Eesti Vabariigi nimel Kohtuasja number Otsuse kuupäev Kohtukoosseis Kohtuasi Menetlusosalised
Vaidlustatud kohtulahend Menetluse alus Riigikohtus Asja läbivaatamine
3-21-2553 2. juuni 2025 Eesistuja Ivo Pilving, liikmed Nele Siitam ja Oliver Kask Aivo Alli, Indrek Kooviti, Kristjan Pajula, Heidi Rajamäe-Volmeri ja Andres Soome kaebus Tartu Linnavolikogu
7.oktoobri 2021. a otsuse nr 373 osaliseks tühistamiseks Kaebajad Aivo Alli, Indrek Koovit, Kristjan Pajula, Heidi Rajamäe-Volmer ja Andres Soome, esindaja vandeadvokaat Triin Kaurov Vastustaja Tartu linn Tartu Ringkonnakohtu 9. aprilli 2024. a otsus Aivo Alli, Indrek Kooviti, Kristjan Pajula, Heidi Rajamäe-Volmeri ja Andres Soome kassatsioonkaebus Kirjalik menetlus
RIIGIKOHUS OTSUSTAB
1.Jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ja Tartu Ringkonnakohtu 9. aprilli 2024. a otsuse resolutsioon muutmata.
2.Muuta Tartu Ringkonnakohtu otsuse põhjendusi vastavalt käesoleva otsuse põhjendustele.
3.Jätta menetlusosaliste menetluskulud poolte endi kanda.
Tartu Linnavolikogu kehtestas 7. oktoobri 2021. a otsusega nr 373 Tartu linna üldplaneeringu 2040 (https://info.raad.tartu.ee/dhs.nsf/web/viited/VOLO2021100700373). Sellega on mh ette nähtud matkararada Emajõe paremkaldale alates Kärevere sillast kuni dendropargini kaardirakenduses näidatud lõikudes. Üldplaneeringut põhjendati järgmiselt.
1.1.Linna ruumilise arengu ühe põhimõttena on nimetatud Emajõe-äärse rohelise koridori väljakujundamine ja jõe avamine linnale. Eesmärgiks seatakse katkematu terviseraja, matkaraja ja puhkekohtade kujundamine Emajõe kallastel.
1.2.Avaliku ruumi planeerimise eesmärk on tagada elanikele ja linna külastajatele puhkamiseks, vabaks liikumiseks ning, kultuuriliste ja sotsiaalsete vajaduste rahuldamiseks vajalike maa-alade olemasolu. Avalikku ruumi kuuluvad mh matkarajad, kallasrajad ja juurdepääsud kallasrajale.
1.3.Kaardil on Emajõe kallas (kuni raudteesillani) tähistatud kui kohaliku tähtsusega rohekoridor. Üldplaneeringuga seatakse eesmärgiks planeeritud rohealade avaliku kasutuse tagamine eraldi kokkuleppe sõlmimise teel või vajadusel sundvalduse seadmise või sundvõõrandamise rakendamisega (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 11.1, lk 50). Üldplaneeringuga seatakse eesmärgiks puhke- ja virgestusala või -koridori avalik kasutamine, selleks lepib linn maaomanikuga kokku taristu rajamise, hooldamise ja kasutamise tingimustes (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 11.2.2, lk 55). Tervise-,
3-21-2553 matka- ja suusaradade projekteerimisel ja väljaehitamisel tuleb koostöös maaomanikega leida puhkekoridoride looduslikele radadele sobivaim ning keskkonda säästvaim tehniline lahendus.
1.4.Üldplaneeringuga määratakse Emajõe kallaste vaba kasutamise tingimused, sh tingimused kallasraja kasutamiseks ja seal takistamatult liikumise võimaldamiseks, kallasrajale juurdepääsude tagamiseks ning erandlikel juhtudel tingimused kallasraja sulgemiseks ja suletud kallasrajast möödapääsu tagamiseks. Kalda ehituskeeluvööndisse on lubatud rajada üksnes avalikult kasutatavaid teid ja parklaid ning üksnes planeeringu alusel. Jõeäärse vaba liikumise võimaldamiseks kavandatakse paadikanalitele, nagu ka jõkke suubuvate eesvoolukraavide ja looduslike ojade suudmetele, väikesillad või purded.
1.5.Matkarada planeeritakse valdavas osas jõe kallasraja vööndisse. Matkarajal võib liikuda jalgsi, suuskadel või muul sarnasel viisil. Matkaraja turvalisuse ja läbitavuse tagamiseks on lubatud rajaalust pinnast tugevdada, raiuda ja eemaldada rajal liikumist takistavat võsa, ehitada purdeid, laudteid ja sildu üle kraavi ja kanali jms. Emajõe kalda aladelt läbipääsu täpsem olemus ja tüüp konkreetses asukohas selgub matkaraja kavandamisel ning pärast vastavate kokkulepete saavutamist. Kaebajate kinnistutel kulgevale matkaraja osale on ette nähtud kolm matkaraja silda, s.o üle kraavi või kanali ulatuvat rajatist, mida mööda kulgeb matkarada.
1.6.Emajõe 1% üleujutusohuga ala piirist tulenev ehituskeeld ei laiene muu hulgas Emajõe matkarajale ja selle puhkekohtade ehitistele, looduslähedase kattega kergliiklusteedele, loodusliku katendiga spordi- ja loodusradadele, avalikke puhkekohti teenindavatele vett läbilaskva katendiga sõiduteedele ja parklatele.
2.Vastustaja käsitles 7. oktoobri 2021. a otsuses kokkuvõtvalt vastuväiteid Emajõe matkaraja rajamisele ning viitas, et põhjalikumalt on neile vastatud 15. juuni 2021. a korralduses nr 701 (vt: https://info.raad.tartu.ee/dhs.nsf/web/viited/TLVK2021061500701). Vastustaja jättis kaebajate vastuväited arvestamata ning põhjendas seda järgmiselt.
2.1.On olemas avalik huvi matkaraja kavandamiseks eelkõige Emajõe äärse matkaraja lõigus dendropargist kuni Vorbuse raudteesillani, kuna see asub linnale väga lähedal. Jõekivi tee 1, 2 ja 2a, Kalamaja, Kolga, Sisaski ja Jõekalda kinnistutel ei paikne matkarada elamute lähedal ja sellega ei kaasne olulist riivet privaatsusele. Maaomanike omandiõigus pole piiramatu. Avalikes huvides on Emajõe kallastel vaba liikumise planeerimine, et tagada piirkonna elanikele võimalused vabaõhupuhkuseks.
2.2.Kallasrada ei ole võrdne matkarajaga ja linn möönab, et matkarada võib olla kinnistu omanikule koormavam kui kallasrajal liikumine. Maaomanike õigused on mõlemal juhul täpselt samad. Matkaraja asukoha määramine üldplaneeringus iseenesest omaniku õigusi ei kitsenda ega piira, kuna matkaraja kavandamine eramaale eeldab maakasutuseks kokkulepet maaomanikega. Matkarajana avatakse rada pärast maaomanikega kokkulepete sõlmimist ja raja kasutamiseks ettevalmistustööde tegemist. Võimalik on maaomanikega kokkuleppel ka tasuline sundvaldus.
2.3.Kallasraja vöönd on Jõekalda, Sisaski, Kolga, Kalamaja ja Jõekivi kinnistute piirkonnas üleujutuse või suurvee all vaid väheses ulatuses ja lühiajaliselt. Ei saa eeldada, et igapäevamatkaja jõuab kõrge veeseisu ajal nende kinnistuteni.
2.4.Matkaraja kavandamine arvestab kaitsealuste liikidega ja on kooskõlas kaldakaitseliste piirangutega. Kaitsealustele liikidele ei ole seoses matkaraja ega puhkekohtade arendamisega olulist ebasoodsat mõju ette näha. Sarnaselt ei ole ette näha ebasoodsaid mõjusid kalda kaitse eesmärkidele. Matkarada kavandatakse avalikult kasutatava teena, millele ehituskeeld ei laiene (looduskaitseseaduse § 38 lg 5 p 10).
3.Aivo All, Indrek Koovit, Kristjan Pajula, Heidi Rajamäe-Volmer ja Andres Soome esitasid
5.novembril 2021. a Tartu Halduskohtule kaebuse, milles taotlesid Tartu Linnavolikogu
7.oktoobri 2021. a otsuse tühistamist osas, millega kavandati matkarada ja matkaraja sillad kaebajate
2(8)
3-21-2553 kinnistutele. Kaebajate väitel ei ole piisavalt arvestatud kaebajate huve. Vaidlusalune matkarada paikneks kaebajate elamutest 45, 70 ja 200 meetri kaugusel ning saunast 15–20 meetri kaugusel.
3.1.Õigus kallasrada kasutada ei anna vastustajale õigust kaebajatele kuuluvale eramaale matkarada rajada ja seda kasutusse anda. Kallasrada ei tähenda matkarada, vaid üksnes veekogu äärset avalikult kasutatavat kaldariba. Matkaraja rajamine riivab intensiivselt kaebajate omandipõhiõigust, perekonna- ja eraelu, privaatsust ning kodu puutumatust. Matkajad võivad lahkuda kallasrajalt ja siseneda eraomandis olevale kinnistule, eriti üleujutuse ajal. Samuti võib matkarajalt kanduda prügi kaebajate kinnistutele ning matkajad võivad rikkuda hügieeninõudeid. Ühtlasi võivad matkajad loata kasutada kaebajatele kuuluvaid paadisildu, luua tuleohtlikke olukordi, varastada küttepuid, murda puid ja põõsaid, telkida kaebajate kinnistutel. Viimaks võivad matkajad esitada kaebajatele pretensioone seoses matkaraja seisundiga ja siirduda avalikult kasutatavale teele üle kaebajate kinnistute.
3.2.Matkaraja keskkonnamõjude aspekte ei ole hinnatud. Piirkonnas elab mitmeid kaitsealuseid liike, mis välistavad matkaraja kulgemise kaebajate kinnistute kallasradadel. Matkarada soovitakse rajada Emajõe ehituskeeluvööndisse. Selle vähendamine on lubamatu. Matkaraja rajamine suurendab oluliselt kallasrajal liikuvate inimeste arvu, mis omakorda toob kaasa negatiivse mõju kaldale (toidujäätmed, taara, pakendid, suitsukonid jne). Emajõe veekaitsevöönd on 10 meetrit ning selles on ehitamine keelatud.
3.3.Ei esine avalikku huvi kaebajatele kuuluvatele kinnistutele matkaraja rajamiseks. Piirkonna elanikele ja linlastele vabaõhupuhkuseks võimaluste tagamine ei saa olla avalik huvi eramaadele matkaraja rajamiseks. Jõele juurdepääsu avamine on kallasraja küsimus. Kui puudub avalik huvi, siis ei ole ka sundvalduse seadmisel eduväljavaateid. Isegi kui esineb avalik huvi, ei kaalu see üle kaebajate huve. Kaebajate huvi on kaitsta oma kinnistuid ebaproportsionaalsete häiringute eest ning tagada omandiõigus, privaatsus ja kodu puutumatus. Isegi kui linna territooriumil on arusaadav suurema liikumisega matkaraja kasutus, siis ei esine sellist avalikku huvi endise Tähtvere valla aladele jäävatel maadel.
3.4.Vastustaja kohtles kaebajaid ebavõrdselt võrreldes Jõerahu asumi kaldakinnistute omanikega, kelle kinnistutel jäeti matkarada kaardile kandmata. Matkarada on võimalik rajada ka nii, et see kulgeb sisemaa suunas ümber kaebajate kinnistute.
3.5.Planeerimismenetluses ei ole kaebajaid tegelikult ära kuulatud. Ärakuulamine on olnud näiv, kuna kaebajate argumente ei ole sisuliselt kaalutud. Vale on väide, et kaebajatega on korduvalt kohtutud, 2020. a sügiseks lubatud kohtumist ei toimunud. Kohtumine toimus vahetult enne linnavolikogu
7.oktoobri 2021. a istungit.
4.Tartu Halduskohus jättis 25. aprilli 2023. a otsusega kaebuse rahuldamata. Halduskohus põhjendas otsust kokkuvõtlikult järgmiselt.
4.1.Üldplaneering on suure üldistusastmega dokument. Otse üldplaneeringu alusel ei ole võimalik midagi ehitada, samuti ei anna üldplaneering õigust tegutseda võõral maal. Ehitamiseks tuleb saada vastav luba ning võõral maal tegutsemiseks saavutada kokkulepe maaomanikuga või seada sundvaldus. Need on eraldi menetlused, mille raames tehtavad otsused on eraldi vaidlustatavad.
4.2.Juurdepääs Emajõele on oluline avalik hüve. Juurdepääs kallasraja kasutamise õiguse alusel ei ole piisav. Ainuüksi matkaraja kavandamine üldplaneeringus ei riku kaebajate õigusi.
4.3.Keskkonnaseadustiku üldosa seaduse (KeÜS) § 38 lg-te 2 ja 3 alusel on Emajõe kallasraja laius 10 m ning kui kallasrada on üle ujutatud, siis on kallasrajaks kahe meetri laiune kaldariba veeseisu piirjoonest (ajutine kallasrada). Kallasrada on mõeldud Emajõe avalikuks kasutamiseks ja selle ääres viibimiseks, sh selle kaldal liikumiseks ning kohaliku omavalitsuse üksus peab planeeringutega tagama avaliku juurdepääsu kallasrajale (KeÜS § 38 lg-d 1 ja 7). Järelikult ei ole kaebajatel võimalik vaidlustada seda, et nende kinnistutel võib kallasraja ulatuses (sh üleujutuse ajal ajutise kallasraja ulatuses) liikuda igaüks.
3(8)
3-21-2553
4.4.Üldplaneeringu eesmärk on kallasrada n-ö edasi arendada. Vastustaja kavatseb vajadusel tugevdada rada, ehitada purdeid ja sildu, ehitada puhkekohti jms, samas kavandab vastustaja ka mitmeid korralduslikke abinõusid – lubada liikumist matkarajal üksnes jalgsi ja suuskadel, korraldada matkaraja korrashoid, paigaldada teabekandjad matkarajal kehtivate reeglite kohta, korraldada turvateenuse kättesaadavuse igal ajal juhuks, kui rajal viibijad reegleid ei täida. Vastustaja on avaldanud kavatsust rajada matkarada üksnes kokkuleppel maaomanikega (sh kokkuleppel seatav sundvaldus juhul, kui maaomanik seda soovib; vt üldplaneeringu seletuskiri, p 4.2.3, lk 26; Tartu Linnavalitsuse 15. juuni 2021. a korraldus nr 701, lk-d 225–226).
4.5.Vastustaja on üldplaneeringuga kavandanud matkaraja kohta, kus igaühe õigus liikuda on olemas juba seaduse alusel. Matkaraja kasutusele võtmine võimaldab muuta lihtsamaks liikumise kallasrajal, kuid samal ajal kaitsta ka maaomanike huve ning arvestada loodus- ja keskkonnakaitse huve viisil, mida kallasrada ei taga. Kallasrada arvestades on matkaraja kasutusele võtmine võimalik ka siis, kui mõne maaomanikuga ei saavutata kokkulepet ega seata sundvaldust. Vastustaja saab jätta vastavatele maaüksustele ehitised rajamata. Seega sisuliselt kaebajate olukord matkaraja kasutusele võtmisega ei muutu. On võimalik, et matkaraja puhul suureneb isikute arv, kes soovivad läbida kaebajate kinnistuid, kuid matkaraja kasutusele võtmist muudel kinnistutel ei saa kaebajad takistada ning asjaoluga, et nende kinnistuid võib kallasraja ulatuses igaüks kasutada, tuleb kaebajatel leppida.
4.6.Vastustaja on üldiselt deklareerinud oma kavatsust panna vajadusel igaüheõigused maksma sundvalduse seadmise teel, kuid Emajõe matkaraja kohta on öeldud, et matkarada võetakse kasutusele üksnes kokkuleppel maaomanikuga. Isegi kui vastustaja peaks matkaraja kasutusele võtmise eesmärgil algatama sundvalduse seadmise mõne kaebaja kinnistule, saab selle eraldi läbi vaielda, lähtudes sundvalduse seadmise tingimustest.
4.7.Kaebajate väitel ei anna kallasraja olemasolu vastustajale õigust nende kinnistutele midagi ehitada. Vastustajal ei ole kavatsust ehitada kaebajate kinnistutel nende nõusolekuta. Lisaks ei pruugi ehitustööd kaebajate kinnistutel olla vajalikud. Vastustajal ei ole kohustust lähtuda üldplaneeringu kehtestamisel kaebajate nõusoleku puudumisest. Üldplaneeringuga ei lahendata vaidlust maa kasutamise õiguse üle.
4.8.Kallasrada ega matkarada ei pea võimaldama liikuda igal ajal ja n-ö kuiva jalaga. Vastustaja saab matkaraja olemust, seisundit ja läbitavust kajastada matkarajale paigaldatavatel teabekandjatel. Põhimõtteliselt ei saa välistada, et matkaraja kasutusele võtmise korral võib mõni isik ekslikult liikuda kaebajate kinnistule väljaspool matkarada või asutada ennast sinna telkima. Sama võib juhtuda ka kallasrajal. Üldplaneering ei pea reguleerima, kuidas täpsemalt tagatakse matkaraja kasutajate hea käitumine.
4.9.Üldplaneeringu kohaselt tuleb selle elluviimisel analüüsida mõju kaitstavatele loodusobjektidele. Matkaradade rajamine on võimalik vaid juhul, kui tegevusega ei kaasne olulist ebasoodsat mõju kaitstavatele loodusobjektidele.
4.10.Kui vastustaja eesmärk on tagada igaühele juurdepääs Emajõele ning jõe kaldal matkaraja (või vähemalt kallasraja) kasutamise võimalus, siis ei ole lahenduseks see, kui matkarada kulgeb ümber kaebajate kinnistute.
4.11.See, et vastustaja ei kavanda üldplaneeringus matkarada Emajõe kaldale Jõerahu asumis, ei tähenda, et matkarada ei või kavandada kaebajate kinnistutele. Üldplaneeringu sisu Jõerahu asumi piirkonnas ei ole vaidluse esemeks. Jõerahu asumis on vaba liikumine kallasrajal ette nähtud detailplaneeringuga. Kaebajate kinnistud on valdavalt suured (4,33 ha, 0,377 ha, 2,91 ha, 0,95 ha, 0,87 ha, 10,83 ha). Kinnistutel ei ole hooneid kas üldse või asuvad need jõest suhteliselt kaugel. Jõele kõige lähemal, ca 28 m kaugusel paiknev saun on kavandatavast matkarajast eraldatud väikese veekoguga. Kaebajate kinnistute piirkonnas on olemasoleval kallasrajal piisavalt ruumi, et arendada see edasi matkarajaks ilma kaebajate õigusi ülemäära mõjutamata.
4.12.Kaebajate kaasamine polnud näilik. Vastustaja on kaebajate seisukohti kaalunud.
4(8)
3-21-2553
5.Tartu Ringkonnakohus jättis 9. aprilli 2024. a otsusega kaebajate apellatsioonkaebuse rahuldamata ja halduskohtu otsuse muutmata järgmistel põhjustel.
5.1.Ainuüksi matkaraja võimaliku asukoha määramine üldplaneeringus ei kitsenda kinnistuomanike õigusi ega piira nende omandiõigust. Erinevalt kallasrajast eeldab matkaraja kavandamine eramaale maakasutuseks kokkulepet maaomanikega. Sellise kokkuleppe saavutamise vajadusele enne matkaraja rajamist osutatakse ka üldplaneeringus.
5.2.Mis puudutab ehituskeeluvööndit, siis kõnealuse matkaraja kavandamine on kooskõlas kaldakaitseliste piirangutega. Üldplaneeringu KSH aruandes on kirjeldatud, et Emajõega seotud kaitsealustele liikidele ei ole seoses matkaraja ega puhkekohtade arendamisega olulist ebasoodsat mõju ette näha. Sarnaselt ei ole ette näha ebasoodsaid mõjusid kalda kaitse eesmärkide täitmisele. KSH aruanne on Keskkonnaameti poolt heaks kiidetud. Vastustaja ja Keskkonnaamet on käsitlenud matkarada planeeringuga kavandatava avalikult kasutatava teena, millele ehituskeeld ei laiene (LKS § 38 lg 5 p 10). Ühtlasi on vastustaja planeerimis- ja ka kohtumenetluse käigus korduvalt rõhutanud, et neil ei ole plaanis rajada kaebajate kinnistutele kergliiklusteed, mis nõuaks ehitusluba.
5.3.Võimalikud looduskaitselised objektid ei keela inimeste viibimist piirkonnas ning matkaraja rajamist. Matkaraja kavandamine arvestab võimalike kaitsealuste liikidega ja on kooskõlas kaldakaitseliste piirangutega. Keskkonnaamet on Tartu linna üldplaneeringu kehtestatud kujul heaks kiitnud.
5.4.Jõerahu kinnistutel ei olnud tegemist samade oludega. Omanike erinev kohtlemine ei kujuta endast võrdse kohtlemise põhimõtte rikkumist.
5.5.Avalikes huvides on Emajõe kallastel vaba liikumise võimaluste planeerimine. Ülekaalukaks erahuviks ei saa pidada ehitise omaniku soovi maksimaalselt oma privaatsust säilitada. Veekogu kallasraja lähistel kinnistut ja hooneid omav isik peab olema eelnevalt arvestanud privaatsuse võimaliku riivega.
5.6.Vastustaja on matkaraja kasutusele võtmist piisavalt põhjendanud ja kaebajate väiteid vigadeta kaalunud. Kaebajad on korduvalt oma arvamust avaldanud. Asjaolu, et kaebajate ettepanekutega ei ole arvestatud, ei tähenda, et kaebajate ärakuulamine oli näilik.
MENETLUSOSALISTE PÕHJENDUSED
6.Kaebajad paluvad kassatsioonkaebuses tühistada halduskohtu ja ringkonnakohtu otsused ning kaebus rahuldada. Alternatiivselt paluvad kaebajad saata asi halduskohtule uueks läbivaatamiseks. 6.1 Ringkonnakohus on ebamõistlikult vähendanud üldplaneeringu tähendust väitega, et see on vaid tulevikus toimuvate tegevuste kavandamiseks. Üldplaneering loob õigusliku aluse tulevikus toimuvateks tegevusteks. Tegemist on peamise kohaliku omavalitsuse üldist ruumilist arengut suunava dokumendiga. Üldplaneeringus matkaraja määramisega juba kuulutatakse, et matkarada hakkab kulgema kallasrajal. 6.2 Kohtud ega vastustaja ei ole üldplaneeringu kehtestamisel sisuliselt kaalunud kaebajate õigusi ja huve. Nad on piirdunud huvide üldise hindamisega. Üldplaneeringu lahendus riivab kaebajaid äärmiselt intensiivselt ning tegelikult oli olemas alternatiivne lahendus. Jõerahu asumi kaldakinnistuid on samas olukorras koheldud vaidlusaluste Ööbiku asumi omadest erinevalt. 6.3 Kaebajate sisulist kaasamist üldplaneeringu menetluses ei toimunud. Selle asemel, et arutada ja analüüsida kaebajatega üldplaneeringu menetluses välja pakutud võimalikku alternatiivset matkaraja asukohta, on asutud seisukohale, et neid võimalusi peaks arutama järgnevates menetlustes. See muudab kaasamise sisutühjaks. 6.4 Kohtud on jätnud ebaselgeks ka sundvalduse küsimuse, arvestades, et üldplaneeringus on õigusvastaselt ette nähtud sundvalduse seadmise võimalus.
7.Vastustaja palus vastuses jätta kassatsioonkaebus rahuldamata ning kohtuotsused muutmata järgmistel põhjustel. 5(8)
3-21-2553 7.1 Üldplaneeringus matkaraja ära näitamisega ei ole vastustaja kuulutanud, et matkarada on juba olemas. Matkaraja asukoht annab üldplaneeringus vaid aluse rääkida kinnistuomanikega läbi matkaraja küsimuses. Võib ka juhtuda, et matkarada ei tule kinnistuomanike vastuseisu tõttu kunagi üldplaneeringus näidatud asukohta. 7.2 Vastustaja peab sundvalduse seadmist pigem ebatõenäoliseks. Vastustaja on üldplaneeringus küll võimaliku sundvalduse seadmise vajaduse vastavalt planeerimisseaduse (PlanS) § 75 lg 1 p-le 29 ette näinud, kuid eeltoodu ei tähenda, et see ka seatakse. Sundvalduse seadmine toimub kinnisasja avalikes huvides omandamise seaduses (KAHOS) sätestatud korras ning eeldab eraldi menetluse läbiviimist ning haldusakti andmist. Vastav haldusakt on vaidlustatav olenemata sellest, et üldplaneeringus on sundvalduse seadmise võimalus ette nähtud.
KOLLEEGIUMI SEISUKOHT
8.Kassatsioonkaebus tuleb jätta rahuldamata. Ringkonnakohtu otsuse resolutsioon jääb muutmata, kuid muuta tuleb ringkonnakohtu otsuse põhjendusi (halduskohtumenetluse seadustiku (HKMS) § 230 lg 5 p 6).
9.Riigikohus nõustub ehituskeeluvööndit ning looduskaitselisi piiranguid puudutavas osas ringkonnakohtu põhjendustega ega pea vajalikuks neid korrata (HKMS § 231 lg 6). Samuti nõustub Riigikohus ringkonnakohtu järeldustega, et kaebajate huve kaaluti sisuliselt, kaebajate kaasamine ei olnud näilik ning kaebajaid ei koheldud põhjendamatult erinevalt, võrreldes Jõerahu asumi maaomanikega.
10.Küll aga on õige kaebajate seisukoht, et vaidlusalune üldplaneering riivab omandipõhiõigust ning kohtud on ekslikult pisendanud üldplaneeringu tähendust. See aga ei anna alust muuta kohtute lõppjäreldusi.
11.Kuigi üldplaneering võib paljudes küsimustes olla kõrge üldistustasemega, reguleerib ta kavandatava matkarajaga seotud õigussuhteid siduvalt ja märkimisväärse konkreetsusega, olles vajadusel täiendavate kohustuste kehtestamise üheks võimalikuks aluseks. Üldplaneering on haldusakt (RKPJKo 5-22-5/16, p 54) ning see on täitmiseks kohustuslik (RKHKo 3-18-1901/36, p 14). PlanS § 10 järgi peab planeerimisalase tegevuse korraldaja tasakaalustama erinevaid huve, sealhulgas avalikke huve ja väärtusi, kaaluma neid vastavalt planeerimise põhimõtetele ja planeeringu eesmärkidele ning lõimima need planeeringulahendusse. Kolleegium on rõhutanud, et isikute õigusi võib üldplaneeringuga piirata üksnes volitusnormi alusel (RKHKo 3-21-1658/35, p 15). Selliseks sätteks võib olla omavalitsusüksusele ülesandeid panev säte tingimustel, et sellest nähtuvad meetmed, mida omavalitsusüksus võib ülesande täitmiseks rakendada, ja säte on piisavalt täpne (antud juhul PlanS § 75 lg 1 p-d 20 ja 29). Kuivõrd vaidlusalusel alal juba paikneb kallasrada, siis pidi vastustaja riive intensiivsuse hindamisel kaaluma ennekõike lisanduvat häiringut, mis matkarada võrreldes kallasrajaga võiks kaasa tuua (vt täpsemalt otsuse p 20). Siiski pole praegust üldplaneeringut põhjust käsitada lõpliku ega pöördumatu otsustusena matkaraja ehitamiseks (vrd RKHKo 3-21-1370/35, p-d 21–22). Mõjuval põhjusel (nt ülemäärased kulud, keskkonnaoht) võib omavalitsusüksus kavandatud matkarajast loobuda.
12.Ringkonnakohus on ekslikult asunud seisukohale, et ainuüksi üldplaneeringus vaidlusaluse matkaraja asukoha määramine ei kitsenda kinnistuomanike õigusi, sh omandiõigust. Kolleegium ei nõustu seisukohaga, et vaidlusalust matkarada saab rajada üksnes poolte kokkuleppel. Ka sundvalduse seadmine on lubatav üldplaneeringu elluviimise tagamise eesmärgil, kui üldplaneeringu eesmärk ei ole muul, isiku õigusi vähem piiraval moel saavutatav (RKHKo 3-3-1-57-16, p 13).
6(8)
3-21-2553
13.KAHOS järgi võib kinnisasja koormata kinnisomandi kitsendusega kokkuleppel omanikuga või seada sellele sundvalduse maaomanikuga kokkulepet saavutamata (Riigikogu XIII koosseis, eelnõu nr 598 SE seletuskiri, lk 10). Üldplaneering võib põhimõtteliselt olla sundvalduse seadmise alusdokument (vrd KAHOS § 40 lg 3 p 4). Tulenevalt PlanS § 75 lg 1 p-st 29 hõlmab omavalitsuse planeerimisautonoomia ka samas lõikes nimetatud ülesannete täitmiseks sundvalduse seadmise vajadusega seotud planeerimisotsustusi. Juba planeerimismenetluses on võimalik teha esialgne kaalumine sundvalduse seadmist õigustava avaliku huvi ja muude õiguste ning huvide vahel (RKPJKo 5-21-18/18, p 25). Muu hulgas võib omavalitsusüksus sundvalduse seadmise vajaduse selle sätte alusel ära märkida rohevõrgustiku asukoha ja toimimist tagavate tingimuste täpsustamiseks ja nendest tekkivate kitsenduste määramiseks, kallasrajale avaliku juurdepääsu tingimuste määramiseks, rohealade, maastike ja maastiku üksikelementide kasutustingimuste ning puhke- ja virgestusaladest tekkivate kitsenduste määramiseks (PlanS § 75 lg 1 p-d 10, 11, 14 ja 20).
14.Sundvalduse seadmise vajaduse märkimine üldplaneeringus ei ole aga üldplaneeringu alusel sundvalduse seadmise vältimatu eeldus. Sundvalduse seadmise vajadus võib ilmneda ka planeeringu elluviimisel. Planeering võib olla sundvalduse seadmise aluseks, kui planeeringus on objektile omistatud ülekaaluka avaliku huviga seonduv funktsioon, mis õigustab sundvalduse seadmist (vrd RKHKo 3-20-1280/62, p-d 10.1 ja 10.2). KAHOS § 4 lg 1 p-de 7, 11 ja 20 ning § 39 lg 2 järgi võib sundvalduse seada muu hulgas üldplaneeringus ette nähtud kohaliku tee (nt matkaraja) ehitamiseks ja üldplaneeringule vastavalt veekogule juurdepääsu loomiseks, samuti avalikes huvides üldplaneeringut rakendava detailplaneeringu elluviimiseks.
15.Vaidlusaluse üldplaneeringuga seati eesmärgiks puhke- ja virgestusala või -koridori avalik kasutamine. Selleks lepib linn maaomanikuga kokku taristu rajamise, hooldamise ja kasutamise tingimustes (vt üldplaneeringu seletuskiri, p 11.2.2, lk 55). Vaidlusalune matkarada paikneks Emajõe kaldal, mis on rohekoridor PlanS § 6 p 17 tähenduses (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 11.1, lk 51). Linna ruumilise arengu ühe põhimõttena on nimetatud Emajõe-äärse rohelise koridori väljakujundamine ja jõe avamine linnale (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 4.1, lk 24).
16.Rohevõrgustiku eesmärkideks on lisaks elurikkuse kaitsele ja kliimamuutustega toimetulekule ka puhkevõimaluste loomine. Kuigi puhkefunktsioon ei saa olla rohekoridori ainus eesmärk (RKHKo 3-20-1310/52, p 26), ei tähenda see, et mööda rohekoridori ei võiks kulgeda kallasrada või ka matkarada, tingimusel et rohekoridor endiselt täidab eesmärki tagada rohevõrgustiku sidusus ning aitab kaasa tugialade kõrge elurikkuse säilimisele. Kohaliku omavalitsuse üksusel on rohevõrgustiku kasutamise tingimuste seadmisel suur otsustusruum. Omavalitsusüksus võib lõimida rohevõrgustiku ülesandeid kohalikust huvist võrsuvate ülesannetega, sh puhkealade loomisega (PlanS § 75 lg 1 p 20; RKHKo 3-21-1658/35, p 16-18). Käesoleva rohekoridori eesmärkideks on puhkeesmärkide edendamine (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 4.1, lk 23) ning rohevõrgustiku sidususe tagamine (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 11.1, lk 51). Üldplaneeringu keskkonnamõjude strateegilise hindamise (KSH) aruandes on kirjeldatud, et Emajõega seotud kaitsealustele liikidele ei ole seoses matkaraja ega puhkekohtade arendamisega olulist ebasoodsat mõju ette näha. Rohekoridori asukohta ehitamise lubatavust elurikkuse kaitse seisukohast tuleb vajadusel hinnata täiendavalt üldplaneeringu elluviimise käigus (vt täpsemalt otsuse p 11).
17.Seega oli vaidlusalune matkarada üldplaneeringus määratletud kui ülekaaluka avaliku huviga objekt.
18.Vaidlusalune üldplaneering ei sea maaomaniku nõusolekut matkaraja rajamise eelduseks. Üldplaneeringu seletuskiri ei keela sundvaldust seada ka maaomaniku tahte vastaselt. Seletuskirja p 4.2.3 kehtestab vaid põhimõttelise toimingute järjekorra juhuks, kui ruumi avalikuks kasutamiseks 7(8)
3-21-2553 on vajalik kokkulepe. Punkt 11.2.2 näitab linna kavatsust saavutada omanikega kokkulepe, kuid sellest pole välja loetav lubadus hoiduda sundvalduse seadmisest näiteks olukorras, kus selleks puudub mõjuv põhjus. Ka seletuskirja p 11.2.3 rõhutab vaid vajadust teha omanikega koostööd puhkekoridoride looduslikele radadele sobivaimate lahenduste leidmiseks. Sundvalduse seadmise keeldu ei saa planeeringus kehtestada planeerimismenetluse käigus ettepaneku esitajale saadetava vastusega. Haldusakti põhjendustel ei ole õigussuhteid kujundavat tähendust (haldusmenetluse seaduse (HMS) § 60 lg 2 teine lause). Siiski märgib kolleegium, et ka Tartu Linnavalitsuse 15. juuni 2021. a korralduse nr 701 lisas 1 (lk-d 225–226) ei ole sundvalduse seadmist otsesõnu välistatud.
19.Kokkuvõttes võimaldab üldplaneering vajadusel, st kokkuleppe mittesaavutamise korral, seada sundvalduse või maa sundvõõrandada, et tagada mh puhkealade avalik kasutus (vt ka üldplaneeringu seletuskiri, ptk 11.1, lk 51). Üldplaneeringust juhindudes peaks vastustaja esmane eesmärk olema küll kokkuleppe saavutamine, kuid see ei ole vastustaja ainus võimalus matkaraja rajamiseks. Seega on ettenähtav, et üldplaneering võib lähemas tulevikus tuua kaasa kaebajate omandiõiguse kitsendamise. Selliselt riivatavaid õigusi tuleb planeeringu kehtestamisel arvestada ja õiglaselt kaaluda (HMS § 4 lg 2; PlanS § 10).
20.Kolleegiumi hinnangul ei ole omandiõiguse piirang intensiivne. Vaidluse all on kallasrajale rajatav matkarada. Kallasrada on mõeldud Emajõe avalikuks kasutamiseks ja selle ääres viibimiseks, sh selle kaldal liikumiseks ning kohaliku omavalitsuse üksus peab planeeringutega tagama avaliku juurdepääsu kallasrajale (KeÜS § 38 lg 1 ja 7). Matkarada paikneks kaebajate hoonetest piisavalt kaugel (45, 70 ja 200 meetrit elamutest ning 15–20 meetrit saunast, mis on omakorda tiigiga eraldatud). Kaebajate etteheited tuginevad eeldusele, et rajatava matkaraja kasutajad ei ole õiguskuulekad (vt täpsemalt otsuse p 3.1). Korrarikkumiste risk võib matkaraja väljaehitamisega teataval määral tõusta, kuid niisuguses olukorras tuleb arvestada eeldatavate õigusrikkumiste tõenäosust ja võimaliku kahju ulatust (vrd RKHKo 3-21-1370/35, p 39). Miski ei viita tõenäosusele, et korrarikkumiste ulatus kasvaks kaebajate jaoks talumatule tasemele selliselt, et vastustaja peaks juba üldplaneeringus kavandama erimeetmeid korrarikkumiste ennetamiseks (vt ka PlanS § 75 lg 1 p 231) või matkaraja loomisest üldse loobuma.
21.Kaebajate pakutud alternatiiv, et matkarada kulgeks ümber kaebajate kinnistute, ei taga üldplaneeringu eesmärgi elluviimist. Üldplaneeringust tulenev eesmärk on avada kallasrada matkajatele ning juurdepääs Emajõele kui avalikule hüvele (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 14.2, lk 68) ning luua katkematu matkarada Emajõe kallastel (vt üldplaneeringu seletuskiri, ptk 4.1, lk 24). Nii üldplaneeringu seletuskirjast kui ka vastustaja selgitustest ja haldusaktidest nähtuvalt on suurem avalik huvi matkaraja kavandamiseks eelkõige Emajõe äärse matkaraja lõigus dendropargist kuni Vorbuse raudteesillani, kuna see asub linnale kui asutusüksusele väga lähedal. Seega on planeeringust tulenev kaebajate omandipõhiõiguse riive õigustatud.
22.Menetluskulud jäävad menetlusosaliste endi kanda (HKMS § 108 lg 1 ning § 109 lg-d 1 ja 6). (allkirjastatud digitaalselt)
8(8)
Allikas: Riigi Teataja avaandmed. Füüsiliste isikute nimed on kohtu poolt anonüümitud. Andmed on informatiivsed.