Eesistuja Villem Lapimaa, liikmed Oliver Kask ja Ruth Plaks
Määruse tegemise aeg ja koht
21.09.2016, Tallinn
Haldusasja number
3-16-1354
Haldusasi
Seltsingu Paljassaare Kaitseks kaebus Tallinna Linnaplaneerimise Ameti 30.06.2016 ehitusloa nr 1612271/07385 tühistamiseks, Paljassaare tee 85 lemmikloomade hoiupaigateenuse osutamise kasutusloa väljastamise keelamiseks või alternatiivselt kasutusloa tühistamiseks ning Paljassaare tee 85 loomade varjupaiga rajamise üldplaneeringuga vastuolu tuvastamiseks
Menetlusosalised
Kaebaja – Seltsing Paljassaare Kaitseks, volitatud esindaja v.adv Janar Urres Vastustaja – Tallinna linn, volitatud esindaja Kristel Kivijärv
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 16.08.2016 määrus
Menetluse alus ringkonnakohtus
Seltsingu Paljassaare Kaitseks määruskaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
1.Jätta Seltsingu Paljassaare Kaitseks määruskaebus rahuldamata ja Tallinna Halduskohtu 16.08.2016 määrus haldusasjas 3-16-1354 muutmata.
2.Menetlusosaliste menetluskulud jätta nende endi kanda.
EDASIKAEBAMISE KORD
Määruse peale võib esitada määruskaebuse Riigikohtule 15 päeva jooksul, arvates määruse kättetoimetamisest (HKMS § 121 lg 4, § 235 lg-d 1 ja 3).
1.Tallinna Linnaplaneerimise Amet (TLPA) väljastas 30.06.2016 ehitusloa nr 1612271/07385 Tallinnas Paljassaare tee 85 kinnistul mitteelamu (loomade varjupaiga hoone) ehitisealuse pinnaga 217 m2 kompleksseks rekonstrueerimiseks ja laiendamiseks.
3-16-1354
2.Seltsing Paljassaare Kaitseks esitas 06.07.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse järgmiste nõuetega: 1) tühistada Tallinna linna otsus rajada aadressile Paljassaare tee 85 lemmikloomade varjupaik; 2) tühistada TLPA 30.06.2016 ehitusluba nr 1612271/07385; 3) keelata Paljassaare tee 85 kinnistule lemmikloomade hoiupaigateenuse osutamise kasutusloa väljastamine või alternatiivselt tühistada väljastatud kasutusluba; 4) tuvastada, et loomade varjupaiga rajamine Paljassaare tee 85 kinnistule on vastuolus kehtestatud üldplaneeringuga ning tuvastada, et 30.06.2016 ehitusloaga nr 1612217/07385 lubatud ehitustegevus nõuab detailplaneeringu kehtestamist. Seltsingu Paljassaare Kaitseks moodustasid juunis 2016 kolm isikut. Seltsingu eesmärgiks on Paljassaare poolsaarel asuva Pikakari ranna ning Paljassaare linnu- ja hoiuala puhkealana säilimise tagamine ning Paljassaare tee 85 kinnistule loomade varjupaiga rajamise tõkestamine. Kaebaja on kogunud 294 allkirja varjupaiga rajamise vastu, mis näitab, et kaebaja esindab selles küsimuses üldsust. Allkirja andjad on ühel meelel selles, et loomade varjupaik ei sobi puhkeala vahetusse lähedusse, kuna varjupaigast tulenevad müra ja hais häirivad puhkealal viibivaid inimesi. Advokaadibüroo HansaLaw tellis keskkonnamüra mõõtmise Loomade Varjupaik MTÜ (hoiuteenuse osutaja kuni 30.06.2016) poolt Tallinnas Sinirebase 24 peetava loomade varjupaiga territooriumi lähistel. Nii 7 m kui ka 70 m kaugusel varjupaigast ületas maksimaalse helirõhu tase päevase ja öise taotlustaseme ja piirtaseme. Paljassaare tee 85 kinnistu asub Paljassaare hoiuala ning Natura 2000 võrgustikku kuuluva linnuala ja ühtlasi suplusranna vahetus läheduses (ca 150–200 m). Varjupaiga rajamise otsustamine toimus ilma avalikkust kaasamata ning hindamata selle mõju piirkonnale. Varjupaiga rajamine ei ole kooskõlas Paljassaare ja Russalka vahelise rannaala üldplaneeringuga. Paljassaare tee 85 kinnistule ei ole kehtestatud detailplaneeringut ning väljastatud projekteerimistingimused puudutavad vaid väikest osa ehitusest (vee- ja kanalisatsioonitorustikud, kogumismahuti). Varjupaiga ehitamine ilma detailplaneeringuta oli õigusvastane. Hoone püstitamisel on detailplaneeringu koostamine planeerimisseaduse (PlanS) § 125 lg 1 p 1 kohaselt kohustuslik. Vastustaja väide, et kinnistule uusi hooneid ei ehitatud, vaid üksnes rekonstrueeriti ja laiendati olemasolevaid, on väär. Kinnistul varasemalt asunud ehitis on lammutatud ning varjupaigateenuse pakkumiseks ehitussoojakute paigaldamine ja nende ümberehitamine on käsitatav ehitise püstitamisena. Lisaks on varjupaigaga kaasnevate mõjude tõttu tegemist olulise avaliku huviga rajatisega, mille puhul näeb PlanS § 125 lg 1 p 3 ette detailplaneeringu koostamise kohustuse. Ehitamist alustati juba 16.03.2016, kuid ehitusluba väljastati alles 30.06.2016. Ehitusluba on õigusvastane, kuna puudub detailplaneering ning enne loa väljastamist ei hinnatud varjupaiga mõju ümbruskonnale. Loomade varjupaik avati Paljassaare tee 85 kinnistul osaliselt 01.07.2016. Tallinna Halduskohus leidis 01.07.2016 esialgse õiguskaitse määruses haldusasjas nr 3-16-1073 (VS ja RG kaebus, milles vaidlustatakse Paljassaare tee 85 lemmikloomade varjupaiga rajamist), et see, millise haldusakti alusel otsustati rajada Paljassaare tee 85 kinnistule loomade varjupaik ning kas selleks on väljastatud ehitus- või kasutusluba, on jäänud selgusetuks.
3.Tallinna Halduskohus tagastas 16.08.2016 määrusega Seltsingu Paljassaare Kaitseks kaebuse. Varjupaiga rajamiseks on antud 30.06.2016 ehitusluba nr 1612271/07385 ning 03.08.2016 kasutusluba nr 1612371/04221. Kasutusluba on väljastatud tingimusel, et lemmikloomade varjupaika ei kasutata koerte majutamiseks, kuni on kindlaks tehtud koerte majutamisega 2(6)
3-16-1354 kaasnevate negatiivsete mõjude puudumine ning ehitusloa kehtivus on täies ulatuses taastunud. Kaebajal ei ole võimalik vaidlustada Tallinna linna (Keskkonnaameti) otsust rajada Paljassaare tee 85 kinnistule loomade varjupaik, kuna sellist otsust haldusaktina ei eksisteeri. Ehitusseadustik ei anna isikutele õigust vaidlustada ehitus- ja kasutusluba populaarkaebusega. Kui praegusel juhul oli detailplaneeringu algatamine kohustuslik ning selle asemel väljastati projekteerimistingimused ja/või ehitusluba, on võimalik HKMS § 44 lg 1 alusel neid vaidlustada ning taotleda vajadusel planeeringu algatamiseks kohustamist. Kaebaja ei väida, et ehitus- ja kasutusloa andmisega oleks rikutud tema subjektiivseid õigusi. Ehitusloa tühistamist ei ole praegusel juhul võimalik nõuda ka tulenevalt asjaolust, et ehitisele on väljastatud kasutusluba, mistõttu on ehitusluba kehtivuse kaotanud. Kaebajal ei ole kaebeõigust seoses keskkonnakaitselise eesmärgiga, kuna kaebaja ei ole käsitatav keskkonnakaitseorganisatsioonina keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 31 mõttes. Kaebaja näol on tegemist kohtule kaebuse esitamiseks loodud ühendusega. Kaebeõiguse tekkimiseks peaks esinema reaalselt tajutav oht inimeste tervisele ja heaolule, mitte üksnes võimalik vähene ebameeldivus varjupaigast juhuslikul möödumisel. KeÜS § 30 lg-st 2 ja § 31 lg 1 p-st 2 tulenev kaebeõigus ei ole mõeldud vähese subjektiivselt mittemeeldiva mõju tõrjumiseks, vaid oluliselt ja reaalselt keskkonnatingimusi muutvate ning sellega inimese tervist ja heaolu mõjutavate häiringute eest kaitsmiseks. Kui kohus saaks menetleda lubade tühistamise nõudeid, tuleks tuvastusnõudes nimetatud asjaolud tuvastada tühistamisnõuete menetlemisel. Selliste asjaolude eraldi tuvastamise võimalust ei näe HKMS ette.
4.Seltsing Paljassaare Kaitseks esitas halduskohtu määruse peale 31.08.2016 määruskaebuse. Tallinna Halduskohus ei pidanud 09.09.2016 põhjendatuks määruskaebust ise rahuldada ja edastas selle lahendamiseks Tallinna Ringkonnakohtule.
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
5.Seltsing Paljassaare Kaitseks palub määruskaebuses tühistada halduskohtu 16.08.2016 määrus ja jätta menetluskulud vastustaja kanda. Lemmikloomade varjupaiga rajamiseks oli linn kohustatud läbi viima haldusmenetluse, mille käigus tulnuks hinnata varjupaiga rajamiseks valitud asupaiga sobivust ning seejärel koostada motiveeritud haldusakt. Ka olukorras, kus haldusorgan pole koostanud vastava otsustuse kohta haldusakti, peaks kaebajal olema võimalik sellist otsustust vaidlustada. Halduskohus möönis, et kui linn oleks kehtestanud detailplaneeringu, oleks kaebajal kaebeõigus ning see peaks säilima ka olukorras, kus haldusorgan otsustab detailplaneeringu kohustusega alal jätta detailplaneeringu algatamata. Halduskohus leidis ekslikult, et detailplaneeringu kehtestamata jätmisel saab vaidlustada üksnes ehitusluba ja seda vaid subjektiivsete õiguste kaitseks. Kuna PlanS § 141 lg 1 annab kaebeõiguse planeeringu kehtestamise otsuse vaidlustamiseks, peaks see säte andma kaebeõiguse ka olukorras, kus haldusorgan jätab detailplaneeringu kohustusega alal detailplaneeringu algatamata. Seega tuleneb kaebaja õigus ehitusloa vaidlustamiseks PlanS § 141 lg-st 1. Kaebaja on käsitatav keskkonnaorganisatsioonina KeÜS § 31 mõttes. KeÜS § 31 lg 3 järgi ei pea keskkonnaorganisatsioonil olema varasemat tegevust. Seltsingu poolt kogutud 294 allkirja on piisavad, et pidada seltsingut üldsuse esindajaks. Halduskohus alahindas varjupaigaga kaasnevaid mõjusid, eelkõige koerte haukumisest tekkivat müra.
3(6)
3-16-1354 Tuvastamisnõuete esitamine on põhjendatud. Kohus leidis ekslikult, et kaebuses nõutud asjaolude tuvastamist ei näe HKMS ette. HKMS § 37 lg 2 p 6 kohaselt võib kaebusega nõuda haldusakti tühisuse, haldusakti või toimingu õigusvastasuse või muu avalik-õiguslikus suhtes tähtsust omava faktilise asjaolu kindlakstegemist.
6.Tallinna linn palub kirjalikus vastuses jätta määruskaebus rahuldamata. Vastustaja ei ole välja andnud sellist haldusakti, mida kaebaja vaidlustada soovib. Vastustaja ei pidanud jõudma otsuseni rajada varjupaik haldusmenetluse tulemusel ega andma selle kohta välja haldusakti. Kinnistule ehitamiseks tuleb võtta TLPA-st projekteerimistingimused, koostada nende järgi ehitusprojekt ning selle alusel taotleda ehitusluba ja kasutusluba. Kui isik leiab, et ehitamine kahjustab tema õigusi, saab konkreetse ehitise ehitamist vaidlustada ehitusloa ja kasutusloa vaidlustamise kaudu. Halduskohus leidis õigesti, et kaebajal puudub kaebeõigus. PlanS § 141 lg-st 1 ei saa tuletada kaebaja kaebeõigust ehitus- ja kasutuslubade vaidlustamiseks avalikes huvides. Ehitus- ja kasutusluba saab isik vaidlustada vaid juhul, kui vastav luba rikub tema subjektiivseid õigusi. Kaebajale ei tulene kaebeõigust ka KeÜS §-st 30. Kaebaja ei ole käsitatav keskkonnaorganisatsioonina KeÜS § 31 lg 1 p 2 mõttes, kuna ta ei edenda keskkonnakaitset ega esinda olulise osa kohalike elanike seisukohti. Kaebaja viide allkirjadele protestikirjal ei ole asjakohane. Seltsingu liikmed peavad esindama olulise osa kohalike elanike seisukohti, mis on seotud keskkonnakaitse edendamisega. Loomade varjupaiga rajamise tõkestamine ei ole keskkonnakaitse edendamine KeÜS § 31 tähenduses. Protestikirja allkirjastanud inimeste elukoht on teadmata. Kaebaja on loodud vahetult enne halduskohtule kaebuse esitamist ning muu tegevus peale käesoleva kaebuse esitamise seltsingul puudub. Vaidlustatud ehitus- ja kasutusluba ei ole seotud kaebaja keskkonnakaitseliste eesmärkidega. Loomade varjupaika ei rajata hoiualale, Natura 2000 linnualale ega supluskohana kasutatavale rannaalale. Kaebaja järeldab meelevaldselt, et varjupaiga rajamine Paljassaare tee 85 kinnistule kahjustab või avaldab mõju nimetatud alade säilimisele. Kaebaja esitatud mõõtmistulemused Sinirebase 24 kohta ei ole praeguses vaidluses asjakohased. Nende põhjal ei saa teha järeldust, et Paljassaare tee 85 varjupaigast jõuab müra lähiümbruse rannaalale ja Natura 2000 alale.
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
7.Ringkonnakohus leiab, et määruskaebus ei ole põhjendatud ning tuleb jätta rahuldamata. Halduskohus on Seltsingu Paljassaare Kaitseks kaebuse õiguspäraselt tagastanud.
8.Kaebaja on seltsing, mistõttu on temal võimalik esitada halduskohtule kaebus vaid seaduses sätestatud juhul (HKMS § 44 lg 3). Keskkonnakaitset edendava juriidiliseks isikuks mitteoleva ühenduse kaebeõigust reguleerib KeÜS, mille § 30 lg 2 sätestab, et kui keskkonnaorganisatsioon vaidlustab haldusakti või sooritatud toimingu halduskohtumenetluse seadustikus või haldusmenetluse seaduses sätestatud korras, eeldatakse, et tema huvi on põhjendatud või et tema õigusi on rikutud, kui vaidlustatud haldusakt või toiming on seotud organisatsiooni keskkonnakaitseliste eesmärkide või senise keskkonnakaitselise tegevusvaldkonnaga. KeÜS § 31 lg 1 p 2 kohaselt on valitsusväline keskkonnaorganisatsioon KeÜS tähenduses muu hulgas juriidiliseks isikuks mitteolev ühendus, kes liikmete kirjaliku kokkuleppe alusel edendab keskkonnakaitset ja esindab olulise osa kohalike elanike seisukohti. KeÜS § 31 lg-te 2–3 järgi peetakse keskkonnakaitse edendamiseks sama paragrahvi lõike 1 tähenduses ka keskkonnaelementide kaitset inimese tervise ja heaolu tagamise eesmärgil, 4(6)
3-16-1354 samuti looduse ja loodusliku kultuuripärandi uurimist ja tutvustamist. Keskkonnakaitse edendamise hindamisel tuleb arvesse võtta ühenduse võimet oma põhikirjalisi eesmärke ellu viia, arvestades ühenduse senist tegevust, selle puudumise korral aga organisatsioonilist ülesehitust, liikmete arvu ja liikmeks saamise põhikirjalisi eeldusi. Ringkonnakohus viitab siinkohal lisaks ka Riigikohtu 21.11.2011 määrusele nr 3-3-1-48-11, mille p-s 11 rõhutati, et HKMS §-st 292 (KeÜS §-dega 30 ja 31 sisult sarnane säte, mis kehtis enne KeÜS jõustumist 01.08.2014) ega selle väljatöötamisel aluseks olnud Euroopa Liidu direktiividest või Århusi konventsioonist ei tulene, et keskkonnaorganisatsioonidena kvalifitseeruvad ühendused saaksid piiranguteta vaidlustada kõiki keskkonnakaitsega seotud akte ja toiminguid (vt ka E. Vene. HKMS § 45 ja § 292 kommentaarid. – K. Merusk, I. Pilving. Halduskohtumenetluse seadustik. Kommenteeritud väljaanne. Tallinn, 2013, lk 788).
9.Seltsingu Paljassaare Kaitseks seltsingulepingu (tl 23-23p) p 1.1 kohaselt ühendavad seltsinglased oma jõupingutused Paljassaare poolsaarel asuva Pikakari ranna ja Natura 2000 linnuala ja hoiuala puhkealana säilimise eest ning eeltoodud eesmärgiga vastuolus oleva loomade varjupaiga rajamise aadressile Paljassaare tee 85 tõkestamiseks. Seltsinglased lähtuvad teadmisest, et loomade varjupaiga rajamisel peavad Paljassaare poolsaare tippu suunduvad puhkajad läbima loomade hoiupaigaga külgneva tänava, st taluma koerte haukumisest tekkivat müra ning loomade hoidmisega kaasnevat haisu. Nimetatud müra häirib eelduslikult ka kogu naabruskonda, sh suplusranda ja Natura 2000 hoiuala. Seltsing asutati juunis 2016 ehk vahetult enne kaebuse esitamist ning sellel on kolm liiget. Puuduvad tõendid seltsingu senise tegevuse kohta, v.a allkirjade kogumine varjupaiga rajamise vastu ja käesoleva kaebuse esitamine. Ringkonnakohtu arvates võib pidada usutavaks, et enamiku varjupaiga rajamise vastasele protestikirjale allkirja andnud isikute puhul on tegemist kohalike elanikega, kes käivad Pikakari rannas ja puhkealal. Allkirjade põhjal saab järeldada, et kaebaja esindab varjupaiga rajamise küsimuses olulise osa kohalike elanike seisukohti (vt ka RKHK 28.11.2006 otsus nr 3-3-1-43-06, p 27). Seltsingulepingu järgi on kaebaja põhiliseks eesmärgiks Paljassaare tee 85 loomade varjupaiga rajamise tõkestamine Paljassaare piirkonna puhkealana säilimise nimel. Kuigi KeÜS ei nõua, et keskkonnakaitse edendamine (praegusel juhul ranna- ja hoiuala puhkealana säilimisele suunatud tegevus) peab olema organisatsiooni põhitegevus, on ringkonnakohtu arvates siiski küsitav, kas kaebaja reaalselt tegutseb või kavatseb asuda tegutsema keskkonnakaitse edendamisega. Seltsingu liikmete või kolmandate isikute isiklike huvide (varjupaiga tegutsemise takistamine) kaitsmist ei saa pidada keskkonnakaitse edendamiseks. Praeguses asjas on oluline, et varjupaika ei rajata kaitsealusele alale ning selle (eelkõige haukumisest tekkiva müra) mõju lindudele on tõenäoliselt väike, mida kinnitab ka Tallinna Linnuklubi 27.10.2015 vastuskiri Põhja-Tallinna Valitsusele (kaebuse lisa 5). Varjupaiga rajamine ei kujuta ohtu keskkonnale. Ringkonnakohus möönab, et varjupaik võib mingil määral häirida ranna- ja hoiuala külastavaid inimesi näiteks varjupaigast möödumisel, arvestades, et varjupaigas on ruumi kuni 40 täiskasvanud koera hoidmiseks, kellel on võimalik viibida siseboksides, väliaedikutes ja jalutusväljakul (kaebuse lisa 7 – projekteerimise-ehituse töövõtulepingu lisa 1, p-d 1.5 ja 1.6). Igasugune keskkonda mõjutav tegevus aga ei too kaasa olulist mõju isikutele (vt RKHK 12.01.2012 otsus nr 3-3-1-68-11, p 24). Ringkonnakohus leiab, et praegusel juhul ei ole tegemist sellise intensiivsusega mõjutusega, mille puhul oleks põhjust rääkida keskkonnaelementide kaitsmise vajadusest inimese tervise ja heaolu tagamise eesmärgil KeÜS § 31 lg 2 mõttes. Varjupaik ei ole supelrannale ja hoiualale sedavõrd lähedal, et sealt pärinev võimalik müra võiks rannas ja hoiualal viibivaid inimesi märkimisväärselt häirida ja ohustada vastavate alade säilimist puhkealana. 5(6)
3-16-1354 Eelneva põhjal asub ringkonnakohus seisukohale, et kaebus ei ole seotud kaebaja väidetavate keskkonnakaitseliste eesmärkide ega senise keskkonnakaitselise tegevusega, mistõttu ei saa eeldada tema põhjendatud huvi kaebuse esitamiseks. Seega puudub kaebajal kaebeõigus.
10.Määruskaebuse rahuldamata jätmise tõttu tuleb Seltsingu Paljassaare Kaitseks menetluskulud jätta tema enda kanda (HKMS § 108 lg 1). Tallinna linn ei ole menetluskulude väljamõistmist taotlenud.
(allkirjastatud digitaalselt) Oliver Kask
(allkirjastatud digitaalselt) Villem Lapimaa
(allkirjastatud digitaalselt) Ruth Plaks
6(6)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.