Oliver Kask (eesistuja), Kaire Pikamäe ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
16. detsember 2016, Tallinn
Haldusasja number
3-13-2471
Haldusasi
VP kaebus Vabariigi Valitsuse 11. novembri 2013. a määruse nr 156 osalise tühistamise nõudes
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 30. novembri 2015. a otsus
Menetlusosalised ja nende esindajad
Kaebaja – VP, esindaja v.adv Indrek Kukner Vastustaja – Vabariigi Valitsus, esindajad Džein Sottšenko ja Käthlin Raudla
Menetluse alus ringkonnakohtus
VP apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta VP apellatsioonkaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 30. novembri 2015. a otsus haldusasjas nr 3-13-2471 muutmata.
Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 16. jaanuaril 2017 (HKMS § 212 lg 1). Vastuseks kassatsioonkaebusele võib teine menetlusosaline esitada vastukassatsioonkaebuse 14 päeva jooksul kassatsioonkaebuse vastukassatsioonkaebuse esitajale kättetoimetamisest arvates või ülejäänud kassatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva (HKMS § 215 lg 3). Kui menetlusosaline soovib kassatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal selleks esitada Riigikohtule taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist (HKMS § 116 lg 5) ning kassatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja esitama ka kassatsioonkaebuse (HKMS § 116 lg 6).
1.VP omandas 20.09.1995 Harjumaal Harku vallas Rannamõisa külas paiknevad ehitised (kämpingu kompleks) ning esitas 30.12.1997 avalduse hoonete juurde maa ostueesõigusega erastamiseks. Harku Vallavalitsuse 19.02.2010 korraldusega nr 162 on talle erastatud 1100 m2 (Kämpingu garaaži kinnistu, katastriüksuse tunnus 19801:002:2208, sihtotstarve elamumaa). Ülejäänud hoonete taastamiseks määras vallavalitsus 05.04.2011 korraldusega hoonete omanikule tähtaja ja määras 14.06.2011 nende ehitiste teenindamiseks vajaliku maa suuruseks 18 828 m2 15.05.2012 (protokollilise otsuse kohaselt sihtotstarbega ärimaa 60% ja ühiskondlike hoonete maa 40%). Harku Vallavalitsuse 04.05.2015 korraldusega nr 323 pikendati endise Rannamõisa kämpingu hoonete kordategemise tähtaega kuni 01.09.2016.
2.Vabariigi Valitsuse 30.05.2000 määruse nr 175 „Rannamõisa maastikukaitseala kaitseeeskiri“ § 1 kohaselt on Rannamõisa maastikukaitseala moodustatud Eesti NSV Ministrite Nõukogu 13.03.1959 korraldusega nr 331-k kaitse alla võetud maastiku üksikelemendi «Rannamõisa pank» baasil. Kaitseala põhieesmärgiks on Rannamõisa panga ning sellega piirnevate panga- ja loometsade kaitse. VP-le kuuluv kämpingu kompleks paiknes maastikukaitseala piirides.
3.Vabariigi Valitsuse 11.11.2013 määrusega nr 156 kehtestati Rannamõisa maastikukaitseala kaitse-eeskiri ja tunnistati kehtetuks varasem kaitse-eeskiri. Määruse § 1 kohaselt on kaitseala kaitse-eesmärk kaitsta Rannamõisa panka ja sellega piirnevaid ranna-, metsa- ja poollooduslikke kooslusi, elustiku mitmekesisust ning kaitsealuste liikide elupaiku; elupaigatüüpe, mida nõukogu direktiiv 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku loomastiku ja taimestiku kaitse kohta nimetab I lisas. Need elupaigatüübid on merele avatud pankrannad (1230)3, püsitaimestikuga liivarannad (1640), kuivad niidud lubjarikkal mullal (6210*), lubjakivipaljandid (8210), koopad (8310), vanad laialehised metsad (9020*) ning rusukalde ja jäärakute metsad (9180*); kaitsealuseid taimeliike jumalakäppa (Orchis mascula) ja musta tuhkpuud (Cotoneaster niger); kaitsealuseid loomaliike põhja-nahkhiirt (Eptesicus nilssonii), pargi-nahkhiirt (Pipistrellus nathusii) ja suurvidevlast (Nyctalus noctula). Määruse § 6 keelab kaitseala valitseja nõusolekuta muu hulgas anda nõusolekut väikeehitise, sealhulgas lautri või paadisilla ehitamiseks, anda projekteerimistingimusi ja anda ehitusluba. Määruse § 7 lg 1 keelab kaitseala valitsejal kooskõlastada tegevust, mis kaitse-eeskirja kohaselt vajab kaitseala valitseja nõusolekut, kui see võib kahjustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitseala seisundit. Määruse § 7 lg 3 kohaselt on Keskkonnaministeeriumil või Keskkonnaametil kui keskkonnamõju hindamise järelevalvajal õigus määrata kaitseala kaitseks keskkonnanõudeid, kui kavandatav tegevus võib kahjustada kaitseala kaitse-eesmärgi saavutamist või kaitseala seisundit. Määruse § 14 lg 2 kohaselt on kaitseala valitseja nõusolekul piiranguvööndis lubatud uute ehitiste püstitamine olemasoleval hoonestusalal. Maastikukaitseala piirides (piiranguvööndis) paiknevad VP-le kuuluvad ehitised ja Kämpingu garaaži kinnistu. Kaitse-eeskirja seletuskirjas on kaitse alla võtmise eesmärkide vastavuse kohta kaitse alla võtmise eeldustele (p 2.1) märgitud, et klinti peetakse haruldaseks ja tüüpiliseks geoloogiliseks objektiks, vanu laialehiseid metsi ning rusukalde ja jäärakute metsi peetakse haruldasteks ja ohustatuteks looduslikeks metsakooslusteks ja metsaelupaigatüüpideks. Kuivi niite lubjarikkal mullal peetakse ohustatuteks poollooduslikeks niidutüüpideks, lubjakivipaljandeid ja koopaid peetakse haruldasteks geoloogilisteks elupaigatüüpideks ning merele avatud pankrandu ja püsitaimestikuga liivarandu peetakse haruldasteks ranniku elupaigatüüpideks; põhja-nahkhiir, pargi-nahkhiir ja suurvidevlane kuuluvad ranget kaitset vajavatena loodusdirektiivi lisasse IV ja on Eesti II kategooria kaitsealused liigid. II kaitsekategooria kaitsealune orhideeliik jumalakäpp on ohustatud taimeliik. Rannamõisa tuhkpuu on musta tuhkpuu alamliik ja III kaitsekategooria looduskaitsealune liik. Kaitseala väärtusteks on Rannamõisa pank ja kõrgel 2(9)
3-13-2471 pangal (30–32m) asuv klindipealne loomets ning pangaalune allikalise veerežiimiga pangamets. Rannamõisa pank on Pakri tüüpi astangu tüüpalaks ja Pakri tüüpi astangu puhul on tegu Balti klindi ühe kaunima ning atraktiivsema, kuid samas mitte kõige kõrgema astanguga. Kaitstavad elupaigatüübid on haruldased ja ohustatud. Põhja-nahkhiire seireandmetel on registreeritud 2005. aasta loendusel üksteist isendit ja 2007. aasta loendusel neli isendit, parginahkhiirt on leitud 2005. aastal üks isend. Rannamõisa maastikukaitseala on nahkhiirtele peamiselt lennu- ja toitumisalaks. Musta tuhkpuu alamliigi Rannamõisa tuhkpuu leiukohti on keskkonnaregistri andmetel Eestis vaid 15. 2008. a leiukoha vaatlusandmete põhjal esines alal üksikuid taimi. Tegemist on ülepinnaliselt Natura võrgustikku kuuluva Rannamõisa loodusalaga. Kaitsealal on küllalt tugev külastuskoormus, mis õigustab maastikukaitseala vormi säilimist. Püsielupaigana kaitstakse ainult konkreetse liigi elupaika, mitte erinevate väärtustega looduskompleksi. Samuti ei sobi geoloogiliste objektide kaitseks hoiuala režiim, sest hoiualad moodustatakse loodusliku loomastiku, taimestiku ja seenestiku soodsa seisundi tagamiseks, mitte aga eluta looduse objektide kaitseks. Kaitseala välispiiri määramisel lähtuti sellest, et kaitstavad väärtused, eelkõige pank ja klindipealne loomets ning pangaalune allikalise veerežiimiga pangamets, oleksid tervenisti hõlmatud. Kasutatavad piirid ümbritsevad kõige lähemalt kirjeldatud väärtusi, hõlmates kõige esinduslikuma osa pangast ja sellel kasvavast klindipealsest loometsast ning pangaalusest allikalise veerežiimiga pangametsast. Rannamõisa loodusala piirid viiakse vastavusse kaitseala piiridega, jättes välja elamumaa sihtotstarbega alad, millel puuduvad kaitse-eesmärgiks olevad väärtused. Seletuskirjas on kaitstava loodusobjekti välis- ja vööndite piiride osas välja jäetavad kinnistud ja alad nimeliselt nimetatud.
4.VP esitas 18.12.2013 Tallinna Halduskohtule kaebuse, milles taotles tühistada Vabariigi Valitsuse 11.11.2012 määruse nr 156 „Rannamõisa maastikukaitseala kaitse-eeskiri“ osas, millega jäeti Rannamõisa maasikukaitseala koosseisu endise Rannamõisa kämpingu maa-ala. Harku vald on väidetavalt huvitatud kämpingu taastamisest ja seda näeb ette ka valla üldplaneering, mille osas on läbi viidud keskkonnamõju strateegiline hindamine. Kaebaja loodab maa erastamisega lõpule jõuda ilma võimalike vaidlusteta kaitseala valitsejaga. Kämpingu taastamise puhul ei ole tegemist puhkeala rajamisega, vaid selle taastamisega. Kaebaja on kaitsealal asuvate hoonete taastamisest huvitatud. Tähtsust ei oma, et Rannamõisa kämpingu maa-ala arvati kaitseala koosseisu 2000. aastal, kuna kaebajat ei kaasatud toonasesse menetlusse. Kaevatava määruse seletuskirjast võib välja lugeda, et kaitsealast sooviti välja jätta hoonestatud alad ja hoonestamata elamumaa. Kui eeskirja koostajatel ei olnud eesmärgiks kõikide hoonestatud erakinnistute ja elamumaa kaitsealast välja jätmine, tulnuks seda üheselt mõistetavalt väljendada. Kaitseala režiimi jätmise vajadust eramaale tulnuks seletuskirjas põhjalikumalt käsitleda, kuna tegemist on omandiõiguse piiramisega. Omaniku tegevust piirab niigi valla üldplaneering ja vald saab piiranguid lisada veel ka detailplaneeringuga või projekteerimistingimuste määramisega. Neisse menetlustesse võib kaasata kaitseala valitseja. Ehitamise seadmine sõltuvusse kaitseala valitseja nõusolekust on ebaproportsionaalne sekkumine kaebaja omandiõiguse teostamisse, ehkki määruse seletuskirjas märgitakse, et enamasti ei keelata tegevust, mis on lubatud kaitseala valitseja nõusolekul. Kuna Rannamõisa kämpingu maa-alale ehitiste püstitamise võimalus jäeti, järeldub sellest, et maa-ala osas eeldatakse maastiku muutumist, mitte säilitamist, mis on kaitseala üheks eesmärgiks. Vastustaja hilisemad selgitused ja kaitse-eeskirja seletuskiri on vastuolulised ja 3(9)
3-13-2471 seletuskiri eksitava sisuga. Sotsiaalselt ei ole aktsepteeritav keelata isikul hoonete taastamist ka juhul, kui keskkonnamõju hinnangu kohaselt oleks keskkonnale sobivam jätta hooned taastamata. Rannamõisa maastikukaitseala korralduskavas 2008–2017 on väljendatud kämpingu taastamise suhtes vastumeelsust, märkides, et oluline on kämpingu maa kas riigi või valla omandisse vormistamine. Keskkonnaameti poolt läbi viidud loodusväärtuste paiknemise inventuuri alusel kämpingu alal ehitiste võimalike asukohtade suhtes Keskkonnaministeeriumis 16.09.2014 inventuuri tutvustamisel antud seisukoht ei võimalda kämpingu taastamist. Arusaamatuks jääb, mida endise Rannamõisa kämpingu maa-alal kaitse-eeskirjaga kaitsta soovitakse. Puudub selgus, kus asuvad kaitsealuste liikide elupaigad. Natura 2000 võrgustiku eesmärgiks ei ole isikute asetamine olukorda, kus nad ei saa tulekahjus või kellegi tegevuse tagajärjel hävinud hooneid taastada. Tallinna Ringkonnakohus on 03.04.2014 otsuses asjas nr 3-12-2247 selgitanud, et ehitise taastamine ei pea tingimata toimuma selle algkujul. Haldusasjas nr 3-07-1226 leidis Tallinna Ringkonnakohus, et kohalik omavalitsus ei saa seada tingimusi, millised peavad ehitised peale korrastamist välja nägema. Olemasolevatele vundamentidele endises mahus ja sarnases välisilmes hoonete taastamine ei ole äriliselt mõistlik. Maa erastamiseks oleks võimalik osad hooned ehitada vanade vundamentide asukohtadele ja peale maa erastamist ebasobivas kohas paiknenud hooned paigaldada keskkonnale sobivamasse kohta.
Vabariigi Valitsus palus jätta kaebus rahuldamata.
6.Tallinna Halduskohtu 30.11.2015 otsusega jäeti kaebus rahuldamata ja poolte menetluskulud nende enda kanda. 1) Looduskaitseseadusest tuleneb loodusväärtuste kaitsmise kohustus nende asukohas olenemata maa omandivormist, millel loodusväärtused asuvad. Seetõttu ei ole asjakohane kaebuse põhjendus, mille kohaselt oleks kaitse-eeskirja seletuskirjas tulnud põhjalikumalt käsitleda eramaale kaitserežiimi jätmise vajadust. 2) LKS § 14 sätestab üldised kitsendused kaitsealal, hoiualal, püsielupaigas ja kaitstava looduse üksikobjekti kaitsevööndis, sh tegevused, mida ei või teha ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta. Muu hulgas ei või ilma kaitstava loodusobjekti valitseja nõusolekuta kehtestada detailplaneeringut ja üldplaneeringut (lg 1 p 5); anda nõusolekut väikeehitise, sealhulgas lautri või paadisilla ehitamiseks (lg 1 p 6); anda projekteerimistingimusi (lg 1 p 7); anda ehitusluba (lg 1 p 8). LKS § 31 lg 2 p 8 sätestab, et kui kaitse-eeskirjaga ei sätestata teisiti, on piiranguvööndis keelatud ehitise, kaasa arvatud ajutise ehitise, püstitamine ning rahvuspargis ehitise väliskonstruktsioonide muutmine. Maastikukaitseala kaitse-eeskirja § 14 lg 2 sätestab piiranguvööndis lubatud tegevusena kaitseala valitseja nõusolekul uute ehitiste püstitamise olemasoleval hoonestusalal. Kaitse-eeskirja seletuskirjas (p 2.5.4.2) on märgitud, et uute ehitiste püstitamise võimalus eramaal, endise Rannamõisa kämpingute maa-alal jäeti sisse, kuna avalikustamisel laekus vastuväide, et olemasolevate hoonete omanikul peaks jääma võimalus neid taastada. Seega tuleneb kaebajale kaitseala valitseja nõusoleku kohustuslikkus kämpingukompleksi ehitiste taastamiseks Rannamõisa maastikukaitseala piiranguvööndis looduskaitseseadusest (§ 14 lg 1), mistõttu selle kohustuslikkuse sätestamine ka kaitse-eeskirjas kaebaja õigusi kuidagi täiendavalt ei mõjuta. 3) Vabariigi Valitsuse 11.11.2013 määruse nr 156 § 1 lõikest 1 nähtuvalt kuulub Rannamõisa maastikukaitseala Rannamõisa loodusala koosseisu tulenevalt Vabariigi Valitsuse 05.08.2004 korralduse nr 615-k „Euroopa Komisjonile esitatav Natura 2000 võrgustiku alade nimekiri” 4(9)
3-13-2471 lisa 1 punkti 2 alapunktist 350. Eesti riigil oli EÜ Nõukogu direktiivi 92/43/EMÜ looduslike elupaikade ning loodusliku taimestiku ja loomastiku kaitse kohta (loodusdirektiiv) art 4 lõikest 4 tulenev kohustus määrata see ala erikaitsealaks. 4) Rannamõisa maastikukaitseala kaitse-eeskirja osalisel tühistamisel võivad Rannamõisa loodusalal loodusala eesmärgid kaitseta jääda, mis aga omakorda tingiks ala uuesti kaitse alla võtmise kohustuse. Seega oleneb maastikukaitseala piiride muutmine esmajoones Natura võrgustiku ala piiride muutmisest. Kaebaja soovitud vabanemine Rannamõisa maastikukaitseala kaitserežiimist sõltub seetõttu eelkõige ökoloogilise seisundi halvenemisest Rannamõisa kämpingukompleksi alal. 5) Kaebaja ei ole kohtule esitanud tõendeid Rannamõisa kämpingukompleksi ala keskkonnaseisundi halvenemise kohta ega põhjendanud kinnistu väljaarvamist Rannamõisa maastikukaitsealast lähtuvalt loodusväärtuste puudumisest alal. Ala ei saa Rannamõisa maastikukaitsealast arvata välja pelgalt põhjusel, et piirangud takistavad kaebajal omandiõiguse igakülgset teostamist. Vastustaja on kohtule tõendina esitanud 2014. aastal teostatud loodusväärtuste inventuuriakti (tl 112–118), millest nähtuvalt on 2014. aastal Rannamõisa kämpingukompleksi alal (1,97 ha suurune jätkuvalt riigiomandis olev maaüksus ja sellel asuv väiksem eramaaüksus (19801:002:2208)) viidud läbi maa loodusväärtuste inventuur, mille tulemustes on kinnitatud vajadust säilitada ala Rannamõisa maastikukaitseala koosseisus. Inventuuri kokkuvõttes on leitud, et „arvestades inventuurialal leiduvaid kaitsealuste liikide leide, ala olulisust nahkhiirte toitumisalana ja suurulukite rändeteena piki klindipealset metsavööndit, tuleb mõlemad inventeeritavad maaüksused kindlasti jätta Rannamõisa maastikukaitseala koosseisu.“ Inventuuri koondhinnangus on leitud, et „nii laialehelise metsa suurte õõnsustega puude rohkus kui ka puisniidu struktuur ja hea ilme annavad alale väga kõrge looduskaitselise ja loodusharidusliku potentsiaali.“ Seega ei ole õigustatud Rannamõisa kämpingukompleksi ala, sh kaebajale kuuluva Kämpingu garaaži kinnistu väljaarvamine Rannamõisa maastikukaitseala piiranguvööndist. 6) Keskkonnaameti 11.06.2009 kirjas nr HJR 17-3/121218-2 on kaebajale selgitatud, millised loodusväärtused on endisel kämpingu maa-alal tuvastatud. Viidatud kirjas märkis Keskkonnaamet, et Harjumaa metskonna kvartali 60 eraldiste 15, 18 (sh kämpingu ala) ja 19 näol on tegemist kompaktse metsaalaga, kus on inventeeritud II kategooria looduskaitsealuse liigi jumalakäpa (orchis mascula) kasvukoht ning mitmed vääriselupaigad ja II kategooria kaitsealuste loomaliikide põhja-nahkhiir ja pargi-nahkhiir suvised elupaigad. Vastustaja on kohtule esitanud Eesti Looduse Infosüsteemis (EELIS) sisalduvad andmed enne Vabariigi Valitsuse määruse nr 156 jõustumist ja ka hiljem Rannamõisa maastikukaitsealal registreeritud liikide ja elupaigatüüpide uuringute, inventuuride ja statistika kohta aastatel 1991, 1998, 2003, 2008, 2010, 2012, 2014, millest nähtub kaitstavate liikide ja elupaigatüüpide olemasolu Rannamõisa maastikukaitsealal kaitse-eeskirja kehtestamise ajal. 7) Rannamõisa maastikukaitseala kaitse-eeskirjast ja selle seletuskirjast ilmneb selgelt vajadus kaitseala kaitse all hoidmiseks ning seda on piisavalt ja üheselt mõistetavalt ka põhjendatud, arvestades ka LKS §-st 7 tulenevaid alternatiive. Rannamõisa maastikukaitseala (sh kämpingukompleksi ala) kaitse all hoidmise kaalutlused annavad alust pidada kaitseeeskirja proportsionaalseks nii loodusväärtuste säilitamise eesmärgi kui kaebaja huvide suhtes. 8) Kaitse-eeskirjast ega ka LKS-st ei tulene automaatset ehitamise keeldu ning vastavat keeldumist tuleb kaitseala valitsejal kõiki asjaolusid ja huve arvestavalt kaaluda ja põhjendada. Kohus ei saa Vabariigi Valitsuse 11.11.2013 määruse nr 156 „Rannamõisa maastikukaitseala kaitse-eeskiri“ õiguspärasuse hindamisel võtta seisukohta selle osas, kas kaitseala valitseja 5(9)
3-13-2471 peaks nõusoleku andma või mitte. Kaitseala valitseja nõusolek on kaalutlusotsus, mille tegemisse kohus eelnevalt sekkuda ei saa. 9) Vaidlustatud kaitse-eeskiri vastab LKS § 11 lg 1 ja lg 4 nõuetele. Kaitse-eeskirjas on määratud ala kaitse alla võtmise eesmärk (§ 1), kuna tegemist on kaitsealaga (LKS § 12 lg 1), on kehtestatud kaitsekord (2, 3 ja 4 ptk); on määratud ala piir ja lisatud loodusobjekti asukoha kaart (§ 2 lg 2); on nimetatud kaitse alla võetava ala valitseja – Keskkonnaamet (§ 3). Samuti vastab LKS § 11 lg 4 nõuetele kaitse-eeskirja seletuskiri. Kaitse-eeskirja muutmise menetlust ei ole viidud läbi kaebaja teadmata. Kaebaja on kaitse-eeskirja menetluses osalenud ning esitanud avaliku väljapaneku käigus ettepaneku, mis on kaitse-eeskirjas arvesse võetud. Arvestades Rannamõisa maastikukaitseala kaitse-eesmärki ja kämpingukompleksi alal ja kaebajale kuuluva Kämpingu garaaži kinnistul asuvaid loodusväärtusi, ei saanud kaebaja teisest avalikust väljapanekust personaalselt informeerimata jätmine mõjutada asja otsustamist. Vastustaja on kaitse-eeskirja kättetoimetamisel kaebajale teinud menetlusvea (toimetas selle kätte hilinemisega), ent see ei saa kaasa tuua kaebuse rahuldamist.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.VP apellatsioonkaebuses palutakse tühistada Tallinna Halduskohtu 30.11.2015 otsus ja uue otsusega kaebus rahuldada. 1) Halduskohus ei hinnanud kaebaja väidet, et Rannamõisa kämpingualal asunud hoonete taastamise kaitseala valitseja nõusolekust sõltuvusse seadmine riivab ebaproportsionaalselt kaebaja omandiõigust. Tähtsust ei oma LKS § 31 lg 2 p 8, sest seadus võimaldab selles märgitust teistsugust regulatsiooni. Keskkonnaamet kaitseala valitsejana teatas 18.12.2015 kirjas HJR 14-4/15/24647-3, et endise kämpingu kaheksast hoonest on võimalik taastada kaks tingimusel, et ehitustegevuse käigus ei kahjustata kaitseala eesmärke. Keskkonnaameti 28.10.2016 kirjas nr 7-9/16/11783-2 kinnitatakse, et taastada on võimalik vaid kaks hoonet. Kämpingu taastamine vaid sauna ja peahoonega ei ole võimalik. Valla nõudel tuleb kogu territooriumi erastamiseks korda teha kaebaja esitatud projektis märgitud hooned. 2) Tallinna Ringkonnakohus leidis 04.07.2012 otsuses asjas nr 3-09-1250, et kui Euroopa Komisjoni otsusega on kinnistu arvatud ühenduse tähtsusega loodusala koosseisu, siis saab siseriiklikus menetluses vaidlustada üksikute kaitsemeetmete vajalikkust. 3) Kaebaja nõue ei tähenda, et vastustaja kohustuks kämpinguala tingimata kaitsealast välja jätma. Määruse osalise tühistamise korral oleks vastustajal võimalik uue otsustusega piirata kaitseala valitseja volitusi hoonestusalade osas. Halduskohtu seisukoht, et kaitseala valitseja kooskõlastamise nõue tegevusele tuleneb seadusest, ei tähenda, et kaitse-eeskirjas ei saa kooskõlastamise tähendust sisustada erinevate asjaolude pinnalt. 4) Halduskohus ei selgitanud, miks ta loeb hoonestusala metsamaaks, selgitades, et kogu vaidlusaluse ala arvamine maastikukaitseala koosseisu on vajalik niidu- ja metsaala terviklikuks kaitseks. Puudub põhjus käsitada erastamata ärimaa sihtostarbega ala niidu- või metsaalana, mistõttu ei ole õige kohtu poolt väita, et alasid ei ole võimalik üksteisest eraldi vaadelda. Kuigi halduskohus luges kaitstavaks objektiks panga, jättis ta selgitamata, kuidas saaks pank olla kaebaja tegevusega ohustatud. Määruse osaline tühistamine ei tähenda seda, et seal paiknevad taimed jääks kaitseta. Taimi saab kaitsta ka omandiõigust vähem piiravate meetmete abil (nt püsielupaigana LKS § 4 lg 1 p 4 alusel). Kaebuse üheks ajendiks oli asjaolu, et kaitsealast oleks tulnud välja jätta kõik hoonestusalad, sest intensiivselt kasutataval alal ei saa eeldada, et seal peaksid paiknema püsielupaigad. Vastustaja väitel paiknevad kämpingualal 6(9)
3-13-2471 metsakooslused, inventuuri andmetel aga mets. Õuealale kaitsealuste taimeliikide jätmine ei ole mõistlik ning kaaluda tuleks selle ümberistutamist. 5) Keskkonnaameti 11.06.2009 kiri nr HJR 17-3/121218 -2 ei tõenda, et vaidlusalusel alal oleks enne kaitse-eeskirja kehtestamist tehtud uuringuid. L. Kleini inventuurist nähtuvad mõned üksikud kaitsealused taimed. Kaitsealuste loomaliikide pesitsuskohti ei ole selles tuvastatud. Kaitse-eeskirjas ei ole näidatud loodusväärtuste paiknemist, mida Riigikohus on kohtuasjas nr 3-3-1-85-10 pidanud puuduseks. 6) Natura 2000 võrgustiku eesmärgiks ei ole jätta tulekahjus või teiste isikute poolt hävitamise tagajärjel hävinenud hoonete omanikku ilma õigusest hooneid taastada. Hoonete taastamine on käsitatav sotsiaalse vajadusena üksikisiku tasandil ja sotsiaalselt ei ole aktsepteeritav isikul hoonete taastamist keelata. Euroopa Kohtult on võimalik küsida eelotsust, et selgitada, et Natura 2000 mõte ei ole takistada omanikul hävinenud hooneid taastada. Hoonete taastamist keelav regulatsioon on põhiseadusevastane.
8.Vabariigi Valitsus palub jätta apellatsioonkaebus rahuldamata, jääb oma varasemate seisukohtade juurde ja nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega. 1) Kaitse-eeskirja seletuskirjast nähtus üheselt, et kõiki eraomandis olevaid kinnistuid ei arvata kaitsealast välja. 2) Tallinna Ringkonnakohtu 08.07.2010 otsuses haldusasjas nr 3-08-1810 ei ole kaebajale antud õigust kämpingualal asunud hoonete taastamiseks, vaid kohustatud andma talle tähtaja lagunenud või hävinenud hoonete kordategemiseks. Selline tähtaeg on kaebajale korduvalt antud. 3) LKS § 31 lg 2 p 8 kohaselt on piiranguvööndis, kuhu jäävad apellandi kinnistu ja hävinenud ehitised, ehitise püstitamine keelatud, kui kaitse-eeskirjaga ei sätestata teisiti. Kaitse-eeskirjaga on leevendatud LKS § 31 lg 2 p-s 8 sätestatud keeldu ehitise püstitamiseks kaitsealal. Seega ei ole kämpingualal ehitiste taastamine välistatud. Isegi kui kaitse-eeskirja § 14 lõikest 2 välja jätta valitseja nõusoleku kohustus, siis vastav kohustus tuleneb valitsejale endiselt LKS § 14 lõikest 1. LKS § 14 lõike 1 kohta ei sätesta seadus võimalust kaitse-eeskirjaga teisiti reguleerida. Ehitiste püstitamiseks kaitseala valitseja nõusoleku kohustus ei ole ebaproportsionaalne riive võrreldes saavutatava eesmärgiga tagada kaitstavate loodusväärtuste säilimine ja soodne seisund. Kaebajale ei ole keeldutud nõusoleku andmisest ehitiste püstitamiseks või hoonete taastamiseks. Omandiõiguse ülemäärase riive korral on apellandil võimalik vaidlustada näiteks soovitud tegevust reguleerivaid muid haldusakte, sh Keskkonnaameti kirja HJR 14-4/15/24647-3. See kiri ei oma praeguse vaidluse lahendamisel tähtsust, sest see on koostatud pärast vaidlusaluse kaitse-eeskirja kehtestamist. 4) Isegi kui mitte pidada kaitseala valitseja nõusoleku andmise või andmata jätmise otsust eraldi vaidlustatavaks, on kaebuse esitajal võimalik enda õigusi kaitsta, vaidlustades kaitseala valitseja seisukohta arvestades tehtud kohaliku omavalitsuse kui projekteerimistingimuste väljastaja ja ehitusloa andja otsustust. Seega on kaebuse esitaja õiguste kaitse kohtus tagatud ka pärast praeguses haldusasjas kohtulahendi jõustumist. 5) Elupaigatüüpide kaitseks püsielupaika LKS alusel moodustada ei saa. Vaidlustatud alal esinevad erinevad taime- ja loomaliigid ning elupaigatüübid, seega kaitstava loodusobjekti tüüp püsielupaik nende kõikide väärtuste kaitse tagamiseks ei sobi.
7(9)
3-13-2471 6) Vaidlusalusel kaitsealal kaitstakse loodusdirektiivi lisas I nimetatud elupaigatüüpe ja kaitseala kuulub Rannamõisa loodusala koosseisu, mis on kinnitatud Natura 2000 võrgustiku alaks Euroopa Komisjoni 12.12.2008 otsusega 2009/94/EÜ kinnitatud ühenduse tähtsusega alade nimekirja. Keskkonnaameti 11.06.2009 kirjas nr HJR 17-3/121218-2 on kaitsealused liigid nimetatud tulenevalt läbiviidud inventuuridest. Inventuuride andmed on kantud keskkonnaregistrisse. Inventuuride läbiviimise aeg on nähtav vastustaja 12.03.2015 vastusest kaebusele (lisa 3). Taimeliikide inventuurid, mis on tehtud 21.06.2008, 22.06.2008, 28.06.2008, 04.07.2008 ja 05.07.2008, hõlmasid lähteülesandes ka kämpinguala. Nahkhiirte uuringud on tehtud Rannamõisa maastikukaitseala piires. Kaitse-eesmärgiks seatud elupaigatüüp vana laialehine salumets (9020*) on inventeeritud Arne Kivistiku poolt alade Natura 2000 võrgustikku esitamise valiku raames 2003. aastal (kantud keskkonnaregistrisse). Hilisem, 2014. a Lauri Kleini tehtud inventuur kinnitab ka varem tuvastatud loodusväärtuste esinemist endisel kämpingualal. Peamine metsaelupaik, mida piiranguvööndis kaitstakse, on vanad laialehised metsad, mis osaliselt asuvad kämpingualal. 7) Väited seoses teiste haldusorganite läbiviidavate menetlusega ei ole asjassepuutuvad. 8) Ala kaitse alla võtmisest keeldumist ei saa kaasa tuua ainuüksi nende kriteeriumite ära langemine, mille olemasolu tingis kaitse alla võtmise algatamise. Seni, kuni kaitse alla võtmise eeldused on endiselt täidetud, ei saa jätta ala kaitse alla võtmata või kaitse alla võetud ala kaitse alt vabastada. Ala saab kaitse alt vabastada kaalukate avalike huvide korral, milleks ei ole majanduslikud huvid. Natura alade kaitse-eesmärgi põhimõtted tulenevad loodusdirektiivi artst 6, mille järgi tuleb tegevuse lubamisel anda esmalt hinnang tegevuse mõjule ning vaid juhul, kui tegevus ei avalda ala terviklikkusele negatiivset mõju lähtudes selle kaitse-eesmärkidest, luba anda (Euroopa Kohtu otsus asjas nr C-444/15). Järelikult ei saa luba anda sekkumisele, mis võib kahjustada püsivalt ala keskkonnatunnuseid. 9) Apellandi menetluskulud tuleb jätta tema enda kanda, sest menetluskulude nimekirja ei ole ringkonnakohtule esitatud kohtu määratud tähtaja jooksul ning tõendatud ei ole menetluskulude tasumine. Makse tegemine advokaadibüroo ühelt pangaarvelt teisele ei ole käsitatav menetluskulude tasumisena.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Apellatsioonkaebuse väited ei anna alust halduskohtu õiguspärase ja põhjendatud otsuse tühistamiseks. Ringkonnakohus järgib halduskohtu otsuse põhjendusi ega pea vajalikuks neid korrata.
10.PS § 32 lg 2 teine lause näeb ette seadusega omandiõiguse piiramise võimaluse. Sellised piirangud peavad olema proportsionaalsed (kooskõlas PS §-ga 11). Keskkonnakaitse huvi on kaalukas avalik huvi, mis õigustab keskkonnakaitse eesmärgil omandiõiguse piiramist. Kaebaja omandis olevad kämpingukompleksi ehitised on hävinemiseni lagunenud, nagu sedastas ringkonnakohus asjas nr 3-08-1810 tehtud otsuses. Sellises olukorras ei ole võimalik neid kasutada ning ka ehitiste ümbruses paikneval endisel õuealal saab olla tekkinud kaitsmist vääriv looduskooslus, mida, nagu halduskohus õigesti viitas, tuleb kaitsta. Seejuures ei ole oluline, kas vaidlusalusel alal paikneb mets või muu kaitsmist vääriv looduskooslus, sest mõlema paiknemine hävinemiseni lagunenud hoonete vahetus läheduses on võimalik. Seetõttu ei oma tähtsust ka ala vastavus või mittevastavus metsaseaduses toodud metsa määratlusele, mis ei võimalda metsamaaks lugeda õuemaad ega elamumaad. Kaitseala hulka saab arvata ka elamumaa, kus paikneb vana laialehine mets, mis on kaitstav loodusobjekt. Kaitstava loodusobjekti määratlemisel ei saa metsaseaduse § 3 definitsioonist juhinduda. 8(9)
3-13-2471
11.Vaatamata sellele, et vaidlustatud määruses ega seletuskirjas ei ole täpsemalt näidatud kaitstavate koosluste ja taimeliikide paiknemist, ei saa selline võimalik vormiviga haldusmenetluse seaduse § 58 kohaselt kaasa tuua kaebuse rahuldamist, sest kohtumenetluses on esitatud tõendid, mis kinnitavad nende paiknemist ka kaebajale kuuluvate ehitiste vahetus läheduses.
12.LKS § 31 lg 2 p-st 8 erandi tegemisel kaitse-eeskirjas on vajalik siiski nõuda ehitamiseks kaitseala valitseja luba. See tuleneb LKS § 14 lg 1 p-dest 6–8. Seadusega vastuolus oleks kaitseeeskiri, mis lubaks maastikukaitsealal ehitiste püstitamist ja ehitusloa andmist ilma kaitseala valitseja nõusolekuta.
13.Kaitseala valitsejale on kaitse-eeskirjaga jäetud kaalumisruum otsustamisel, kas lubada piiranguvööndis hoonestusalal uute ehitiste püstitamist. Sellise kaalumisruumi piirid on kindlaks määratud muu hulgas LKS § 14 lg-tes 2 ja 3, mis keelavad kaitseala valitsejal nõusoleku andmise, kui see võib kahjustada kaitstava loodusobjekti kaitse eesmärgi saavutamist või kaitstava loodusobjekti seisundit. Seega võib kaebaja õiguste riive ehitamisele kaasneda juba ala maastikukaitseala piiridesse arvamisega. Vaidlusaluse hoonestusala, sh Kämpingu garaaži kinnistu arvamist kaitseala hulka on vaidlustatud määruses ja selle seletuskirjas aga veenvalt põhjendatud. Halduskohus selgitas õigesti ka viidud läbi maa loodusväärtuste inventuuri tulemusi, mis ei võimalda vaidlusalust ala maastikukaitseala piiridest välja arvata.
14.Praeguse vaidluse lahendamisel ei ole tähtsust sellel, kas Keskkonnaamet on keeldunud nõusoleku andmisest ehitamiseks, et lagunenud hooned korda teha. Kaitse-eeskirja vaidlustamisel ei saa kaebaja tugineda selle alusel antud haldusaktide võimalikule õigusvastasusele. Kaebaja saab sellised keelduvad haldusaktid vaidlustada eraldi kaitseeeskirjast.
15.Apellatsioonkaebuse rahuldamata jätmise tõttu tuleb jätta kaebaja menetluskulud (apellatsioonimenetluses riigilõiv 15 eurot ja esindajatasu 500 eurot) tema enda kanda. Vastustaja ei ole taotlenud apellatsioonimenetluses menetluskulude väljamõistmist, mistõttu jäävad tema võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda.
(allkirjastatud digitaalselt) Oliver Kask
(allkirjastatud digitaalselt) Kaire Pikamäe
(allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa
9(9)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.