Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
22. detsember 2016, Tallinn
Haldusasja number
3-15-3082
Haldusasi
MegaPower OÜ kaebus Tallinnas Pärnu mnt ja SuurKarja tn ristmikule paigaldatud liiklusmärkide nr 331 „00.00–06.00 välja arvatud vanalinna elanikud“ tühistamiseks ja eemaldamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 4. mai 2016. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja – MegaPower OÜ, esindaja v.adv Maksim Greinoman Vastustaja – Tallinna linn, esindajad Kent Märjamaa ja Terje Krais Kaasatud haldusorgan – Politsei- ja Piirivalveamet, esindajad Margit Maidla ja Raul Annuka
Menetluse alus ringkonnakohtus
MegaPower OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
23. november 2016
RESOLUTSIOON
Jätta MegaPower OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 4. mai 2016. a otsus haldusasjas nr 3-15-3082 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 23. jaanuaril 2017 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud kassatsioonkaebusele ja sellega ühiseks läbivaatamiseks võib esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg-d 1 ja 3).
3-15-3082 Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Riigikohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.Tallinna linn teatas 27.10.2015 oma kodulehel, et alates 20.11.2015 kehtestatakse SuurKarja tänaval öine liikluskeeld. Selleks paigaldas Tallinna linn 11.11.2015 Suur-Karja tn ja Pärnu mnt ristmikule liiklusmärgi nr 331 „Sissesõidu keeld“ koos lisateatetahvlitega nr 854 „00.00-06.00“ ja nr 891b „välja arvatud vanalinna elanik“. Enne liikluskorralduse kehtima hakkamist kaeti märgid teibiga ning paigaldati liiklusmärgi juurde kollane tahvel kirjaga „Tähelepanu liikluskorralduse muudatus“. Liikluskorralduse muudatus hakkas kehtima 20.11.2015.
2.MegaPower OÜ esitas 09.12.2015 Tallinna Halduskohtule kaebuse Pärnu mnt ja SuurKarja tn ristmikule paigaldatud liiklusmärgi „Sissesõidu keeld 00.00-06.00, välja arvatud vanalinna elanikud“ (kahes eksemplaris) tühistamiseks ja eemaldamiseks. Vaidlustatav liiklusmärk keelab sõidukite liiklemise Müürivahe tänavale läbi Suur-Karja tänava, mistõttu ei pääse kliendid enam öisel ajal sõidukiga (taksoga) kaebaja Harju tn 6 (Tallinna ärikeskus) asuvasse meelelahutusasutusse X-CLUB, mis on avatud kl 21.00-06.00. Suurem osa kaebaja klientidest on keskealised või vanemad välismaalased, kes kasutavad kaebaja tegutsemiskohta jõudmiseks ja sealt lahkumiseks taksot. Pärast liikluskorralduse muudatuse jõustumist on XCLUB külastatavus ja käive järsult vähenenud ning kliendid on kaevanud takso kasutamise võimaluse puudumise üle. Seega rikub liiklusmärk kaebaja õigust tegeleda ettevõtlusega ja omandiõigust. Kaebaja on jäetud enne liikluskorralduse muutmist ära kuulamata, kuigi tema õiguste riive pidi olema Tallinna linnale ettenähtav. Liiklusmärgi paigaldamist on põhjendatud liiklusohutuse tagamisega Karjavärava platsil, kuid tegelik eesmärk oli piirata Suur-Karja tänaval tegutsevate baaride tegevust, milleks piisanuks ka leebematest vahenditest (nt tõhusamast liiklusjärelevalvest), kuid nende kaalumist ei nähtu. Kaebaja klientide jalgsiteekond läbi öise vanalinna ei ole mugav ega ohutu. Sissesõidukeelu kehtestamine ei lahenda probleeme, vaid tekitab neid pigem juurde.
3.Tallinna linn vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. Kaebajal puudub kaebeõigus, sest kaebus on esitatud sisuliselt klientide ja avaliku huvi kaitseks, mitte kaebaja enda subjektiivsete õiguste kaitseks. Kaebaja ei ole tõendanud oma väidetavat ettevõtlusvabaduse riivet (äritulude langus) ega selle seost vaidlusaluse liikluskorralduse muudatusega. Väited kaebaja omandiõiguse piiramisest ei ole põhjendatud. Mootorsõidukiga ligipääs (nt kauba transportimiseks) on kaebajale tagatud kl 06.00-00.00. Paljud vanalinna baarid, restoranid ja klubid asuvad jalakäijate alal ning sõidukiga juurdepääsu puudumine ei takista nende tegevust. Ilmselt leiavad ka turistid vajaduse korral edukalt tee lähima taksopeatuseni. Kaebaja tegutsemiskohale lähim taksopeatus asub sissepääsust 150 m kaugusel, samuti on taksodel võimalik peatuda 2(9)
3-15-3082 sissepääsust 190 m kaugusel ühistranspordipeatuses või 300 m kaugusel asuvas taksopeatuses. Kaebajal ei ole õigust konkreetsele liikluskorraldusele ning liikluskorraldus ei pea olema ajas muutumatu. Tallinna vanalinna arengukava 2014–2021 järgi on põhivajaduseks liikluskoormuse vähendamine ja ühe meetmena nähakse ette kogu Tallinna vanalinna muutmine autovabaks. Liikluspiirangut ei kehtestatud üleöö, vaid avalikkust on sellest teavitatud. Kaebaja eraldi teavitamiseks puudus vastustajal kohustus. Üldkorralduse võib haldusmenetluse seaduse (HMS) § 40 lg 3 p 6 kohaselt anda ilma menetlusosalise arvamust ja vastuväiteid ära kuulamata. Liikluspiirangu kehtestamisel oli kaks peamist eesmärki: tagada jalakäijate ohutus ning SuurKarja tn äärsete eluhoonete (ja ka teiste vanalinna) elanikele normaalne elukeskkond (st vähendada avaliku korra rikkumistest ning muust inimtegevusest ja sotsiaalsetest teguritest tulenevat öist müra, mis rikub kohalike elanike õigust öörahule). Ligipääs on tagatud teisel ajaperioodil või muu liikumisvõimalusega. Piirangu seadmine oli tingitud öisest liiklusolukorrast Karjavärava platsil (päevase ajaga võrreldes oluliselt suurem liikluskoormus, tänava ummistatus peamiselt taksode poolt, sõidukite manööverdamine jalakäijate vahel, õueala reeglite massiline eiramine, mis ohustab jalakäijate elu ja tervist). Tõendid kinnitavad, et pärast piirangu kehtestamist paranes piirkonna avalik kord märgatavalt. Liiklusohutust ja elukeskkonna parandamist ei ole võimalik tagada täiendava liiklusjärelevalve või peatumis- ja parkimisregulatsiooni muutmisega, sest parkimist keelava märgi mõjupiirkonnas võib töötava taksomeetriga takso parkida kuni 15 minutit ning peatumist keelav märk ei kehti ühissõiduki (sh takso) kohta. Liikluspiirangu kehtestamine tagab ka operatiivsõidukite ligipääsu vanalinna, sest väldib tänavate ummistamist seisvate või manööverdavate sõidukite poolt. Vastandlikke huvisid on kaalutud õigesti. Piirang kehtib vaid öösel, mil liikluskoormus piirkonnas on suurim. Samuti on erandina lubatud sissesõit vanalinna elanikele, tagamaks ligipääsu kodudele. Enamik piirkonna ettevõtteid tegutseb päevasel ajal, mistõttu ei ole piirangul olulist mõju ettevõtlusele. Piirang pikendab jalgsikäiguteekonda hinnanguliselt vaid 50–150 meetrit ning piirkonnas säilib hulgaliselt takso- ja ühistranspordipeatusi.
4.Kaasatud haldusorgan Politsei- ja Piirivalveamet (PPA) leidis, et sõidukite öine liiklemine Karjavärava platsil põhjustab hulgaliselt avaliku korra rikkumisi. Vaidlusalust meedet tuleb vaadelda koosmõjus Tallinna Linnavalitsuse 21.10.2015 korraldusega nr 1557, millega piirati üheksa ettevõtja öist majandustegevust, et mh kaitsta öörahu ja heakorda. Vanalinna sissesõitu piirates jäävad ära müra, klientide ja taksojuhtide kaklused, baarist otse rooli istumised, liiklusõnnetused (mille puhul ei saa lähtuda üksnes fikseeritud statistikast) jne, kuid alles jääb alkoholi tarbinud isikute ebaväärikas käitumine ja lärm ning meelelahutuskohtadest tulenev vali muusika. PPA on korraldanud Suur-Karja tänaval avaliku korra tagamiseks nädalavahetustel sihtsuunitlusega reide (2015. aastal 28 reidi ja 2014. aastal 7 reidi), millele kulutati 2015. aastal kokku 41 993,21 eurot. Tänu politseilistele tegevustele on piirkonnas tõusnud avastatud väärtegude arv ja vähenenud kuritegude arv, kuid olukorraga ei saa jätkuvalt rahule jääda ning PPA-l puudub 2016. aastal võimalus panustada süütegude ennetamisse ja avastamisse Suur-Karja tänaval eelmise aastaga samas mahus, sest elanikkonna turvalisus tuleb tagada ka teistes piirkondades. Suur-Karja tänav on ka operatiivsõidukite vanalinna sissesõiduks üks olulisemaid, mistõttu tuleks see hoida läbipääsetavana. Täiendavad peatumis- ja parkimispiirangud ei avaldaks soovitud mõju, sest suurema osa liiklusest moodustavad öisel ajal taksod, mille suhtes rakenduvad erandid. Erinevatel tänavalõikudel paiknevate liiklusmärkide nr 361 ja nr 362 üle liiklusjärelevalve teostamine oleks ka oluliselt ressursimahukam kui liiklusmärgi nr 331 täitmise jälgimine.
5.Tallinna Halduskohus jättis 04.05.2016 otsusega MegaPower OÜ kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Tähelepanuta jäävad need kaebuse väited, 3(9)
3-15-3082 mis ei seondu kaebaja subjektiivsete õiguste kaitsega. Arvestades eelkõige kaebaja majandustegevuse ja klientuuri eripära ning tegutsemiskoha lahtiolekuaegu, riivab vaidlustatud liiklusmärk tema ettevõtlusvabadust (klientide hulka ja käivet). Liiklusmärgi kui üldkorralduse puhul puudub konkreetselt määratletud adressaatide ring, keda oleks mõistlikul viisil võimalik enne akti andmist ära kuulata ja kelle erilisi huve välja selgitada (vt ka HMS § 40 lg 3 p 6). Erilise huvi korral oleks kaebaja saanud ise viivitamata reageerida Tallinna linna teavitusele öise liiklemiskeelu kehtestamise kavatsuse kohta. Seega ei tingi kaebaja ärakuulamata jätmine vaidlustatud üldkorralduse tühistamist. Vastustaja viidatud eesmärgid liikluskorraldusvahendi paigaldamisel on kooskõlas liiklusseaduse (LS) § 6 lg-s 1 sätestatud liikluse korraldamise eesmärkidega. LS § 2 p 30 kohaselt on liiklusmärk märk, millega kehtestatakse teatav liikluskord, teavitatakse liiklejat liiklusohust või aidatakse liikluses orienteeruda. Liiklusmärgi nr 331 „Sissesõidu keeld“ sisu tuleneb majandus- ja kommunikatsiooniministri 22.02.2011 määrusest nr 12 „Liiklusmärkide ja teemärgiste tähendused ning nõuded fooridele“ § 9 lg 1 p-st 17 (s.o märk keelab kõigi sõidukite edasisõidu). Kuna liiklusmärk on haldusakt (üldkorraldus), millele ei ole võimalik lisada kirjalikke põhjendusi, siis on lubatud esitada kirjalikud põhjendused tagantjärele, sh kohtumenetluses. Tallinna Linnavolikogu poolt 12.06.2014 kinnitatud „Tallinna vanalinna arengukava 2014–2021“ p-des 2.2.5.3 ja 2.2.5.1.1, Tallinna kesklinna vanema 01.11.2014 artiklis, Tallinna Linnavalitsuse 21.10.2015 korralduse nr 1557-k seletuskirjas (lk-d 18 ja 25) ning Tallinna linna veebilehel 27.10.2015 avaldatud teates, Tallinna Transpordiameti 20.11.2015 e-kirjas ning ka pärast liikluskorralduse muudatuse kehtima hakkamist meedias avaldatud seisukohti arvestades on usutav, et vastustaja lähtus piirangu kehtestamisel liiklusohutuse ja vanalinna elanike normaalse elukeskkonna tagamise kaalutlustest, mitte ei ole tegemist tagantjärele otsitud põhjendustega. Vaidlust ei ole selle üle, et vanalinna elanikud kasutavad öise sissesõidu võimalust vähe. Samuti ei ole vaidlust, et Suur-Karja tänav ja Karjavärava platsi ümbrus on öisel ajal rahvarohke ning seal liigub palju autosid, sh taksosid. Seega on öise sissesõidu keelamine Suur-Karja tn liiklusohutuse ning piirkonna elanike normaalse elukeskkonna tagamiseks sobiv meede. PPA kui liiklusjärelevalve teostaja arvamusest järeldub, et üldine liiklusjärelevalve tugevdamine ei oleks sama tõhus meede kui sissesõidukeelu kehtestamine, sest tooks kaasa suurema ressursikulu ja paneks seeläbi halvemasse olukorda Tallinna teiste piirkondade elanikud. Täiendavate liiklusmärkide nr 361 (peatumise keeld) ja nr 362 (parkimise keeld) paigaldamine ei avaldaks liiklustiheduse vähendamisele erilist mõju, sest taksodel on võimalus neid mitte täita või lihtne nende täitmisest kõrvale hoida. PPA ja Tallinna Munitsipaalpolitsei Ameti selgitusi arvestades koormaks tõhusam liiklusjärelevalve ja parkimise keelamine küll kaebajat vähem, kuid nõuaks oluliselt rohkem avalikku ressurssi, olemata seejuures soovitud eesmärgi saavutamiseks sama efektiivne kui öise sissesõidukeelu kehtestamine. Seega oli vaidlusaluse liiklusmärgi kehtestamine vajalik abinõu. Sissesõidukeelu kehtestamise eesmärgid (liiklejate ohutuse ja elanike öörahu tagamine) on olulised. Tallinna vanalinn on küll õueala, kuid sellega seonduvaid nõudeid praktikas ei täideta, samuti eiratakse pidevalt peatumise ja parkimise nõudeid. Kuna on üldteada, et piirkonnas asuvate baaride suure hulga tõttu on paljud Karjavärava platsil öösel liikuvad jalakäijad tarbinud alkoholi või peomeeleolus, tuleb öise liikluse tihedust arvestades vastustajaga nõustuda, et öine Suur-Karja tänav on liiklusohtlik, olenemata tegelikult juhtunud liiklusõnnetuste hulgast. Kuna liikluse korraldamisel tuleb ka võimalikke ohte ennetada, siis on tegemist asjakohase kaalutlusega. Karjavärava platsi öine müra kahjustab vanalinna elanike elukeskkonda, mistõttu on sellega seonduvad kaalutlused LS § 6 lg-st 1 tulenevalt samuti asjakohased. Kaebaja ei saa eeldada liikluskorralduse püsimist 4(9)
3-15-3082 muutumatuna. Vanalinna autovabaks muutmine on nähtud ette juba vanalinna arengukavas ning vanalinnas tegutsevatel ettevõtjatel tuleb selle perspektiiviga arvestada. Öine sissesõidukeeld kehtis enne esialgse õiguskaitse kohaldamist ligi neli nädalat (20.11.2015– 17.12.2015) ja kaebaja maksejuhtumite aruandest ei saa teha kaugeleulatuvaid järeldusi (nn nullpäevi oli kaebajal nii enne kui ka pärast piirangu kehtestamist). Ööklubi külastatavust võivad mõjutada väga paljud tegurid. Tunnistajate sõnul tulevad ja lahkuvad taksoga ligikaudu pooled kliendid, samuti on paljud külastajad pikaajalised kliendid, kelle jaoks ei saa vanalinn olla täiesti tundmatu. Lähimad taksopeatused asuvad kaebaja tegutsemiskohast 150 või 190 meetri kaugusel ning nende leidmiseks ei ole sugugi tarvis seigelda vanalinna kitsastel ja käänulistel tänavatel. Vanalinna jalakäijate alas tegutseb ka teisi striptiisiklubisid, mistõttu ei ole usutav, et võimalus sõita taksoga ööklubi ukseni on ainuke viis sellise ettevõtlusega tegelemiseks. Pelgalt klientide rahulolematuse põhjal ei ole alust arvata, et nt püsikliendid loobuksid kaebaja külastamisest mõne teise meelelahutusasutuse kasuks. Kaebajal on võimalik ka endal leevendada öise sissesõidukeelu tagajärgi (nt reklaami- ja turundustegevustega või majandustegevuse ümberkohandamisega). Kokkuvõtlikult ei ole kaebaja õigus tegeleda ettevõtlusega harjumuspärasel viisil kaalukam kui vastustaja põhjendused Suur-Karja tänava öise sissesõidukeelu kehtestamiseks. Väited majandus- ja taristuministri 05.01.2015 määruse nr 1 „Liikluspiirangute avalikustamise ja liikluskeelu alasse loa taotlemise ja loa väljastamise kord“ §-de 3 ja 4 rikkumise kohta ei ole asjakohased, sest nimetatud sätted jõustusid alles 01.01.2016.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
6.MegaPower OÜ palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ja teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Halduskohus on asunud vastustaja asemel ise teostama kaalutlusõigust, rikkudes sellega HKMS § 158 lg-t 3. Vastustaja ei ole väitnud, et vaidlusaluse liiklusmärgi paigaldamise otsustamiseks oleks koostatud eraldi haldusesisene dokument vmt. Halduskohtu viide Tallinna linna pressiteatele on põhjendamatu, sest kohus ei ole seda menetlusosalistega arutanud ja teade ei sisalda ka mingeid põhjendusi liikluskorralduse muudatuse kehtestamiseks. Haldusakti põhjendusena ei saa käsitada ka pärast liiklusmärgi kehtima hakkamist antud selgitust. Kõik põhjendusi kajastavad dokumendid on koostatud kohtumenetluse ajal ja esitatud alles vastuseks halduskohtu sellekohasele nõudele. Seega on halduskohus hinnanud tagantjärele otsitud põhjendusi, asudes seeläbi ise haldusakti motiveerima. Ka ainuüksi asjaolu, et vastustaja ei püüdnudki välja selgitada, keda paigaldatav liiklusmärk võib mõjutada, kinnitab diskretsiooni teostamata jätmist ja ärakuulamisõiguse rikkumist, mis on viinud asja ebaõige otsustamiseni. Diskretsiooni teostamine ei tähenda ühe isiku huvide eelistamist teise isiku huvidele, vaid tasakaalu leidmist. Apellant on tõendanud, et taksode juurdesõidu keelamine mõjuks tema äritegevusele hävitavalt. Nende striptiisiklubide kasumlikkus, kuhu taksoga juurdepääs puudub, on apellandi omast 4–6,3 korda väiksem. On üldteada, et inimesed ei muuda oma harjumusi ebamugavamateks, mistõttu ei ole alust eeldada, et kliendid jätkavad apellandi meelelahutusasutuse külastamist, kui on olemas ka taksoga juurdepääsetavad striptiisiklubid. Jalgsi liikuvad kliendid võivad langeda tänavakuritegevuse ohvriks, mis on jalakäijatega seotud liiklusõnnetustest kordades sagedasem, või kukkuda libedatel tänavatel. Vastustaja ei ole analüüsinud, kas suurem öine müra on põhjustatud taksodest või tänavatel liiklevatest inimestest. Ka osa vanalinna elanikest on olnud öise sissesõidukeelu vastu, soovides takso öise väljakutsumise võimaluse säilimist. Halduskohus ei ole põhjendanud, miks ei ole need argumendid sama olulised kui Suur-Karja tn 19–21 elanike soov vältida öist liiklust. Samuti 5(9)
3-15-3082 puudub hinnang Suur-Karja tn baaride öise majandustegevuse keelu mõjule taksode liikumisele Karjavärava platsil. Kui vastustaja kehtestaks öise majandustegevuse keelu ka Club Hollywood’ile, laheneks Suur-Karja tn probleem ka öise sissesõidukeeluta. Liiklusmärgi paigaldamine ei olnud kohane, proportsionaalne ega ainuvõimalik meede elanike öörahu tagamiseks. Liiklusohutuse tagamiseks on samuti esmalt vajalik keelata parkimine (sh taksodele), mitte kehtestada sissesõidukeeldu. Apellandi kliendid ei riku avalikku korda ning apellant ei pea kannatama teiste baaride ja meelelahutusasutuste klientuuri tõttu. Suur-Karja tn elanike probleemid on lahendatavad apellandi äritegevust hävitamata, milleks tuleb viia läbi uus ja õiguspärane haldusmenetlus.
7.Tallinna linn palub kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Halduskohus ei ole rikkunud HKMS § 158 lg-t 3 ega asunud vastustaja eest kaalutlusõigust teostama. Apellant ei ole eristanud kaalutlusõiguse teostamist ja haldusakti põhjendamist. Mõeldamatu oleks nõuda, et iga liiklusmärgi juures või küljes oleksid põhjendused selle andmise kohta. Olukorras, kus liikluskorraldusvahend ise ongi haldusakt (üldkorraldus), saab selle põhjendused esitada tagantjärele kohtumenetluses ning põhjenduste esialgne puudumine ei ole käsitatav menetlusveana, mille kõrvaldamine on võimalik vaid erandina. Seega on ebaõige apellandi seisukoht, et halduskohus ei tohtinud arvestada vastustaja poolt kohtumenetluses esitatud põhjendusi. Ka nõue, et liiklusmärgi kehtestamiseks pidanuks olema koostatud eraldi haldusesisene dokument, oleks vastuolus HMS § 5 lg-s 2 sätestatud vormivabaduse ja efektiivsuse põhimõttega. Halduskohtu märgitud Tallinna linna 27.10.2015 pressiteatele viitas vastustaja juba oma 14.01.2016 vastuses kaebusele, mistõttu on väited sellele tuginemise lubamatusest otsitud. Teates on ka selgesõnaliselt välja toodud, et liikluspiirang kehtestatakse jalakäijate ohutuse tagamiseks. Vastustaja on esitanud kohtule ka hulgaliselt tõendeid, mis on koostatud või tekkinud enne liikluspiirangu kehtestamist. MegaPower OÜ-d ei pidanud enne liiklusmärgi paigaldamist menetlusse kaasama ega teda ära kuulama (HMS § 40 lg 3 p 6), samuti ei ole vastustaja teinud kaalutlusvigu. Liikluspiirangu kehtestamisega on võimalik tagada inimeste ohutus ning kohalike elanike õigus tervisele ja normaalsele elukeskkonnale. Apellant ei ole suutnud veenvalt tõendada, et liikluspiirang üldse vähendaks tema äritulusid, mistõttu on kaheldav, kas see üldse riivab tema ettevõtlusvabadust. Isegi kui apellandi äritulu väheneks, on piirang õigustatud, sest sellega kaitstakse palju olulisemaid ja kaalukamaid õigushüvesid. Järelevalve teostajate ressursside piiratuse arvessevõtmine on õigustatud ja sellest ei saa veel järeldada haldussuutmatust. Kuna soovitavat tulemust ei ole võimalik saavutada isikuid vähem koormavate meetmetega, siis tuvastas kohus õigesti rakendatud abinõu vajalikkuse ja mõõdukuse. Kui äritegevus mingis asukohas muutub majanduslikult ebasoodsaks, ei ole tegu mitte ettevõtlusvabaduse rikkumisega, vaid turumajandusliku äririskiga, mille riisikot kannab ettevõtja, mitte haldusorgan. Apellant ei saa praeguses asjas kaitsta kolmandate isikute õigusi ega avalikke huve. Elanike öörahu ei ole võimalik saavutada ainuüksi piirkonnas tegutsevatele baaridele tegevuspiirangu kehtestamisega, sest taksod teenindavad ka teisi meelelahutus- ja toitlustusasutusi. Samuti oleks majandustegevusse sekkumine liikluspiirangust oluliselt intensiivsem meede (ja ilmselt ebaproportsionaalne). Seetõttu on liikluspiirangu kehtestamine vajalik ka siis, kui Tallinna Linnavalitsuse 21.10.2015 korraldus nr 1557-k jääb kehtima. Taksodele täiendavate peatumis- ja parkimispiirangute kehtestamine ei ole võimalik, sest vastavad erandid tulenevad õigusaktidest. Vastustaja leiab jätkuvalt, et MegaPower OÜ kaebus tulnuks jätta rahuldamata juba seetõttu, et kaebajal puudub asjas kaebeõigus, kuna vaidlusalune liikluspiirang ei riiva tema ettevõtlusvabadust (vrd Riigikohtu 20.12.2011 otsus nr 3-3-1-59-11, p 19). Vastustaja ei ole teinud mingeid otseseid piiranguid või takistusi
6(9)
3-15-3082 apellandi tegevuskoha senisele kasutusele ning tal on jätkuvalt võimalik seal pakkuda oma teenuseid samal moel kui enne liikluspiirangu kehtestamist.
8.Kaasatud haldusorgan Politsei- ja Piirivalveamet leiab, et halduskohtu otsus on õige ning selle tühistamiseks puudub alus. PPA jääb esimese astme kohtus esitatud seisukohtade juurde ega korda neid.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et MegaPower OÜ apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata, piirdudes üksnes vastamisega apellatsioonkaebuse väidetele.
10.Ringkonnakohus ei nõustu apellandi hinnanguga, et halduskohus on asunud Tallinna linna asemel ise kaalutlusõigust teostama. HKMS § 158 lg-st 3 tulenevalt peab kohus kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti õiguspärasuse hindamisel piirduma üksnes haldusorgani poolt kaalutlusõiguse piiride ja eesmärgi ning muude kaalutlusreeglite järgimise kontrollimisega. Halduskohus ei ole praeguses asjas selle nõude vastu eksinud, vaid tugines üksnes Tallinna linna poolt erinevates dokumentides (sh kohtumenetluse käigus) välja toodud kaalutlustele ja põhjendustele. Halduskohtu otsuse põhjendustes (p-d 11 ja 14) viidatud Tallinna linna veebilehel 27.10.2015 avaldatud pressiteade ei saanud olla apellandi jaoks uus ega üllatuslik asjaolu, sest nimetatud teatele on tähelepanu juhitud juba Tallinna linna 14.01.2016 vastuses kaebusele (vt p 3 – I kd, tl 110p), samuti vastustaja 07.03.2016 täiendavates seisukohtades (vt p 3 – I kd, tl 152p).
11.Kuigi liikluskorraldusvahendi kui haldusakti (HMS § 51 lg 2 tähenduses üldkorralduse – nt Riigikohtu 07.05.2003 määrus nr 3-3-1-31-03, p-d 15–18; Tallinna Ringkonnakohtu 19.06.2014 otsus nr 3-12-2292, p 8) vormierisusi arvestades ei ole selles endas põhjenduste esitamine objektiivselt võimalik, oleks vähemasti statsionaarse liiklusmärgi paigaldamise (st senise liikluskorralduse muutmise) kohta siiski võimalik koostada eraldi põhjendusi sisaldav dokument (nt seletuskiri) juba koos vastava märgi paigaldamisega. See oleks vajalik eriti praegusega sarnases olukorras, kus vastustajal on haldusakti andmisel (s.o LS § 6 alusel liikluse korraldamisel) ulatuslik kaalutlusõigus ning samas pidi talle olema arusaadav ja seega mõistlikult ettenähtav, et kõnealuse liikluskorraldusvahendi paigaldamine mõjutab paljude isikute õigusi ja kohati vastandlikke huve. Ka üldkorralduse spetsiifiline vorm ei vabasta haldusorganit iseenesest HMS §-s 56 sätestatud haldusakti põhjendamise kohustusest (vrd Riigikohtu 31.05.2011 otsus nr 3-3-1-85-10, p-d 40–44). Sellele vaatamata ei ole vaidlustatud haldusakti tühistamine põhjendatud, kui kohus on veendunud, et vastustaja lähtus liiklusmärgi paigaldamist otsustades tõepoolest samadest kaalutlustest, millele ta on hiljem kohtumenetluses tuginenud (vt Riigikohtu 28.10.2014 otsus nr 3-3-1-46-14, p 15; 29.11.2012 otsus nr 3-3-1-29-12, p 20). Muu hulgas on ringkonnakohus ka varasemas praktikas põhimõtteliselt aktsepteerinud liiklusmärgi paigaldamise põhjenduste väljatoomist alles tagantjärele ehk pärast liiklusmärgi tegelikku paigaldamist (vt Tallinna Ringkonnakohtu 22.01.2016 otsus nr 3-14-424; 19.06.2014 otsus nr 3-12-2292, p 9).
12.Apellandi ärakuulamisõiguse rikkumist ei esine, sest kohaldamisele kuulub HMS § 40 lg 3 p-s 6 sätestatud erand. Lisaks mõjutab praeguses asjas vaidluse all olev Tallinna 7(9)
3-15-3082 südalinna rahvarohkesse piirkonda ja paljude ettevõtete vahetusse lähedusse paigaldatud liikluskorraldusvahend ilmselgelt suuremat hulka isikuid kui 50. Liiklusmärgi kui üldiste tunnuste alusel kindlaks määratavatele isikutele (s.o liikluskorraldusvahendi mõjupiirkonnas olevatele liiklejatele) suunatud üldkorralduse puhul puudub personaalselt ja konkreetselt määratletud adressaatide ring, keda oleks mõistlikul viisil võimalik enne akti andmist ära kuulata ja kellest igaühe erilisi huve oleks võimalik välja selgitada ning põhjendamisel ära märkida. Põhikaalutlusi toetavaid kõrvalargumente saab vastustaja lisada ka kohtumenetluses (vt Riigikohtu 30.06.2014 otsus nr 3-3-1-39-14, p 11; 25.10.2012 otsus nr 3-3-1-28-12, p 19). Haldusorganil lasub üksnes kohustus selgitada enne haldusakti andmist eraldi välja nende isikute olulised huvid, kelle õiguste eriline riive on haldusorganile ettenähtav. Kuivõrd paigaldatud liikluskorraldusvahendi mõjualas asub ka hulgaliselt meelelahutusasutusi, mille külastajad kasutavad samuti taksoteenuseid, siis ei saanud apellant ja tema poolt peetav ööklubi liiklusmärgi paigaldamisega kaasneva ettevõtlusvabaduse riive erilise intensiivsuse poolest vastustaja jaoks kuidagi eristuda teistest samas piirkonnas tegutsevaid lõbustusasutusi pidavatest ettevõtjatest. Seetõttu ei ole alust heita vastustajale ette, et ta ei ole rakendanud seaduses ettenähtust intensiivsemat teavitamist ega ärakuulamist (vrd Riigikohtu 20.12.1011 otsus nr 3-3-1-59-11, p 20; 23.04.2008 määrus nr 3-3-1-12-08, p 13).
13.Kuivõrd apellandi kaasamine ja ärakuulamine ei olnud seadusest tulenevalt nõutav, siis ei saa kaalutlusreeglite rikkumist tuletada ainuüksi asjaolust, et MegaPower OÜ kaasamata ja ära kuulamata jätmisest tulenevalt ei olnud Tallinna linnale väga üksikasjalikult teada liiklusmärgi paigaldamisega konkreetselt apellandi tegevusele kaasneda võivad negatiivsed mõjud. Asjaolu, et sellise liiklusmärgi paigaldamisega, mis keelab öisel ajal sõidukite (sh taksode) sissesõidu Suur-Karja tänavale ja Karjavärava platsile (v.a kohalike elanike sõidukid), riivab keelualasse jäävate öisel ajal avatud toitlustus- ja meelelahutusasutuste ettevõtlust (muutes selliste asutuste külastamise varasemaga võrreldes mõnevõrra ebamugavamaks, mis võib omakorda vähendada nende klientide arvu), oli vastustajale ilmselgelt arusaadav ning seda võeti kaalumisel ka arvesse. Kuna apellant saab halduskohtus kaitsta üksnes enda õigusi, siis ei ole asjakohased väited, et haldusorgan on eksinud jalakäijate ohutuse või kohalikke elanikke häiriva müra hindamisel. Ringkonnakohus märgib siiski, et asja materjalidest ei nähtu ka nende aspektide osas ilmsete kaalutlusvigade esinemist. Apellant jätab tähelepanuta, et taksoreisija seisukohalt võib sõidukiga liiklemine olla küll iseenesest turvalisem (nii tänavakuritegevuse kui ka õnnetusjuhtumi läbi kannatamise riskide poolest), kuid samal ajal võib sellesama taksosõiduki liiklemisega kaasneda veelgi suurem oht tänaval liikuvatele inimestele. Kuna Tallinna vanalinnas kehtib tervikuna õueala liikluskord (vt LS § 2 p 96, § 13 lg 5, § 15 lg 1 p 6, § 64) ja suures osas vanalinnast on jalakäijate ohutuse tagamiseks juba varasemast ajast kehtestatud mootorsõidukite liiklemise keeld (vt Tallinna Linnavalitsuse 13.06.2012 määrus nr 28 „Liikluskorraldus Tallinna vanalinnas“), siis on ilmne, et vastustaja on pidanud jalakäijate ohutuse tagamist esmatähtsaks ka varem. Vastustaja ja halduskohus on põhjendatult viidanud, et Tallinna Linnavolikogu 12.06.2014 määrusega nr 22 kinnitatud „Tallinna vanalinna arengukava 2014–2021“ p-s 2.2.5.3 on ühe vanalinna liikluskorralduse põhivajadusena viidatud liikluskoormuse vähendamisele ja perspektiivis kaalutakse kogu vanalinna autovabaks muutmist, mistõttu on apellandil olnud võimalik nende suundumustega arvestada ja vajadusel kohandada oma majandustegevust (nt teavitades kliente lähedalasuvatest taksopeatustest).
14.Valiku tegemine erinevate õiguspäraste lahendusvariantide vahel või nende kombineerimine selleks, et saavutada taotletavat eesmärki, on haldusorgani pädevuses ning halduskohus saab sellisesse otsustamisse sekkuda vaid juhul, kui haldusorgan on lähtunud lubamatutest, asjakohatutest või sobimatutest kaalutlustest, mistõttu tekkivad kahtlused otsuse ratsionaalsuses (nt Riigikohtu 11.11.2015 otsus nr 3-3-1-37-15, p 20). Kahtlust ei ole selles, et 8(9)
3-15-3082 avaliku korra rikkumiste vähendamisele, liiklusohutuse suurendamisele ja müraprobleemide leevendamisele võivad kaasa aidata väga erinevad meetmed ning Suur-Karja tänavale öisel ajal sissesõidu keelamine ei ole kindlasti ainumõeldav ega ka tingimata kõige efektiivsem lahendus. Samas tuleb arvesse võtta ka alternatiivsete lahendusvariantide tegelikku realiseeritavust (sh ressursimahukust) ja nendega kaasnevate mõjude intensiivsust. Vastustaja ja kaasatud haldusorgan on esitanud piisavalt andmeid, millest nähtuvalt on korrakaitselisi järelevalvemeetmeid riigi ja omavalitsuse võimaluste piires juba rakendatud, kuid need on osutunud ebapiisavateks. Kui puudub vajadus kulutada politsei ressurssi sõidukite liiklemise kontrollimiseks Suur-Karja tänaval ja Karjavärava platsil, siis on sellevõrra rohkem võimalik pöörata tähelepanu muude samas piirkonnas toimuvate avaliku korra rikkumiste ennetamisele ja tõrjumisele (kindlustades seeläbi mh apellandi klientide jaoks turvalisema jalutuskäigu lähimatesse taksopeatustesse). Suur-Karja tn baaride või muude meelelahutusasutuste öise majandustegevuse keelamine oleks neile asutustele oluliselt intensiivsem piirang, võrreldes vaidlusaluse öise liikluspiirangu mõjuga apellandi ettevõtlusele. Seejuures on vastustaja pidanud Suur-Karja tänaval tegutsevate ettevõtjate majandustegevuse mõningast piiramist vajalikuks ka vaidlusalusest liikluspiirangust sõltumata (vt Tallinna Linnavalitsuse 21.10.2015 korraldus nr 1557-k, millega kehtestati üheksale äriühingule piirangud – vaidlustatud ringkonnakohtu menetluses olevates haldusasjades nr 3-15-2804, nr 3-15-2845, nr 3-15-2853, nr 3-15-2857, nr 3-15-2892 ja nr 3-15-2900). Kuna suurt osa öisest liikluskoormusest kannavad taksod, siis ei täidaks ka apellandi viidatud täiendavad peatumis- ja parkimispiirangud soovitud eesmärki (vt majandus- ja kommunikatsiooniministri 22.02.2011 määruse nr 12 „Liiklusmärkide ja teemärgiste tähendused ning nõuded fooridele“ § 9 lg 6 ja § 11 lg 1 p 4). Ringkonnakohus nõustub kokkuvõtlikult halduskohtu järeldusega, et vaidlusaluse liikluskorraldusvahendi paigaldamisega (st senise liikluskorralduse muutmisega) apellandi ettevõtlusvabadusele kaasnevat mõningast riivet ei ole alust pidada ebaproportsionaalseks, sest vastustaja valitud abinõu on taotletava eesmärgi saavutamiseks sobiv, vajalik ja mõõdukas.
15.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb MegaPower OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 04.05.2016 otsus muutmata.
16.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et MegaPower OÜ on apellatsioonkaebuse esitamisel tasunud riigilõivu 15 eurot (II kd, tl 177) ja kandnud apellatsioonimenetluses õigusabikulusid 936 eurot. Kuivõrd apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Tallinna linn ei ole esitanud andmeid apellatsioonimenetlusega seoses kantud menetluskulude kohta, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. Politsei- ja Piirivalveameti kui kaasatud haldusorgani võimalikud menetluskulud apellatsiooniastmes jäävad HKMS 24 lg 2 alusel samuti tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.