Lemminkäinen Eesti AS kaebus keskkonnaministri 19.08.2015 määruse nr 50 „Aasnelgi ja kuninga-kuuskjala Loo püsielupaiga moodustamine ja kaitse-eeskiri“ tühistamiseks.
Menetlusosalised
Kaebaja – Lemminkäinen Eesti AS, esindajad vandeadvokaat Allar Jõks, advokaat Kadri Härginen Vastustaja – Keskkonnaminister (Keskonnaministeeriumi kaudu), volitatud esindajad Käthlin Raudla, Madli Linder, Kadri Alasi, Kaur Kõue
Asja läbivaatamise vorm
Istungil, Tallinnas 01.02.2017
Resolutsioon
1.Jätta rahuldamata vastustaja taotlus kaebuse läbi vaatamata jätmiseks.
2.Jätta kaebus rahuldamata.
3.Jätta menetluskulud menetlusosaliste enda kanda. Kohtuotsuse peale on õigus esitada hiljemalt 17.03.2017 apellatsioonkaebus Tallinna Ringkonnakohtule. Kui apellant ei ole apellatsioonkaebuses märkinud, et soovib asja arutamist kohtuistungil, eeldatakse, et ta on nõus kirjaliku menetlusega. Vastuapellatsiooni võib esitada 14 päeva jooksul apellatsioonkaebuse kättetoimetamisest arvates vastuapellatsioonkaebuse esitajale või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva.
1.2003.aastal esitas AS Talter (alates 01.01.2010 Lämminkäinen Eesti AS) Keskkonnaministeeriumile taotluse riigimaal ehituslubjakivi kaevandamiseks, asukohaga
Harjumaal, Jõelähtme vallas, Väo lubjakivimaardlas, Loo lubjakivikarjääris. Seoses eelviidatud taotluse alusel algatatud keskkonnamõju hindamise programmi aegumisega 2005. aastal esitas kaebaja uue kaevandamisloa taotluse 11.04.2007, mis võeti menetlusse ning mille alusel algatati keskkonnamõjude hindamine 23.08.2007.
2.22.07.2010 esitas Jõelähtme Vallavalitsus Keskkonnaministeeriumile ettepaneku võtta kaitse alla muu hulgas kaevandamisloa taotlusega hõlmatud maa-ala, kuna alal paiknevad kaitstavad liigid ning väärtuslike koosluste elupaigatüübid. 23.08.2010 edastas Keskkonnaministeerium Jõelähtme Vallavalitsuse taotluse Keskkonnaametile looduskaitseseaduses (edaspidi LKS) § 8 sätestatud menetlustoimingute läbiviimiseks. 01.06.2010 peatas Keskkonnaministeerium kaevandamisloa taotluse menetluse. 19.02.2014 käskkirjaga nr 152 „Kaitsealuste taimeliikide (aasnelgi ja kuninga-kuuskjala) Loo püsielupaiga moodustamise ja kaitse-eeskirja menetluse algatamine“ algatas Keskkonnaministeerium kaitseala moodustamise menetluse. Keskkonnaministri 19.08.2015 määrusega nr 50 „Aasnelgi ja kuninga-kuuskjala Loo püsielupaiga moodustamine ja kaitse-eeskiri“ (edaspidi määrus) kehtestati Loo püsielupaik, mis jääb muuhulgas kaevandamisloa taotlusega hõlmatud maa-alale. Püsielupaiga määruse kohaselt võetakse kaitse alla II kaitsekategooria liikide (aasnelk ning kuninga-kuuskjalg) esinduslikud populatsioonid ja kasvukohad.
3.Tallinna Halduskohtule esitati 18.09.2015 Lämminkäinen Eesti AS poolt kaebus määruse tühistamise nõudes, mille kohus võttis menetlusse 07.10.2015. 29.11.2016 määrusega jättis kohus rahuldamata vastustaja taotluse jätta kaebus määrusega läbi vaatamata.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD
Kaebaja seisukohad:
4.Kaebaja palub kaevatava määruse tühistada ja jätta menetluskulud vastustaja kanda. Kaebaja vaidlustab kogu määrust, kuivõrd potentsiaalne mäeeraldis moodustab enamuse püsielupaiga alast.
5.Kaebaja esitas 2003.a vastustajale maavara kaevandamisloa taotluse ehituslubjakivi kaevandamiseks Harjumaal, Jõelähtme vallas, Väo lubjakivimaardlas, Loo lubjakivikarjääris. Pärast 8 aastat kestnud haldusmenetlust peatas vastustaja 01.06.2011 käskkirjaga kaevandamisloa menetluse seoses aasnelgi ja kuninga-kuuskjala Loo püsielupaiga moodustamise menetlusega. 20.01.2015 kirjaga teavitas vastustaja taas menetluse peatamise pikenemisest. Seega on kaebaja 4 aastat oodanud kaevandamisloa taotluse menetluse jätkumist. Püsielupaik on moodustatud Loo piirkonnas kokku 99,9 ha suurusel alal, mis olulises osas kattub aladega, millele kaebaja taotles kaevanduslubade väljaandmist.
6.Määruse § 5 lg 1 kohaselt kuulub maa-ala sihtkaitsevööndisse. Seega on püsielupaigas keelatud nii majandustegevus kui ka loodusvarade kasutamine (LKS § 30 lg 2 p-d 1 ja 2). Määruse § 5 lg 3 keelab täiendavalt püsielupaigas sõidukiga sõitmise väljaspool teid (va loetletud avalikust huvist lähtuvad erandid). Järelikult välistab püsielupaiga määrus ehituslubjakivi kaevandamise, mis mõjutab negatiivselt kaebaja ärihuvisid. 19.02.2016 menetlusdokumendis täpsustas kaebaja, et tema kaebeõigus tugineb sellele, et kaebaja oli püsielupaiga määruse vastuvõtmisele eelnenud haldusmenetluse osaline ning menetlusosalisena on tal õigus õiguspärasele haldusmenetlusele. Juhul, kui püsielupaiga
moodustamise määrus on õigusvastane ja kaebaja seda vaidlustada ei saaks, ei oleks kaebajal ühelgi juhul võimalik kaevandamisloa menetluses jõuda enda jaoks positiivse tulemuseni. Olukorras, kus määrus mõjutab kaevandamisloa taotluse menetlust, peab olema kaebajal võimalus määruse kohtulikuks kontrolliks (PS § 15). Tõlgendus, mille puhul saaks õiguste kitsendamise eeldust loovat määrust vaidlustada alles kaevandamisloast keeldumisel oleks vastuolus Riigikohtu lahendiga asjas nr 3-3-1-27-09 ning ei oleks eesmärgipärane ega efektiivne. Kaebus ei ole esitatud puutumuse alusel. Kaebaja ärihuvid kuuluvad ettevõtlusvabaduse kaitsealasse, mitte omandiõiguse kaitsealasse. Looduskeskkonna kaitse ei ole põhiseadusliku väärtusena absoluutne.
7.Vastustaja on püsielupaiga määruse põhjendamisel eksinud kaalutlusõiguse reeglite vastu. Nii aasnelk kui ka kuninga-kuuskjalg on II kaitsekategooria liigid, mida tuleb kaitsta vähemalt 50% ulatuses lähtuvalt populatsioonide esinduslikkusest. Seega on LKS eesmärgiks kaitsta II kaitsekategooria liike, mis on esinduslikud, mitte aga iga üksiku kaitsekategooriasse kuuluva taime kaitse. Vastustaja on loonud püsielupaiga, milles määruse aluseks olevates eksperthinnangutes esinduslikke kasvukohti ei tuvastatud (va üks aasnelgi kasvukoht). Seega on vastustaja loonud väga range kaitserežiimiga püsielupaiga, hinnates ebaõigesti püsielupaiga moodustamise aluseks olevaid asjaolusid. Kuninga-kuuskjalg oli juba enne Loo püsielupaiga moodustamist sisuliselt täies ulatuses kaitstud, mistõttu puudus kriitiline vajadus püsielupaiga loomiseks kuninga-kuuskjala kasvukohtade kaitseks. Enne Loo püsielupaiga moodustamist olid kaitseta üksnes 6 Eestis registreeritud kuninga-kuuskjala kasvukohta 33-st. Vastustaja ei ole põhjendanud, miks vajab kuninga-kuuskjalg II kategooria liigina sisuliselt 100%-list kaitset, samas kui looduskaitse seadus sellises ulatuses kaitset taimele ette ei näe.
8.Kui vastustaja soovib sisuliselt juba täielikult kaitse all olevat II kaitsekategooria liiki veel suuremas ulatuses kaitsta, on vastustajal kõrgendatud põhjendamiskohustus. II kaitsekategooria liikide seaduses sätestatud miinimumist suuremas ulatuses kaitsmisel on vastustajal kohustus arvestada suuremas ulatuses piirangutest puudutatud isikute õigusi. Taime suuremas ulatuses kaitsmise vastu peab eksisteerima eriline avalik huvi, mis kaalub üles nii puudutatud isikute õiguste riive kui ka piirangute negatiivse mõju teistele avalikele huvidele. Vastustaja selliseid huve kaalunud ei ole.
9.Ka aasnelgi kasvukohad olid enne Loo püsielupaiga moodustamist piisavas ulatuses kaitstud. 154-st aasnelgi kasvukohast asub Loo püsielupaigas üksnes 11. Seega on ebaõiged vastustaja kaalutlused, mis põhjendavad aasnelgi püsielupaigaga kaitsmist 61 hektari kaitsealasse määramise vajadusega, jättes arvestamata, et aasnelgi kasvukohtade arvust moodustavad Loo püsielupaigas kasvavad aasnelgid üksnes 5,8%. Vastustaja ei ole ka ühelgi viisil põhjendanud, miks just Loo piirkond on esinduslikum kui teised aasnelgi kasvukohad.
10.Püsielupaiga moodustamise eesmärgiks on algusest peale olnud soov välistada alal kaevandustegevus. Ka T. Kulli eksperthinnang on püsielupaiga kaitse-eesmärgi sõnastanud lähtuvalt ala ohustavatest teguritest, mitte selle esinduslikkusest. See on viinud ebaõige kaitserežiimi valikuni, mis liigikaitselistest nõuetest lähtudes ei ole kogu alal põhjendatud.
11.Vastustaja ei ole kaevandamise aluseks olevat majanduslikku avalikku huvi ühelgi viisil kaalunud. Ka kaebaja huvid, sh püsielupaiga asukoht riiklikult tähtsal maardlal, on jäetud kaalumata. Riigikohus on asunud seisukohale, et looduskaitselised huvid ei ole iseseisev ülekaalukas huvi, mis peaks tegema võimatuks maa kasutamise teise isiku poolt. Järelikult ei saa üksnes nendel kaalutlustel moodustada ka püsielupaika. Vastustaja on kaalunud üksnes meetmete soodsat mõju taimedele, kuid ei ole sealjuures võtnud arvesse, et ka kaevandamine on avalikes huvides. Kaevandamine panustab Eesti majandusse,
tagades vajaliku ehitusmaterjali ilma, et seda peaks importima, samas võimaldades seda eksportida ning tuues tulu nii töökohtade kui ka riigile tasutavate maksude näol.
12.Kaebaja kaevandamisloa taotluse esitamise ajal oli ala määratud aktiivse tarbevaruga maardlaks. Ehituslubjakivi varustuskindluse puhul ei ole võimalik lähtuda üksnes lubjakivikarjääride olemasolust mäeeraldise lähipiirkonnas. Ehitusmaavarade kasutamise riikliku arengukava 2011-2020 eesmärgiks on ehitusmaavarade varustuskindluse tagamine kogu riigis ning seda pikas perspektiivis.
13.Vastustaja on püsielupaiga moodustanud peamise eesmärgiga välistada alal kaevandustegevus, mis eeldatavalt hävitab kaitsealuseid liike. Samas on vastustaja lubanud püsielupaigas teatud liiki hoonete ning kergliiklustee ning tehnorajatiste ehitamist. Selline tegevus hävitab võrdväärselt kaevandamisele kaitsealuseid liike. Avalik huvi kergliiklustee kasutamise vastu ei ole suurem kui majanduslik avalik huvi kaevandamise positiivsete tagajärgede suhtes.
14.Avaliku huvi puudumist püsielupaiga moodustamise vastu kinnitab ka püsielupaiga moodustamise menetluse pikkus.
15.Püsielupaiga piirid ja suurus ei ole põhjendatud, sest ala ei ole kogu ulatuses esinduslik. Vaid üks kümnest T. Kulli eksperthinnanguga määratletud aladest (nr 3) on kõrge looduskaitselise väärtusega loopealne ja tegemist on esindusliku aasnelgi kasvukohaga. Eksperthinnangu kohaselt ei asu alal ühtegi esinduslikku kuninga-kuuskjala populatsiooni. Täidetud ei ole ka teised LKS § 7 nimetatud kaitseala moodustamise eeldused.
16.Maavarade kaevandamine on investeerimismahukas valdkond, kus muudatused peavad olema võimalikult pikalt ette nähtavad (Riigikohtu lahend asjas nr 3-4-1-27-13, p 73). Olukorras, kus kaebaja keskkonnamõju hinnangut ei ole tagasi lükatud ja kaevandamisloa menetlus on kestnud pikka aega, ootamatult luuakse kaitseala moodustamisega kaevandamisloa andmiseks takistus, on käsitletav sõnamurdliku käitumisena.
17.Keskkonnaministri püsielupaiga määrus on üldkorraldus HMS § 51 lg 2 tähenduses. Kaebuses eelnevalt kajastatud asjaoludest nähtub, et kaebaja on tänaseks ca 12 aastat olnud huvitatud Loo piirkonnas ehituslubjakivi kaevandamisest, esitades selleks ka kaevandusloa taotlusi. Vastustaja peatas püsielupaiga moodustamise tõttu kaevandamisloa taotluse menetluse, mida ei ole käesoleva ajani jätkatud. Vastustaja kaasas kaebaja kaevandamisloa menetluse tõttu püsielupaiga määruse menetlusse huvitatud isikuna. Kaebeõigust HKMS § 44 lg 1 alusel ei saa välistada asjaolu, et kaebaja ei ole nende kinnisasjade omanik, mille suhtes kaebaja on riigilt kaevandamisluba taotlenud. Kaebaja huvides on see, et püsielupaik oleks moodustatud asjakohases suuruses ning tegelike looduskaitseliste vajaduste kaitseks, mitte üksnes kaevandamise vältimiseks kogu maa-alal.
18.Kaebaja hinnangul oleks püsielupaiga loomine võimalik ka vähendatud mahus, mis võtaks tasakaalustatumalt arvesse nii avalikust huvist lähtuvat looduskaitselist kui ka majanduslikku huvi. Kaebaja on taotlenud kaevandamisluba kahele nö teineteisest eraldatud alale, millest üks on osaliselt võetud kaitse alla just aasnelgi kaitseks. Näiteks oleks võimalik aasnelgi ümberasustamine, et võimaldada nö kaevandusala vasakpoolses osas kaevandamist mahus, mis jätkuvalt tagaks kaitsealuste liikide hea seisundi ülejäänud kaitsealal. Vastustaja seisukohad:
19.Vastustaja palub jätta kaebuse rahuldamata.
Kohtusse saab pöörduda oma õiguse kaitseks. Keskkonnakaitse küsimustes on kaebeõiguse sisustamisel eriseaduseks keskkonnaseadustiku üldosa seadus (KeÜS). Selle seaduse § 30 lg 1 sätestab, et isik, kelle õigust on rikutud, sealhulgas õigust tervise- ja heaoluvajadustele vastavale keskkonnale, võib esitada kaebuse halduskohtusse halduskohtumenetluse seadustikus sätestatud korras. Ka KeÜS ei näe seega ette isiku õigust saada kohtulikku kaitset pelgalt puutumuse alusel, vaid eeldab õiguse rikkumist sarnaselt halduskohtumenetluse seadustiku sätetega. Maapõueseadus, mis reguleerib kaevandamisloa mitteandmist looduskaitseliste piirangute tõttu ei kaitse kaebaja ettevõtluse edendamist. Vaidlustatud kaitse-eeskiri puudutab kaebajat samamoodi nagu mistahes teist kaevandamise valdkonnas tegutsevat isikut ega puuduta kaebaja kaitstavaid õigusi. Kaebajal on puutumus, kuid puudub kaitstav subjektiivne õigus. Kaebaja ei ole maaomanik ning kaevandamisloa taotlemine ei tekita subjektiivset õigust luba saada.
20.Püsielupaik ei ole moodustatud mitte kaevandamise vältimise eesmärgil, vaid aasnelgi ja kuninga-kuuskjala kaitseks. Antud juhul on keelatud ka maavarade kasutamine, kuivõrd selle tegevuse käigus eemaldatakse ja rikutakse pinnas ning muudetakse veerežiimi, mis tähendab, et hävivad nii kaitse-eesmärgiks seatud liikide isendid kui nende kasvukohad.
21.Antud juhul ühe keskkonna elemendi (maavara) kasutamine kahjustab (hävitab) teist keskkonna elementi (kaitsealused taimed) ning muudab koosluse senist toimimist (eelkõige veerežiimi muutumise kaudu), seega ei saa kaalutlusotsuse tegemisel lähtuda üksnes majanduslikust väärtusest. Seda enam, et püsielupaiga moodustamisega lubjakivi seisund ei muutu, see säilib sellisena nagu see on, seega ei mõjuta püsielupaiga moodustamine mitte kuidagi lubjakivi eksisteerimisväärtust.
22.LKS § 55 lg 7 eesmärgiks iga üksiku I ja II kaitsekategooriasse kuuluva taime kaitse. Lisaks sellele tuleb vastavalt LKS § 48 lg-le 2 võtta II kaitsekategooria taimeliikide isendite esinduslikud kasvukohad (vähemalt 50% neist) kaitse alla püsielupaikade, hoiualade või kaitsealadena. Kaebaja leiab meelevaldselt, et vastustaja on loonud püsielupaiga, milles määruse aluseks olevates eksperthinnangutes esinduslikke kasvukohti ei tuvastatud (v.a üks aasnelgi kasvukoht). Eksperthinnangutes on peetud mõlema liigi populatsiooni esinduslikuks ja loetud kaitseala moodustamise ettepanek uuritaval alal põhjendatuks. Ala esinduslikkust kinnitavad ka värskemad väliandmed (2014 ja 2015.aastal Keskkonnaameti ja ekspertide Thea Kull, Olev Abner teostatud välitööd). Leiti, et Loo püsielupaiga ala ning kuninga-kuuskjala ja aasnelgi populatsioonid on säilinud väga esinduslikuna. Seejuures tuleb tähelepanu juhtida, et servaaladel, kust kaitsealuseid taimi ei leitud, püsielupaiga ulatust 2014. aasta välitööde tulemusena vähendati. Seega on tegemist väga esindusliku kasvualaga, milline on tõendatud eksperthinnangu ja korduvvaatlustega ning kaebaja muud väited on pahatahtlikud ja kohut eksitavad.
23.Seletuskirja lk 3 järgi ei taga piiranguvööndi kaitserežiim kuninga-kuuskjala kaitset. Lisaks maavarade kaevandmisega kaasneva otsese taimede hävimisohuga on kuninga-kuuskjalg tundlik ka veerežiimi muutustele, mida piiranguvööndis ei saa piisavalt reguleerida. Piiranguvööndi kaitsekord ei võimaldaks seada tingimusi olemasolevate maaparandussüsteemide hoiutöödeks ega veerežiimi taastamiseks. Nende tööde vajalikkuse ja teostamise viisi üle peab püsielupaiga valitseja saama otsustada tulenevalt ja kooskõlas LKS § 14 lõikega 2, et välistada nende tegevuste kahjulik mõju eelkõige kuninga-kuuskjala kasvukohtadele, mis on veerežiimi muutuste (kuivenduse) suhtes tundlikud ning teisalt võivad vajada ka hoopis veerežiimi taastamist. Liikide soodsat seisundit (LKS § 3 mõistes) tagav kaitse eeldab, et koos isendikaitsega (sisuliselt punktobjektide ehk isendite või populatsioonide kaitse LKS § 55 tähenduses) rakendatakse piisaval määral ka elupaikade ja kasvukohtade kaitset (hoiualade, kaitsealade või püsielupaikade moodustamise kaudu vastavalt LKS §-le 48).
Elupaiga või kasvukoha hävimine või selle seisundi halvenemine tähendab ka isendi/populatsiooni seisundi halvenemist või hävimist. Ka seletuskiri selgitab (lk 3), et pindalaliselt oli eelnõu koostamise hetkel piisava kaitsega ainult 36% kuninga-kuuskjala leiukohtadest. Seega jäi nii püsielupaiga moodustamise eelnõu aegne kui praegune kaitsestaatus alla LKS § 48 lõikes 2 sätestatud taseme.
24.Piisav kaitstus sõltub konkreetsest režiimist/piirangutest, mis lähtuvad liigi bioloogiast ja nõudlustest ning mis tagavad konkreetsel juhul püsielupaigas kasvava aasnelgi ja kuningakuuskjala ning nende kasvukohtade soodsa seisundi. LKS § 48 lg 2 eesmärgiks on tegelikkuses tagada kaitstavate liikide säilimist.
25.Kuivõrd nii kuninga-kuuskjala kaitsekategooria muutmise kui ka püsielupaiga kaitse alla võtmise seletuskirjas olevad andmed on praeguseks vananenud, annab vastustaja ülevaate kuninga-kuuskjala leiukohtadest ja nende kaitstusest tänase seisuga. Võrreldes püsielupaiga kaitse alla võtmise seletuskirjas esitatud andmetega on praeguseks keskkonnaregistrisse nii lisatud kui kustutatud kirjeid. Leiukohtade hulga muutumine on tingitud liigi süstemaatilisest üle-eestilisest otsimisest ja selle tulemusena tehtud keskkonnaregistri korrastamisest viimastel aastatel. Pindalalisi kirjeid on seisuga 02.11.2015 keskkonnaregistris 89. Praeguste teadaolevate andmete järgi võib öelda, et kaitstud on vaid 47% pindalalistest leiukohtadest (sihtkaitsevööndites ja reservaatides on 398 ha kokku 847 ha-st), sest hoiuala ega piiranguvööndi režiim ei taga seletuskirjas kirjeldatud põhjustel kuninga-kuuskjala kaitset. Seejuures on siinses arvestuses juba sisse arvestatud Loo püsielupaiga leiukoht. Kui Loo püsielupaiga leiukoht (1,69 ha) maha arvata, on piisavalt range režiimiga vööndites kuningakuuskjala kasvukohti ja tema kaitstus veelgi väiksem.
26.LKS § 48 lg 2 räägib just elupaikadest ja kasvukohtadest, mis on oma olemuselt pindalalised mõisted. Kasvukoht on pindalaline mõiste, mitte punktkoht, kus üks isend kasvab. Taime kasvukoht on ala, kus ta kasvab, kus on kasvuks sobivad tingimused ning kuhu ta võib ka potentsiaalselt levida. Seega on ekslik kaebaja väide, et LKS kohaselt tuleb kaitsta taimi punktobjektidena. Liigi jätkusuutlik kaitse eeldab tema kasvukoha/elupaiga kaitset, mitte üksikisendite kaitset. Lisaks võivad kasvukoha piires isendid erinevatel aastatel paikneda erinevates kohtades. Kasvukoha piires keskkonnatingimuste muutmine või mõjutamine, nt veerežiimi rikkumine, mõjutab kogu kasvukohta.
27.Vastustaja juhib tähelepanu, et kaebaja on määruse nr 50 seletuskirjast pahatahtlikult esile toonud vaid punktkirjete osakaalu, arvestamata seejuures asjaolu, et piiranguvööndis ega hoiualadel ei ole kuninga-kuuskjala kaitse tagatud. Seletuskirjas on selgitatud, et arvestades asjaolu, et piisav kaitse on eeldatavalt tagatud siiski vaid sihtkaitsevööndi (ja mööndusena kavandatava sihtkaitsevööndi) režiimiga aladel (hoiualadel ja piiranguvööndi režiimiga aladel ei saa välistada loodusvarade kasutamist, mis on otseseks ohuks aasnelgi ja kuninga-kuuskjala populatsioonidele nende kasvukohtade hävimise kaudu), siis võib kaitstuks lugeda 34-leiukohas olevad kasvukohad ehk 34%. Pindalaliselt kaardistatud kasvukohtadest on vastavalt piisava kaitsega 36% (211 ha) ja täiesti kaitseta 6% (38 ha) leiukohtadest. Püsielupaiku kuningakuuskjalale vaidlustatud määruse kehtestamiseni loodud pole. Seega jäi nii püsielupaiga moodustamise aegne kui ka praegune kaitsestaatus alla LKS § 48 lõikes 2 sätestatud taseme. Samuti ei saa kaitstuse taseme üle otsustamisel lähtuda üksnes registrikannete arvust, kuna need on väga erineva kaaluga. Üks kanne võib olla üksik juhuleid ebatüüpilises ja seega mitteperspektiivikas kohas ja samas võib üks kanne olla suure pindalaga väga esinduslik kasvukoht. Kuninga-kuuskjala populatsioonide hulk Eestis on näiliselt suur, aga paraku on isendite arv nendes enamasti väga väike, jäädes sageli alla 10 generatiivse isendi. Kokku on asurkonna
suurus Eestis hinnanguliselt 500 isendit. Loo püsielupaiga idaosa liigirikkas madalsoos olev kuninga-kuuskjala leiukoht on Eesti suuruselt teine populatsioon ligikaudu 100 isendiga.
28.Taime kasvukoht on ala, kus on sobivad tingimused ja kuhu ta võib ka potentsiaalsest levida. Seega on ekslik kaebaja väide, et LKS kohaselt tuleb kaitsta taimi punktobjektidena.
29.Eesti Looduse Infosüsteemi (EELIS) on lisatud nii Loo püsielupaiga alale kaks aasnelgi kirjet ehk kokku 5,54 ha, kui täiendatud mujal Eestis olevate populatsioonide osas. Lõigates Loo püsielupaigas ja selle ümbruses olevaid aasnelgi areaale püsielupaiga piiridega, on täpselt püsielupaiga piires aasnelgi areaalidega kaetud 51,43 ha ehk üle 51% kogu püsielupaiga pindalast. Lisaks jäävad registrisse kantud areaalide vahele kasvukohad, kuhu aasnelk võib levida ning väljapoole püsielupaika osa aasnelgi populatsioonist, mis on kaitstavalt alalt välja jäetud selle vähese esinduslikkuse tõttu. Seega on Loo püsielupaik väga esinduslik ala, kus on kümned tuhanded aasnelgi isendid ja umbes 100 kuninga-kuuskjala taime (pindalaline areaal 1,69 ha ehk 1,7% püsielupaiga pindalast). Looduskaitses on põhimõte, et uute alade leidmisel hinnatakse kaitstuse vajadus ümber. Ehk kui leitakse uus väga esinduslik ala, siis ei jäeta seda kaitse alla võtmata üksnes põhjusel, et seda liiki juba leidub kaitstavatel aladel. Kaitse alla võtmisel lähtutakse konkreetse ala esinduslikkusest ja võimalusel vaadatakse ümber nn vähem esinduslike alade kaitse (näiteks aasnelgi kasvukoha degradeerumise tõttu osaline Maarjamäe püsielupaiga kaitse alt välja arvamine, keskkonnaministri 27.03.2015 määrus nr 22). Liigikaitse on kõige tulemuslikum suurte sobivate elupaikade kaitse kaudu. Isendikaitse on täiendav meede.
30.Ekslik on kaebaja väide nagu moodustaks Loo piirkonna registrikanded 5,8% aasnelgi kasvukohtadest Eestis. Loo püsielupaiga alal paikneb enam kui 12% kogu Eesti aasnelgi pindalaliselt kaardistatud kasvukohtadest, s.o 51,43 ha. Kogu Eestis on registreeritud 161 aasnelgi leiukohta pindalaga kokku 416,64 ha. Viimasest osa jääb ka Loo püsielupaiga ümbrusesse ning pole püsielupaika haaratud, kuna sellesse arvati vaid kõige esinduslikum osa populatsioonist. Seletuskirja kohaselt oli püsielupaiga moodustamise eelnõu koostamise ajal piisava kaitsega (ilma Loo püsielupaigata, kuid koos 2006. aastal mh aasnelgi kaitseks loodud Maarjamäe klindi püsielupaigaga) 42% pindalalistest aasnelgi kirjetest. Kui arvestada, et tänaseks on kaitse alt välja arvatud suur osa Maarjamäe klindi püsielupaigast ja käesoleval aastal on täiendavate inventuuride põhjal registrisse kantud veel mitmeid aasnelgi kasvukohti, siis oleks Loo püsielupaigata kaitse all selgelt vähem kui 50% aasnelgi kasvukohtadest.
31.Eksperthinnang kaitseala loodusväärtuste jaotises märgib, et loodava kaitseala põhiväärtuseks on väga esinduslik aasnelgi populatsioon (kümned tuhanded isendid) ja kuningakuuskjala kuni 100 isendist koosnev populatsioon. Ka seletuskirja lk 2 viimane lõik ütleb, et Loo püsielupaik on väga esinduslik ala, kus on kümned tuhanded aasnelgi isendid ja kuni 100 kuninga kuuskjala taime. Kaebajat on võib-olla eksitanud eksperthinnangus kasutatud väljend, et mõni püsielupaiga piirkond on väiksema looduskaitselise väärtusega. On loomulik, et ühe suure esindusliku ala sees on paiku, mis on kas rohkem või vähem konkreetsele liigile sobivad. Sobivus võib sõltuda ja muutuda tulenevalt nii looduslikest protsessidest (nt mikroklimaatilised või –reljeefi muutused) või ka inimtegevusest (nii selle intensiivistumisest kui selle lakkamisest). Kui püsielupaiga ala hakatakse uuesti hooldama, siis kohtades, kus inimtegevuse soikumise tõttu on alanud kulustumine ja kinnikasvamine, hakkab koosluste väärtus taas tõusma, kuna potentsiaal on suur.
32.Vastustaja selgitab, et kaitse alla võtmise ettepaneku laekumisel hinnatakse selle konkreetse koha esinduslikkust võrreldes olemasoleva infoga ehk igakordselt ei tehta üleriigilist võrdlust veel esinduslikuma koha leidmiseks ja see ei ole ka LKS eesmärk. Eesmärgiks on antud juhul
ohustatud taimeliikide populatsioonide ja nende kasvuala ning seeläbi liikide soodsa seisundi säilimine. Vastavalt seletuskirja lk 12 on kaitstava ala loomisel Loo piirkonda tugev positiivne mõju sealsele elukeskkonnale ja püsielupaiga moodustamisele on väga suur toetus ka kohalike elanike hulgas. See tõstab oluliselt nende elukeskkonna väärtust, kuna ümbruskond on aktiivse tööstustegevusega ja nn rohelisi oaase on väga väheks jäänud. Loo püsielupaiga moodustamisel on kaalutud teiste aasnelgi kasvukohtade kaitse alla võtmist ja sellega kaasnevat võimalikku riivet. Nii näiteks on Tartumaal enamus kasvukohti elamumaal, kus riive on sedavõrd suurem. Loo püsielupaiga alal on riivatud üksnes ühe äriühingu seadusega kaitsmata lootus, samas kui püsielupaiga moodustamisele sinna on väga suur kohalike elanike toetus.
33.Kaevandamine on väga kaudne avalik huvi. Eesmärgipüstitus lähtub säästva arengu seadusest (SäAS), mille § 2 kohaselt looduskeskkonna ja loodusvarade säästliku kasutamise eesmärgiks on tagada inimesi rahuldav elukeskkond ja majanduse arenguks vajalikud ressursid looduskeskkonda oluliselt kahjustamata ning looduslikku mitmekesisust säilitades. Ehk otsene avalik huvi on antud juhul püsielupaiga moodustamine. Seletuskiri lk 11-12 sedastab sõnaselgelt, et lubjakivi varustuskindlus on piisavalt tagatud, kuid kaitstavate liikide kasvukohana on antud koht esinduslik ning avaliku huvina on kaitsmise seisukohalt kaalukam loodusväärtuste kaitse. Vastustaja leiab, et seega oli kogutud püsielupaiga moodustamisel ka selles küsimuses kaalutlusotsuse tegemiseks piisavalt informatsiooni.
34.Ehitusmaavarade puhul on riiklikud huvid määratletud arengukavas. Seletuskirjas (lk 11) on analüüs maavara varustuskindlusest taotletava mäeeraldise potentsiaalses teeninduspiirkonnas. Selle kohaselt on varustuskindlus taotletava Loo ja Loo II lubjakivikarjääri 50 km raadiusega teeninduspiirkonnas 2014. a lõppseisuga ehituslubjakivil 22 aastat ja kõrgemargilisel ehituslubjakivil 11 aastat.
35.Antud juhul on kohalik omavalitsus toetanud kaitseala moodustamist (nii on Jõelähtme Vallavalitsus esitanud 22.07.2010 kirjaga nr 19-19/2265 Keskkonnaministeeriumile loodusobjekti kaitse alla võtmise ettepaneku ja 28.09.2010 kirjaga nr 19-19/2988 ettepaneku täienduse, lisaks toetavad meediakajastused). Kaevandamistegevust ei loeta looduskeskkonda minimaalselt häirivaks mõistlikuks majandustegevuseks.
36.Püsielupaik on loodud ulatuses, mis on vajalik kaitsealuste taimede kaitseks. Kaitsealuste liikide, eriti II kategooria liikide ümberasustamine on äärmuslik abinõu, mida kasutatakse üksnes mitteesinduslikes leiukohtades, kui on tegemist üksikisendi, juhuleiuga vms, kui alal tervikuna pole looduskaitselist potentsiaali (sh püsielupaigast välja jäetud alal). Loo ala on üks Eesti esinduslikemaid. Samas ei ole ka kaitse alt välja jäävate aasnelgi isendite hävitamine LKS isendikaitse regulatsioonist lähtuvalt lubatud. Isendikaitse on omanikule sama koormav, aga hüvitusmeetmeid on vähem (nt ei ole võimalik maad riigile müüa ja puudub maamaksusoodustus).
37.Ala piirid on määratud lähtuvalt kasvualadest ja kasvukohtade säilimiseks vajalikest puhvritest ega ole ülepaisutatud mõõtmetes. Taimed paiknevad püsielupaiga piires (määruse nr 50 lisas esitatud kaart) ühtlaselt/ülepinnaliselt ja suuremate kasvualade vahele jäävad üksnes väikesed laigud, kus kaitsealuseid taimi ei ole leitud, kuid mis on sobivad kasvupaigad ja seega potentsiaalsed alad. Samuti on need alad puhvriks olemasolevatele kasvualadele. Ei ole võimalik piiritleda püsielupaika igast üksikust taimest lähtudes. Kaardil olevad väikesed areaalide vahelised laigud, kus hetkel taimi ei ole, on ka liiga väikesed, et seal kaevandada.
38.Ehituskeelust tehtud erandid on vajalikud, kas püsielupaiga hooldamiseks, või on vajalik varjualuse ehitamine karjatamise korral. Samuti on kohalikele elanikele oluline võimaldada Erma tee väljaehitamine ning kuna tegemist on asula lähedase alaga, siis ka tehnovõrgurajatiste püstitamine. Märgitud ehitiste rajamine on paindlik (näiteks varjualuse ja/või tehnovõrgu rajatise asukoha valik). Samuti ei ole Erma tee alla jääv kasvuala võrreldes ülejäänud alaga nii esinduslik ega potentsiaalne (suure tee ääres, osaliselt juba rikutud pinnasega). Kergliiklustee rajamisega seotud avalik huvi on oluliselt suurema kaaluga, kuna sellel on suur positiivne mõju kohalikele elanikele. Püsielupaiga valitseja saab tegevuse kooskõlastamisel seada tegevusele tingimusi, mille täitmisel loodusväärtusi võimalikult vähim häiritaks.
KOHTU PÕHJENDUSED
39.Kaebaja vaidlustab keskkonnaministri määrust nr 50, millega võeti kaitse alla Vabariigi Valitsuse 20.05.2004 määruse nr 195 „I ja II kaitsekategooriana kaitse alla võetavate liikide loetelu” § 5 lõike 3 punktide 39 ja 801 kohaselt II kaitsekategooriasse kuuluvate liikide aasnelgi (Dianthus superbus) ja kuninga-kuuskjala (Pedicularis sceptrum-carolinum) väljaspool kaitstavaid alasid asuvad populatsioonid ja kasvukoht, et tagada nende liikide soodne seisund. Kaitstava ala tüübiks on valitud püsielupaik, mille maa-alal kohaldatakse sihtkaitsevööndi kaitsekorda (määruse § 5 lg 1). Puudub vaidlus, et kaebaja ei oma kaitstaval maa-alal kinnistuid, kuid taotleb Loo lubjakivikarjääris riigimaal ehituslubjakivi kaevandamise luba.
40.Kuigi esialgses kaebuses viidati kaebeõiguse alusena nii puutumusele (RKHK lahendid asjades nr 3-3-1-68-11 ja 3-3-1-86-06) kui subjektiivse õiguse rikkumisele, täpsustas kaebaja 19.02.2016 menetlusdokumendis (p 8), et tegemist ei ole puutumuskaebusega. Seega käsitleb kohus seda, kas kaebajal on HKMS § 44 lg 1 alusel kaebeõigus (I). Teiseks, vaidlevad pooled selle üle, kas kogu vaidlusalusel maa-alal on tuvastatud esinduslikke kasvualasid ning leitud kasvualade kaitseks oli õiguspärane moodustada püsielupaik sellises suuruses või võinuks taimi kaitsta leebema režiimiga või punktobjektidena (II). Kolmandaks on poolte vaidluse objektiks erinevate huvide kaalumine otsuse tegemisel ning põhjenduste kohasus ja piisavus (III). I
41.Menetlusosalistel puudub vaidlus, et püsielupaiga määrus on üldkorraldus HMS § 51 lg 2 tähenduses ning kohus ei sea väljakujunenud kohtupraktikast lähtuvalt kahtluse alla määrusena vormistatud üldkorraldusele tühistamiskaebuse esitamise lubatavust. Kaebus on esitatud HKMS § 44 lg 1 alusel (subjektiivsete õiguste kaitseks). Vastustaja väited selle kohta, et kaebaja ei ole näidanud, kuidas vaidlusalune määrus teda isiklikult (tema eriliste omaduste või olukorra tõttu) puudutab ning et pelgalt puutumuskaebuse esitamine KeÜS § 30 lg 1 alusel võimalik ei ole, on seetõttu asjakohatud. Kohtu arvates on ilmne (vt ka keskkonnaministeeriumi 18.02.2016 kiri nr 1-2/16/174, tl 72), et kui kaevatav määrus jääb kehtima, ei ole kaebajal võimalik teises haldusmenetluses esitatud taotluse suhtes saada positiivset otsust (kaevandamisluba). Kaebaja ei väida seda, et tal on subjektiivne õigus kaevandamisluba saada, vaid ta kaitseb õigust taotluse õiguspärasele menetlemisele ja selles menetluses õiguspärase otsuse tegemisele. Käesolevas asjas kaevatava määruse õigusvastasuse tuvastamine kaevandamisloa taotluse menetluses ei lõpetaks määruse kehtivust ning vaidlustamise edasilükkamine ei tagaks seega efektiivset õiguste kaitset ega oleks eesmärgipärane. Vastustaja saaks tulevases kohtumenetluses tugineda väitele, et määrus on
vaidlustamata ja kehtiv ning täitmiseks kohustuslik ehk kaebajal puuduks võimalus saavutada määruse tühistamist ja oma taotluse uut läbivaatamist olukorras, kus määrus enam ei kehtiks. Kaebaja saab üksnes käesolevas vaidluses tähtaegse kaebusega nõuda määruse tühistamist ja selle hindamist, kas püsielupaik on moodustatud kohases suuruses ning tegelike looduskaitseliste vajaduste tõttu. Välistades määrusega sisuliselt kaevandamisloa andmise ja keeldudes kaebeõiguse andmisest kõnealusele määrusele, oleks kaebaja menetluslikud õigused kaitseta ning ta oleks kaitsetu ka ettevõtlusvabaduse (PS § 31) riive vastu. Kohtukõne kirjalikes teesides esitatud seisukoht, et määrus ei saa kaebeõiguse andmisel jõustuda on ekslik, kuna kaebuse esitamisel ei ole üldkorralduse kehtivust peatavat toimet. Väide kaevandamisloa taotlemisel määruse igakordselt vaidlustatavaks muutumise kohta on asjakohatu, kuna antud juhul oli taotlus esitatud enne ja selle menetluse kestel võeti vastu määrus, mis taotluse rahuldamise välistab. Õiguskindluse põhimõte ei kaitse riiki haldusaktide vastuvõtmisel. Kohus leiab, et kaebaja menetluslikud õigused ja nende kaudu ka kaudselt ettevõtlusvabadus on kohtulikult kaitstavad kaevatavale määrusele esitatava tühistamiskaebusega. II
42.LKS § 10 lg 2 alusel kehtestab püsielupaikade piirid ja kaitsekorra keskkonnaminister. Pooltel puudub vaidlus määruse andnud haldusorgani pädevuse üle. Samuti puudub vaidlus selles, et kaitse alla võtmise ettepaneku menetluses järgiti menetlusnõudeid.
43.Püsielupaiga kaitse alla võtmise eesmärk on liikide soodsa seisundi tagamine nende liikide väljaspool kaitsealasid asuvate esinduslike populatsioonide ja kasvuala kaitse kaudu (määruse § 1). Kaevatava määruse eelnõu seletuskirja p-s 2.3 (tl 29 pöördel) on märgitud, et ala peamised väärtused on kaks ohustatud taimeliiki: aasnelk ja kuninga-kuuskjalg. Kuna ala kaitseeesmärgiks ongi sellest tulenevalt aasnelgi ja kuninga-kuuskjala populatsioonide ja nende kasvuala ning seeläbi nimetatud liikide soodsa seisundi säilitamine, ei ole hoiuala või kaitseala loomine eesmärgipärane, põhjendatud ega vajalik. Lisaks on püsielupaigas võimalik kohandada just nende liikide kaitseks vajalikku kaitsekorda. LKS § 3 lg 2 kohaselt loetakse liigi seisund soodsaks kui selle asurkonna arvukus näitab, et liik säilib kaugemas tulevikus oma looduslike elupaikade või kasvukohtade elujõulise koostisosana, kui liigi looduslik levila ei kahane ning liigi asurkondade pikaajaliseks säilimiseks on praegu ja tõenäoliselt ka edaspidi olemas piisavalt suur elupaik. Määruse seletuskirja p 2.1 kohaselt kaitse alla võtmise looduskaitselised eeldused LKS § 7 tähenduses ning nende vastavus kaitse-eesmärgile on täidetud, kuna tegemist on ohustatud liikidega ning nende soodsa seisundi tagamiseks tuleb nende esinduslikud kasvukohad võtta kaitse alla. LKS § 7 lg-s 1 toodud eeldused on loodusobjekti ohustatus, haruldus, tüüpilisus, teaduslik, ajaloolis-kultuuriline või esteetiline väärtus või rahvusvahelisest lepingust tulenev kohustus. Tegemist on eeldustega, mis võivad esineda koos või eraldi. LKS § 8 lg 3 kohaselt loodusobjekti kaitse alla võtmise põhjendatuse ja otstarbekuse ning kavandatavate piirangute otstarbekuse osas korraldatakse ekspertiis. Eesti Maaülikooli teadur Thea Kull on määruse aluseks olevas 2011.a eksperthinnangus (tl 36) märkinud, et loodava kaitseala põhiväärtuseks on väga esinduslik aasnelgi populatsioon ja kuninga-kuuskjala kuni 100 isendist koosnev populatsioon.
Samuti on ekspert kaitseala eesmärkide jaotises (tl 36 pöördel) leidnud, et: ”Kuna uuritaval alal on nii kaitstavaid liike kui ka olulisi taimekooslusi, siis tuleks nende mõlema kaitsmisele olulist tähelepanu pöörata ning kaitseala moodustamise ettepanek uuritaval alal on igati põhjendatud.” Ekspert teeb ettepaneku sõnastada kaitseala eesmärk järgevalt: „Loo looduskaitseala/püsielupaiga eesmärk on Jõelähtme vallas asuva väga esindusliku aasnelgi populatsiooni kaitse ja säilitamine ning kuninga-kuuskjala populatsiooni kaitse ja säilitamine ning nende liikide kasvukohtadena alal esinevate looduslike ja poollooduslike koosluste hoidmine.” Seega võib eelnevast järeldada, et Loo püsielupaiga moodustamine on LKS § 7 lg-s 1 toodut arvestades eesmärgipärane, st võimaldab tagada kaitstavate liikide soodsa seisundi. Samuti toetas eksperdi arvamus kaitseala moodustamist (st, mitte piirdumist isendikaitsega).
44.LKS § 48 lg 2 sätestab lisaks riigile kohustuse II kaitsekategooria liikide vähemalt 50 protsendi teadaolevate ja keskkonnaregistris registreeritud elupaikade või kasvukohtade kaitse tagamiseks kaitsealade või hoiualade moodustamise või püsielupaikade kindlaksmääramisega lähtuvalt alade esinduslikkusest. Käesoleval juhul on pooltel vaidlus selles, kuidas sisustada esinduslikkust, kuivõrd seadus esinduslikkuse määratlust ei anna. Samuti, kuidas arvestada, kui suures ulatuses teadaolevates ja registreeritud kasvukohtades on kaitse juba tagatud. 44.1 Kohus nõustub vastustajaga, et viidatud norm võimaldab selle sõnastusest lähtuvalt kaitsealana, hoiualana või püsielupaigana kaitse alla võtta ka rohkem kui 50 % teadaolevatest ja registreeritud kasvukohtades, tingimusel, et need on esinduslikud. Seega ka juhul, kui kohus tuvastaks, et vähemalt 50% esinduslikest kasvukohtadest on juba kaitstud, ei tähendaks see seda, et kaevatav määrus on õigusvastane. Kohus nõustub vastustajaga ka selles, et ainuüksi liigi asumine varem moodustatud kaitsealal, hoiualal või püsielupaigas ei tähenda, et konkreetne liik oleks juba piisavalt kaitstud. Näiteks hoiuala on elupaikade ja kasvukohtade kaitseks määratud ala, mille säilimise tagamiseks hinnatakse kavandatavate tegevuste mõju ja keelatakse ala soodsat seisundit kahjustavad tegevused (LKS § 4 lg 3). Püsielupaik on väljaspool kaitseala või selle piiranguvööndis asuv piiritletud ja erinõuete kohaselt kasutatav elu-, kudemis-, talvitumispaik või kasvukoht (LKS § 4 lg 5). Igas püsielupaigas või hoiualal ei pruugi olla kasvukoht kaitstud, kui selle ala moodustamise eesmärgiks ei ole selle liigi kaitse ja kaitsekord ei taga selle liigi kaitset. Ei saa olla mõistlikku vaidlust, et erinevate liikide vajadused keskkonna suhtes võivad olla väga erinevad. Seetõttu tuleb ka kaitsealuste alade puhul vaadata sisuliselt, kas seal on konkreetsete liikide kaitse piisavalt tagatud. Vastasel juhul võidakse rikkuda riigile LKS § 48 lg-st 2 tulenevat kohustust. Looduskaitse ei saa olla formaalne, vaid peab tagama loodusobjekti reaalse kaitse. Registreeritud kasvukohana käsitleb vastustaja liigi pindalalisi kirjeid, mis on põhjendatud, kuna vastasel juhul, iga üksiku taime kohta tehtud kirjeid arvuliselt arvestades, võiks normi looduskaitseline eesmärk jääda saavutamata. Kohtul ei ole mõistlikku põhjust seada vastustaja esitatud kaardistusandmeid kahtluse alla. Määruse seletuskirjas (p 2.2) on välja toodud, et keskkonnaregistris oli 20.10.2014 seisuga 154 aasnelgi kirjet, neist püsielupaigana oli kaitse all üksnes Maarjamäe klindi kasvukoht. Pindalaliselt moodustab see 57% pindalalisena kaardistatud populatsioonide pindalast. Sellest 15 % moodustas kavandatava Loo püsielupaiga populatsioon. Seega leiti, et aasnelgi osas ei olnud viidatud normis käsitletud miinimum tagatud. (tl 28 pöördel) Kuigi see ei oma enam eeltoodut
arvestades tähtsust, märgib kohus, et Maarjamäe klindi kasvukohas on osa alast kaitse alt välja arvatud (keskkonnaministri 27.03.2015 määrusega nr 22). Kuninga-kuuskjala kohta oli 10.11.2014 seisuga keskkonnaregistris 99 kirjet, neist 59 leiukohta ehk 60% kaitstavatel aladel. Seletuskirja kohaselt ei ole piisav kaitse tagatud kõigi osas, kuna hoiualadel ja piiranguvööndi režiimiga aladel ei ole loodusvarade kasutamine välistatud, mis ohustab antud konkreetset liiki (arvestades pinnase niiskusvajadust). Leitud on, et kui lugeda kaitstuks üksnes sihtkaitsevööndi režiimiga aladel asuvad kasvukohad, siis tuleb kaitstud leiukohtadeks lugeda 34%. Piisava kaitsega oleks kasvukohtadest 36% ja täiesti kaitseta 6%. Seetõttu leiti seletuskirjas, et kaitsestaatus on alla LKS § 48 lg 7 sätestatud taseme. (tl 29) Vastuses kaebusele on vastustaja märkinud, et kuna andmed muutuvad aja jooksul, siis arvestades ka vastuse esitamise ajal kehtivaid andmeid, ei vasta kaitstuse määr seadusega nõutavale miinimumile. 44.2 See, kas tegemist on esindusliku kasvukohaga peab nähtuma valdkonna spetsialistide arvamustest. Seadus sätestab selle määratlemata õigusmõistena. Ekspert T.Kull on esinduslikkust määratlenud isendite arvu järgi (tl 36). Samas määruse eelnõu seletuskirjast (p 2.2) nähtuvalt ei samastata esinduslikkust pelgalt arvukusega („Eestis seni uuritutest üks esinduslikumaid ja arvukamaid“). Määruse seletuskirja põhjal võib järeldada, et oluline on lisaks isendite arvukusele ka asurkonna suurus ja kasvukoha elujõulisus (tl 29). Ekspertarvamuses on välja toodud, et aasnelgi ja kuninga-kuuskjala populatsioon on ala põhiväärtuseks ning kooslusena on väärtuslikud kuivad looniidud ja liigirikas madalsoo. Lisaks on leitud alalt muid kaitsealuseid taimi ja III kategooria linde (rukkirääk, sookurg). (tl 36) T.Kull on leidnud, et väljapakutud piiridega kaitseala loomine on kindlasti vajalik kogu terviku säilitamiseks (tl 38 pöördel, ekspertarvamuse kokkuvõte). Ekspert on sealjuures ala välispiiri projekteerimise osas selgitanud, et kaitseala piiridesse on hõlmatud kõik uuritud ala aasnelgi kasvukohad (nii väga esinduslikud kui ka need alad, kus aasnelk polnud massiline, vaid kasvas hajusalt, kuid siiski arvestataval määral). (tl 37) Seega on ekspert kohtu arvates pidanud loodusväärtuste paiknemise poolest mosaiikset ala tervikuna kaitse alla võtmist väärivaks ning ala põhiväärtusena nimetanud esinduslikke aasnelgi ja kuninga-kuuskjala populatsioone. Kaebaja on seisukohal (06.01.2017 menetlusdokument, p 14-17), et kuna T.Kull on tuvastanud vaid ühe esindusliku aasnelgi kasvukoha (ala 3) ning kaebaja poolt kaevandamiseks taotletaval maa-alal ei ole tuvastatud ühtegi kuninga-kuuskjalga, siis ei ole normi kohaldamise eeldus täidetud. Kaebaja leiab sisuliselt, et ala tulnuks tsoneerida. Kohus on seisukohal, et kaebaja tõlgendab normi liiga kitsalt ja omakasupüüdlikult, arvestamata liikide elupaiganõudlust. Ekspertarvamuse põhjal on tuvastatud LKS § 7 lg 1 kohaldamise eeldused kogu ala suhtes ning arvestada tuleb, et LKS § 48 lg 2 sätestab üksnes protsentuaalse miinimumi, mille suhtes riigil on kaitsekohustus ega keela kaitsmast liiki suuremas ulatuses. Kohus möönab, et LKS § 48 lg-s 2 nõutavast suuremas ulatuses kaitsmisel võib erinevate huvide kaalumine olla mõnevõrra erinev, kuid antud juhul ei olnud spetsiifilist kaitset (püsielupaigas, hoiualal, kaitsealal) vajav miinimum tagatud kummagi liigi puhul.
45.Kohtu arvates on sisuline vaidlus kaitseala piiride tõmbamise üle. Kaebaja arvates tuleks kaitstav ala piiritleda esindusliku kasvukoha (käsitledes sellena üksnes ala nr 3) ümber joone tõmbamisega, kuivõrd LKS § 48 lg 2 ütleb, et arvestada tuleb esinduslikkust. Kohus selle seisukohaga ei nõustu. Ekspert T.Kull on kaitseala loodusväärtuste osas (tl 36) märkinud, et alal asuvad esinduslik aasnelgi ja kuninga-kuuskjala populatsioon. Kohtumenetluses on vastustaja selgitanud, et kuninga-kuuskjala populatsiooni Lool on Eestis suuruselt teine (100 isendit). Ekspertarvamuse kohaselt on lisaks alal 3 asuvale esinduslikule populatsioonile leitud aasnelki alalt 1, 2, 4, 9, 10 ning kuninga-kuuskjala kasvukoht (ca 100
isendiga) on leitud alalt 2. Sealjuures on välja toodud, et alad 5 ja 6 on olulised kuningakuuskjala kasvukoha säilitamise aspektist. Vastustaja poolt 06.01.2017 menetlusdokumendi lisana esitatud keskkonnaregistri väljavõttest (tl 98) nähtub, et püsielupaiga piir on tõmmatud ümber kaitsealuste liikide kasvukohtade (kaardistamise seis 2017). Kaebaja on tema poolt kaevandamiseks taotletava püsielupaigaga kattuva ala toonud välja kaebuses (tl 2 pöördel). On õige, et sellel kattuval alal ei asu kuninga-kuuskjala, kuid asub aasnelki ja praktiliselt kogu ala ulatuses ka teisi kaitsealuseid liike (II ja III kat.). Samuti nähtub ekspertarvamuse kaitse alla võtmise põhjenduste osast (tl 36), et kaevandamistegevuse korral jääb suurem osa aasnelgi populatsioonist ja kogu kuninga-kuuskjala populatsioon otseselt kaevandatavale alale ning need populatsioonid hävivad, samuti hävivad väärtuslikud loopealsed ning liigirikas madalsoo. Lubjakivi kaevandamine mõjutab oluliselt piirkonna põhjavee taset ning seab ohtu nii siinsete elupaikade kui ka ohustatud liikide säilimise. Kuna ekspert T.Kull on oma lõppjäreldustes teinud ettepaneku kaitseala loomiseks väljapakutud piiridega kogu terviku säilitamiseks, siis on ta pidanud kogu ala LKS § 7 lg-le 1 vastavaks. Asjaolu, et ta on ala sees kaardistanud liigid ja andnud igale väiksemale alale eraldi hinnangu ei tähenda, et ala tervikuna ei vastaks kaitse alla võtmise eeldustele. Kaebaja ei vaidlustanud vastustaja seisukohta, et taimedele (kaebaja arvates üksnes esinduslikule kasvukohale) võib olla vajalik ka puhverala. Kaebaja leiab, et ala on sellele vaatamata määratud liiga ulatuslik. Vastustaja on välja toonud, et püsielupaiga piires on aasnelgi areaalidega kaetud 51,43 ha ehk üle 51% kogu püsielupaiga pindalast. Lisaks jäävad registrisse kantud areaalide vahele kasvukohad, kuhu aasnelk võib levida ning väljapoole püsielupaika osa aasnelgi populatsioonist, mis on kaitstavalt alalt välja jäetud selle vähese esinduslikkuse tõttu. Umbes 100 kuningakuuskjala taime pindalaline areaal on 1,69 ha ehk 1,7% püsielupaiga pindalast. Kohus nõustub tuginedes ekspertarvamusele (tl 37, välispiiri osa), määruse seletuskirjale (p 2.4, tl 29 pöördel) ja vastustaja kohtumenetluses antud selgitustele, et ala piirid on määratud lähtuvalt kasvualadest ja kasvukohtade säilimiseks vajalikest puhvritest ega ole ülepaisutatud mõõtmetes. Vastustaja on välja toonud, et kaardil olevad väikesed areaalide vahelised laigud, kus hetkel taimi ei ole, on liiga väikesed, et seal kaevandada. Seega tuleb kohtu arvates normi eesmärki arvestades (tagada kasvukohtade reaalne kaitse vähemalt 50% ulatuses seal nimetatud vormis) lugeda õigeks selle kohaldamine nii, et kui II kaitsekategooria taime kasvukohta võib pidada ekspertarvamuse kohaselt esinduslikuks, siis ei tule piirduda kaitstava ala moodustamisel üksnes loendatud isendite kõrgeima väärtusega grupi ümber piiri tõmbamisega, vaid tagada tuleb populatsiooni säilimiseks vajaliku suurusega ala, mille puhul ei ole keelatud arvestada ka liigi taastumise/laienemise potentsiaali. Lähtuda tuleb eksperdi arvamuses tuvastatust jm haldusorganile teadaolevatest asjassepuutuvatest andmetest. Normi eesmärgiga on kooskõlas see, et püsielupaik luuakse ulatuses, mis on vajalik kaitsealuste taimede kaitseks. Püsielupaiga piire on põhjendatud määruse eelnõu seletuskirja punktis 2.4 (tl 29 pöördel). Kohus lisab, et hinnang sellele, kas II kaitsekategooria liigi soodsa seisundi tagamiseks on vajalik elupaikade või kasvukohtade kaitseks kaitsealade või hoiualade moodustamine või püsielupaikade kindlaksmääramine ei saagi lõpuni tugineda objektiivselt mõõdetavatele kriteeriumitele, kuna nt puhvertsooni osas või liigi võimalik leviku osas on tegemist prognoosotsusega.
46.Õige on see, et seadusest (LKS § 55 lg 7) tulenev kaitse välistab isendite kahjustamise sõltumata sellest, kas nad asuvad alal, mis on püsielupaigana kaitse all. See ei tähenda aga seda, et LKS § 7 lg-s 1 ja LKS § 48 lg-s 2 sätestatud eelduste täidetuse korral tuleks jätta kaitseala moodustamata.
Kohtuistungil kohtu küsimustele vastates märkis vastustaja, et antud ala tuleks kaitse alla võtta selle esinduslikkuse tõttu igaljuhul ning pigem võib mujal Eestis vähemesindulikes kasvukohtades kaaluda nende liikide kaitse vähendamist. Kuna antud juhul nähtub vastustaja esitatud keskkonnaregistri väljatrükist (tl 98), et praktiliselt kogu kaebajat huvitaval kaevandamisalal, mis püsielupaigaga kattub, on leitud kaitsealuseid taimi (osa ka III kat.), siis kaevandamise perspektiivi osas sisuliselt midagi ei muutu. Muutub vaid see, et kaevandamisloa taotluse menetluses ei ole pärast määruse kehtestamist enam kaalutlusruumi.
47.Kaitsekorra valik (kas sihtkaitsevöönd või piiranguvöönd) kaebaja huvide seisukohalt midagi ei muuda, kuna mõlemad välistavad kaevandamise (LKS § 30 lg 1 teine lause; § 30 lg 2 p 2; § 31 lg 2 p 3). Puudub mõistlik põhjus arvata, et piiranguvööndis tehtaks kaitse-eeskirjaga kaevandamise osas mööndusi, arvestades püsielupaiga loomise eesmärki ja ekspertarvamust liikide paiknemise ja kaevandamise mõjude osas. Samuti nähtub määruse eelnõu seletuskirjast (p 2.2, tl 29), et piiranguvööndi kaitserežiim ei tagaks kuninga-kuuskjala kaitset, kuivõrd tegemist on veerežiimi suhtes tundliku taimega. Kohtuistungil täiendas vastustaja, et ka aasnelk vajab mullakihi vähesuse tõttu niiskust, kuid vähemal määral. Kohus ei pea käesoleva vaidluse lahendamisel vajalikuks käsitleda muid määruse eelnõu seletuskirjas toodud kaitsekorra põhjendusi (p 2.5), mis kaebaja huvidega ei seondu. Mis puudutab kaebaja väidet kaitsta kasvukohas taimi punktobjektina (LKS § 55 lg 7 sätestab isendikaitse), siis ekspert ei ole pidanud seda piisavaks, kuna on tuvastanud ala suhtes tervikuna LKS § 7 lg 1 eelduste esinemise.
48.Kaebaja arvamus, et taimi võiks sellises mahus ümber istutada on ekslik ja põhistamata. Tõnu Ploompuu arvamusest (tl 39) nähtub üheselt, et aasnelgi (mis jääb kaevandamiseks soovitavatele aladele) isendite ümberistutamine ei tule kõne alla sobilike asenduspaikade puudumise ja juurestiku raskesti kättesaadavuse tõttu. Seetõttu on tarbetu käsitleda, kas õiguslikult oleks taimede massiline ümberistutamine lubatav. III
49.Puudub vaidlus, et määruse (üldkorralduse) andmisel oli haldusorganil kaalutlusõigus. Kui riik kaalub avalike huvide vahel (looduskaitse vs maavara kasutamine), siis on tegemist otstarbekuse kaalutlusega. Riigikohus on selgitanud, et kohus võib sekkuda sellise kaalutlusõiguse teostamisse muuhulgas juhul, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest, asjakohatutest või sobimatutest kaalutlustest, mistõttu tekivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses (Riigikohtu 12.05.2008 otsus nr 3-3-1-18-08, punkt 13 ja 14.10.2003 otsus nr 3-3-1-54-03, punkt 40). Maavara kuulub riigile ning selle kasutamise õiguse saab isik kaevandamisloa saamisega. Isikul ei teki enne loa saamist riigile kuuluvale maavarale õigust. Seega kaebajal ei olnud veel tekkinud subjektiivset õigust, mis oleks püsielupaiga moodustamisega ära võetud. Kaebaja huvi on seega hõlmatud riigi vajadusega ehitustoorme järele. Kui riik leiab, et ehitusmaavara varustuskindlus on tagatud ka muul moel ega pea antud asukohas kaevanduse avamist looduskaitseliste väärtuse hävitamise hinnaga hädavajalikuks, siis ilmselgelt ei saa olla kaebaja tegevusega kaasnevad muud hüved (töökohad, maksutulu) märkimisväärset kaalu omavad. Lisaks on antud juhul ka kohalik omavalitsus soovinud ala looduskaitse alla võtmist. Kohus ei näe, eelnevat arvestades meelevaldsust huvide kaalumisel ja otsuse tegemisel. Arvestades ekspertarvamuses ja määruse eelnõu seletuskirjas toodut võinuks antud juhul tekkida
kahtlus huvidele väära kaalu omistamises olukorras, kus vaatamata eksperdi ettepanekule moodustada püsielupaik oleks otsustatud see jätta moodustamata. Seetõttu ei saa kohus nõustuda ka väitega, et püsielupaiga moodustamise eesmärgiks oli välistada alal kaevandamistegevus. Eesmärgiks ehk põhjuseks oli vajadus kaitsta ohustatud liike nende kasvukohas püsielupaiga kehtestamisega, mille tagajärjeks on see, et alal kaevandada ei saa.
50.Praegusel juhul on vastustaja hinnanud maavara kaevandamise võimalikkust varustuskindluse kaudu ning leidnud, et varustuskindlus on tagatud ning looduskaitselised väärtuste tagamine on enam avalikes huvides kui maavara kaevandamine. Kohus ei pea HKMS § 165 lg-le 2 tuginedes vajalikuks korrata määruse eelnõu seletuskirja punktis 5 (tl 33) toodut lubjakivi varustuskindluse tagamise kohta. Asjaolu, et maardla oli hinnatud aktiivse tarbevaruga maardlaks ei välista ala kaitse alla võtmist, kui seal tuvastatakse ohustatud liigid ja ekspert teeb vastavas menetluses ettepaneku ala kaitse alla võtmiseks. Kaitse alla võtmise ettepanek tehti 2010.aastal. Kohtu arvates ei ole menetluse pikkusest võimalik loogiliselt järeldada avaliku huvi vähesust. Loodusväärtuste kaardistamine, avatud menetluse läbiviimine ja huvide väljaselgitamine toimub keskmisest haldusmenetlusest pikema kestusega menetluses. Kui kaebaja leiab, et kaevandamisloa menetluses on tal lastud teha põhjendamatuid kulutusi, siis on kohane õiguskaitsevahend kahjunõue, mis ei mõjuta aga kaevatava määruse õiguspärasust.
51.Kohus ei nõustu kaebajaga nagu viitaks kergliiklustee vm väikerajatiste ehitamise lubamine sellele, et kaitsevajadus puudub. Olemasoleva Erma tee rekonstrueerimine ja kergliiklustee rajamine selle juurde koos tehnorajatistega ei ole mõjudelt võrreldav kaevanduse rajamisega.
52.Kuna LKS § 48 lg-s 2 sätestatud miinumum ei olnud kummagi kaevatava määrusega kaitstava liigi puhul saavutatud, siis ei saa nõustuda kaebaja väitega, et haldusorganil olnuks tavapärasest suurem põhjendamiskohustus. Määruse põhjendusteks tuleb lugeda nii ekspertarvamuses kui määruse eelnõu seletuskirjas toodud põhjendused. Need on kohtu arvates piisavad veendumaks määruse õiguspärasuses.
53.Määruse eelnõu seletuskirjas on piisavalt põhjendatud aasnelgi ja kuninga-kuuskjala kaitsevajadust (p 2.1, 2.2) ning seda, miks ala tuleb just sellises suuruses kaitse alla võtta (p 2.4). Samuti nähtub määruse seletuskirjast erinevate huvide kaalumine (p 2.5, 3 ja 5) ning põhjendatud on ka sihtkaitsevööndi kaitserežiimi kehtestamise vajadust (p 2.5).
54.Kaebaja ei ole käsitlenud ekspertiisiakti tervikuna, kui ta väidab, et T. Kulli eksperthinnang ei põhine esinduslikkuse hindamisel, vaid põhineb ala ohustavate tegurite hindamisel. Ala ohustavaid tegureid on vaja hinnata selleks, et põhjendada kaitse alla võtmise vajadust (LKS § 8 lg 3 - põhjendatust ja otstarbekust) ning mh selgitada, miks ei ole isendikaitse iga üksiku taime kaitsmiseks piisav. Samuti sõltub ohustavatest teguritest kaitstava ala ulatus ja kaitserežiim.
55.Loo püsielupaiga moodustamisel on võrreldud seal esinevaid populatsioone teiste populatsioonidega (seletuskirja p 2.2, ekspertarvamus tl 36 ja pöördel) ning ka selle võrdluse tulemusena ei ole võimalik asuda seisukohale, et Loo kasvukoha kaitse alla võtmine oleks põhjendamatu.
56.Kuna vastustaja jäi taotluse juurde jätta kaebus läbi vaatamata (vt kohtukõne teesid lk 2), siis jätab kohus esmalt rahuldamata vastustaja taotluse, kuna kohus vaatas kaebuse istungil sisuliselt läbi ning leidis otsuse põhjenduste 1.osas, et kaebajal on kaebeõigus.
57.Kohus jätab kaebuse rahuldamata, kuna kaevatav määrus on õiguspärane ega riku kaebaja subjektiivseid õigusi. Menetluskulude jaotus
58.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehakse. Kuna kaebus jääb rahuldamata jäävad kaebaja menetluskulud tema enda kanda. Vastustaja ei ole kaebajalt menetluskulude väljamõistmiseks taotlust esitanud.
/allkirjastatud digitaalselt/ Kristina Maimann
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.