonnaamet kogunud ja analüüsinud kaitsealaga ja Käsmu külaga seotud informatsiooni, sh teinud paikvaatlusi. Otsustamisel on vaadeldud ja hinnatud Käsmu küla kultuuripärandit ja olemust selgitavat Käsmu küla arhitektuuri ja asustusstruktuuri analüüsi „Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava alusuuringud ja rannakülade inventeerimine. Käsmu“ (L. Välja, Tallinn 2010, leitav http://www.keskkonnaamet.ee/public/Kasmu.pdf), Neeme tee 46 kinnistu olemust selgitavat kinnistu ekspertarvamust (L. Välja 2014 töö “Detailplaneering kinnistule Neeme tee 46 Käsmus“), Käsmu arengukavas 2009-2015 esitatud seisukohti, Vihula valla üldplaneeringut ja Neeme tee 46 kontaktvööndi analüüsi (K. Õisma 2014).
20.Keskkonnaamet ei nõustu kaebaja seisukohaga justkui oleks nõusoleku andmata jätmisel tuginetud üksnes L. Välja 2010. aasta alusuuringule. Käsmu uurimistöö ei ole dokument või õigusakt, mille alusel oleks kaitseala valitsejal õigus tegevust keelata. Kinnistu jagamise lubatavuse üle otsustamine toimub kaitseala valitseja poolt juhtumipõhiselt kõiki taotluse ja tegevuskohaga seotud asjaolusid kaaludes ning lähtuvalt looduskaitseseadusest ja kaitseeeskirjast. Käsmu uurimistöö on üks dokumentidest, mis avab ja selgitab Käsmu küla kultuuripärandit ja selle olemust ja Keskkonnaamet on igati õigustatud mh ka selles sisalduvale informatsioonile tuginema. Käsmu alusuuringu kohaselt paikneb Neeme tee 46 kinnistu Käsmu küla ajaloolisel tuumikalal, kus tuleb maksimaalselt säilitada ajaloolist hoonestust ja hoonestusstruktuuri. Käsmu uurimistöös on põhjalikult analüüsitud Lahemaa rahvuspargi kultuuripärandi (sh ka asustusstruktuuri) kaitseeesmärkide olemust ja kaitsepõhimõtteid Käsmu külas ja on välja toodud, et tuumikala ja kontaktvööndisse jäävate kinnistute suurused on valdavalt suuremad kui 2000 m2 ning see määrab antud piirkonna asustusrütmi. Nende kinnistute tükeldamine tihendaks liigselt külastruktuuri ja
5(12)
rikuks Käsmu ajaloolise tuumikala miljöö. Käsmu uurimistöö ei kirjelda üksnes 2010. aasta hetkeolukorda, vaid annab selged juhised, kuidas kaitse-eesmärke paremini realiseerida.
21.Keskkonnaamet ei nõustu kaebaja seisukohaga justkui oleks otsuse tegemisel jäetud 2014. aastal koostatud Neeme tee 46 kinnistut analüüsiv ekspertarvamus kõrvale. Ekspertarvamuses väljendatud seisukohaga mittenõustumist on põhjalikult selgitatud nii 09.01.2015 kui ka 07.03.2016 kirjas. Keskkonnaamet ei saa kaalutlusõigust teostades lähtuda üksnes kitsalt ühest kinnistust, vaid peab arvestama ka ala kaitse-eesmärke laiemalt. Keskkonnaamet on nõustunud kinnistu ekspertarvamuses esitatuga, et kinnistu praegune juhuslik hoonestus ja selle paigutus ei oma vähimatki iseseisvat väärtust ja on selges vastuolus kinnistu positsiooniga tänases külakontekstis kõige olulisemaks kujunenud kõrvaltänava ääres. See aga ei tähenda, et nö iseseisvalt võttest väärtust mitteomava kinnistu võiks jagada ja hoonestada ilma ümbritsevat asustusstruktuuri arvestamata. Keskkonnaameti hinnangul tuleks Neeme tee 46 kinnistul, mis on külas esindusliku asukohaga väga hoolikalt kaaluda sellele rajatava hoonestuse olemust ja asetust. Väiksemate kui 2000 m2 kruntide jätkuv moodustamine ajaloolisse külatuumikusse muudaks Käsmu tuumikala struktuuri jäädavalt.
22.Keskkonnaamet on otsustamisel arvestanud ka Vihula valla üldplaneeringuga. Kui kaitseala valitseja juhtumipõhiselt leiab, et kaitse eesmärkidest tulenevalt ei ole võimalik tagada ka suuremal kui 1000 m2 kinnistul kaitse-eesmärkide saavutamine, võib kaitseala juhtumipõhisel otsustamisel üldplaneeringus esitatust kõrvale kalduda.
23.Keskkonnaamet on analüüsinud 149 Käsmu küla ajaloolises tuumikalas paiknevat kinnistut. Neist 50% on 2000 m2 või suuremad ja vaid 19% on väiksemad kui 1300 m2 (jagamisel tekkivate kinnistute suurused oleksid 1259 m2). Seega on suur osa (50%) Käsmu ajaloolises tuumikalas paiknevatest kinnistutest 2000 m2 –st suuremad.
24.Käsmu külaga seoses kogutud andmeid ja töid hinnates on Keskkonnaamet asunud järeldusele, et lähtuvalt asustusstruktuuri kaitse-eesmärkidest on oluline säilitada Neeme tee 46 kinnistu tänastes mõõtmetes, sest Käsmu küla ajaloolisele tuumikalale ei ole omased alla 2000 m2 suurused kinnistud. Neeme tee 46 kinnistu kontaktvööndisse jäävate kinnistute suurused on valdavalt 2000 m2-st suuremad. Olemasolevate kinnistute jagamine väiksemaks kui 2000 m2-st tihendaks liigselt külastruktuuri ja rikuks Käsmu ajaloolise tuumikala.
25.Keskkonnaamet ei nõustu, et rahvuspargis kinnistu jagamine on vaid puhtformaalne juriidiline jagamine, mis toob kaasa üksnes kannete tegemise kinnistusraamatus. Kinnistu jagamisel reaalosadeks teostatakse maakorraldustoiming, mis LKS § 14 lg 1 p 2 mõtte kohaselt võib kaasa tuua kaitseala kaitse-eesmärkide kahjustamise ning mis seetõttu on lubatud üksnes kaitseala valitseja nõusolekul. Kaasomandis oleva kinnistu osa piiritletud kasutamise kaasomanike poolt tagab ka kinnistu kasutuskorra seadmise lepingu sõlmimine kaasomanike poolt. Notariaalselt kinnitatud kasutuskorra kokkuleppe saab kanda kinnistusregistrisse vastava märkusena. Keskkonnaamet on seisukohal, et kinnistu jagamine ilma täpsete hoonestusalaste kokkulepeteta ei taga rahvuspargis asuva Käsmu küla kaitseväärtuste säilimist. Notariaalselt kinnitatud kasutuskorra kokkulepe, mis on kantud kinnistusregistrisse, annab võimaluse ka finantsalaste küsimuste lahendamiseks.
6(12)
Kaasomanike kokkulepe ei takista kinnistu võõrandamist ja kinnistusregistrisse kantud kasutuskorrast tulenevad kokkulepped kehtivad ka uue omaniku suhtes.
26.Keskkonnaamet on otsustamisel kaalunud ka alternatiive, s.t täidetud on ka LKS § 14 lg-st 3 tulenev nõue. Arvestades asjaolu, et kinnistul puudub külale iseloomulik elamu ja planeeringu algataja soovi, et elamu võiks paikneda planeeringus krundina 2 määratletud kinnistu osas, on kaitseala valitseja leidnud, et elamu oleks sobilik paigutada kinnistu merepoolsesse ossa esiküljega Neeme tee poole ja Merekooli tänava äärsele piirile on põhjendatud paigutada abihooned. Eeltoodust tulenevalt ei saa rääkida intensiivsest omaniku põhiõigusesse sekkumisest. Tegemist ei ole olukorraga, kus elamumaa kinnistut ei võimaldataks üldse hoonestada. Antud juhul on kinnistu hoonestatud ja kaitseala valitseja näeb võimalust kinnistu täiendavaks hoonestamiseks. Keskkonnaamet ei keela kinnistu kasutamist ja hoonestamist vastavalt selle sihtotstarbele. Samas asjaolu, et kinnistu on kaasomandis, ei anna igakordsele kaasomanikule õigustatud ootust, et ta võib tulevikus kaitsealal asuvat kinnistut jagada vastavalt kaasomanike arvule.
27.Kokkuvõtvalt on vastustaja seisukohal, et nõusoleku andmisest keeldumine oli õiguspärane. Keeldumine on piisavalt ja asjakohaselt motiveeritud. Otsusest nähtuvad üheselt menetlustoimingu tegemise tagamaad ja otsuse põhjendused. Asjaolu, et kaebaja ei nõustu Keskkonnaameti otsuses toodud kaalutlusega, ei anna alust väita, et otsus on põhjendamata ja ebaselge.
KOHTU PÕHJENDUSED
28.Kohus leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata.
29.Kaebaja nõuab Keskkonnaameti 21.10.2014 kirja nr V 6-5/14/20479-2, millega vastustaja keeldus detailplaneeringu (kättesaadav: http://www.vihula.ee/kasmu-neeme-tee-46-jalahiumbruse-dp) kooskõlastamisest ja 09.01.2015 kirja nr V 6-5/14/20479-6, millega vastustaja jättis varasema otsustuse muutmata (käsitledes selles ilmnenud uusi asjaolusid), õigusvastasuse tuvastamist.
30.Asjas ei ole vaidlust selles, et Neeme tee 46 asuva kinnistu näol on tegemist endise Joosti talu jagamisel tekkinud elamumaa sihtotstarbega kinnistuga, mille suuruseks on 2518 m2 ning see asub Käsmu küla tihehoonestusalal, küla vanemas osas. Samuti, et kinnistul paikneb 4 ehitist (suvila, kõrvalhoone, ait ja kelder) ning detailplaneeringuga soovitakse lahendada olemasoleva 1⁄2 kinnistu ehitusõigus. Olemasolevad ehitised (ait ja kelder) kinnistu osal, millele taotletakse ehitusõigust, on kavandatud säilitada. Vaidlust ei ole ka selles, et kaebaja kaasomandis olev Neeme tee 46 kinnistu asub Lahemaa rahvuspargi Lahemaa piiranguvööndis. Pooled ei vaidle ka selle üle, et vastavalt LKS § 21 lg-le 1 on kaitseala valitsejaks Keskkonnaamet, kellel on tulenevalt LKS § 14 lg-st 1-3 pädevus detailplaneeringu kooskõlastamiseks kaalutlusõiguse alusel. Kuigi kaebaja seisukohad on kohati ebaselged võib lugeda menetlusosalised ühel meelel olevaks ka küsimuses, et vaidlustatud Keskkonnaameti kirjade näol on tegemist menetlustoimingutega.
7(12)
Erimeelsus on üksnes menetlustoimingute põhjenduste piisavuses, kohasuses ja keeldumise sisulises õiguspärasuse. Samuti ei ole vaidlust selles, et Keskkonnaameti detailplaneeringumenetluses Vihula vallale siduv.
negatiivne
kooskõlastus
on
31.LKS § 1 p 2 kohaselt on LKS eesmärgiks kultuurilooliselt ja esteetiliselt väärtusliku looduskeskkonna või selle elementide säilitamine. Lahemaa rahvuspark on loodud Põhja-Eesti rannikumaastike looduse ja kultuuripärandi kaitseks (LKS § 26 lg 2 p 1). Lahemaa rahvuspargis kehtis 21.10.2014 Keskkonnaameti keeldumise ja 09.01.2015 kirja koostamise ajal Vabariigi Valitsuse 03.06.1997 määrusega nr 109 kehtestatud Lahemaa rahvuspargi kaitse-eeskirjaga kehtestatud kaitsekord. Selle punkt 2 sätestas, et Lahemaa rahvuspark on loodud Põhja-Eestile iseloomuliku looduse ja kultuuripärandi, sealhulgas ökosüsteemide, bioloogilise mitmekesisuse, maastike, rahvuskultuuri ning alalhoidliku looduskasutuse säilitamiseks, uurimiseks ja tutvustamiseks. Piiranguvööndiks loeti rahvuspargi majanduslikult kasutatav ning pärandkultuurmaastikuna säilitatav osa, kus majandustegevuses tuleb arvestada kaitstavate loodusobjektide seaduses ning selle alusel käesolevas kaitse-eeskirjas kehtestatud tingimustega (punkt 28). 21.10.2014 keeldumises (tl 10-12) on vastustaja selgitanud, mida mõeldakse pärandkultuurimaastiku säilitamise all. Kultuuripärandi ja -maastike kaitse hõlmab ka külamiljöö, maastiku esteetilise väärtuse, vaatelisuse jms tagamist. Selleks tuleb uute kruntide moodustamisel, hoonestuse kavandamisel ja ehitamisel arvestada piirkonnas väljakujunenud asustusstruktuuriga ja ehitustraditsioonidega. Käsmu küla kultuuripärandi olemust käsitletakse Keskkonnaameti tellitud Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava alusuuringus “Lahemaa rahvuspargi kaitsekorralduskava alusuuringud ja rannakülade inventeerimine” (Leele Välja 2010), mida on käsitletud kõnealuses kirjas ning millest nähtub, et Neeme tee on ajalooliselt olnud küla peatänav ja ajalooliselt on olnud kinnistud suurusega 4000-5000 ruutmeetrit. Viidatud alusuuringus on leitud, et käesolevaks ajaks on valdav osa ajaloolistest kinnistutest tükeldatud ning protsess jätkub ning seda ei ole mõtet takistada, kuid moodustatavad kinnistud tuleks hoida mitte väiksemad kui 2000 ruutmeetrit ning need peaksid ühelt küljelt piirnema külatänavaga (lk 30). 21.10.2014 keeldumises on vastustaja viidanud Vihula valla 2003.a üldplaneeringule (p 4.5, 8.2, 9.5, 11.1, 11.2), mille kohaselt on Käsmu küla miljööväärtuslik rannaküla, kus tuleb lähtuda külas väljakujunenud ehitustraditsioonist. Miljööväärtuslikkus seisneb hästisäilinud arhitektuuris aga ka küla struktuuris. Tihendamisel tuleb järgida väljakujunenud asutusstruktuuri ja hoonete haakuvust ümbritseva miljööga. Uute moodustatavate väikeelamute kruntide minimaalseks suuruseks tiheasutusalal on 1000 ruutmeetrit. Soovitav on pigem suuremate kruntide moodustamine. (kättesaadav: http://www.vihula.ee/documents/1124940/8341410/Vihula+valla+%C3%9CP+2015++Seletuskiri.pdf/7d5e84a0-5bf3-4cc5-9be5-afc17f3e702b). Samuti on vastustaja viidanud Käsmu küla arengukavale 2009-2015 (kättesaadav: https://www.vihula.ee/documents/1124940/1349998/Kasmu_kula_arengukava_20092015.pdf/d6d66aeb-f026-46eb-804a-ae2329feeb23 ), kus on eesmärgina deklareeritud, et aastaks 2009 ei oleks külas väiksemaid elamukrunte kui 2000 ruutmeetrit. 8(12)
Kaitse-eeskiri ei sätesta Lahemaa rahvuspargis kinnistu jagamisel jagatava kinnistu miinimumsuurust. Kinnistu jagamise lubatavuse otsustamine toimub kaitseala valitseja poolt juhtumipõhiselt kõiki taotlusega ja tegevuskohaga seotud asjaolusid kaaludes. L.Välja alusuuring ja Käsmu küla arengukava ei ole õigusaktid, kuid on lisaks valla üldplaneeringule olnud vastustajale abiks, et selgitada piirkonnas väljakujunenud asustusstruktuuri ja ehitustraditsioone ning põhjendada, miks ajaloolise tuumikala külastruktuur võiks saada kahjustatud, kui kinnistuid täiendavalt jagada.
32.LKS § 14 lg 1 kohaselt ei või kaitsealal ilma kaitseala valitseja nõusolekuta muu hulgas teostada maakorraldustoiminguid, kehtestada detailplaneeringut, anda nõusolekut väikeehitise ehitamiseks, väljastada ehitusluba. Lahemaa rahvuspargi varasema kaitse-eeskirja p-i 11.9. (kehtiva kaitse-eeskirja § 7 p-i 6) kohaselt on rahvuspargi valitseja nõusolekuta rahvuspargis ehitamine keelatud. Tulenevalt LKS § 14 lg 1 p-st 5 ja lg-st 2 ei kooskõlasta kaitstava loodusobjekti valitseja detail- või üldplaneeringu kehtestamise otsust, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Tehes LKS § 14 lg 2 kohase otsuse, on kaitstava loodusobjekti valitsejal kaalutlusruum kaitse eesmärgi saavutamise kahjustamise võimalikkuse hindamisel. Olukorras, kus haldusorgan on jõudnud arusaamisele, et taotletav tegevus võib kaitse-eesmärki ohustada, on haldusorgan LKS § 14 lg 2 sõnastust silmas pidades kohustatud nõusoleku andmisest keelduma. LKS § 14 lg 1 p 5 ja lg 2 ei sea kohtu arvates keeldumise eelduseks kaitse-eesmärgi ilmselget kahjustamist, piisav on kaitse-eesmärgi kahjustamise võimalikkus. Kuivõrd nõusoleku andmisest keeldumine võib riivata omandiõigust, saab keeld olla proportsionaalne vaid juhul, kui kaitseeesmärgi kahjustamise võimalus on tõenäoline, mitte pelgalt hüpoteetiline. Kaebaja omandiõigust on seega kitsendatud seaduse ja kaitse-eeskirja alusel avalikes huvides (looduskaitseline kitsendus).
33.Keskkonnaamet on nõusoleku andmisest keeldumist põhjendanud asjaoluga, et kinnisasja jagamine kaheks elamukrundiks on vastuolus Lahemaa rahvuspargi kultuuripärandi kaitseeesmärkidega Käsmu külas. Kinnistu jagamisel tekiks kaks väikest iseseisvat kinnistut oma õueja hoonestusalaga, mis tihendaks liigselt külastruktuuri ja mõjuks ebasoodsalt Käsmu ajaloolise tuumikala seisundi säilimisele. Vaidlusalune krunt on moodustatud Joosti talu abihoonete baasil, st juba jagatud talumaast. Teistkordsel jagamisel jääks krundi suurus alla 2000 ruutmeetri, mis tihendaks küla ajaloolist tuumikala ega haakuks ajaloolise külastruktuuri (asutusstruktuuri ja maastikuväärtuste) säilitamise eesmärgiga. L.Välja 2010.a alusuuringus on isegi kontaktvööndis (tuumikalaga piirnev vöönd) peetud kinnistu soovitavaks suuruseks mitte vähem kui 1500 ruutmeetrit (lk 34). Sama põhimõtet on järgitud ka varem (nt Lainela kinnistu detailplaneeringus). (09.01.2015 kiri, tl 8) Vastustaja on analüüsinud detailplaneeringuala kontaktvööndisse jäävate kinnistute suurust ning lähtunud otsustamisel muuhulgas asjaolust, et rõhuv enamus kinnistutest on tuumikalal ja kontaktvööndis suuremad kui 2000 m2. Kaebaja seda asjaolu vaidlustanud ei ole. Kohus nõustub vastustajaga, et see määrab ühe olulise asjaoluna, piirkonna asustusrütmi.
9(12)
Vastustaja ei nõustu kaebajaga, et kuna kinnistu jagati 20.saj teisel veerandil, siis on selle ajaloolised väärtused kadunud ja edaspidi võib seda hoonestada arvestamata krundi suuruse või hoonestuse paigutusega. Vastustaja on samas analüüsinud ka 2014.a ekspertarvamust, millele kaebus tugineb ning põhjendanud, miks selles tooduga kõiges nõustuda ei saa. Vastustaja on õigesti märkinud, et ekspertarvamuses tuginetakse eelkõige kinnistu olemusele ja tekkimisele, kuid pööratakse ebapiisavalt tähelepanu Käsmu ajaloolise tuumikala krundistruktuuri analüüsile ega tehta samas konkreetseid ettepanekuid, milline võiks olla sobiv hoonestuse paiknemine. Sealjuures nõustub vastustaja L.Väljaga, et vaidlusaluse kinnistu praegune juhuslik hoonestus ja selle paigutus ei oma iseseisvat väärtust ja on selges vastuolus kinnistu positsiooniga tänases külakontekstis kõige olulisemaks kujunenud kõrvaltänava ääres. Vastustaja on kohtu arvates põhjendatult leidnud, et eraldiseisvana väärtust mitteomava kinnistu jagamine mõjutab ümbritsevat asutusstruktuuri, arvestades kinnistu esinduslikku asukohta, mistõttu tuleb selle jagamisel arvestada, kuidas see mõjutab tuumikala struktuuri. Sealjuures on vastustaja viidanud 09.01.2015 kirjas (lk 4), et kõrvalasuva ala (L.Välja ekspertarvamuses viidatud „võõrkeha“) osas on algatatud detailplaneering ja keskkonnamõju strateegiline hindamine, et eksperdi poolt viidatud miljööd rikkuv „võõrkeha“ sobitada paremini Käsmu külamiljöösse. Sealjuures on kohtu arvates oluline, et L.Välja (2014 ekspertarvamuses) ja vastustaja ei ole eriarvamusel selles, et kinnistule võiks olla lubatav elamu püstitamine. L.Välja on arvamusel, et kinnistu jagamine ja senistest kaasomanikest sõltumatu kasutamine võimaldab korrastada praegu tänava äärde jääva kasutuseta kinnistu osa. Kohus on seisukohal, et ala korrastamiseks ei ole tingimata vajalik kinnistu jagamine, nagu ka kaasomaniku hoonestamise soovi arvestamiseks. Küll ei ole aga kinnistu jagamisel võimalik järgida tuumikala ja kontaktvööndi enamuse kinnistute suurust ning kinnistu teise poole omanik võib kaebajaga võrdset kohtlemist nõudes taotleda ehitusõigust. Kavandatava uushoonestusega ohvitseride elamu (nn võõrkeha) praegust negatiivset mõju, mida on mainitud L.Välja 2014.a ekspertarvamuses, saab mahendada ka kinnistut jagamata, kuigi sellega peaks tegelema juba ohvitseride hoone ala detailplaneering, mille algatamine L.Väljale ilmselt teada ei olnud. Samuti on põhjendatud vastustaja seisukoht, et kaebaja omandiõiguse riive ei ole kuigi intensiivne, kuna sama eesmärgi, kinnistu osa piiritletud kasutamise, saavutab ka kinnistu kasutuskorra sisseseadmise ja kinnistusraamatusse kandmisega. Samas on aga tagatud eesmärk, et kinnistu suurus vastaks kaitse-eesmärgi tagamiseks vajalikule ning seda ei saaks hoonestada ka pärast jagamist nii, et see oleks tajutav kahe eraldi majapidamisena ja tihendaks küla tuumikala. Piirangu intensiivsuse hindamisel tuleb arvestada, et elamumaa kinnistu omamine ei tekita iseenesest subjektiivset õigust saada ehitusõigus, samuti nagu ei saa eeldada, et kaasomandis olevat kinnistut on alati võimalik jagada. Huvide kaalumine on haldusorgani, mitte eksperdi ülesanne. Samas ei saa olla mõistlikku kahtlust, et vastustaja ametnikud omavad kompetentsust ka eriteadmisi nõudvates sisulistes küsimustes. Vastustaja on lähtunud sama eksperdi (L.Välja) koostatud varasemast alusuuringust, mis pidas oluliseks ajalooliselt suurte kinnistute säilitamist küla tuumikalal suuruses, mis tagaks kaitsekorra eesmärkide saavutamise. Vastustaja on leidnud, et uue hoone rajamine Merekooli tänava äärde, mis eksperdi arvates parandaks tänava ruumilist struktuuri, on võimalik kinnistut jagamata, mistõttu on arusaamatu, miks peaks selleks taganema
10(12)
varasemas alusuuringus toodud tuumikalal asuvate kinnistute soovitatavast suuruse nõudest. Kinnistu väidetav mõningane erandlikkus (asumine muuseumi esisel alal) võiks õigustada sellest nõudest taandumist, kui omandiõiguse riive oleks väga ulatuslik, mis antud juhul nii ei ole. Seega on vastustaja toonud välja L.Välja ekspertiisis küsitavused ja ebakohased põhjendused ning jätnud kõrvale eksperdi pädevust ületades antud hinnangud huvide kaalumisele ning nõustunud eksperdiga põhilises – kinnistule uue hoone püstitamise võimalikkuses. Sealjuures on kaebajale korduvalt kinnitatud, et uue hoone asukoha osas ollakse valmis konsulteerima ja koostööd tegema.
34.Kaebaja üks kesksemaid etteheited on seotud asjaoluga, et vaatamata Vihula valla üldplaneeringus sätestatud minimaalsele krundi suurusele (1000 m2), on Keskkonnaamet nõusoleku andmisest keeldumisel lähtunud 2000 m2 nõudest. Asjaolu, et üldplaneeringus on krundi minimaalseks nõutavaks suuruseks 1000 m2, ei tähenda, et planeeringu soovitud kujul kehtestamine oleks lubatav. Tegemist on kaalutlusõigust võimaldava kohaliku omavalitsuse poolt kehtestatud nõudega. Nõudest, kas suuremate kinnistute või ka väiksemate ettenägemisel tuleb arvestada konkreetse planeeritava ala ja selle lähiümbrusega. Nagu kohus eelnevalt leidis, tuleb Käsmu küla puhul lähtuda lisaks üldplaneeringule ka teistest õigusaktidest ning üldplaneeringuga ei saa muuta looduskaitseseaduses ning kaitse-eeskirjas sätestatut. Samas üldplaneering muudes punktides toetab kaitse eesmärkide järgimist, pidades oluliseks asutusstruktuuri järgimist. Eeltoodu tõttu on põhjendamatu ka kaebaja väide seoses kohaliku omavalitsuse enesekorraldusõiguse piiramisega. Kitsendused tegevusteks kaitsealal (mh kooskõlastamise vajadus) tulenevad seadusest (looduskaitseseadusest), mitte Keskkonnaameti tegevusest.
35.Kaebaja on põhjendamatult väitnud justkui ei kuuluks tema kinnistu Käsmu küla ajaloolise tuumikala hulka, kuna ajalooline Joosti talu kinnistu ei ole säilinud. Tegemist on ilmselgelt põhjendamatu väitega, kuna need asjaolud ei ole üksteisega seotud. Joosti talu kinnistu mittesäilimine endisaegsetes piirides ei muuda Neeme tee 46 kinnistut küla tuumikalasse (territoriaalselt määratletav ala) mittekuuluvaks (vt ala kaart ja selgitus, L.Välja alusuuring lk 2829). Neeme tee 46 kinnistu oli osa Joosti talu maast. Nagu kaebaja ise märgib, loetakse L.Välja 2010.aasta alusuuringu kohaselt tuumikalasse enne II MS hoonestatud kinnistud. Kaebaja ei väida, et Joosti talu kinnistu oli enne märgitud aega hoonestamata. Ka endisaegse kinnistu tükeldamise järel on kinnistu jagatud osad jäänud sama koha peale ehk küla tuumikalasse.
36.Kohus leiab, et keeldumine kui menetlustoiming on piisavalt ja korduvalt põhjendatud. Vastustaja ei ole põhjendanud menetlustoimingut abstraktse kaitsevajadusega, vaid on tuvastanud lisaks muudele olulistele asjaoludele (kontaktvööndi analüüs jm) konkreetse kinnistuga seotud asjaolud. Samuti kaalunud kaebaja huve ning kohtul puudub alus pidada kaalutlusi ilmselgelt ebakohasteks. Keskkonnaameti kirjadest nähtub selgelt, millistele asjaoludele tuginedes on leitud, et soovitud detailplaneeringu kehtestamine võib kaasa tuua kaitse-eesmärgi kahjustamise, kuna väiksemate kui 2000 m2 kruntide jätkuv moodustamine ajaloolisse külatuumikusse muudaks Käsmu tuumikala struktuuri jäädavalt. Kaebaja omandiõiguse riivet ei saa pidada ülemääraseks. Kuigi kaebajal ei ole võimalik saavutada kinnistu jagamist, on Keskkonnaamet pidanud võimalikuks kaebaja kinnistule uue elumaja ehitamist. Kuivõrd tegemist on Lahemaa rahvuspargi piiranguvööndiga ning kaebaja kinnisasi asub Käsmu küla ajaloolises tuumikalas, ei saa eeldada, et kinnistu jagamise tingimused oleksid 11(12)
samasugused nagu piiranguteta alal. Keskkonnaamet on põhjaliku kaalumise tulemusena leidnud, et kaitse-eesmärkide kahjustamise ärahoidmiseks on kinnistu jagamise mittelubamine õigustatud. Kohus nõustub Keskkonnaametiga.
37.Keskkonnaameti keeldumine detailplaneeringu kehtestamiseks nõusoleku andmisest 21.10.2014 kirjaga nr V 6-5/14/20479-2 ja keeldumise muutmata jätmine 09.01.2015 kirjaga nr V 6-5/14/20479-6 oli õiguspärane. Seega jääb kaebus rahuldamata. Menetluskulud
38.HKMS § 108 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Selle sätte alusel jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja menetluskulude väljamõistmiseks taotlust ei esitanud.