Eesistuja Virgo Saarmets, liikmed Maret Altnurme ja Villem Lapimaa
Otsuse tegemise aeg ja koht
11. august 2016, Tallinn
Haldusasja number
3-16-787
Haldusasi
Radix Hoolduse OÜ kaebus Tallinna Keskkonnaameti
15.märtsi 2016. a käskkirja nr 4-4.1/27 ja riigihangete vaidlustuskomisjoni 12. aprilli 2016. a otsuse nr 6216/152301 tühistamiseks
Vaidlustatud kohtulahend
Tallinna Halduskohtu 6. juuni 2016. a otsus
Menetlusosalised
Kaebaja (vaidlustaja) – Radix Hoolduse OÜ, esindaja v.adv Toomas Pikamäe Vastustaja (hankija) – Tallinna Keskkonnaamet, esindaja Kristel Kivijärv
Menetluse alus ringkonnakohtus
Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus
Asja läbivaatamine
Kirjalik menetlus
RESOLUTSIOON
Jätta Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ja Halduskohtu 6. juuni 2016. a otsus haldusasjas nr 3-16-787 muutmata.
Menetlusosaliste menetluskulud apellatsiooniastmes jätta nende endi kanda.
Tallinna
EDASIKAEBAMISE KORD
Otsuse peale võib esitada kassatsioonkaebuse Riigikohtule hiljemalt 22. augustil 2016 (HKMS § 278 lg 1). Vastukassatsioonkaebust hankeasjas esitada ei saa (HKMS § 278 lg 3). Kui kassaator soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda kassatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses (HKMS § 213 lg 1 p 5). Sõltumata kohtuistungi soovi märkimisest võib Riigikohus kassatsioonkaebuse siiski läbi vaadata kirjalikus menetluses, kui ta ei pea istungi korraldamist vajalikuks (HKMS § 223 lg 1). Menetlusosaliste nõusoleku olemasolust või selle puudumisest olenemata võib Riigikohus hankeasjas esitatud kassatsioonkaebuse vaadata läbi lihtmenetluses (HKMS § 279 lg 1).
1.Tallinna Keskkonnaamet viib alates 09.06.2014 läbi avatud hankemenetlust „Teenuste kontsessiooni andmine jäätmete kogumiseks ja veoks (Haabersti ja Kristiine)“ (viitenumber 152301). Pakkumuste esitamise tähtpäevaks (31.10.2014) esitati kuus pakkumust, sealhulgas esitas pakkumuse Radix Hoolduse OÜ, kes pakkus Haabersti jäätmeveopiirkonna osas ühe tühjenduskorra hinnaks 0,38 eurot. Hankija nõudis 11.11.2014 kirjaga riigihangete seaduse (RHS) § 48 lg 1 alusel Radix Hoolduse OÜ-lt selgitust pakkumuse maksumuse kohta. Radix Hoolduse OÜ vastas hankija küsimustele 17.11.2014 kirjaga ning omal algatusel täiendavalt 20.11.2014 ja 24.04.2015 kirjadega. Tallinna Keskkonnaamet tunnistas 08.06.2015 käskkirja nr 4-4.1/42 p-ga 1 Haabersti jäätmeveopiirkonna osas teiste hulgas vastavaks Radix Hoolduse OÜ pakkumuse.
2.Tallinna Keskkonnaamet lükkas 15.03.2016 käskkirjaga nr 4-4.1/27 Radix Hoolduse OÜ pakkumuse (ühikuhinnaga 0,38 eurot ilma käibemaksuta) Haabersti jäätmeveopiirkonna osas RHS § 48 lg 3 alusel tagasi, sest pakkumuse maksumus on hankelepingu eeldatava ühikuhinnaga (1,17 eurot ilma käibemaksuta) võrreldes põhjendamatult madal. Hankija alustas 11.11.2014 hinna põhjendatuse kontrollimenetlust ja palus pakkujal selgitada, kuidas on tema pakutud hinnaga võimalik hankelepingut täita, kuid RHS § 48 lg-s 1 sätestatud tähtaja jooksul jättis Radix Hoolduse OÜ nõutud selgituse esitamata, leides 17.11.2014 vastuses üksnes, et hankija on eksinud hankelepingu eeldatava ühikuhinna määramisel. Hankelepingu eeldatavat maksumust ei saa RHS § 20 lg 2 kohaselt määrata hilisemates riigihangetes esitatud pakkumuste maksumuste põhjal, mistõttu ei saanud hankija 09.06.2014 teada, et jäätmemahuti tühjendamise ühe korra keskmine turuhind võiks olla väiksem kui 1,17 eurot käibemaksuta ning viited hilisematele pakkumustele on asjakohatud. Võrdlus teistes jäätmeveopiirkondades pakutud hindadega ei arvesta Haabersti jäätmeveopiirkonna eripära (jäätmevaldajate arv, jäätmemahutite arv ja suurus ning nende logistiline paiknemine). Samas on teenuse turuhind ka 2016. aastal nt Põhja-Tallinna ja Kesklinna jäätmeveopiirkondades ligikaudu kaks korda kallim kui Radix Hoolduse OÜ pakutud ühikuhind. RHS § 48 lg 1 kohaselt lähtutakse hinna põhjendatuse kontrollimenetluses hankelepingu eeldatavast maksumusest ja võrdlus praeguses riigihankes teiste pakkujate poolt pakutud hindadega on asjakohatu, sest iga pakkumuse hind kujuneb tema enda näitajate põhjal. Hankija tegevus ei ole vastuolus Rahandusministeeriumi selgitusega, et pakkumuse maksumusele ei saa kehtestada vastavustingimusi. Hankija tunnistas 08.06.2015 käskkirja nr 4-4.1/42 p-ga 1 Radix Hoolduse OÜ pakkumuse vastavaks ega ole seda automaatselt tagasi lükanud, vaid andis pakkujale võimaluse selgitada oma pakkumuse tõsiseltvõetavust. Radix Hoolduse OÜ esitas 17.11.2014 hankijale vaid üldsõnalise kinnituse, et on pakkumust koostades arvestanud kõikide talle teadaolevate kulutuste ja väljaminekutega, kuid ei ole tähtajaks esitanud ühtegi seda kinnitavat arvutust vmt. Radix Hoolduse OÜ 20.11.2014 ja 24.04.2015 esitatud täiendavad selgitused tuleb jätta tähelepanuta, sest neid ei ole esitatud RHS § 48 lg-s 1 sätestatud tähtaja jooksul ehk hiljemalt 18.11.2014 (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 12.10.2015 otsus nr 3-15-1822; 11.05.2015 otsus nr 3-15-77; 11.05.2015 otsus nr 3-15-95).
3.Riigihangete vaidlustuskomisjon (VAKO) jättis 12.04.2016 otsusega nr 6216/152301 rahuldamata Radix Hoolduse OÜ 28.03.2016 vaidlustuse Tallinna Keskkonnaameti 15.03.2016 käskkirja nr 4-4.1/27 kehtetuks tunnistamiseks. RHS § 20 lg 1 pst 1 tulenevalt on põhimõtteliselt õige, et RHS § 48 lg 1 mõttes tuleks hankelepingu eeldatava maksumusena käsitada ühe tühjenduskorra hinna (ühikuhinna), tühjendatavate kogumisvahendite arvu ning hankelepingu perioodi korrutist, millele lisanduvad muud pakkujale hankelepingu alusel makstavad tasud. Kohtupraktikas (nt Tallinna Ringkonnakohtu 07.10.2014 otsus nr 3-14-51616; 11.05.2015 otsus nr 3-15-95) on peetud siiski võimalikuks 2(10)
3-16-787 käsitada hankelepingu eeldatava maksumusena RHS § 48 lg 1 mõttes ka ühikuhindu, tingimusel, et see on pakkumuste maksumustega võrreldav. Praegusel juhul on see nõue täidetud, sest hankija on võrrelnud võrreldavaid hindu. Lähtumine riigihankes nr 132831 esitatud madalaima maksumusega pakkumuse maksumusest oli põhjendatud, sest tegemist on sama jäätmeveopiirkonnaga, jäätmemahutite arv ei ole oluliselt muutunud ning OÜ Ekovir oleks pakutud hinnaga teenust osutanud ka 2014. aastal. Isegi juhul, kui kütusehinna languse tõttu oleks teenuse turuhind 10% võrra väiksem, ei kinnitaks see põhjendamatult kõrget eeldatavat maksumust ega välistaks RHS § 48 lg 1 rakendamisel sellest lähtumist. Riigihanke eeldatava maksumuse ilmselget ekslikkust ei tõenda ka võrdlus kõigi esitatud pakkumuste maksumusega. Kuigi kõik pakkumused on eeldatavast maksumusest väiksemad, erinevad sellest drastiliselt siiski üksnes Prügitont OÜ (0,21 eurot) ja Radix Hoolduse OÜ (0,38 eurot) pakutud ühikuhinnad, ülejäänud pakkumuste maksumused jäävad vahemikku 0,78–1,05 eurot. Pakkumust ei ole lükatud tagasi matemaatilise tehte alusel, vaid pakkujale on RHS § 48 lg 1 alusel antud eelnevalt võimalus tõendada oma pakkumuse tõsiseltvõetavust, mida Radix Hoolduse OÜ aga sisuliselt ei kasutanud. Hilinenud seisukohtade arvestamata jätmine on kooskõlas kohtupraktikaga (vt lahendid nr 3-15-77, nr 3-15-95 ja nr 3-15-1822). RHS ei näe hankijale ette tähtaega, mille jooksul tuleb langetada otsus, kas pakkumus tuleb põhjendamatult madala maksumuse tõttu tagasi lükata või mitte, mistõttu oli tagasilükkamine võimalik ka ligi 1,5 aastat pärast RHS § 48 lg 1 alusel selgituste nõudmist. Radix Hoolduse OÜ on 17.11.2014 selgituses üksnes üldsõnaliselt väitnud, et loobub olulises osas kasumist, kuid puuduvad sisulised põhjendused pakkumuse maksumuse kujunemise kohta. Hankija on õigesti leidnud, et tähtaegselt esitatud selgituste alusel polnud Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumuse põhjendatusele võimalik anda sisulist hinnangut. RHS § 48 lg 3 alusel võib põhjendamatult madala maksumuse tõttu tagasi lükata ka pakkumuse, mis vastab hanketeates ja hankedokumentides (HD) esitatud tingimustele ning on tunnistatud RHS § 47 lg l alusel vastavaks. Pakkumuste vastavust HD p-le 5.4.2 sai hankija kontrollida üksnes pakkujate üldiste kinnituste alusel, sest hanke alusdokumentides puuduvad mistahes täpsemad nõuded pakkumuse maksumuses arvestatavate kulude struktuuri osas. HD p 5.4.2 ei võta hankijalt õigust selgitada RHS § 48 alusel välja, kas vastavaks tunnistatud pakkumuse maksumus on riigihanke eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal või mitte.
4.Radix Hoolduse OÜ esitas 22.04.2016 Tallinna Halduskohtule kaebuse Tallinna Keskkonnaameti 15.03.2016 käskkirja nr 4-4.1/27 ja VAKO 12.04.2016 otsuse nr 6216/152301 tühistamiseks. Hankija poolt aluseks võetud 1,17 eurot ei ole Haabersti jäätmeveopiirkonna osas sõlmitava viieaastase hankelepingu eeldatav maksumus RHS § 20 lg 1 p 1 mõttes. Seetõttu on käskkiri vastuolus RHS § 48 lg-tega 1 ja 3 ning HD p-ga 8.5. Hankija lähtus eeldatava ühikuhinna määramisel üksnes 2012. a riigihankes nr 132831 pakutud parimast hinnast (kuigi kogumaksumuse määramisel pole sellest tegelikult siiski lähtutud) ega võtnud arvesse jäätmevaldkonnas ja mujal (nt kütuseturul, Haabersti elanike arvus) toimunud muudatusi, tehes seega kaalutlusvea. Hankelepingu eeldatava maksumuse ebaõiget määramist kinnitab seegi, et kõigi praeguses hankes esitatud pakkumuste ühikuhinnad olid sellest väiksemad (vahemikus 0,21–1,05 eurot). Hankija on jätnud tähelepanuta, et Radix Hoolduse OÜ-l on vajaduse korral võimalus katta osa Haabersti jäätmeveopiirkonnas teenuse osutamisega seotud kuludest (kuni 30% ulatuses) erinevate lisateenuste osutamisest (eeskätt jäätmemahutite üürimisest) teenitud tulu arvelt. RHS § 48 lg 3 alusel saab pakkumuse tagasi lükata üksnes juhul, kui selle maksumus on sedavõrd madal, et seab ohtu hankelepingu kohase täitmise. Kuna hankija möönab, et Radix Hoolduse OÜ pakutud hinnaga on jäätmeveoteenust võimalik osutada, siis on kaebaja pakkumuse tagasilükkamisel rikutud RHS §-i 48. Hankija on põhjendamatult arvestanud üksnes Radix Hoolduse OÜ 17.11.2014 selgitusega, kuid mitte 20.11.2014 ja 24.04.2015 3(10)
3-16-787 täiendavate selgitustega. Kohtulahendites nr 3-15-77, nr 3-15-95 ja nr 3-15-1822 aktsepteeritud tõlgendus võimaldab hankija omavoli ja soosikute eelistamist. Tallinna Keskkonnaameti 15.03.2016 käskkiri on vastuolus hankija 08.06.2015 käskkirjaga, millega Radix Hoolduse OÜ pakkumus tunnistati vastavaks. Kui pakkumus on kooskõlas HD p-ga 5.4.2, siis ei ole võimalik väita, et pakkumuse maksumus ei sisalda kõiki teenuse osutamiseks vajalikke kulutusi. Kui hankija on tunnistanud pakkumuse vastavaks kõigile hanketeate ja HD tingimustele, siis ei saa ta hiljem väita, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega ning seda RHS § 48 alusel tagasi lükata.
5.Tallinna Keskkonnaamet vaidles kirjalikus vastuses kaebusele vastu ja palus selle jätta rahuldamata. RHS § 48 lg 1 kontekstis ühikuhindade võrdlemise õiguspärasus on leidnud kohtupraktikas kinnitust (vt lahendid nr 3-15-95 ja nr 3-16-139) ning riigihankes nr 132831 pakutud hinnast lähtumine oli asjakohane. Hankija on selgitanud, et Haabersti jäätmeveopiirkonnas on hankelepingu eeldatav kogumaksumus 786 780 eurot, mis on saadud ühikuhinna 1,17 eurot korrutamisel tühjenduste arvu ja mahuti koefitsiendiga, millele on lisatud 8% lisateenuste eest. Kaebaja esitatud tõendid (ega praeguses hankemenetluses esitatud teiste pakkumuste maksumused) ei kinnita, et jäätmeveoteenuse turuhind on langenud määral, mis võimaldanuks jätta tema pakkumuse suhtes RHS § 48 alusel kontrollimenetluse läbi viimata. Hankija andis pakkujale võimaluse tõendada oma pakkumuse tõsiseltvõetavust, kuid Radix Hoolduse OÜ ei esitanud tähtaegselt sisulisi põhjendusi ega tõendeid. Asjaolu, et hankija lükkas pakkumuse tagasi rohkem kui aasta pärast 17.11.2014 selgituse saamist, ei muuda Radix Hoolduse OÜ 20.11.2014 ja 24.04.2015 selgitusi tähtaegselt esitatuks. Hankija ei saanud konkureerivate pakkujate huvide kahjustamise vältimiseks arvestada pakkuja 20.11.2014 ja 24.04.2015 selgitustega, sest need sisaldavad uusi asjaolusid, millele 17.11.2014 selgituses ei tuginetud (nt kasumist loobumise asemel on pakkumuse maksumust asutud põhjendama kütusehinna languse, gaasi kasutamisega kütusena ning mahutite üürimisest saadava lisatuluga). HD p 5.4.2 on seotud pakkumuse vastavuse kontrollimisega RHS § 47 lg 1 alusel ning pakkumuse vastavaks tunnistamine ei välista selle hilisemat tagasilükkamist RHS § 48 alusel.
6.Tallinna Halduskohus jättis 06.06.2016 otsusega Radix Hoolduse OÜ kaebuse rahuldamata ja menetluskulud poolte endi kanda. Praeguses asjas vaidluse all olevad küsimused on sarnased haldusasjades nr 3-15-77, nr 3-15-95 ja nr 3-15-1822 vaidluse all olnud küsimustega ning puudub alus asuda viidatud asjades võetust erinevatele seisukohtadele. Iseenesest on õige kaebaja seisukoht, et RHS §-s 20 toodud reeglite järgi arvestatud hankelepingu eeldatav maksumus (s.o koguhind) ja HD p-s 5.4.1 määratletud pakkumuse maksumus (s.o ühikuhind) ei ole omavahel sisuliselt võrreldavad. RHS §-st 20 ning § 48 lgtest 1 ja 3, samuti HD p-dest 5.4.1 ja 8.5 nende koosmõjus ei saa siiski järeldada, et hankijal ei olnud praegusel juhul võimalik lükata Radix Hoolduse OÜ pakkumust tagasi põhjusel, et pakkumuse maksumuse võrdlemine hankelepingu eeldatava maksumusega polnud üldse võimalik. Hanke alusdokumentide kohustuslikkusest ei tulene hankijale keeldu tõlgendada HD sätteid mõistlikult ja eesmärgipäraselt ning teisendada vajaduse korral pakkumuse maksumus (ühikuhind) matemaatilise arvutuse tulemusel võrreldavaks hankelepingu eeldatava maksumusega (koguhind) või vastupidi. Hankija võttis pakkumuste maksumuse põhjendatuse hindamisel asjakohaselt aluseks võrreldavad väärtused ehk lähtus nn eeldatavast ühikuhinnast (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 11.05.2015 otsus nr 3-15-95, p 15). Arvestades, et praegune riigihange on 2012. a riigihankega nr 132831 hanke eseme (Haabersti jäätmeveopiirkond) ja hanke tingimuste osas olulisel määral sarnane, on varasemal hankel 4(10)
3-16-787 pakutud madalaim hind (1,17 eurot käibemaksuta) hanke maksumuse määramisel asjakohane, sest sama hinnaga oleks teenust osutatud ka 2014. aastal. Kütusehindade langusest või muudest võimalikest muutustest, samuti kõigi esitatud pakkumuste maksumuste jäämisest allapoole eeldatavat maksumust, ei saa samuti järeldada, et aluseks võetud ühikuhind oleks praegusel ajal ilmselgelt ülepakutud. Eeldatav maksumus on seejuures üksnes ajend, millest oluline kõrvalekaldumine annab aluse RHS §-s 48 nimetatud kontrollimenetluse algatamiseks. Menetluse kestel ei pea pakkuja lükkama ümber eeldatava maksumuse põhjendatust, vaid selgitama ja tõendama enda pakutud hinna tõsiseltvõetavust. Seega ei oma hankelepingu eeldatava maksumuse põhjendatus RHS § 48 alusel läbiviidava kontrollimenetluse lõpptulemuse seisukohast kokkuvõttes määravat tähendust. Radix Hoolduse OÜ pakkumust ei ole lükatud tagasi pelgalt matemaatilise tehte alusel, sest hankija andis pakkujale võimaluse oma pakkumuse maksumust täiendavalt põhjendada. Pakkumus lükati tagasi seetõttu, et pakkuja ei esitanud hankijale tähtaegselt usutavaid selgitusi, mis saanuks kõrvaldada hankijal tekkinud mõistlikku kahtlust, et kaebaja pakutud ühikuhind on eeldatava ühikuhinnaga võrreldes põhjendamatult madal ning sellise hinnaga (mis on hankelepingu eeldatavast maksumusest 67% madalam) ei ole hankelepingu nõuetekohane täitmine võimalik. Seejuures ei eelda RHS § 48 lg 3 rakendamine, et hankija peaks suutma tõendada, et pakutud hinnaga ei ole hankelepingu täitmine objektiivselt võimalik, vaid hankija peab üksnes põhjendama, miks ta peab esitatud pakkumuse maksumust põhjendamatult madalaks ja miks pakkuja täiendavad selgitused ei ole piisavad, et õigustada tema pakkumuse madalat maksumust. Oma pakkumuse tõsiseltvõetavust peab tõendama esmajoones pakkuja ise. RHS § 48 lg 3 kohaldamist on põhjalikult selgitatud Tallinna Ringkonnakohtu 11.05.2015 otsustes nr 3-15-95 (p-d 22-23) ja nr 3-15-77 (p-d 18-19) ning vastavaid seisukohti on korratud 12.10.2015 otsuses nr 3-15-1822 (p-d 10-12). Olenemata sellest, et praeguses asjas lükkas hankija kaebaja pakkumuse RHS § 48 lg 3 alusel tagasi enam kui aasta pärast kirjaliku selgituse esitamiseks RHS § 48 lg-s 1 ettenähtud tähtaja möödumist, ei erine olukord sisuliselt haldusasjades nr 3-15-95 ja nr 3-15-1822 käsitletutest, sest kõigis asjades oli pakkuja esitanud põhjalikumad andmed oma pakkumuse tõsiseltvõetavuse kinnitamiseks alles pärast RHS § 48 lg-s 1 sätestatud tähtaja möödalaskmist. RHS § 48 lg 3 teises lauses sätestatud kaalutlusõiguse eesmärk ei ole luua hankemenetluses jätkamiseks täiendavaid võimalusi sellisele pakkujale, kes ei ole tähtaegselt kasutanud RHS § 48 lg-s 1 ettenähtud võimalust veenda hankijat oma pakkumuse tõsiseltvõetavuses. Selliste täiendavate võimaluste loomine ei kahjustaks üksnes hankija huvi viia hange kiiresti läbi, vaid ka konkureerivate pakkujate huvi, et tähtajaks piisavad selgitused esitamata jätnud pakkuja, kelle pakkumuse maksumus on hankija hinnangul põhjendamatult madal, jääb edasisest menetlusest kõrvale. Seega ei pidanud hankija arvestama Radix Hoolduse OÜ 20.11.2014 ja 24.04.2015 täiendavate selgitustega, sest neid ei saanud pidada pelgalt 17.11.2014 selgituse täpsustuseks, vaid tegemist oli sisuliselt uute ja esialgsest oluliselt laiemate selgitustega. Hankemenetluses RHS § 48 lg-te 1 ja 3 alusel põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse tagasilükkamine ei riku põhiseaduse §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabadust. Hankija 08.06.2015 ja 15.03.2016 käskkirjad ei ole vastuolus, sest pakkumuse RHS § 47 lg 2 alusel vastavaks tunnistamine ei võta hankijalt õigust lükata pakkumus hiljem RHS § 48 lg 3 alusel tagasi. Seda õigust ei piira ka HD p 5.4.2, sest pakkumuse maksumus võib sisuliselt olla põhjendamatult madal (või vähemasti tekitada sellekohase kahtluse) ka siis, kui pakkuja on vormiliselt kinnitanud, et tema pakkumuse maksumus sisaldab kõiki teenuse osutamiseks tehtavaid kulutusi ja kogu tellija poolt töövõtjale teenuse osutamise eest makstavat tasu.
5(10)
3-16-787
MENETLUSOSALISTE SEISUKOHAD RINGKONNAKOHTUS
7.Radix Hoolduse OÜ palub apellatsioonkaebuses halduskohtu otsus tühistada ning teha asjas uus otsus, millega tema kaebus rahuldada. Hankija küsis Radix Hoolduse OÜ-lt pakkumuse maksumuse kohta selgitust 11.11.2014 ning pakkuja esitas selgitused 17.11.2014, 20.11.2014 ja 24.04.2015. Halduskohus jättis tähelepanuta, et hankija tegi otsuse pakkumuse tagasilükkamise kohta alles 15.03.2016 ehk enam kui aasta ja neli kuud pärast pakkujalt selgituste küsimist, mistõttu ei saanuks selgituste arvestamine kahjustada hankija huvi viia hange kiiresti läbi. Selgituste küsimise ja pakkumuse tagasilükkamise vahele jääva aja poolest erineb praegune vaidlus oluliselt ka haldusasjadest nr 3-15-95 ja nr 3-15-1822. Lisaks, kuivõrd pakkumuse tagasilükkamine RHS § 48 lg 3 alusel on hankija kaalutlusotsus, siis ei saa konkureerivatel pakkujatel olla õiguslikult kaitstavat huvi, et hankija jätaks hilinenult esitatud selgitused kõrvale (vt ka Euroopa Kohtu 14.01.2000 otsus C110/99, p-d 52-54). RHS §-st 48 ega HD-st ei tulene hankijale keeldu arvestada pakkuja selgitustega, mis on esitatud pärast RHS § 48 lg-s 1 sätestatud tähtaja möödumist. RHS § 48 eesmärki tuleb sisustada kooskõlas RHS § 3 p-des 1, 3 ja 4 sätestatud riigihanke üldpõhimõtetega ning hankija peab arvestama haldusakti andmise hetkel olemasoleva faktilise ja õigusliku olukorraga (sh kõigi enne otsuse tegemist esitatud selgitustega). Kui hankija oleks arvestanud Radix Hoolduse OÜ 20.11.2014 ja 24.04.2015 selgitusi, ei oleks tal olnud alust pakkumust tagasi lükata. Kuigi RHS § 48 lg 1 ja HD p 8.5 järgi pidi hankija võrdlema pakkumuse maksumust hankelepingu eeldatava maksumusega, võrdles hankija apellandi pakkumuse maksumust hoopis hankija leitud eeldatava ühikuhinnaga. HD on kehtiv haldusakt, mille tingimused on täitmiseks kohustuslikud ning seda vaatamata nende võimalikule õigusvastasusele. Seetõttu on ebaõige viide HD mõistlikule ja eesmärgipärasele tõlgendamisele. Vaidlusalusest käskkirjast ei nähtu hankelepingu eeldatav maksumus Haabersti jäätmeveopiirkonnas ega selle teisendamine ühikuhinnaks 1,17 eurot käibemaksuta. Hankelepingu eeldatav maksumus on selget tähendust omav mõiste (RHS § 20), kuid ühikuhinna eeldatava maksumuse sisustas hankija enda äranägemisel. Radix Hoolduse OÜ pakkumuse tagasilükkamine HD-s nimetamata ühikuhinna alusel on vastuolus RHS § 36 lg 1 esimese lausega. Isegi kui OÜ Ekovir oleks 2012. aastal sõlminud hankijaga hankelepingu, ei oleks OÜ Ekovir pakkumuse maksumus kajastanud turuhinda, vaid üksnes konkreetse hankelepingu hinda (vt kaebuse p 13.4). Halduskohus on jätnud tähelepanuta kaebaja viidatud muutused, mis on toimunud pärast 2012. aastat (diislikütuse hinna langus, gaasikütusel jäätmeveokite kasutamine, Haabersti elanike arvu kasv). Hankija leitud eeldatava ühikuhinna ebaõigsust kinnitavad ka praeguses hankemenetluses esitatud pakkumuste maksumused. Arusaamatuks jääb hankija väide, et Haabersti jäätmeveopiirkonna hankelepingu eeldatava kogumaksumuse (786 000 eurot) ja OÜ Ekovir 2012. a pakkumuse maksumuse kogusumma (858 750 eurot) vahe 71 970 eurot koosneb lisateenustest. Halduskohus ei ole seda väidet mingilgi viisil kontrollinud, rikkudes HKMS § 157 lg-t 1. Lisaks, kuivõrd hankija põhjendas Radix Hoolduse OÜ pakkumuse tagasilükkamist viitega, et see on eeldatavast maksumusest 67% väiksem, siis on pakkumuse tagasilükkamine toimunud üksnes matemaatilise tehte alusel. Hankija 08.06.2015 ja 15.03.2016 käskkirjad on omavahel vastuolus. Kui Radix Hoolduse OÜ pakkumuse maksumus on kooskõlas HD p-ga 5.4.2, siis ei ole võimalik väita, et selle maksumus ei sisalda kõiki teenuse osutamiseks vajalikke kulutusi. Kui hankija on tunnistanud pakkumuse vastavaks kõigile hanketeate ja HD tingimustele, siis ei saa ta hiljem väita, et pakkumus on põhjendamatult madala maksumusega ning seda RHS § 48 alusel tagasi lükata. 6(10)
3-16-787 Tallinna Ringkonnakohus ei võtnud 11.05.2015 otsuses nr 3-15-95 ja 12.05.2016 otsuses nr 316-139 seisukohta HD p 5.4.2 osas, vaid piirdus RHS §-de 47 ja 48 vahekorra analüüsimisega. Halduskohus ei ole samuti hinnanud, mis on HD p 5.4.2 eesmärk ja sisu. Hankija on kohustatud pidama kinni kehtestatud hanketingimustest. Kuna Tallinna Keskkonnaameti 08.06.2015 käskkiri on kehtiv, siis on see haldusmenetluse seaduse § 60 lgst 2 tulenevalt täitmiseks kohustuslik ka hankijale endale (vt Riigikohtu 15.10.2013 otsus nr 3-3-1-35-13, p 12) ning seetõttu on 15.03.2016 käskkiri õigusvastane.
8.Tallinna Keskkonnaamet palub kirjalikus vastuses jätta apellatsioonkaebus rahuldamata ja halduskohtu otsus muutmata. Hankija määras pakkumuse maksumuse vormil küsitud ühikuhinna (600-1100 liitrise mahuti ühe tühjenduskorra) eeldatavaks maksumuseks 1,17 eurot käibemaksuta, lähtudes riigihankes nr 132831 pakutud madalaimast hinnast Haabersti jäätmeveopiirkonnas. Kuna Radix Hoolduse OÜ pakkumuses oli ühikuhind 0,38 eurot käibemaksuta, nõudis hankija RHS § 48 lg 1 alusel pakkujalt 11.11.2014 selgitusi oma pakkumuse hinna kujunemise kohta. Radix Hoolduse OÜ 17.11.2014 selgitused ei olnud veenvad, mistõttu lükkas hankija tema pakkumuse RHS § 48 lg 3 alusel tagasi. Apellandi 20.11.2014 ja 24.04.2015 selgitused jäeti RHS § 48 lg-s 1 sätestatud tähtaja järgimata jätmise tõttu tähelepanuta. Asjaolu, et tagasilükkamine toimus oluliselt hiljem, ei muuda apellandi hilinenult esitatud selgitusi tähtaegselt esitatuteks (vt ka lahendid nr 3-15-77, nr 3-15-95, nr 315-1822 ja nr 3-16-139). Ühikuhindade võrdlus on RHS § 48 lg 1 tähenduses õiguspärane, mida kinnitab ka kohtupraktika. Riigihankes nr 132831 pakutud hinnad on hankelepingu eeldatava maksumuse määramisel asjakohased ka 2014. aastal, sest 2012. aastal pakkus OÜ Ekovir neid hindu järgnevaks neljaks aastaks (vt Tallinna Ringkonnakohtu 11.05.2015 otsus nr 3-15-95, p 17). Apellandi pakkumust ei ole lükatud tagasi pelgalt matemaatilise tehte alusel, vaid pakkujale anti eelnevalt võimalus tõendada oma pakkumuse tõsiseltvõetavust, mida Radix Hoolduse OÜ aga sisuliselt ei kasutanud. Asja lahendamisel ei oma tähtsust, millest täpselt koosneb ühikuhindade korrutise ja hankelepingu kogumaksumuste (786 000 eurot ja 858 750 eurot) vahe, sest Radix Hoolduse OÜ 17.11.2014 selgitust arvestades ei ole lisateenused ja nende maht praeguses vaidluses asjakohased. Radix Hoolduse OÜ pakkumuse tagasilükkamine RHS § 48 lg 3 alusel pärast selle RHS § 47 lg 1 alusel vastavaks tunnistamist (sh HD p-le 5.4.2) oli õiguspärane. Meelevaldne on apellandi seisukoht, et HD p-le 5.4.2 vastavat pakkumust ei olegi võimalik RHS § 48 lg 3 alusel tagasi lükata. Pakkumus võib sisalda kõiki hankelepingu täitmiseks vajalikke kulusid ja olla sellele vaatamata põhjendamatult madala maksumusega. HD p 5.4.2 eesmärk on välistada töövõtja poolt hankelepingu täitmise käigus lisatasu küsimine (v.a teenustasu suurendamine hankelepingus nimetatud tingimustel).
RINGKONNAKOHTU PÕHJENDUSED
9.Ringkonnakohus leiab, et Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus ei ole põhjendatud ja tuleb jätta rahuldamata. Halduskohtu vaidlustatud otsus on seaduslik ja põhjendatud ning selle muutmiseks või tühistamiseks puudub alus. HKMS § 201 lg 4 alusel märgib ringkonnakohus, et nõustub halduskohtu otsuse põhjendustega ja järgib neid ega pea seetõttu vajalikuks kõiki halduskohtu põhjendusi üle korrata. Praeguse riigihanke nr 152301 teise osaga (Kristiine jäätmeveopiirkond) seonduvalt olid suuresti samad küsimused vaidluse all ka samade menetlusosalistega haldusasjas nr 3-16-139, milles tehtud Tallinna Ringkonnakohtu 12.05.2016 otsus jõustus Riigikohtu 15.06.2016 määrusega nr 3-7-1-3-377-16, millega jäeti Radix Hoolduse OÜ kassatsioonkaebus menetlusse võtmata. Ringkonnakohus jääb kõigi viidatud asjas toodud seisukohtade juurde. 7(10)
3-16-787
10.HD p 4.5 kohaselt juhul, kui hankija leiab, et pakkumuse maksumus on hankelepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal, nõuab hankija kirjalikus vormis pakkujalt asjakohast kirjalikku selgitust. Pakkuja on kohustatud esitama kirjaliku selgituse hankijale viie tööpäeva jooksul vastava nõude saamisest arvates (RHS § 48 lg 1). HD p 8.5 sätestab omakorda, et hankijal on õigus põhjendamatult madala maksumusega pakkumus tagasi lükata, kui pärast pakkujalt nõutud selgituse saamist ja tõendite hindamist leiab hankija, et pakkumuse maksumus on hankelepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal või kui pakkuja ei ole tähtajaks esitanud nõutud selgitust (RHS § 48). HD p 5.4.1 kohaselt on pakkumuse maksumus võrdne ühe kogumisvahendi, mida on võimalik tõstemehhanismi abil (600 l – 1100 l) jäätmeveokisse tühjendada, tühjendamise maksumusega ning HD p 9.3 näeb samuti ette pakkumuste hindamise lähtudes eeltoodud ühikuhinnast.
11.Ringkonnakohus nõustub apellandiga põhimõtteliselt selles, et RHS §-des 20-22 toodud reeglite järgi arvestatud hankelepingu eeldatav maksumus (s.o koguhind) ja HD p-s 5.4.1 määratletud pakkumuse maksumus (s.o ühikuhind) ei ole omavahel sisuliselt võrreldavad. Samas ei tulene ka hanke alusdokumentide kohustuslikkusest hankijale keeldu tõlgendada HD sätteid mõistlikult ja eesmärgipäraselt ning teisendada vajaduse korral pakkumuse maksumus (ühikuhind) võrreldavaks hankelepingu eeldatava maksumusega (koguhind) või vastupidi. Ringkonnakohus jääb lahendites nr 3-15-95 (p 15) ja nr 3-16-139 (p 11) väljendatud seisukoha juurde, et hankija võttis pakkumuste maksumuse põhjendatuse hindamisel asjakohaselt aluseks võrreldavad väärtused ehk lähtus nn eeldatavast ühikuhinnast.
12.RHS § 48 lg 1 kohaselt juhul, kui hankija leiab, et pakkumuse maksumus on hankelepingu eeldatava maksumusega võrreldes põhjendamatult madal, peab hankija kirjalikus vormis nõudma pakkujalt asjakohast kirjalikku selgitust. Pakkuja on kohustatud esitama kirjaliku selgituse hankijale viie tööpäeva jooksul vastava nõude saamisest arvates. RHS § 48 lg 3 järgi kontrollib hankija esitatud selgitust ja hindab esitatud tõendeid, konsulteerides vajaduse korral pakkujaga. Kui hankija leiab endiselt, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal või kui pakkuja ei esita hankijale nõutud selgitust, võib hankija pakkumuse põhjendatud kirjaliku otsusega tagasi lükata.
13.RHS § 48 lg 3 kohaldamist on selgitatud Tallinna Ringkonnakohtu 11.05.2015 otsustes nr 3-15-95 (p-d 22-23) ja nr 3-15-77 (p-d 18-19), 12.10.2015 otsuses nr 3-15-1822 (p-d 1012) ja 12.05.2016 otsuses nr 3-16-139 (p 13). Ringkonnakohus ei näe ka käimasolevas vaidluses sisulist põhjust asuda varasemast praktikast erinevatele seisukohtadele. Olenemata sellest, et praeguses asjas lükkas hankija apellandi pakkumuse RHS § 48 lg 3 alusel tagasi ligikaudu aasta ja neli kuud pärast kirjaliku selgituse esitamiseks RHS § 48 lg-s 1 ettenähtud tähtaja möödumist, ei erine olukord sisuliselt varasemates haldusasjades käsitletutest, sest kõigil juhtudel oli pakkuja esitanud põhjalikumad andmed oma pakkumuse tõsiseltvõetavuse kinnitamiseks alles pärast RHS § 48 lg-s 1 sätestatud tähtaja möödalaskmist ning samas olnuks hankijal objektiivselt (st täiendavate selgituste esitamise ja pakkumuse tagasilükkamise otsuse vahele jäänud ajavahemikku arvestades) võimalik pakkuja täiendavate (s.o hilinenult esitatud) selgitustega arvestada, kuid ta ei pidanud seda põhjendatuks.
14.Ringkonnakohus leiab jätkuvalt, et RHS § 48 lg 3 teises lauses sätestatud kaalutlusõiguse eesmärk ei ole luua hankemenetluses jätkamiseks täiendavaid võimalusi sellisele pakkujale, kes ei ole tähtaegselt kasutanud RHS § 48 lg-s 1 ettenähtud võimalust veenda hankijat oma pakkumuse tõsiseltvõetavuses. Radix Hoolduse OÜ viitas 17.11.2014 selgitustes (I kd, tl 189-191) üldsõnaliselt vaid kõigi teadaolevate väljaminekutega 8(10)
3-16-787 arvestamisele ja oma kasumist loobumisele, kuid ei esitanud ühtegi arvutust oma pakkumuse maksumuse kujunemise kohta, mis saanuks hajutada hankijal tõusetunud mõistlikku kahtlust, et pakutud hinnaga ei ole teenuse nõuetekohane osutamine ilmselt võimalik. Seega ei pidanud Tallinna Keskkonnaamet praegusel juhul arvestama Radix Hoolduse OÜ 20.11.2014 ja 24.04.2015 täiendavate selgitustega (I kd, tl 192-194; I kd, tl 195-197p), sest neid ei saanud pidada pelgalt juba 17.11.2014 esitatud selgituse täpsustuseks, vaid tegemist oli sisuliselt uute ja esialgsest oluliselt laiemate selgitustega. Sellest tulenevalt puudub asja lahendamiseks vajadus sisuliselt analüüsida, kas pakkuja hilisemate selgituste alusel tulnuks tema pakkumus lugeda tõsiseltvõetavaks või mitte. Pakkumuse RHS § 48 lg 3 alusel tagasilükkamine on küll hankija kaalutlusotsus, kuid sellest ei järeldu, et konkureerivatel pakkujatel puudub õiguslikult kaitstav huvi sellise pakkumuse tõsiseltvõetavuse kontrollimenetluses kehtestatud menetlusreeglitest kinnipidamise ja põhjendamatult madala maksumusega pakkumuse tagasilükkamise suhtes. Hankija kaalutlusõigus piirab üksnes mõnevõrra vastava otsustuse üle teostatava kohtuliku kontrolli ulatust, kuid teistel pakkujatel on sellele vaatamata õigus nõuda, et hankija otsustaks pakkumuse tagasilükkamise põhjendatuse küsimuse kaalutlusvigadeta. Kuivõrd RHS § 48 lg 1 teine lause näeb selgituste andmiseks ette kindla tähtaja ning tegemist on hankemenetluses kehtiva erinormiga, siis ei ole asjakohased apellandi viited, et hilisemate selgituste tähelepanuta jätmine oleks vastuolus haldusmenetluse üldregulatsiooniga.
15.Põhjendamatu on apellandi väide, et hankija lükkas tema pakkumuse tagasi pelgalt matemaatilise tehte alusel, sest vaidlust ei saa olla selles, et hankija andis pakkujale võimaluse oma pakkumuse maksumust täiendavalt põhjendada. Pakkumus lükati tagasi seetõttu, et pakkuja ei esitanud hankijale tähtaegselt usutavaid selgitusi, mis saanuks kõrvaldada hankijal tekkinud mõistlikku kahtlust, et apellandi pakutud ühikuhind on põhjendamatult madal. Hankija selgitas 11.11.2014 küsimuses (I kd, tl 187), et määras eeldatavaks ühikuhinnaks 1,17 eurot, lähtudes seejuures 2012. aastal läbi viidud riigihankes (viitenumber 132831) Haabersti jäätmeveopiirkonnas pakutud madalaima hinnaga pakkumusest (mis oleks kehtinud ka 2014. aastal), millega võrreldes on Radix Hoolduse OÜ pakutud ühikuhind 0,38 eurot 67% madalam. Tallinna Keskkonnaameti 15.03.2016 käskkirjas korratud seisukohast, et eeldatavast ühikuhinnast 67% võrra madalama ühikuhinna pakkumist ei saa pidada tõsiseltvõetavaks, ei järeldu, et pakkumuse tagasilükkamine oli automaatne.
16.RHS § 48 ega riigihangete direktiivi 2004/18/EÜ art 55 ei sätesta täpselt, millal on pakkumuse maksumus põhjendamatult madal ega määratle meetodit selle kindlakstegemiseks. RHS § 48 lg-test 1 ja 3 ning direktiivi 2004/18/EÜ art 55 lg 1 esimesest lõigust saab siiski järeldada, et hindamisel, kas pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal, tuleb võrrelda ühelt poolt pakkumuse hinda ja teiselt poolt hangitavate kaupade või teenuste (eeldatavaid) hindu. Hankijal peab tekkima kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal siis, kui pakkumuse hinna ja teostatavate tööde eeldatava maksumuse vahe on silmatorkavalt erinev (vt Riigikohtu 02.12.2015 otsus nr 3-3-1-50-15, p 23). Kui pakkuja ei suuda seejärel oma pakkumuse tõsiseltvõetavust (st pakutud hinnaga hankelepingu nõuetekohase täitmise võimalikkust) määratud tähtpäevaks usutavalt selgitada (nt viitega mõne RHS § 48 lg-s 2 sätestatud olukorra esinemisele), siis võib hankija lükata tema pakkumuse tagasi (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 07.10.2014 otsus nr 3-14-51616, p 14). Ebaharilikult madala hinnaga pakkumuse tagasilükkamise võimaluse sätestamise üheks eesmärgiks on välistada sellise pakkumuse edukaks tunnistamine, mis põhineb tehniliselt, majanduslikult või õiguslikult ebausaldusväärsetel eeldustel või mille madal maksumus tuleneb kehtivate õigusaktide nõuete täitmata jätmisest (nt uue riigihangete direktiivi 9(10)
3-16-787 2014/24/EL põhjendus 103). Seega tuleb hankijal eelkõige kontrollida, kas pakkumusel lasub hankelepingu mittekohase täitmise risk (vt ka Tallinna Ringkonnakohtu 16.06.2016 otsus nr 3-16-559, p-d 13-14). RHS § 48 lg 3 rakendamine ei eelda, et hankija peaks suutma tõendada, et pakutud hinnaga ei ole hankelepingu täitmine objektiivselt võimalik, vaid hankija peab üksnes põhjendama, miks ta peab esitatud pakkumuse maksumust põhjendamatult madalaks ja miks pakkuja täiendavad selgitused ei ole piisavad, et õigustada tema pakkumuse madalat maksumust. Oma pakkumuse tõsiseltvõetavust peab tõendama esmajoones pakkuja ise (vt ka lahend nr 3-14-51616, p 15; nr 3-16-139, p 14). Seejuures on pakkumuse maksumuse võrdlemine teiste pakkujate pakutud hindadega või hankija määratud hankelepingu eeldatava maksumusega oluline üksnes RHS § 48 lg 1 alusel kontrollimenetluse läbiviimise vajaduse üle otsustamisel, kuid mitte põhjendamatult madala maksumuse kahtlusega pakkumuse sisulise põhjendatuse hindamisel ning pakkumuse võimalikul tagasilükkamisel RHS § 48 lg-te 2 ja 3 alusel, sest iga pakkumuse puhul tuleb lähtuda konkreetse pakkujaga seotud asjaoludest. Samuti ei ole määrav, kas hankija on hankelepingu eeldatavat maksumust hinnanud õigesti, sest Radix Hoolduse OÜ pakkumuse tagasilükkamise aluseks ei olnud mitte selle erinevus hankelepingu eeldatavast maksumusest, vaid kõrvaldamata jäänud kahtlus, et pakkumuse maksumus on põhjendamatult madal (vt ka lahend nr 3-16-559, p 19). Ringkonnakohus nõustub samas halduskohtuga, et hankija on praegusel juhul õiguspäraselt lähtunud hankelepingu eeldatava maksumuse määramisel riigihankes nr 132831 esitatud madalaimast hinnast (vt ka lahend nr 3-16-139, p 15).
17.Ringkonnakohus jääb lahendites nr 3-15-95 (p 16), nr 3-16-139 (p 16) ja nr 3-16-559 (p 17) väljendatud seisukohtade juurde ka selles, et Tallinna Keskkonnaameti 08.06.2015 käskkirjaga nr 4-4.1/42 (I kd, tl 199-199p) Radix Hoolduse OÜ pakkumuse RHS § 47 lg 2 alusel vastavaks tunnistamine ei võta hankijalt õigust lükata hiljem pakkumus RHS § 48 lg 3 alusel tagasi. Seda õigust ei piira ka HD p 5.4.2, sest pakkumuse maksumus võib sisuliselt olla põhjendamatult madal (või vähemasti tekitada sellekohase kahtluse) ka siis, kui pakkuja on vormiliselt kinnitanud, et tema pakkumuse maksumus sisaldab kõiki teenuse osutamiseks tehtavaid kulutusi ja kogu tellija poolt töövõtjale teenuse osutamise eest makstavat tasu (v.a lisatasu maksmisega seotud olukorrad).
18.Eelneva põhjal ja HKMS § 200 p 1 alusel jääb Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus rahuldamata ning Tallinna Halduskohtu 06.06.2016 otsus muutmata.
19.HKMS § 108 lg 1 kohaselt kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. HKMS § 109 lg 1 järgi tuleb menetluskulude väljamõistmiseks kohtule esitada menetluskulude nimekiri ja kuludokumendid, mille esitamata jätmise korral menetluskulusid välja ei mõisteta. HKMS § 109 lg-st 2 juhindudes märgib ringkonnakohus, et Radix Hoolduse OÜ on tasunud riigilõivu esimese ja teise astme kohtus kokku 2560 eurot (II kd, tl 62). Muude menetluskulude kandmise kohta ei ole kohtutele andmeid esitatud. Kuivõrd Radix Hoolduse OÜ apellatsioonkaebus jääb rahuldamata ja muutmata halduskohtu otsus, millega jäeti kaebus tervikuna rahuldamata, jäävad apellandi menetluskulud HKMS § 108 lg 1 alusel tema enda kanda. Tallinna linn ei ole esimese ega teise astme kohtus esitanud andmeid menetluskulude kandmise kohta, mistõttu jäävad ka vastustaja võimalikud menetluskulud HKMS § 109 lg 1 alusel tema enda kanda. (allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
(allkirjastatud digitaalselt)
Maret Altnurme
Villem Lapimaa
Virgo Saarmets 10(10)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonümiseeritud. Andmed on informatiivsed.