MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus kaebus Keskkonnainspektsiooni 27.03.2015 ettekirjutuse nr 0000049 tühistamiseks.
Menetlusosalised
Kaebaja — MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus, esindaja vandeadvokaat Kalev Aavik Vastustaja — Keskkonnainspektsioon Kaasatud haldusorganid Statistikaamet
Asja läbivaatamise vorm Resolutsioon
Edasikaebamise kord
—
Keskkonnaministeerium
ja
Kirjalik menetlus
1.Jätta kaebus rahuldamata.
2.Jätta menetlusosaliste menetluskulud nende endi kanda.
3.Toimetada otsus kätte menetlusosalistele. Kohtuotsuse peale võib esitada apellatsioonkaebuse Tallinna Ringkonnakohtule hiljemalt 22.08.2016. Vastuseks teise menetlusosalise poolt esitatud apellatsioonkaebusele võib esitada vastuapellatsioonkaebuse
päeva jooksul apellatsioonkaebuse menetlusosalisele kättetoimetamisest arvates või ülejäänud apellatsioonitähtaja jooksul, kui see on pikem kui 14 päeva. Kui apellant soovib asja arutamist kohtuistungil, tuleb seda apellatsioonkaebuses märkida, vastasel korral eeldatakse, et ta on nõus asja lahendamisega kirjalikus menetluses. Kui menetlusosaline soovib apellatsioonkaebuse esitamiseks saada menetlusabi, tuleb tal Tallinna Ringkonnakohtule esitada vastavasisuline taotlus. Menetlusabi taotluse esitamine ei peata menetlustähtaja kulgemist ning apellatsioonitähtaja järgimiseks peab menetlusabi taotleja tegema tähtaja kestel ka menetlustoimingu, mille tegemiseks ta menetlusabi taotleb, eelkõige esitama apellatsioonkaebuse.
1.Keskkonnainspektsiooni Hiiumaa büroo saatis MTÜ-le Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus 15.09.2014 teate haldusmenetluse alustamisest (tl 9) ettekirjutuse koostamise kavatsusega põhjusel, et MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus ei olnud esitanud riiklikule probleemtooteregistrile (PROTO) andmeid patareide ja akude keemilise koostise kohta.
2.MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus esitas Keskkonnainspektsioonile 19.02.2015 seisukoha kavandatava ettekirjutuse kohta (tl 25-26) koos kirjavahetusega Keskkonnaministeeriumi ja selle allasutustega.
3.Keskkonnainspektsiooni Hiiumaa büroo tegi MTÜ-le Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus 27.03.2015 ettekirjutuse nr 0000049 (tl 38-39), millega kohustas MTÜ-d Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus esitama PROTO-le andmed oma liikmete poolt perioodil 04.08.2012 kuni 31.12.2014 riigist välja veetud ja riiki sisse toodud ja turule lastud patareide ja akude keemilise koostise kohta hiljemalt 27.04.2015 (kaebuses ekslikult märgitud 27.04.2014). Ettekirjutuses sisaldus sunniraha hoiatus.
4.MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus esitas Tallinna Halduskohtule 09.04.2015 kaebuse nõudega tühistada Keskkonnainspektsiooni 27.03.2015 ettekirjutus nr 0000049 (tl 2-5).
5.Ühes kaebusega esitati kohtule ka taotlus esialgse õiguskaitse kohaldamiseks. Esialgse õiguskaitse korras paluti kohtul peatada kaevatava ettekirjutuse täitmine asjas tehtava kohtulahendi jõustumiseni.
6.Tallinna Halduskohus rahuldas 16.04.2015 määrusega (tl 52- 54) kaebaja esialgse õiguskaitse taotluse, peatades Keskkonnainspektsiooni 27.03.2015 ettekirjutuse nr 0000049 täitmise kuni lõpliku kohtulahendi jõustumiseni käesolevas haldusasjas. Sama määrusega võttis kohus haldusasja menetlusse, tunnistades vastustajaks Keskkonnainspektsiooni (resolutsiooni p 2) ning kohustades vastustajat esitama kaebusele kirjaliku vastuse (resolutsiooni p 6). Kohtumäärus jõustus edasi 05.05.2015 kaebamata (tl 54).
7.Kohus kaasas 31.08.2015 määrusega (tl 79-80) arvamuse andmiseks Keskkonnaministeeriumi ja Statistikaameti.
menetlusse
8.Kohus määras asja 15.06.2016 määrusega (tl 126) lahendamisele kirjalikus menetluses ja 08.07.2016 määrusega (tl 147) kohtuotsuse avalikult teatavakstegemise aja.
KAEBAJA SEISUKOHAD
9.Vaidlustatav ettekirjutus on õigusvastane, kuna selle aluseks olev Vabariigi Valitsuse 23.07.2009 määruse nr 135 „Probleemtooteregistri põhimäärus“ § 6 lg 8 ja lisa 8 p 5 on vastuolus Eesti Vabariigi põhiseaduse (PS) §-ga 31. Nõue jagada patareid ja akud nende keemilise koostise järgi ei tulene Euroopa Liidu (EL) õigusest, seesugune nõue kujutab endast ettevõtlusvabaduse riivet ning ei ole vajalik ega õiguspärane. Nõutud andmete riigile esitamiseks peab mõni ettevõtja jaoks töötav isik oma aega kulutama, seega seab kõnealune nõue ettevõtjale täiendava halduskoormuse. Puudub mõistlik põhjendus nõuda patareide ja akude keemilise koostise kohta kogutud andmete PROTO-le esitamist. Kui selline põhjendus siiski eksisteerib, ei ole see proportsionaalne.
10.Keskkonnaministeerium on nõude kehtestamist põhjendanud üldise vajadusega „seirata, mis liiki patareisid ja akusid Eestis turule lastakse ning kohustusega läbi õigusaktide tagada, et nii Eesti kui Euroopa Liidu keskkonnapoliitika saaks ellu viidud“. Nõude tegelik põhjus oli ootus asjaomase nõude tekkimise suhtes EL õiguses, kuid see osutus ekslikuks. Usutavaks ei saa pidada, et nõudel, mille algne eesmärk on ära langenud, ilmneb ligi viis aastat pärast nõude üle kaebajaga vaidluse tekkimist vahetult enne haldussunni kohaldamise kavandamist uus eesmärk.
11.Vaidlusaluse ettekirjutuse objektiks olev nõue ei ole sobiv. Põhjendatud ei ole väide, et asjaomaste andmete kogumine võimaldaks hinnata, millist liiki patareisid või akusid jäätmetena enim lahus kogutakse võrreldes sama liiki turule lastud patareide ja akudega, et riigil oleks parem jälgida ja vajadusel sekkuda patarei- ja akujäätmete lahus hoidmise ja vastavate kogumismahutitesse viimise olulisuse kohta selgitustöö tegemise kaudu. Kõiki asjaomaseid patarei- ja akujäätmeid tuleb keskkonnakaitselistest kaalutlustest lähtuvalt koguda maksimaalselt suures hulgas, minimaalselt aga vähemalt EL direktiivis 2006/66 ette nähtud piirmäärade ulatuses. Nimetatud piirmäärad ei lähtu keemilisest koostisest, vaid akude ja patareide iseloomust (kantavad patareid ja akud, mootorsõidukite patareid ja akud). Detailne teadmine patareide ja akude kogumise arvust keemilisest koostisest lähtuvalt ei anna keskkonnapoliitika elluviimiseks olulist teavet. Arusaamatuks jääb, kuidas saab asjaomase nõudega viia ellu EL keskkonnapoliitikat olukorras, kus EL oma poliitikate elluviimiseks sellise nõude kehtestamist vajalikuks ei pea. Samuti jääb arusaamatuks, millist EL keskkonnapoliitikast erinevat keskkonnapoliitikat saaks asjaomase nõudega Eestis ellu viia. Põhjendamatu on väide, et kui turule viidavaid patareisid ja akusid ei liigitataks nende keemilise koostise järgi, kaoks osaliselt mõte ka vastava liigituse teostamiseks patarei- ja akujäätmete osas. EL õigusest tulenev patarei- ja akujäätmete liigitus tuleneb sellest, et erineva keemilise koostisega patarei- ja akujäätmete osas kehtivad erinevad ringlussevõtmise sihtmäärad. Seega on patarei- ja akujäätmete liigitus oluline olenemata sellest, kas patareisid ja akusid keemilise koostise järgi liigitatakse või mitte.
12.On ilmne, et vaidlusaluse ettekirjutusega esitatud nõue ei ole vajalik ei EL ega Eesti keskkonnapoliitika elluviimiseks. Kui isegi eksisteerib viis kasutada nõutud andmeid EL ja Eesti keskkonnapoliitika elluviimiseks, ei ole siiski vajalik neid andmeid esitada PROTO-le. Valdav osa patareisid ja akusid Eestisse sisse toovad ettevõtjad esitavad riigile läbi Statistikaameti andmeid nende poolt sisseveetavate patareide ja akude keemilise koostise kohta. Dubleeriv ja ebavajalik oleks esitada neid andmeid ka PROTO-le. Patareidirektiiv ega ükski selle rakendmaisega seotud EL õigusakt ei aseta Eestile kohustust patareide ja akude keemilise koostise kohta andmeid koguda ja Euroopa Komisjonile esitada. Pole teada ka ainsatki rahvusvahelist lepingut, mis Eestile seesuguse kohustuse asetaks. Asjakohane ei ole väide, et Statistikaametile esitavad andmeid üksnes suuremad ja keskmise suurusega akude ja patareide maaletoojad, mitte aga kõik patareide ja akude maaletoojad. Olukorras, kus Euroopa Komisjonile andmeid tegelikult esitada ei tule, on siseriikliku seire ja keskkonnapoliitika elluviimiseks kindlasti piisav, kui on teada erinevate koostisega patareide ja akude turuosade ligikaudsed proportsioonid, detailselt täpsed andmed ei ole olulised. Statistikaametile vastavate andmete esitamisest pääsevad vaid väga väikesed ettevõtjad ning 90% turuosa esindavad ettevõtjad, sh kõik kaebaja patareisektori liikmed, on aruandekohustuslikud. Sealjuures ei ole asjassepuutuv, et Statistikaametile esitatavate andmete osas ei eristata seda, kas tegemist on kantavate, mootorsõidukite või tööstuslike patareide ja akudega. Kohustus esitada PROTO-le andmeid lähtuvalt jaotusest kantavateks, mootorsõidukite või tööstuslikeks patareideks ja akudeks tuleneb PROTO põhimääruse § 6 lõikest 8 ja lisa 8 punktist 1.4. Kaebaja täidab nimetatud kohustust. Riigil on piisavad andmed olemas Statistikaametile esitatavate andmete näol, mida on kogutud juba vähemalt 2005. aastast. Andmete nõudmise ebavajalikkust kinnitab majandustegevuse seadustiku üldosa seaduse (MsüS) § 13 lõikes 1 sätestatud andmete topeltküsimise keeld. Analoogia korras on viidatud põhimõte rakendatav ka vaidlusaluse ettekirjutusega antud nõude vajalikkuse hindamisele. Riik ei või üldjuhul nõuda ettevõtjalt ühe ja sama teabe korduvat esitamist erinevatele riigiasutustele. Riik peab lahendama küsimuse, kuidas teave ühelt riigiasutuselt teisele edastada. Statistikaametile esitatakse andmeid riikliku statistika seaduse (RStS) ja selle alamaktide alusel. Andmeid esitatakse sisse toodud ja välja veetud patareide ja akude keemilise koostise kohta. Seega, kuna Eestis patareisid ei valmistata, siis tuleb sisse toodud patareide ja akude andmetest lahutada välja viidud patareide ja akude andmed, millega saadaksegi Eestis turule viidavate patareide ja akude
keemilise koostise andmed. Vastustaja saaks vastava päringu teha Statistikaametile ning saadud vastuse abil täita 100%-liselt nõue, mille täitmist nõuab vastustaja kaebajalt.
13.Kaebaja näol on tegemist tootjate ühendusega JäätS § 23 lg 3 tähenduses. JäätS § 23 lg 4 p 4 järgi peab tootjate ühendus muuhulgas tagama jäätmete kogumise ja taaskasutamisega seotud andmete kättesaadavuse Keskkonnaministeeriumile ja järelevalve õigust omavale isikule. Tootjate ühendus võib vormiliselt tegutseda nii mittetulundusühingu kui äriühinguna. Ehkki tootjate ühenduse üheks ülesandeks on täita talle tootjate poolt üle antud ülesandeid, millel on kahtlemata majandustegevuse iseloom, ei tohi sellisest tegevusest tulu teenimine olla tootjate ühenduse põhitegevus või eesmärk. Praktikas tähendab see esiteks seda, et tootjate ühenduse poolt kehtestatavad teenustasud ei pea silmas kasumi teenimise eesmärki, vaid eelkõige vajadust täita tootjate poolt tootjate ühendusele üle antud kohustusi võimalikult väikeste kuludega ning teiseks seda, et saadud tulu ei või liikmetele või osanikele välja maksta, vaid tuleb investeerida eelnimetatud ülesannete veelgi efektiivsemasse täitmisse tulevikus. Kaebaja põhikirjast nähtuvalt on kaebaja tegevuses lahutamatult läbi põiminud majandustegevus ning mittetulunduslikud eesmärgid. Eeltoodud põhjustel on tegevus, mida kaebaja oma liikmete kohustuste täitmisel teostab (sh liikmete tooteid puudutava teabe kogumine ja PROTO-le edastamine), PS §-s 31 sätestatud ettevõtlusvabaduse kaitsealas. Selle tegevuse sisuks (ettevõtluseks, mida vaidlustatud normiga piiratakse), on patareidest tekkinud jäätmete kogumise ja taaskasutamise korraldamine. Antud seisukohta kinnitab Riigikohtu lahend (25.04.2016 otsus kohtuasjas nr 3-3-1-10-16, punktid 10 ja 11). Juhul, kui asuda seisukohale, et kaebaja nimetatud tegevus ei ole ettevõtlusvabaduse kaitsealas seetõttu, et tegemist on mittetulundusühinguga, oleks tegemist PS §-s 12 sätestatud võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumisega, kuna kaebajat diskrimineeritaks võrreldes tootjate ühendustega, kes on asutatud äriühingu vormis ning võrreldes tootjatega, kes täidavad oma kohustusi individuaalselt. Nimelt täpselt sama tegevus (riigile probleemtoodete kohta teabe esitamine) oleks nimetatud isikute puhul kahtlemata ettevõtlusvabaduse kaitsealas ning seega erinevalt kaebajast saaksid nad oma õigusi ka selle vabaduse rikkumise korral kaitsta. Laiemalt võttes tuleneks antud seisukohast kõigi mittetulundusühingute diskrimineerimine võrreldes kõigi muude isikutega kõigis kontekstides, kus täpselt samasisulised majandustegevust piiravad nõuded kohalduvad erinevas juriidilises vormis tegutsevatele isikutele. Sõltumata PS § 31 kohaldumisest kohaldub PS §-s 32 sätestatud omandi kaitse. PS § 32 kaitseb omandina varalisi õigusi: nii asju, raha kui ka rahaliselt hinnatavaid õigusi ja nõudeid (Riigikohtu 31.03.2011 otsus kohtuasjas nr 3-3-1-69-09, p 56). Seega tungivad selle õiguse kaitsealasse kõik piirangud, mis sunnivad isikuid oma omandit (vara) kulutama selleks, et täita riigi poolt kehtestatud aruandluskohustusi. PS §-s 32 sätestatud omandiõiguse piirangutele kohaldub samasugune proportsionaalsuse nõue nagu ettevõtlusvabaduse piirangutele ning kehtib sisuliselt muutmata kujul kaebuses sisalduv argumentatsioon, mille kohaselt käesoleval juhul vaidlustatud piirang nimetatud nõudele ei vasta.
VASTUSTAJA SEISUKOHAD
14.Vastustaja ei nõustu kaebajaga selles, et ettekirjutuse aluseks oleva Vabariigi Valitsuse 23.07.2009 määruse nr 135 „Probleemtooteregistri põhimäärus“ (edaspidi PROTO põhimäärus) § 6 lg 8 ja lisa 8 p 5 on vastuolus põhiseaduse §-ga 31 ja palub kaebuse rahuldamata jätta. 14.1 EES- Ringlus on JäätS § 23 lg 3 kohaselt tootjate ühendus, kelle kohustuseks on teatud liiki probleemtoodete kogumise ja taaskasutamise korraldamine. JäätS § 23 lg 4 p 4 järgi peab tootjate ühendus tagama jäätmete kogumise ja taaskasutamisega seotud andmete kättesaadavuse Keskkonnaministeeriumile ja järelevalve õigust omavale isikule. JäätS § 261 lg 11 kohaselt on tootjad kohustatud end registreerima probleemtooteregistris ja esitama registrisse andmeid. JäätS § 261 lg 3 alusel kehtestatakse probleemtooteregistrisse kantavad andmed, nende esitamise kord, juurdepääs registri andmetele ja rahvusvahelistest kohustustest tulenev andmete edastamise kord
probleemtooteregistri põhimääruses. JäätS ei tee erandeid tootjate või tootjate ühenduse õiguslikus vormis. Ühetaoline registreerimise ja andmete esitamise kord kehtib kõigile probleemtoodetega tegelevatele isikutele. Keskkonnainspektsioon leiab, et võrdne kohtlemine on tagatud. 14.2 Ettevõtlusvabaduse riivet on Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegium analüüsinud lahendis 3-4-1-24-11, ning leidnud, et kuna ettevõtlusvabadus on lihtsa seadusereservatsiooniga põhiõigus, võib ettevõtlusvabadust piirata igal põhjusel, mis ei ole põhiseadusega keelatud. Riigikohtu hinnangul piisab ettevõtlusvabaduse piiramiseks igast mõistlikust põhjusest. See põhjus peab lähtuma avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest. Mida intensiivsem on ettevõtlusvabadusse sekkumine, seda mõjuvamad peavad aga olema sekkumist õigustavad põhjused. Sellest lähtuvalt peab olema selge, miks on isiku õiguseid piiratud, kas need piirangud on vajalikud ja need ei moonuta piiratavate õiguste ja vabaduste olemust.
15.Asjassepuutuv norm on PROTO põhimääruse § 6 lg 8 ja lisa 8 p 5, mille kohaselt tuleb patareid, akud ning patarei- ja akujäätmed jagada keemilise koostise järgi. Pärast Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiivi 2006/66/EÜ (edaspidi patareidirektiiv) vastu võtmist 2006. aastal ning selle avaldamist Euroopa Liidu Teatajas on Eesti riigil vaja igal aastal esitada rahvusvahelistest kohustustest tulenevalt andmeid Euroopa Komisjonile kõikide turule lastud patareide ja akude koguste kohta. Andmeid kasutatakse muu hulgas analüüsiks, kui suur on keskkonnarisk ja –mõju, kui need patareid või akud jäätmeteks muutudes näiteks ladestatakse, põletatakse või hüljatakse ebaseaduslikult. Euroopa Liidu keskkonnapoliitika seisukohalt oluliste ainete kasutamise kohta tehakse seiret, mille üheks viisiks on aruandlus. Patareid ja akud on oma keemiliste elementide järgi piiratud kasutusega ained patareidirektiivi artikli 4 kohaselt. Euroopa Liidu Toimise Lepingu (ELTL) artikli 191 lõikega 2 on sätestatud kohustus tagada keskkonna kõrge kaitstuse tase, kasutades selleks ettevaatuse põhimõtet. See põhimõte on sätestatud ka keskkonnaseadustiku üldosa seaduse §-s 11 kui üldine põhimõte, millest riiklikud institutsioonid oma tegevuses peavad lähtuma. Neid põhimõtteid ei ole võimalik tagada juhul kui esitataks andmeid üksnes jäätmete kohta, sest puudub ülevaade sellest, milliseid tooteid (patareisid ja akusid) kui suures koguses turule lastakse. Sellest lähtuvalt on põhjendatud PROTO põhimääruse muutmine, mille tulemusel tuleb patareid, akud ning patarei- ja akujäätmed jagada keemilise koostise järgi.
16.Keskkonnaministeerium on oma 03.04.2013 kirjas nr 12-5/13/2036-2 selgitanud, et kaebaja väide üleliigse koormuse üle jääb arusaamatuks, kuna patarei ja aku tootjad ei ole kõik ühinenud MTÜ-ga EES-Ringlus ning teistelt tootjatelt ei ole sellist signaali Keskkonnaministeeriumini jõudnud, et sellise täpsusega patareide ja akude liigitamine oleks neile liiga koormav. Täpsustuseks on lisatud, et MTÜ-s EES-Ringlus ei ole esindatud üle poole Eesti patarei ja aku tootjatest.
17.PROTO põhimääruse § 3 lg 1 kohaselt on registri vastutav töötleja Keskkonnaministeerium ja sama paragrahvi lõike 2 kohaselt on registri volitatud töötleja Keskkonnaministeeriumi hallatav riigiasutus Keskkonnaagentuur. Nõuded andmete esitamiseks tulenevad JäätS § 119 lg 1, mille kohaselt on riikliku järelevalve pädevus jäätmeseaduse nõuete täitmise üle Keskkonnainspektsioonil. Seega on Keskkonnainspektsioon järelevalveasutus, kes tagab seaduses ettenähtud nõuete täitmist sh ka andmete esitamise nõude täitmist. Keskkonnainspektsioon on alustanud haldusmenetluse Keskkonnaagentuuri taotluse põhjal. Haldusmenetlusse on kaasatud menetlusosalisena Keskkonnaministeerium, kellelt on korduvalt küsitud seisukohta andmete esitamise vajalikkuse kohta sh hinnangut ka EES-Ringlus väidetele sätte vastuolu kohta põhiseadusega. Keskkonnaministeerium on jäänud seisukohale, et andmete esitamine on vajalik ja PROTO põhimäärus täitmiseks kohustuslik. Sellest tulenevalt on Keskkonnainspektsioon teinud EES-Ringlusele ettekirjutuse nr 0000049 kohustusega andmed esitada. Keskkonnainspektsioonil puudub õigus hinnata kehtiva õiguse mõistlikkust ning jätta see kohaldamata.
18.Haldusmenetluse seaduse (HMS) § 54 kohaselt on haldusakt õiguspärane, kui ta on antud pädeva haldusorgani poolt andmise hetkel kehtiva õiguse alusel ja sellega kooskõlas, proportsionaalne, kaalutlusvigadeta ning vastab vorminõuetele. Keskkonnainspektsiooni ettekirjutus 0000049 on antud
pädeva haldusorgani poolt kooskõlas kehtiva õigusega. Ettekirjutuse andmisel on Keskkonnainspektsioon põhjendanud, miks ettekirjutuse tegemine on vajalik ja teistsugused kaalutlused puuduvad.
KAASATUD HALDUSORGANITE SEISUKOHAD
Keskkonnaministeeriumi seisukoht
19.Keskkonnaministeerium ei nõustu kaebaja seisukohtadega. Ettevõtlusvabadus ei ole piiramatu. PS § 31 sätestab, et Eesti kodanikel on õigus tegeleda ettevõtlusega ning koonduda tulundusühingutesse ja -liitudesse. Seadus võib sätestada selle õiguse kasutamise tingimused ja korra. Ettevõtlusvabaduse tuumaks on riigi kohustus mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks ja seda vabadust riivab iga abinõu, mis takistab, kahjustab mõnd ettevõtlusega seotud tegevust või kõrvaldab selle (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-6-00, p 11). Põhiseaduse § 11 sätestab, et õiguste ja vabaduste piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. Riigikohus on leidnud, et seatud piirangud ei tohi kahjustada seadusega kaitstud huvi või õigust rohkem, kui see normi legitiimse eesmärgiga on põhjendatav (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-6-00, p 13). Riik peab seadusereservatsiooni kohaldades arvestama, et riive peab olema proportsionaalne soovitud eesmärgiga. See tähendab, et tagamaks ettevõtlusvabaduse põhiolemuse säilimist, peavad selle piirangud olema piirangu eesmärgi saavutamiseks sobivad, vajalikud ja mõõdukad.
20.Osa ettevõtlusvaldkondi on tugevama riikliku kontrolli all ja ettevõtja tegevus on allutatud rangemale regulatsioonile ja järelevalvele. Nii on rangema kontrolli all ka probleemtoodete ja nendest tekkinud jäätmete (s.h. patareide, akude ning patarei- ja akujäätmete) järelevalve, kuna probleemtoodetest tekkinud jäätmed põhjustavad või võivad põhjustada tervise- või keskkonnaohtu, keskkonnahäiringuid või keskkonna ülemäärast risustamist. Riigi kohustus on õigusaktide kaudu tagada, et nii Eesti kui ka Euroopa Liidu keskkonnapoliitika saaks ellu viidud. Riigi ülesanne on muu hulgas tegeleda ennetustööga, mitte ainult tagajärgede likvideerimisega. Selleks vajab riik andmeid, mida saab aga üksnes siis, kui neid nende omajalt (tootjalt) küsida. Seda ka põhimääruses tehakse. Põhimääruse § 6 lõige 8 ja lisa 8 punkt 5 sätestab patareide ja akude ning patarei- ja akujäätmete andmete esitamise liigilise koostise alusel. Nimetatud liigitus annab riigile võimaluse analüüsida patarei- ja akuvoogude liikumist. Kui ühte liiki patareisid või akusid lastakse turule suures mahus, kuid tagasi kogutakse sellest vaid väga väike osa, näitab see probleemi selle patarei või aku liigiga. Vaidlustatud säte annab võimaluse analüüsida patarei- ja akuvoogude liikumist paremini, kui see on võimalik ilma neid andmeid omamata. Andmeid kasutatakse muu hulgas analüüsiks, kui suur on keskkonnarisk ja –mõju, kui need patareid või akud jäätmeteks muutudes näiteks ladestatakse, põletatakse või hüljatakse ebaseaduslikult. Andmed annavad riigile sisendi selgitada välja, milline osa selle konkreetse patarei või aku kogumise süsteemis ei toimi, ja leida probleemile lahendus. Riik saab sisendi just nendest ametlikult kogutud andmetest, mis esitatakse probleemtooteregistrisse. Eelpool nimetatud eesmärke saab lugeda õiguspärasteks.
21.Riive proportsionaalsus. Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Sobiv ei ole abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist. Ei ole vaja, et abinõu saavutaks eesmärgi absoluutse kindlusega. Piisab, kui tegu on sammuga õiges suunas, vahendiga, mis seatud eesmärgi saavutamisele kaasa aitab, seda edendab. Kaebaja poolt vaidlustatud sätted on vaieldamatult sobivad, kuna ei ole teisi meetodeid nende andmete saamiseks. Keegi teine peale tootja ei saa kindlaks teha, mis liiki patarei või akuga on tegemist. Andmed on aga vajalikud eespool kirjeldatud eesmärgi täimiseks. Abinõu vajalikkuse hindamisel on vaja leida vastus küsimusele, kas eesmärki ei oleks võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis oleks vähemalt sama efektiivne kui esimesena nimetatu. Tuleb kaaluda teiste vahendite olemasolu, mis kahjustaks sama efektiivsuse
juures ettevõtlusvabadust vähem. Keskkonnaministeerium leiab, et ilma vaidlusaluste andmeteta ei ole võimalik täita Euroopa Liidu Toimise Lepingu (ELTL) artikli 191 lõikega 2 sätestatud kohustust tagada keskkonna kõrge kaitstuse tase, kasutades selleks ettevaatuse põhimõtet. See põhimõte on sätestatud ka keskkonnaseadustiku üldosa seaduse §-s 11 kui üldine põhimõte, millest riiklikud institutsioonid peavad oma tegevuses lähtuma. Eesmärgi saavutamiseks on andmed hetkel vajalikud, kuna annavad vajaliku sisendi, et hinnata, milline osa selle konkreetse patarei- või akujäätmete kogumise süsteemis ei toimi, ja leida probleemile lahendus.
22.Euroopa Liidu keskkonnadirektiivid kehtestavad nõuded kas maksimum- või miinimumtasemel. Esimeste hulka loetakse üldjuhul kõik ELTL artikli 114 lg 1 alusel ja viimastete hulka artikli 192 lg 1 alusel kehtestatud direktiivid. Euroopa Parlamendi ja Nõukogu direktiiv 2006/66/EÜ (edaspidi patareidirektiiv) on kehtestatud mõlema nimetatud artikli alusel. Sealjuures artikli 114 lg 1 alusel kehtestatud nõueteks on üksnes patareidirektiivi artiklid 4 (keelud), 6 (turule laskmine) ja 21 (patareide ja akude märgistamine). See tähendab, et ainult need nõuded on maksimaalsel tasemel Euroopa Liidus reguleeritud ja liikmesriigid ei saa ega tohi kehtestada rangemaid nõudeid. Kui liikmesriigid seda teevad, on isikutel õigus selliseid nõudeid mitte täita, sest need on vastuolus ELTL-iga. Üldjuhul ei tähenda selline ELTL rikkumine automaatselt vastuolu Eesti põhiseadusega, seda tuleb tõendada, millist põhiseaduse sätet rikutakse. Ülejäänud patareidirektiivi artiklid on kehtestatud ELTL artikli 192 lg 1 alusel, mis tähendab ühtlasi ka seda, et liikmesriikidele on jäetud üsna palju kaalutlusruumi, kuidas siseriiklikult korraldada ja rakendada direktiiviga sätestatud nõudeid. ELTL artikli 193 kohaselt on liikmesriikidel lubatud säilitada või kehtestada rangemaid nõudeid, kui need on kooskõlas aluslepingutega ja nendest on teavitatud Euroopa Komisjoni. Eesti on teavitanud komisjoni nii jäätmeseaduse, põhimääruse kui ka Keskkonnaministri määrus nr 12 „Probleemtooteregistri registrikaardi vormid“ (edaspidi registrikaardi vormide määrus) nõuetest. Samuti on Euroopa Komisjon teinud Eesti õigusaktide vastavuse analüüsi patareidirektiivi nõuetele, kuid ei leidnud, et põhimääruse patareide ja akude liigitamise nõue oleks vastuolus patareidirektiivi või aluslepingutega.
23.JäätS § 261 lg 11 alusel on tootjad kohustatud end registreerima probleemtooteregistris ja esitama registrisse andmeid. See tähendab seda, et kohustus end registreerida ja andmeid esitada on kõikidel tootjatel, kes lasevad turule probleemtooteid, sh patareisid ja akusid. Andmete esitamise kohustus ei sõltu ettevõtte suurusest, käibest ega turule lastavate patareide ja akude kogusest. Andmeid peavad esitama kõik ettevõtted, kes on patarei ja aku tootjad JäätS § 23 lg 14 tähenduses. Tootjad peavad esitama probleemtooteregistrisse registrikaardi vormi määruse lisas 3 nimetatud andmed kord kvartalis. Keskkonnaministeeriumile teadaolevalt kogub Statistikaamet probleemtooteregistriga võrreldes erinevaid andmeid.
24.Statistikaameti kogutavad andmed turule lastud patareide ja akude kohta ei ole piisavad, et täita Eesti rahvusvahelistest lepingutest tulenevaid kohustusi, nagu Euroopa Komisjonile patareidirektiivi rakendamise kohta iga-aastaste aruannete esitamine. Statistikaametile peavad andmeid esitama need ettevõtjad, kelle käive ületab teatud summa ning väikeettevõtjad üksnes juhul, kui nad valimisse satuvad. Patareide ja akude turule laskjate hulgas on aga just väga palju väga väikeste patareide ja akude koguste turule laskjaid, kes ei pea Statistikaametile aruannet igal aastal esitama, kuid kes on tootjaid jäätmeseaduse § 23 lg 14 mõistes. Need tootjad võivad Statistikaameti valimist välja jääda, sest patareide ja akude turule laskmine ei ole tihti nende põhitegevus. Probleemtooteregistri andmetel lasevad just paljud väikesed tootjad turule sellist liiki patareisid või akusid, milles keemilise elemendina kasutatud aine on Euroopa Liidu keskkonnapoliitikas erilise tähelepanu all. Seega ei saa Statistikaametilt täielikku ülevaadet Eestis turule lastud patareide ja akude koguste kohta. Eestil on aga vaja igal aastal esitada rahvusvahelistest kohustustest tulenevalt andmeid Euroopa Komisjonile kõikide turule lastud patareide ja akude koguste kohta.
25.Abinõu on mõõdukas, kui kasutatud vahendid on proportsionaalsed soovitud eesmärgiga. Piirangud ei tohi kahjustada kaitstud õigust rohkem, kui see on normi legitiimse eesmärgiga põhjendatav. Seega on oluline teada, miks õigusaktiga saavutada soovitud tulemused on olulisemad, kui võimalikud negatiivsed mõjud selle jõustumisest. Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb
kaaluda ühelt poolt põhiõigusse sekkumise ulatust ja intensiivsust ning teiselt poolt piirangu eesmärgi tähtsust. Suured ettevõtjad (tootjad) peavad üldjuhul igal aastal esitama Statistikaametile andmeid Eestis turule lastud ning Eestist välja viidud patareide ja akude koguste kohta. Statistikaameti kaupade nomenklatuuri (näiteks KN 2014) järgi tuleb patareid ja akud liigitada keemilise elemendi järgi veelgi täpsemalt kui seda nõutakse põhimäärusega. Seega ei ole põhimäärusega sätestatud nõude täitmine suuremate ja keskmise suurusega tootjate jaoks liigselt koormav, sest nad peavad niikuinii pidama arvestust keemilise elemendi järgi. Erinevus seisneb selles, et põhimääruse kohaselt tuleb eristada patareid ja akud ning kas need on kantavad, mootorsõidukite või tööstuslikud patareid ja akud. Kellelgi teisel peale tootja ei ole võimalik seda analüüsi teha.
26.Eeltoodut arvestades on Keskkonnaministeerium seisukohal, et vaidlustatud ettekirjutus ei ole õigusvastane, kuna põhimääruse § 6 lõige 8 ja lisa 8 punkt 5 ei ole riivanud põhiseaduse vastaselt ettevõtlusvabadust. Riive suhtes, mis on tekkinud, eksisteerivad käesoleval juhul asjaolud, mis seda õigustavad. Statistikaameti seisukoht
27.Statistikaameti pädevuses on teha riikliku statistikat riikliku statistika seaduses sätestatud alusel. Riikliku statistika eesmärk on kajastada ühiskonna olukorda ja muutusi ning varustada ühiskonda rahvastiku, sotsiaalvaldkonna, majanduse ja keskkonna arengu seisukohalt olulise teabega, sealhulgas arengukavade ja prognooside koostamiseks, erinevate poliitikate kujundamiseks, teadus- ja rakendusuuringute tegemiseks ning teadmuspõhiste otsuste langetamiseks.
28.Mistahes seaduslikul alusel andmete kogumine ei piira ebaproportsionaalselt andmeesitaja (RStS § 5 lõikes 1 on selleks mistahes juriidiline isik, sõltumata tema õiguslikust vormist) või andmeandja (AvTS § 435 lõikes 2 nimetatud isik) ettevõtlusvabadust. RStS § 28 lg 1 teises lauses sätestatakse et statistika tegemiseks kogutavate andmete eest haldusorgan tasu ei maksa, andmeesitaja on kohustatud need riikliku statistika tegija nõudel esitama tasuta. Kuna andmeesitajad esitavad andmeid riikliku statistika tegijale avaliku hüve tootmiseks, saades seda hüve ise võrdsetel alustel teistega tasuta tarbida, siis andmete esitamise eest tasu ei maksta. Andmete kogumisel lähtub haldusorgan täpselt piiritletud õiguslikust alusest, millega andmeid kogutakse.
29.RStS § 35 lg 1 alusel riikliku statistika tegija levitab riikliku statistika tegemiseks kogutud andmeid ainult sellisel kujul, mis välistab statistilise üksuse otsese või kaudse tuvastamise võimaluse, kui RStS-s ei ole sätestatud teisiti. Sisuliselt tähendab see statistilisel eesmärgil kogutud andmete levitamise keeldu, kui RStS sätete kohaselt ei ole levitamine selgesõnaliselt lubatud. RStS § 35 lõikes 2 on riikliku statistika tegijal õigus levitada isiku otsest või kaudset tuvastamist võimaldavaid andmeid ainult tema nõusolekul, välja arvatud RStS-st tuleneval juhul või kui andmed on avalikud tulenevalt seadusest. Seega võib mistahes andmeid isiku kohta levitada ainult isiku nõusolekul, kui seda ei ole selgesõnaliselt lubatud teha isiku nõusolekuta, sellisteks juhtumiks on näiteks andmete levitamine teaduslikul eesmärgil kasutamiseks (RStS §35 lg 4 ja 5). RStS § 37 lõikes 1 loetletakse õigustatud subjektide ring, kellel on õigus saada kaugpäringu teenust, sh valitsusasutused. Kaugpäringu teenus on konfidentsiaalsete andmete kasutamine statistiliste analüüside tegemiseks selliselt, et on välistatud kasutaja otsene ligipääs konfidentsiaalsetele andmetele. Statistikaamet levitab RStS § 35 lg 4 alusel isiku nõusolekuta järgmisi otsest või kaudset tuvastamist võimaldavaid Eestis registreeritud juriidiliste isikute, välismaa äriühingute filiaalide, riigi- ja kohaliku omavalitsuse asutuste ning füüsilisest isikust ettevõtjate andmeid: registrikood; nimi ja aadress; õiguslik vorm; tegevusala; suurusrühm, millesse üksus kuulub tööga hõivatud isikute arvu järgi; suurusrühm, millesse üksus kuulub müügitulu järgi.
30.Statistikaamet on tutvunud MTÜ Eesti Elektri- ja Elektroonikaseadmete Ringlus 2014. aasta majandusaasta aruandega, milles on kajastatud 2014. ja 2013. aasta majandusnäitajad. Ettevõtlusest saadud tulu moodustab 90% mittetulundusühingu tulust. Ettevõtlusega seotud otsekulu on 2014. aastal 677 867 eurot, mis moodustab 87% kogukulust, millest kaetakse sihtotstarbeliste eraldistega 41 832 eurot. Majandusaasta aruandele tuginedes saab teha järelduse, et mittetulundusühing tegeleb
majandustegevusega ulatuses, mis võimaldab tal täita oma põhikirjalisi eesmärke, kasutades selleks ettevõtlusest saadud tulu. Kaebaja põhikirjast ja 2014. aasta majandusaasta aruandest võib järeldada kaebaja tegevuses majandustegevuse ja mittetulundusliku tegevuse põimitust. Statistikaametil puudub pädevus andmaks hinnangut, et tegemist on ettevõtlusvabaduse piiramisega.
31.RStS § 17 lg 6 alusel kinnitatud Vabariigi Valitsuse 13.06.2014 korraldusest nr 267 „Statistikaameti 2014.–2018. aastal tehtavate statistikatööde loetelu“ (edaspidi VV korraldus) nähtub, et riikliku statistika tegemise õiguslik alus või avalikku huvi esindav asutus või statistikatöö eesmärk on esitatud iga konkreetse statistikatöö tegemiseks sätestatud VV korralduse lisas 2 „Euroopa Liidu õigusaktid või muud andmevajadust kindlaks määravad alused“, mille nõuetest Statistikaamet 2014.2018. aastal statistikatööde tegemisel lähtub. VV korralduse lisas 4 loetletakse statistikatööde väljundnäitajad, s.o missuguseid andmeid Statistikaamet levitab. Patareide ja akude ning patarei- ja akujäätmetega on otseselt seotud VV korralduse lisas 2 loetletud statistikatööd koodiga 10401 ja 22303. Statistikatöö koodiga 10401 on jäätmekäitlus, mille tegemise aluseks on jäätmeseadus ja Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 2150/2002, 25.11.2002, jäätmestatistika kohta (EMPs kohaldatav tekst). Statistikatöö koodiga 22303 on väliskaubandus, mille tegemise alus on Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EÜ) nr 638/2004, 3103.2004, liikmesriikide vahelise kaubavahetuse ühenduse statistika ning nõukogu määruse (EMÜ) nr 3330/91 kehtetuks tunnistamise kohta.
32.Kaebaja andmete esitamise kohustuse päring, mis on tehtud Statistikaameti e-keskkonnas, andis vastuse käesoleval aastal esitavate andmete kohta küsimustikuga kood 100915 „KASUMITAOTLUSETA ORGANISATSIOONID 2014“.(http://www.stat.ee/andmete-esitamise kohustus?code=80220514&year=2015&id=58130 ). Statistikaamet kontrollis kaebaja andmete esitamise kohustust alates 2005. aastast. Sellest ajast arvates ei ole kaebajal olnud Intrastati, mis on statistiline aruanne ettevõtte kaubavahetuse kohta Euroopa Liidu riikidega (edaspidi Intrastat), kauba saabumise kohta andmete esitamise kohustust. 2011. aasta novembrist alates on määratud firmale Intrastati kauba lähetamise andmete esitamise kohustus, kuid kohustus on lõppenud ning on lisatud märkus, et juriidiline isik tegeleb jäätmekäitlusega. Intrastati andmete esitamise kohustus määratakse Maksukohustuslaste registris olevaid käibedeklaratsiooni andmeid aluseks võttes ning ettevõte peab ületama aruande jaoks määratud statistilise läve. 2011. aastal oli Intrastat kauba lähetamise statistiliseks läveks 90 000 eurot. Firma ületas novembri kuu andmetel läve ning sellest tulenevalt sai ka aruande kohustuse. Intrastati statistilised läved (http://www.stat.ee/55634#statistiline_lavi) 2011. aasta novembri ja detsembri kohta on sisestatud eSTATti meie töötaja poolt nullaruanne. Kaebajal ei ole kohustust esitada andmeid Statistikaametile patareide ja akude ning patarei- ja akujäätmete osas.
33.Statistikaamet kogub statistikatöö jäätmekäitlus (koodiga 10401) andmeid Statistikaameti ja Keskkonnaagentuuri vahel 11.08.2010 sõlmitud lepingu nr 1.8-3/10/56 alusel, millega saab jäätmearuandluse infosüsteemist kogutud andmeid JäätS § 117 lg 1 nimetatud isikutelt, sh jäätmeloa omajatelt. Jäätmearuandluse infosüsteem on Eestis tekkivate ja käideldavate ning sisse- ja väljaveetavate jäätmekoguste arvestamise süsteem JATS, s.o Keskkonnaregistri klientinfosüsteem. Jäätmearuandlus toimub vastavalt Keskkonnaministri 15.01.2010 määrusele nr 1, „Jäätmearuande vorm, esitatavate andmete ulatus ja aruande esitamise kord“. Jäätmearuandekohustuslased ettevõtjad esitavad aruande Keskkonnaametile, Keskkonnaamet esitab aruande Keskkonnaagentuurile. Statistikaamet saab Keskkonnaagentuurilt kogu andmestiku. Keskkonnaagentuurilt saadakse järgmised andmed: jäätmeteke jäätmeliikide kaupa; jäätmete kõrvaldamine, sh ladestamine prügilatesse; jäätmete taaskasutamine, sh energiakasutus; jäätmete eksport ja import.
34.Statistikatöö 22303 Väliskaubandus andmeid kogutakse kuiste küsimustikega: 1203 Intrastat. Kauba lähetamine; 1204 Intrastat. Kauba saabumine. Lisaks kasutatakse andmekogust kogutud andmeid. Maksu- ja Tolliametilt saadakse kord kuus tollistatistika andmed – ekspordi ja impordi andmed kaubavahetuse kohta kolmandate riikidega; aktsiisiladude kaubaliikumise aruanded (kütus, alkohol, tubakas); käibedeklaratsiooni andmed (vorm KMD); ühendusesisese käibe andmed (vorm VD).Väliskaubanduse andmestikku kogutakse, mitte konkreetse kaubagrupi suuruse järgi, vaid ettevõtte impordi või ekspordi rahalise mahu järgi. Intrastati aruande peavad esitama ettevõtted, mille
Euroopa Liidu riikidega peetud kaubavahetuse käive ületab aruandeaastaks kehtestatud statistilise läve. Statistilise läve määrab kindlaks Statistikaamet eelmise aasta väliskaubanduse andmete põhjal. Aruandekohustuse määramisel vaadeldakse mõlema kaubavoo käivet eraldi. Aruanne tuleb esitada ainult statistilise läve ületanud kaubavoo kohta. 2015. aastal on statistilise läve väärtus Eestis kaupade lähetamisel 130 000 eurot ja saabumisel 200 000 eurot. Intrastati aruanne tuleb esitada juhul, kui 2014. aasta andmete põhjal ületas kauba saabumise või lähetamise käive 2015. aasta statistilise läve. Sellisel juhul tuleb aruanne esitada iga kuu alates 2015. aasta algusest kuni aruandeaasta lõpuni. Kui käive 2014. aastal ületas 2014. aasta läve, siis tuleb aruanne esitada ka 2014. aasta kohta alates läve ületamise kuust kuni 2014. aasta lõpuni; kauba saabumise või lähetamise käive ületab statistilise läve aruandeaasta (2015) jooksul. Sellisel juhul esitatakse andmed alates kuust, mil lävi ületatakse, kuni 2015. aasta lõpuni. Intrastati kauba saabumise aruandega kogutud kaubakoodide (8506; 8507 ja 8548) esitasid 2011. aastal 626, 2012. aastal 670, 2013. aastal 729 ja 2014. aastal 757 ettevõtjat.
35.Statistikaamet täidab täiel määral riikliku statistika seaduse (RStS) § 29 lõikes 1 sätestatud riikliku statistika tegija kohustust kasutada eelkõige andmekogudesse kogutud andmeid, kui nende andmete alusel on võimalik teha riikliku statistika kvaliteedikriteeriumidele vastavat riiklikku statistikat. Oluline on mitte koormata andmeesitajaid riigile juba edastatud andmete taasesitamisega. RStS § 28 lõikest 4 tuleneb andmeesitajate kohustus esitada riikliku statistika tegijale tema nõudmisel andmekogudesse kogutud andmed. Statistikatöödest 64 % põhineb osaliselt või täielikult andmekogudesse kogutud andmetel.
36.Tõene on kaebaja väide, et valdav osa patareisid ja akusid Eestisse sisse toovad ettevõtjad esitavad riigile läbi Statistikaameti andmeid nende poolt sisseveetavate patareide ja akude keemilise koostise kohta, kuid kombineeritud nomenklatuuri (KN) koodide sisule vastavalt. Väliskaubanduse jaoks kogutakse andmeid kord kuus kõigi sisse- ja väljaveetavate kaupade kohta. Dubleeriva andmekogumise vältimiseks peaks Statistikaamet kasutama probleemtooteregistri (PROTO) andmeid väliskaubanduse aruande täitmiseks, kuid perioodide erinevuse tõttu ei saa seda teha. Andme esitamine PROTO-sse on kord kvartalis. PROTO-st saaks ainult 0,2 - 0,3% kogu kaupade sisseveost. PROTO-s ei kasutata väliskaubanduse jaoks vajalikku klassifikaatorit KN andmete kogumiseks. Vabariigi Valitsuse 10.01.2008 määruse nr 11 „Klassifikaatorite süsteem“ kohaselt kogub Statistikaamet andmeid vastavalt andmekogudes rakendatavatele klassifikaatoritele. Statistikaametil on vastavalt RStS-le õigus riikliku statistika tegijana teha ettepanekuid andmekogudes olevate andmete koosseisu ja kasutatavate klassifikaatorite muutmiseks, kui andmete kaetus ning andmekogus olevate andmete koosseis, detailsus ja kvaliteet ei võimalda teha riikliku statistika kvaliteedikriteeriumidele vastavat riiklikku statistikat. Statistikaamet avaldab andmeid avalikus andmebaasis statistikatöö jäätmekäitlus väljundtabeleid: KK610: Jäätmebilanss jäätmeliigi järgi; KK6115: Ohtlike jäätmete bilanss jäätmeliigi järgi.
37.Statistikaameti pädevuses ei ole hinnata andmekogude vastutavate ja volitatud töötlejate tegevust ja selle sisu ulatuses, mis ületab Statistikaametile pandud kohustuse AvTS § 433 lg 3 alusel, milleks on: enne andmekogu asutamist, andmekogus kogutavate andmete koosseisu muutmist, andmekogu kasutusele võtmist või andmekogu lõpetamist kooskõlastatakse andmekogu tehniline dokumentatsioon Riigi Infosüsteemi Ametiga, Andmekaitse Inspektsiooniga ja Statistikaametiga.
KOHTU PÕHJENDUSED
38.Kohus, tutvunud menetlusosaliste seisukohtadega ja hinnanud esitatud tõendeid kogumis ja vastastikuses seoses, leiab, et kaebus tuleb jätta rahuldamata. Kohtu põhjendused on järgmised.
39.Vaidlus on tõusetunud Keskkonnainspektsiooni 27.03.2015 ettekirjutusest nr 0000049, millega nõutakse kaebajalt riiki sisse toodud, riigist välja viidud ja Eestis turule lastud patareide ja akude kohta teavet nende keemilise koostise järgi. Kaebaja on asunud seisukohale, et ehkki nimetatud nõue
vastab siseriiklikule kehtestatud regulatsioonile, ei ole see põhiseaduspärane ja piirab ebaproportsionaalselt kaebaja ettevõtlusvabadust. Vastustaja peab ettekirjutust õiguspäraseks ja selles esitatud nõuet proportsionaalseks, kuna nõue vastab kehtivale õigusele. Kaasatud haldusorgan Keskkonnaministeerium kaebaja seisukohtadega ei nõustu, Statistikaamet on leidnud, et tal puudub hinnangu andmiseks pädevus.
40.Asjas puudub vaidlus selle üle, et direktiiv 2006/66/EÜ (patareidirektiiv) ei nõua patareide ja akude liigitamist nende keemilise koostise järgi. Vaidlus puudub ka ettekirjutuse siseriiklikule õigusele vastavuse üle. Vaidlus taandub üksnes ettekirjutuse aluseks oleva siseriikliku regulatsiooni põhiseaduspärasusele. Eeltoodust tulenevalt sõltub asja lahendus sellest, kas PROTO regulatsioon, mis nõuab tootjatelt või tootjate ühenduselt, sh kaebajalt, patareide ja akude kohta teavet nende keemilise koostise järgi, kujutab endast ettevõtluspiirangut ning kas piirang on proportsionaalne.
41.JäätS § 23 lg 11 kohaselt on tootja JäätS tähenduses isik, kes oma majandus- või kutsetegevuse raames kavandab, projekteerib, valmistab, töötleb, müüb või veab sisse tooteid. JäätS § 23 lg 14 kohaselt on patarei ja aku tootja JäätS tähenduses isik, kes sõltumata müügiviisist, müük sidevahendi abil kaasa arvatud, laseb majandus- või kutsetegevuse korras Eesti turule patareisid ja akusid, sealhulgas elektri- ja elektroonikaseadmetesse või mootorsõidukitesse paigaldatud patareisid või akusid. JäätS § 25 lg 1 ja lg 2 p 1 kohaselt on patareid ja akud probleemtoode, mille jäätmed põhjustavad või võivad põhjustada tervise- või keskkonnaohtu, keskkonnahäiringuid või keskkonna ülemäärast risustamist. JäätS § 26 lg 1 kohaselt on tootja kohustatud tagama tema turule lastud probleemtootest tekkivate jäätmete kogumise ja nende taaskasutamise või nende kõrvaldamise ja omama selle kohustuse täitmiseks piisavat tagatist. Tootja võib valida, kas ta täidab kohustused individuaalselt, annab need kirjaliku lepinguga üle tootjate ühendusele või ühineb tootjate ühendusega.
42.Vastavalt JäätS § 23 lg-le 3 on tootjate ühendus JäätS mõistes mittetulundusühing või muu majanduslikku tulu mittetaotlev organisatsioon, mille liikmeteks on üksnes tootjad või tootjate ühendused ning mille üheks eesmärgiks on teatud liiki probleemtoodetest tekkinud jäätmete kogumise ja taaskasutamise korraldamine või finantseerimine. Sama paragrahvi lõike 4 kohaselt peab tootjate ühendus tagama: 1) kõigile vastavat liiki probleemtoodete tootjatele juurdepääsu tootjate ühenduse teenustele; 2) kohustused lepinguga üle andnud või tootjate ühendusega liitunud tootjalt tasu kogumise võrdsetel tingimustel ja teenuste pakkumise neile, lähtudes üksnes nende turuosast seda tüüpi probleemtoodete turul; 3) jäätmete käitlemisega seotud teenuse ostmise konkurentsi alusel; 4) jäätmete kogumise ja taaskasutamisega seotud andmete kättesaadavuse Keskkonnaministeeriumile ja järelevalve õigust omavale isikule. Kaebaja põhikirjast (tl 110-112) nähtuvalt on ühingu eesmärgiks (p 1.4) läbipaistva ja säästliku süsteemi loomine ja opereerimine, võimaldamaks elektri- ja elektroonikaseadmete või patareide ja akude tootjatel täita neil lasuvaid kohustusi elektri- ja elektroonikaseadmetest või patareidest ja akudest tekkivate jäätmete käitlemisel; elektri- ja elektroonikaseadmete tootjate valmistatud, edasimüüdud või sisseveetud elektri- ja elektroonikaseadmetest või patareidest ja akudest tekkivate jäätmete kokkukogumise ja nende taaskasutamise või kõrvaldamise korraldamine. Eesmärkide saavutamiseks ühing muuhulgas: töötab pidevalt selle nimel, et saavutada põhieesmärkide täitmine võimalikult madala hinnaga ning läbipaistva tasu alusel; sõlmib lepinguid jäätmekäitlejate, hooldustöökodade ning kohalike omavalitsustega; hoiab end ning oma liikmeid kursis elektri- ja elektroonikaseadmetest või patareidest ja akudest tekkivate jäätmete käitlemist puudutavate õigusaktidega, vajadusel koostab ja esitab muudatusettepanekuid ning hinnanguid kavandatavatele muudatustele; osaleb võimaluse korral oma eesmärkidega seotud projektides, arendus- ja teadustöödes; kogub ning vahendab oma liikmetele Ühingu eesmärkidega seotud informatsiooni; informeerib avalikkust elektri- ja elektroonikaseadmetest või patareidest ja akudest tekkivate jäätmete käitlemisega seonduvast ning osaleb asjakohastel teavitusüritustel; loob kontakte ja arendab koostööd sarnaste Eesti ning välisriikide organisatsioonidega (p 1.5).
Äriregistri teabesüsteemist nähtub, et kaebaja 2014.aasta majandusaasta aruandes (2015 aruanne esitamata) on kajastatud tulu ettevõtlusest 2013 ja 2014 aastatel. Seega saab nõustuda kaebajaga, et kaebaja tegevuses on läbi põimunud majandustegevus ja mittetulunduslikud eesmärgid ning tema tegevus on PS § 31 kaitsealas.
43.PROTO on JäätS § 261 lg 1 kohaselt riiklik register avaliku teabe seaduse tähenduses, kuhu koondatakse andmed probleemtoodete tootjate kohta ning kus hoitakse ja töödeldakse Eestis toodetud, Eestisse sisseveetud ja Eestist väljaveetud probleemtoodete ja probleemtoodetest tekkinud jäätmete taaskasutamise andmeid. JäätS § 261 lg 11 kohaselt on tootjad kohustatud end registreerima PROTO-s ja esitama registrisse andmeid. JäätS § 26 lg 9 kohaselt JäätS- ga sätestatud kohustused kirjaliku lepinguga tootjate ühendusele üle andnud tootja, kes on täitnud oma kohustused tootjate ühenduse ees, ei ole vastutav probleemtoodetest tekkinud jäätmete kogumise ja taaskasutamise sihtarvude täitmise ning PROTO-le andmete edastamise eest. Sellisel juhul vastutab tootjate ühendus tootja vastavate kohustuste täitmise eest. PROTO-sse kantavad andmed, nende esitamise kord, juurdepääs registri andmetele ja rahvusvahelisest kohustusest tulenev andmete esitamise kord kehtestatakse PROTO põhimääruses (JäätS § 261 lg 3). PROTO põhimäärus on kehtestatud Vabariigi Valitsuse 23.07.2009 määrusega nr 135, ning selle §-ga 6 on kehtestatud registrisse kantavad andmed. PROTO põhimääruse § 6 lg 8 kohaselt tuleb PROTO põhimääruse § 6 lõike 2 punktides 14-31 sätestatud andmed esitada määruse lisas 8 nimetatud kategooriates. Määruse lisa 8 punkti 5 järgi tuleb patareid ja akud ning patarei- ja akujäätmed jagada keemilise koostise järgi.
44.PS § 11 esimeses lauses sätestatakse, et õigusi ja vabadusi tohib piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Need piirangud peavad olema demokraatlikus ühiskonnas vajalikud ega tohi moonutada piiratavate õiguste ja vabaduste olemust. PS § 31 sätestab õiguse tegeleda ettevõtlusega. Ettevõtlusvabaduse tuumaks on riigi kohustus mitte teha põhjendamatuid takistusi ettevõtluseks ja seda vabadust riivab iga abinõu, mis takistab, kahjustab või kõrvaldab mõne ettevõtlusega seotud tegevuse (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-1-6-00, p 11). Ettevõtlusvabaduse kaitseala on samuti riivatud siis, kui seda vabadust mõjutatakse avaliku võimu poolt ebasoodsalt (Riigikohtu otsus asjas nr 3-4-11-02, p 12).
45.Riiki sisse toodud, riigist välja viidud ja Eestis turule lastud patareide ja akude andmete nende keemilise koostise järgi esitamise nõue tekitab ettevõtjale täiendava ressursikulu ja halduskoormuse juhul, kui ettevõtja peab kulutama raha ja aega kõigepealt selleks, et andmete kogumiseks vajalikud protseduurid oma töökorralduses sisse seada, ning seejärel selleks, et esitada andmed täiendavates arvutustabelites lisaks Statistikaametile ka Keskkonnaagentuurile (PROTO põhimäärus § 3 lg 2). Nendes tegevustes väljendub patareide ja akude keemilise koostise kohta andmete esitamise nõude ebasoodne mõju ettevõtjale. Seega riivab see abinõu kaebaja ettevõtlusvabadust juhul kui kaebajal vastavad andmed kas puuduvad või on need Statistikaametile kogutavad oluliselt erinevas vormingus ja detailsuses kui nõutakse PROTO põhimääruses. Kaebaja märgib, et Statistikaametile esitavad kõik tema patareisektori liikmed andmeid ettevõtjate poolt sisse toodud ja välja veetud patareide ja akude keemilise koostise kohta. PROTO-le tuleb ettekirjutuse kohaselt esitada aga lisaks Statistikaameti poolt nõutud andmetele veel ka Eestis turule lastud patareide ja akude andmeid nende keemilise koostise järgi ning seda alates perioodi 04.08.2012 kuni 31.12.2014 kohta. Seega tuleb PROTO-le andmed esitada täpsemalt liigitatuna kui Statistikaametile. Nagu kohus on käesolevas otsuses märkinud (p 41), on tootja JäätS § 26 lg 1 kohaselt kohustatud tagama tema turule lastud probleemtootest tekkivate jäätmete kogumise ja nende taaskasutamise või nende kõrvaldamise ja omama selle kohustuse täitmiseks piisavat tagatist ja ta võib valida, kas ta täidab kohustused individuaalselt, annab need kirjaliku lepinguga üle tootjate ühendusele või ühineb tootjate ühendusega. See tähendab, et JäätS § 26 lg 1 kohustuse täitmiseks peab tootja või tootjate ühendus omama täpseid andmeid tootja turule lastud probleemtootest, et tagada nendest tekkivate jäätmete kogumine ja nende taaskasutamine või nende kõrvaldamine. Seega tuleb nende andmete
omamise kohustus jäätmeseadusest. Kuna aga Statistikaametile andmeid turule lastud patareide ja akude keemilise koostise järgi ei esitata, siis võib nende andmete PROTO-le esitamise nõue riivata kaebaja ettevõtlusvabadust.
46.Asjaolu, et esineb ettevõtlusvabaduse riive, ei tähenda veel iseenesest, et põhiõigus on rikutud. Ettevõtlusvabadus ei ole absoluutne põhiõigus. PS § 31 teise lausega lubatakse seadusandjal kehtestada ettevõtlusvabadusele piiranguid. Ettevõtlusvabaduse piiramiseks piisab igast mõistlikust põhjusest, mis johtub avalikust huvist või teiste isikute õiguste ja vabaduste kaitse vajadusest (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-4-1-3-02, p 14). Riive peab olema ka proportsionaalne.
47.Patareide ja akude näol on tegemist probleemtoodetega, mille jäätmed põhjustavad või võivad põhjustada tervise- või keskkonnaohtu, keskkonnahäiringuid või keskkonna ülemäärast risustamist (JäätS § 25 lg 1 ja lg 2 p 1). Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse § 11 sätestab ettevaatuspõhimõtte, mille lõike 1 kohaselt tuleb keskkonnariski kohaste ettevaatusmeetmete võtmisega võimalikult suurel määral vähendada. Asja materjalidest ja keskkonnaministri 16.02.2011 määruse nr 12 „Probleemtooteregistri registrikaardi vormid“ eelnõu seletuskirjas (kättesaadav Riigi Teataja eelnõude infosüsteemist http://eelnoud.valitsus.ee/main#bR4iDvwo) märgitust järeldub, et PROTO-le andmete esitamise eesmärgiks on muuhulgas ülevaate saamine probleemtoodete, sh patareide ja akude Eesti Vabariiki sisse toomisest, turule laskmisest ja Eesti Vabariigist välja vedamisest. Samuti on andmete esitamise eesmärgiks võimalus kontrollida, kuidas tootja täidab temale pandud kohustust probleemtoodetest tekkivate jäätmete käitlemise korraldamisel, ning asjakohase kokkuleppe olemasolu korral edastada muuhulgas akude ja patareide turule laskmise andmed asjaomasesse liikmesriiki. Keskkonnaministeeriumi 03.02.2015 kirjast nr 12-5/14/10775-3 (tl 32-33) nähtuvalt on mh PROTO-le andmete esitamise eesmärgiks siseriikliku seire ning Eesti ja Euroopa Liidu keskkonnapoliitika elluviimise tagamine; riik on pidanud vajalikuks jälgida ja vajadusel selgitustöö tegemise kaudu sekkuda aku- ja patarei jäätmete sorteerimisse, s.o nende jõudmiseks vastavatesse kogumismahutitesse segaolmejäätmete hulka viskamise asemel. Kõiki nimetatud eesmärke tuleb pidada legitiimseteks ettevõtlusvabaduse riivamise eesmärkideks.
48.Olles tuvastanud ettevõtlusvabaduse riive eesmärgid, tuleb hinnata, kas riive on proportsionaalne selle eesmärkide suhtes. Riive vastavust proportsionaalsuse põhimõttele kontrollitakse järjestikku kolmel astmel. Esiti kontrollitakse põhiõigust riivava abinõu sobivust, siis vajalikkust ning vajadusel ka proportsionaalsust kitsamas tähenduses ehk mõõdukust. 48.1 Sobiv on abinõu, mis soodustab eesmärgi saavutamist. Vaieldamatult ebaproportsionaalne on sobivuse mõttes abinõu, mis ühelgi juhul ei soodusta eesmärgi saavutamist (Riigikohtu lahend asjas nr 3-4-1-2-13, p 128). Sobivuse nõude sisuks on kaitsta isikut avaliku võimu tarbetu sekkumise eest (Riigikohtu lahend asjas nr 3-3-1-5-09, p 37). Vaidlusalused andmed võimaldavad riigil selgitada võimalikud keskkonnariskid, kui akude või patareide jäätmeteks muutumisel neid ei koguta vaid ladestatakse, põletatakse või hüljatakse ebaseaduslikult, ja leida probleemile lahendus. Samuti on võimalik kogutud andmetele tuginevalt seada või korrigeerida suundi siseriiklikus keskkonnapoliitikas ja ka otsustada vastava selgitustöö vajalikkuse üle. Vähemtähtsaks ei saa kõnealuse abinõu läbi pidada Euroopa Liidu keskkonnapoliitika elluviimise tõhustamist, mis väljendub kasvõi üksnes riigi võimekuses anda teisele liikmesriigile adekvaatset teavet teise liikmesriiki Eestist sisse toodud akude ja patareide kogustest, sh liigitades neid ka nende keemiliste koostiste järgi. Seega ei saa tõsikindlalt väita, et vaidlusalune abinõu oleks vaieldamatult ebaproportsionaalne. Vastupidi, kohtu hinnangul omab abinõu selle eesmärkide saavutamisele soodustavat mõju. 48.2 Abinõu on vajalik, kui eesmärki ei ole võimalik saavutada mõne teise, kuid isikut vähem koormava abinõuga, mis on vähemalt sama efektiivne kui esimene (vt Riigikohtu lahend asjas nr 3-31-5-09, p 37). Kohus nõustub kaebajaga, et PROTO-le kaevatava ettekirjutusega nõutavate andmete saamise eesmärgi saavutamiseks võib esineda alternatiivseid ja ühtlasi ettevõtjaid vähem koormavamaid meetmeid. Samas peaks kaebaja pakutud alternatiiv, nõuda ettevõtjate poolt patareide ja akude keemilise koostise järgi esitatud andmed välja Statistikaametilt, olema vähemalt sama efektiivne PROTO-le andmete esitamisele seatud eesmärkide saavutamisel. Asjas ei ole vaidlust selle
üle, et Statistikaametile ei esita patareide ja akude andmeid nende keemilise koostise järgi kõik patareisid ja akusid riiki sisse toovad, riigist välja viivad ja Eestis turule laskvad tootjad. Keskkonnaministeeriumi seisukohtadest (tl 101 pöördel) nähtub, et PROTO andmetel lasevad just paljud väikesed tootjad, kes Statistikaametile aruannet esitama ei pea, turule sellist liiki patareisid või akusid, milles keemilise elemendina kasutatud aine on Euroopa Liidu keskkonnapoliitikas erilise tähelepanu all. Seega saab abinõud PROTO-le andmete esitamise eesmärki arvestades praegusel juhul pidada vajalikuks ja asjakohaseks abinõuks, kuivõrd aku- ja patareijäätmete käitluskorraldust saab riik eelkõige mõjutada siis kui riigil on võimalikult palju teavet võimalikult paljude ettevõtjate akude ja patareidega tehtud tehingute kohta ja võimalikku keskkonnariski arvestades ka toodete keemiliste koostiste järgi. 48.3 Abinõu mõõdukuse üle otsustamiseks tuleb kaaluda ühelt poolt põhiõigustesse sekkumise ulatust ja intensiivsust, teiselt poolt aga eesmärgi tähtsust. Mida intensiivsem on põhiõiguse riive, seda kaalukamad peavad olema seda õigustavad põhjused (vt Riigikohtu lahendid asjades nr 3-4-1-1-02, p 15, nr 3-4-1-6-09, p 21). Seega on mõõdukuse hindamisel olulise tähendusega see, kui intensiivselt riivab abinõu isiku põhiõigusi. Ettevõtlusvabaduse riive intensiivsuse kindlakstegemine nõuab konkreetseid andmeid selle kohta, kui suurt kulu kaebaja riiki sisse toodud, turule lastud ja välja viidud akude ja patareide andmete nende keemilise koostise järgi PROTO-le esitamise tõttu kannab ning kas see kulu on kaebaja jaoks suur või väike. Kaebaja ei ole viidanud, et kaevatava ettekirjutusega talle seatud nõue asetab just kaebajale täiendava halduskoormuse. Kaebuses märgitakse üksnes umbisikuliselt, et „nende andmete riigile esitamiseks peab mõni ettevõtja jaoks töötav isik oma aega kulutama, seega seab kõnealune nõue ettevõtjale täiendava halduskoormuse“. Kui kaebaja liikmed on olnud kohustatud esitama andmeid riiki sisse toodud ja riigist välja viidud patareide ja akude kohta nende keemilise koostise järgi Statistikaametile, ei saa täiendavat nõuet, esitada väikese lisaarvutusega (Eestis turule lastud akud ja patareid) samad andmed ka PROTO-le, pidada kaebajale suurt ajalist või finantsilist kulu tekitavaks nõudeks. Abinõu mõõdukuse hindamisel tuleb kohtul arvestada ka teiste ettevõtjate vastavate kulude suurust ja hinnata seda vastava ettevõtja võimekuse kontekstis. Kuna probleemtoodetega tehinguid tegevate ettevõtjate olukorrad võivad olla väga erinevad, tähendab see, et ühe ettevõtja puhul võib ettevõtlusvabaduse riive, mis tekib PROTO-le nõutud andmete esitamise tõttu, olla suhteliselt intensiivne, teise puhul aga mitte. Erinevate probleemtooteregistris registreeritud ettevõtjate andmeid koondades ja keskmiste näitajatega opereerides ei ole võimalik anda ühest hinnangut, et akude ja patareide kohta nende keemilise koostise järgi andmete esitamise nõude tõttu esinev ettevõtlusvabaduse riive on üldjuhul ettevõtjatele äärmiselt intensiivne. Liiatigi nähtub asja materjalidest, et teised aku ja patarei tootjad ei ole andnud signaale, et sellise täpsusega akude ja patareide liigitamine oleks neile liigselt koormav. Samuti ilmneb kohtute infosüsteemist, et ükski ettevõtja peale kaebaja ei ole JäätS-st ja PROTO põhimäärusest tulenevat akude ja patareide andmete esitamise kohustuse õiguspärasust vaidlustanud. Lisaks kaebajale ja teistele probleemtoodete registris registreeritud akude ja patareide tootjatele abinõust tekkiva täiendava kulu suurusele, tuleb abinõu mõõdukuse hindamisel arvesse võtta ka abinõu kohaldamisest avalikku huvi. Arvestada tuleb ka abinõule seatud eesmärkide täitmise efektiivsemaks muutumise tõenäosust. Lisaks sellele, et abinõu kohaldamine võimaldab Keskkonnaministeeriumil paremini jälgida aku- ja patareijäätmete käitlemise korraldamise kohustuse täitmise üle, võimaldab see sellise seire läbi korrigeerida ka keskkonnapoliitilisi eesmärke. Seega omab akude ja patareide kohta nende keemilise koostise järgi andmete PROTO-le esitamine teatud positiivset mõju ning võimaldab riigil vastava valdkonna ülesannete täitmist tõhusamaks muuta. Seega peab kohus akude ja patareide tootjatele PROTO põhimääruses nõutud riiki sisse toodud, riigist välja viidud ja Eestis turule lastud patareide ja akude kohta teabe nõudmist nende keemilise koostise järgi mõõdukaks.
49.Kohus leiab, vaatamata asjaolule, et kaebaja võib olla sunnitud kandma teatud kulusid kaevatava ettekirjutusega nõutud andmete esitamiseks, ei ole PROTO põhimääruse § 6 lõikest 8 ja selle lisa 8 punktist 5 tulenev nõue ebaproportsionaalne ega põhiseadusevastane. MTÜ Eesti Elektri- ja
Elektroonikasedmete Ringlus kaebus Keskkonnainspektsiooni 27.03.2015 ettekirjutuse nr 0000049 tühistamiseks jääb seega rahuldamata.
50.Vastavalt HKMS § 108 lõikele 1 kannab menetluskulud pool, kelle kahjuks otsus tehti. Vastustaja ei ole esitanud kohtule taotlust menetluskulude väljamõistmiseks kaebajalt ega menetluskulude nimekirja. Seetõttu tulenevalt HKMS § 109 lg-st 1 vastustaja kasuks menetluskulusid välja ei mõisteta ja menetluskulud jäävad poolte endi kanda.